9 ICT SAMENWERKINGSVERBAND ZUIDWEST FRYSLÂN; SYNERGIE DOOR

Transcriptie

1 9 ICT SAMENWERKINGSVERBAND ZUIDWEST FRYSLÂN; SYNERGIE DOOR SAMENWERKING Samenwerking op het gebied van ICT tussen de gemeenten Bolsward, Gaasterlân- Sleat, Lemsterland, Littenseradiel, Nijefurd, Wûnseradiel en Harlingen Stan van de Laar 9.1 Inleiding en typering Op 1 januari 2004 werd het ICT Samenwerkingsverband Zuidwest Fryslân (ISZF) opgericht. De zes gemeenten Bolsward, Gaasterlân-Sleat, Lemsterland, Littenseradiel, Nijefurd en Wûnseradiel brachten hun ondersteunende ICT-taken onder in deze gemeenschappelijke uitvoeringsorganisatie. De betrokken gemeenten verwachtten door deze krachtenbundeling beter in te kunnen spelen op de snel opeenvolgende en complexe ontwikkelingen op het gebied van ICT binnen lokale overheden. In januari 2009 is het samenwerkingsverband uitgebreid met de gemeente Harlingen, waarmee het totale verzorgingsgebied op circa inwoners is uitgekomen, zie tabel 12: Gemeente Inwoneraantal 1 Bolsward Gaasterlân-Sleat Lemsterland Littenseradiel Nijefurd Wûnseradiel Harlingen Totaal Tabel 12: Inwoneraantallen van de gemeenten die samen het ISZF vormen. Het ISZF ontlast gemeenten op het gebied van ICT-vraagstukken. Hierbij valt te denken aan de ondersteuning van het informatiemanagement, het uitvoeren van project- en programmamanagement, het beheren van de ICT-infrastructuur en het ondersteunen van applicatiebeheer. Het ISZF betreft een enkelvoudige samenwerking, vormgegeven conform het concept van een Shared Service Center (SSC). 1 Centraal Bureau voor de Statistiek, Statline, gegevens per 1 januari 2010.

2 De deelnemende gemeenten treden daarbij op als opdrachtgever van het SSC, het ISZF verleent vervolgens als opdrachtnemer de gewenste diensten. 1.2 Aanleiding en doelstellingen Aanleiding samenwerking De I&A-coördinatoren van de verschillende deelnemende gemeenten kwamen tot de conclusie, dat zij steeds meer problemen ondervonden met het uitvoeren van hun werkzaamheden. 2 Deze problemen hadden bijvoorbeeld betrekking op tijd, inzet, kosten, expertise en continuïteit. Daarnaast speelden meer thema s een rol bij de totstandkoming van deze samenwerking, zij het wat meer op de achtergrond. Voorbeelden daarvan zijn de hang naar een transparante overheid, het komen tot eenmalige gegevensinvoer, de vermindering van administratieve lasten, de gemeente als eerste overheid, schaarste aan capabele medewerkers en de toenemende inzet van ICT in de bedrijfsvoering. Op initiatief van deze coördinatoren werd door de gemeentesecretarissen en portefeuillehouders I&A een gezamenlijk onderzoek ingesteld naar de haalbaarheid van intensivering van de samenwerking tussen de betreffende gemeenten. Uit het onderzoeksresultaat bleek dat de gemeenten kwetsbaar waren door de zeer kleine bezetting van de ICT-functie en dat het garanderen van de continuïteit en kwaliteit moeilijk zou zijn, zo niet onmogelijk. Samenwerking bleek de beste oplossing. Doelstellingen Door de toenemende complexiteit van maatschappelijke en technologische ontwikkelingen, met consequenties voor de bedrijfsvoering en dienstverlening van de gemeentelijke organisaties, werd het belang van een goede ICT-infrastructuur steeds groter. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in de totstandkoming van een Gemeenschappelijke Regeling tussen in eerste instantie zes gemeenten, waardoor de gemeenschappelijke uitvoeringsorganisatie, het ISZF, sinds 1 januari 2004 een feit is. Met deze samenwerking moest invulling worden gegeven aan de geconstateerde hiaten, waarmee de gemeenten geconfronteerd werden ten tijde dat zij nog zelfstandig invulling gaven aan hun ICT-taken. Door samenvoeging van de ICT-capaciteit moest er meer continuïteit in de ondersteuning komen, moest de kwaliteit worden gewaarborgd en moest er een kwaliteitsslag worden gemaakt en er diende meer kennis en capaciteit te worden gedeeld. Ook moest het gezamenlijk kostenniveau lager komen te liggen dan in het geval waarin iedere gemeente zelfstandig de investering moest plegen om de uitvoering van haar ICT-taken op het gewenste niveau te krijgen. 2 I&A staat voor Informatisering en Automatisering.

3 1.3 Schets van de ontwikkelstadia Refererend aan het model betreffende de ontwikkelingsfasen van een intergemeentelijk samenwerkingsverband, zoals geschetst in hoofdstuk 1 van dit boek, bevindt het ISZF zich momenteel in fase vijf: Doorontwikkelen. In deze paragraaf is het proces om te komen tot samenwerking en de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op hoofdlijnen geschetst. We benoemen enkele mijlpalen in deze ontwikkeling. Fase 1: Initiatief en oriëntatie Het initiatief tot samenwerking op het gebied van ICT is zoals aangegeven gekomen vanuit de I&A-coördinatoren. Bij de uitvoering van hun werkzaamheden kwamen zij erachter dat zij binnen de eigen gemeenten niet de kwaliteit konden leveren, die zij wenselijk en zelfs noodzakelijk achtten. Tijdens de voorbereidingsfase van de samenwerking lag de nadruk op de bestuurlijke aspecten. De gemeentesecretarissen en bestuurders van de betrokken gemeenten hebben een stuurgroep opgericht die verantwoordelijk is geweest voor de probleemstelling, de oplossingsrichtingen en het samenwerkingsproces als geheel. In 2002 hebben de I&A-coördinatoren samen met de leden van de stuurgroep een ambitieniveau voor de gemeenschappelijke informatievoorziening geformuleerd. Voor deelgebieden werden commissies en werkgroepen ingesteld. In de begeleidingscommissie zaten alle I&A-coördinatoren. Daarnaast werden de werkgroepen Huisvesting, Personeel, Verbindingen en Financiën ingericht. Fase 2: Uitwerking en besluitvorming De werkgroep Financiën kwam in mei 2003 met een conceptbegroting voor het samenwerkingsverband. Na de voorbereidingsfase trad de integratiefase in werking. Daarbij werden alle medewerkers, en dus niet alleen de I&A-coördinatoren, betrokken bij de diverse inrichtingsprojecten. De afspraken en plannen werden verder geconcretiseerd. Zo werd de kwartiermaker/ beoogd directeur van het ISZF per 1 juli 2003 benoemd en kreeg hij de verantwoordelijkheid overgedragen van de stuurgroep om het proces te managen en de organisatie verder met de medewerkers in te richten. In september 2003 wordt besloten dat de gemeente Bolsward het ISZF zal ondersteunen op het gebied van financiën en personeelszaken en wordt het Sociaal Statuut met de Vakorganisaties overeengekomen. De huisvesting wordt medio oktober 2003 gekozen en de projectorganisatie werkt dan in tijdelijke ruimtes vanuit deze nieuwe locatie. In het eerste kwartaal van 2004 wordt het glasvezelnetwerk tussen de zes gemeentehuizen en het kantoor van ISZF Europees aanbesteed en nog in dat voorjaar opgeleverd. Tijdens deze integratiefase worden feitelijk twee projecten gelijktijdig gedraaid.

4 Enerzijds is er het Programma Inrichten ISZF: inrichting en operationeel maken van de nieuwe samenwerkingsorganisatie en anderzijds is er het Programma Bedrijf: lopende gemeenschappelijke ICT-projecten en activiteiten coördineren. Er is besloten om de gehele ICT dienstverlening onder te brengen bij het samenwerkingsverband, waardoor het ISZF zowel operationele als beleidsmatige ondersteuning moet bieden aan de moederorganisaties. Er wordt zoveel als mogelijk gewerkt met één applicatiearchitectuur en infrastructuur. Fase 3: Implementatie en pionieren Vanaf 1 januari 2004 is het ISZF operationeel en vanaf 1 maart 2004 zijn de medewerkers definitief bij het ISZF geplaatst. Alle ICT-medewerkers van de moederorganisaties zijn overgegaan naar het ISZF. Dit was vooraf geregeld in het Sociaal Statuut. Er is een plaatsingscommissie geweest, bestaande uit de vakbond, de werkgeversorganisatie en een Veel tijd voor en extra begeleiding van de medewerkers in hun nieuwe werkomgeving werd essentieel gevonden. personeelsvertegenwoordiging, die de medewerkers op een passende functie hebben geplaatst. De medewerkers zijn in de eerste jaren van het bestaan van het ISZF extra getraind om met de toegenomen technologische complexiteit om te kunnen gaan, maar ook om nieuwe competenties te ontwikkelen en andere te versterken. Feitelijk was sprake van een mobiliteitsvraagstuk: medewerkers kwamen in een ander type organisatie terecht, die andere vaardigheden en andere, meer specialistische kennis en competenties vereist. Voor deze ontwikkeling was een apart opleidingsbudget beschikbaar. In de eerste periode lag de focus op het beheren van de lokale werkplekken. De ontwikkeling van de nieuwe organisatie vond geleidelijk plaats. Door de oplevering van het nieuwe (gezamenlijke) netwerk, dat alle moederorganisaties bedient, kon de oude lokale infrastructuur op natuurlijke momenten worden afgebouwd en kon de ondersteuning naar het kantoor in Bolsward worden overgeheveld. Daarna konden ook de medewerkers breder worden ingezet. Zij hadden immers als enige de expertise over het oude systeem. Bij het instellen van het overkoepelende netwerk werd gestart met een centrale servicedesk. Er vond een standaardisatieslag plaats om meer professionaliteit te creëren. Bij de implementatie op 1 januari 2004 werd de stuurgroep omgevormd tot de Adviescommissie met een adviserende rol richting de directie en het dagelijks bestuur van de gezamenlijke uitvoeringsorganisatie. Het jaar 2004 heeft in het teken gestaan van integratie. Nog niet alles ging goed en iedereen moest wennen aan zijn nieuwe rol. De focus lag daarbij op de inrichting van de automatisering.

5 Fase 4: Monitoren en verbeteren Het jaar 2005 stond in het teken van consolidatie. Mensen zijn gewend aan hun nieuwe rol en de focus ligt meer op informatisering en procesverbetering. De processen verlopen soepeler en de samenwerking levert nieuwe inzichten en initiatieven op, waardoor er een volgende integratieslag plaatsvindt. Ofwel er is sprake van voortdurende verbetering van de dienstverlening. De beheersmatige taken kunnen steeds meer worden gereduceerd, terwijl taken zoals ondersteuning van gebruikers, bij nieuwe wet- en regelgeving of informatiemanagement steeds belangrijker worden. Daarnaast is een kernprogramma uitgevoerd dat was gericht op de ontwikkeling van de individuele medewerker en van het team. Een competentiemeting was daarbij het startpunt voor iedere medewerker. Rond een aantal kerncompetenties zijn de medewerkers getraind en in een aantal sessies is de confrontatie met de klant beleefd. Dit proces bleek belangrijk voor de omslag in het denken en handelen van medewerkers naar een klantgedreven SSC. Het jaar 2006 heeft in het teken gestaan van verfijning. De processen zijn stabiel, de rolverdeling is duidelijk en de ambitie is geuit om te komen tot een kwaliteitscertificering. Er is een dienstverleningsovereenkomst opgesteld om de dienstverlening te kunnen evalueren en verder te verbeteren. In de jaren daarna is verder gewerkt aan de optimalisatie van de organisatie, de infrastructuur en aan de modernisering en verbreding van het applicatielandschap en de ondersteuning van de gemeenten bij deze vernieuwingsslagen. Fase 5: Doorontwikkelen Over het algemeen wordt door de deelnemers ervaren dat het ISZF haar toegevoegde waarde heeft bewezen. Dat biedt ruimte voor ontwikkelingen rondom uitbreiding van de samenwerking. Sinds 1 januari 2009 is de gemeente Harlingen toegetreden tot het samenwerkingsverband. Tezamen dekken de partnergemeenten van het ISZF een gebied met ruim inwoners. Door een herindeling in de provincie Friesland, waarbij een aantal deelnemers van het ISZF is betrokken, is sprake van een uitbreiding van het ISZF met de herindelingsgemeente Súdwest Fryslân per 1 januari Dat brengt het dekkingsgebied van het ISZF op inwoners. Vooruitlopend daarop voert het ISZF nog een aantal aanpassingen door op het terrein van onder meer de gemeenschappelijke regeling, het dienstverleningshandvest en de doorbelasting van kosten. Onderliggende doelstellingen daarvan zijn onder andere een inkrimping van het Algemeen Bestuur, een breder mandaat voor de Adviescommissie en een duidelijkere uitwerking van de rollen en verantwoordelijkheden van de gemeenten als eigenaren en opdrachtgevers en van het ISZF als opdrachtnemer. In de nieuwe situatie is de gemeenschappelijke regeling vooral het bestuurlijk contract van de eigenaren en is het dienstverleningshandvest het bedrijfsmatige contract tussen opdrachtgevers en opdrachtnemer.

6 1.4 Huidige structuur, werkwijze en dilemma s Structuur en werkwijze De missie van het ISZF is als volgt geformuleerd: Het ISZF garandeert de continuïteit van de ICT-functie binnen de participerende organisaties van het samenwerkingsverband. Zij geeft hieraan invulling door goed naar de klanten te luisteren, aan te sluiten en te anticiperen op gemeentelijke ontwikkelingen, door kwaliteit en functionaliteiten te leveren, die passen bij een gemeente met een gemiddelde ambitie en door kostenbewust te werken. Aansluitend op deze missie heeft het ISZF ook een visie vastgesteld, deze luidt: Door slimmer en nuchter gebruik te maken van Informatie & Communicatie Technologie en door op dat terrein intensief samen te werken verbeteren de deelnemers aan het ISZF stapsgewijs en planmatig hun bedrijfsvoering en dienstverlening aan de burgers en bedrijven, investeren zij in hun medewerkers en realiseren zij aanmerkelijke besparingen, een betere kwaliteit en professionaliteit van hun organisaties en bereiken zij een aanzienlijke voorsprong ten opzichte van hun collega gemeenten van vergelijkbare omvang. De juridische basis voor deze organisatie wordt gevormd door een Gemeenschappelijke Regeling met een openbaar lichaam. Hiervoor is gekozen omwille van het behouden van de ambtenarenstatus voor het personeel en het feit dat de deelnemende gemeenten in deze vorm gelijkwaardig ook wat betreft bestuurlijke zeggenschap kunnen participeren. Door deze juridische vormgeving is daadwerkelijk sprake van samenwerking en een gevoel van eigenaarschap onder participerende gemeenten. Het bestuursmodel kent een Algemeen Bestuur, waarin alle portefeuillehouders ICT en middelen (uit de colleges van B&W of de gemeenteraden) zitting hebben. 3 Het Algemeen Bestuur is het hoogste orgaan van het ISZF en eindverantwoordelijk voor de organisatie. Zo is het Algemeen Bestuur belast met het afleggen van verantwoording aan de individuele raden. De portefeuillehouders ICT vormen het Dagelijks Bestuur. 4 Het Dagelijks Bestuur houdt toezicht op de bedrijfsvoering van het ISZF, waarvoor de directeur de gemandateerde verantwoordelijkheid heeft gekregen. De directeur ISZF is belast met de dagelijkse leiding van het samenwerkingsverband. De directeur wordt geadviseerd door de adviescommissie, die bestaat uit de gemeentesecretarissen van de deelnemende gemeenten. De informatiemanager, ook wel aangeduid als contractmanager, coördineert in zijn/ haar gemeente de inzet van ICT-middelen en bereidt voor en bewaakt de uitvoering van het eigen ICT-beleid. Daarnaast bewaakt deze de dienstverlening van het ISZF aan de deelnemende gemeenten op tactisch en operationeel niveau. Beslissingen, aankopen en wijzigingen worden door deze functionaris gecoördineerd en binnen de eigen organisatie afgestemd. De structuur van het ISZF is in figuur 13 geschetst: 3 Na 1 januari 2011 betreffen dit maximaal vijf leden, namelijk een afgevaardigde per college van B&W. 4 Betreft de situatie tot 1 januari 2011, daarna zijn dit maximaal vijf leden, die tevens lid zijn van het Algemeen Bestuur.

7 Bolsward Gaasterlân- Sleat Lemsterland Littenseradiel Nijefurd Wûnseradiel Harlingen Algemeen Bestuur Dagelijks Bestuur Adviescommissie Directeur Bedrijfsbureau Service & Beheer Advies & Beleid ISZF Figuur 13: Structuur en werkwijze ISZF Bij het instellen van een dergelijke nieuwe organisatie moet het saamhorigheidsgevoel nadrukkelijk groeien. De personele kant vraagt veel aandacht. Er verandert veel voor de medewerkers. Zij kozen er ooit voor om te werken met een beperkt aantal collega s voor een relatief kleine groep andere collega s. Ze werken nu met een groep van ruim twintig mensen die ICT-diensten leveren voor ruim 750 collega s verdeeld over zeven gemeenten. Dilemma s in de praktijk In de samenwerkingspraktijk tussen de zeven gemeenten is een aantal dilemma s te onderscheiden, waarmee ISZF in de loop der jaren is geconfronteerd. Wensen opdrachtgevers versus ontwikkelfase opdrachtnemer Voorkomen moest worden dat de gemeenten op enig moment het gevoel zouden krijgen dat zij de sturing op ISZF kwijtraakten. Daarom is vanaf de start in 2004 besloten om te gaan werken in de lijn van Prince2 en daarover ook regulier te rapporteren aan de opdrachtgevers.

8 Daarnaast worden regelmatig workshops georganiseerd voor medewerkers van de gemeenten en het ISZF over het (samen)werken in projecten, de rolverdeling, technieken en de zachte kant van projecten. Daarmee regelt het ISZF het opdrachtgeverschap niet, maar beïnvloedt zij het wel degelijk door de gemeenten handvatten aan te reiken. Betrokkenheid actoren versus voortvarend proces Een ander dilemma is de betrokkenheid van de diverse medewerkers. De I&Acoördinatoren waren vanaf het begin betrokken bij het proces, maar de andere medewerkers zijn pas later (na de implementatie) betrokken geraakt. Achteraf gezien hadden zij beter eerder betrokken kunnen worden bij het veranderproces, zodat de samenwerking voor hen minder bedreigend overkwam, hun kennis en ideeën gebruikt zouden kunnen worden en daardoor het draagvlak vanaf het begin groter zou zijn geweest. Uitbreiding samenwerking versus maximaliseren aantal opdrachtgevers De mogelijkheid tot uitbreiding is ook een dilemma. De gelijke grootte van de deelnemers zou gezien kunnen worden als kritische succesfactor. De vraag is dan in welke mate uitbreiding haalbaar is? Het aantal opdrachtgevers richting ISZF lijkt daarin echter meer bepalend te zijn dan de omvang van de individuele gemeenten. Vanuit deze gedachte wordt nu verondersteld dat negen opdrachtgevers een optimaal aantal zou zijn. De nieuwe wetgeving en regelingen vanuit het Rijk, de technologische ontwikkelingen, de samenwerking in ketens en onder druk van de bezuinigingen worden gemeenten meer gelijkvormig in ICT-opzicht. De ondersteuning van meerdere gemeenten wordt daarmee eenvoudiger, maar ook financieel aantrekkelijker. Bij de aanstaande wijziging in het aantal deelnemers per 1 januari, neemt weliswaar de omvang van de dienstverlening toe; meer werkplekken, meer locaties en meer inwoners, maar neemt door herindeling het aantal opdrachtgevers af. Het aantal extra benodigde medewerkers neemt aanmerkelijk minder dan evenredig toe, maar zal wel gemiddeld van een hoger niveau moeten zijn. Ruimte voor verdere groei lijkt een conclusie te zijn. Gevoel versus ratio aangaande de toegevoegde waarde van het samenwerkingsverband Als laatste punt kan nog genoemd worden dat het soms lastig is om kenbaar te maken wat de toegevoegde waarde is van ISZF. Het werkpakket verandert door nieuwe investeringen (uitbreiding en vervanging) in het applicatielandschap en in de infrastructuur. Een 0-meting van de kosten en het dienstverleningsniveau bij de start had een hulpmiddel kunnen zijn. Daar is destijds echter vanaf gezien. Communicatie over de behaalde successen en inzicht bieden in de kwaliteit van de dienstverlening van het ISZF speelt een zeer belangrijke rol om de toegevoegde waarde van dit samenwerkingsverband duidelijk te maken.

9 1.5 Factoren die inwerken op ontwikkeling en effectiviteit samenwerking In deze paragraaf staan we beknopt stil bij een aantal factoren, dat inwerkt of heeft ingewerkt op de ontwikkeling en effectiviteit van de samenwerking tussen de, in eerste instantie zes en tegenwoordig zeven, Friese gemeenten. Deze factoren hebben de samenwerking op sommige momenten gestimuleerd (bevorderende factoren) dan wel afgeremd (belemmerende factoren) Bevorderende factoren voor ontwikkeling en effectiviteit Vanuit de kennis en ervaring die binnen het ISZF, en door de betrokkenen daaromheen, is opgedaan met samenwerking, is een aantal belangrijke aandachtspunten te identificeren. Deze factoren zijn essentieel gebleken voor de vorming van een samenwerkingsverband, specifiek waar het gaat om enkelvoudige samenwerking in de vorm van een SSC. We benoemen deze aspecten puntsgewijs, ieder voorzien van een beknopte toelichting. Stap voor stap toewerken naar eindperspectief De bij de vorming van het ISZF betrokken gemeenten hebben vroegtijdig in het proces tot samenwerking met elkaar een stip op de horizon geplaatst. Een enkelvoudige samenwerking, in de vorm van een SSC, met focus op de inzet van ICT in de bedrijfsvoering en dienstverlening, waarbij automatisering vooral als voorwaardenscheppend wordt gezien. Deze samenwerkingsvorm moest het middel zijn om vanuit een andere schaalgrootte invulling te kunnen geven aan doelstellingen rondom verminderen kwetsbaarheid, professionalisering en efficiency. Het ISZF heeft, in nauwe afstemming met haar opdrachtgevers, stapsgewijs toegewerkt naar deze ontwikkeling en het effectueren van deze doelstellingen. Het eindperspectief, voor zover daarover gesproken kan worden, is in het oog gehouden, maar wordt soms ook door ontwikkelingen op de markt of binnen de overheid bijgesteld. Uniformeren van beleid, met respect voor individuele wensen Het ISZF is, om invulling te kunnen geven aan de door haar opdrachtgevers en eigenaren opgelegde efficiencydoelstellingen, gebaat bij een uniform ICT-beleid onder de partnergemeenten. Confectie leidt tot efficiency, maatwerk werkt juist inefficiënt. Het ISZF ontwikkelt daarom in nauw overleg met de gemeentesecretarissen het ICT-beleid voor alle gemeenten, waarbij ruimte blijft voor een verscheidenheid in de precieze toepassing daarvan per gemeente. Er zijn dan ook geen ICT-ers meer in de gemeenten achtergebleven. Wel opereert er namens de aangesloten gemeenten een informatiemanager als opdrachtgever naar het ISZF. Zorgen voor balans tussen de partnergemeenten, ongeacht hun omvang Bij aanvang van het ISZF is heel bewust gekozen voor een start van de samenwerking tussen zes gelijke partijen. Deze gelijkheid kwam vooral tot uitdrukking in de inwoneraantallen van de partnergemeenten.

10 Ook de geografische ligging speelde daarbij een rol. Pas nadat de samenwerking stevig gevestigd was, is een nieuwe en iets grotere partij aangesloten, in de vorm van de gemeente Harlingen. Nu wordt zelfs een grote herindelingsgemeente toegevoegd aan de samenwerking. Binnen het ISZF en onder haar opdrachtgevers wordt echter sterk gelet op het feit dat partijen gelijk zijn en blijven. Er mag geen cultuur ontstaan waarin de grootste speler bepalend wordt of dat de kleinere gemeenten de grote gijzelen. Het behalen van voordelen voor alle betrokkenen staat voorop. Sturen op competentieontwikkeling Werf en behoud competente medewerkers en heb aandacht en zorg voor de ontwikkeling en training van nieuwe competenties bij bestaand en nieuw personeel, zo luidt het devies. Werken als opdrachtnemer in een sterk geprofessionaliseerde omgeving stelt voelbaar andere eisen aan medewerkers. Continue aandacht voor draagvlak en trots Heb voortdurend aandacht voor het bouwen aan en behouden van draagvlak voor de samenwerking. Dit draagvlak moet tenminste aanwezig zijn bij het Algemeen en Dagelijks Bestuur van het samenwerkingsverband, onder de verschillende gemeenteraden van de partnergemeenten, maar ook bij partners als het Ministerie van BZK en de provincie. Draagvlak onder de betrokken colleges en raden is eigenlijk wel het minste. Deze geledingen moeten trots zijn op hun samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband is van hen, zoveel moet duidelijk zijn. Zorg voor binding met collega s in partnergemeenten Creëer binding met de collega s binnen de opdrachtgevende gemeenten. Het samenwerkingsverband is bovenal een uitvoeringsorganisatie voor de medewerkers binnen de diverse gemeentehuizen. Daar waar zij voorheen een ICT-medewerker fysiek in de buurt hadden voor het oplossen van problemen of het beantwoorden van vragen, staat de ondersteuning nu op afstand. Het ISZF besteedt veel aandacht aan het in stand houden van goede relaties tussen deze mensen. Vertrouwen en vastbeslotenheid De relaties tussen gemeentesecretarissen en collegeleden van de betrokken partnergemeenten moeten goed zijn. Natuurlijk geldt dat ook voor de relatie met de directeur van het samenwerkingsverband. Een basis van onderling vertrouwen wordt als voorwaarde voor samenwerking gezien. Echter, naast een vertrouwensband moet er tevens iets bestaan als vastbeslotenheid. Betrokken sleutelfiguren rondom de samenwerking moeten de intrinsieke wil hebben om van de samenwerking voor iedere deelnemer een succes te maken. Beschikken over verandervermogen Alle instrumenten om tot succesvolle samenwerking te kunnen komen kunnen worden ingezet, maar dan nog blijft het succes van samenwerking afhankelijk van het vermogen van betrokkenen om de verandering aan te kunnen.

11 We duiden dit ook wel als het absorptievermogen van verandering, of kortweg het verandervermogen van de organisatie. Betrokkenen moeten doorleven dat het ontwikkelen van een samenwerkingsverband en het werken in deze context een complex veranderproces is. Samenwerken brengt veel, maar vereist ook veel van de individuele participanten. Nieuwe competenties moeten worden ontwikkeld om verandering te kunnen managen, samen te kunnen werken, kennis en ervaringen met elkaar te delen en om goede opdrachtgevers en een goede opdrachtnemer te zijn. Het is belangrijk dat betrokkenen met de onzekerheden die dit met zich meebrengt om kunnen gaan, waar mogelijk er zelfs energie van krijgen Belemmerende factoren voor ontwikkeling en effectiviteit Er is ook een aantal factoren te benoemen die de ontwikkeling en/ of effectiviteit van het samenwerkingsverband ISZF op bepaald momenten heeft afgeremd. We benoemen deze aspecten puntsgewijs, ieder weer voorzien van een beknopte toelichting. Individuele karaktereigenschappen Tijdens een proces om tot samenwerking te komen, maar ook in de periode na effectuering van een samenwerkingsverband, blijken eigenschappen/ karaktertrekken van individuen een belangrijke rol te spelen in de mate waarin de samenwerking tot bloei kan komen. Afhankelijk van de positie van degene die deze negatieve eigenschappen tentoonspreidt kan dit gedrag vervelend zijn, of daadwerkelijk remmend werken. Denk daarbij aan medewerkers die niet over hun eigen schaduw heen willen of kunnen stappen, die het eigen belang laten prevaleren en weigeren aan het organisatiebelang te denken. Dezelfde medewerkers zien het hele proces vaak als bedreiging en niet als kans voor de persoonlijke ontwikkeling. Denk daarbij ook aan bestuurders, die onvoldoende persoonlijke klik kunnen hebben met hun collegabestuurders. Professionaliteit samenwerkingsverband Hoewel het klinkt als een bevorderende factor, wordt in de praktijk ervaren dat de almaar toenemende professionaliteit van een samenwerkingsverband ook remmend kan werken. Het samenwerkingsverband stijgt als het ware boven de partnergemeenten uit. De vanuit het samenwerkingsverband voortkomende processen, werkwijzen, de kwaliteit van dienstverlening, de getoonde competenties, etcetera kennen een dusdanig niveau dat het SSC op een gegeven moment minder goed dreigt aan te sluiten bij de processen en kennis binnen de opdrachtgevende gemeenten. Het gevaar loert dat het opdrachtnemende samenwerkingsverband gaat bepalen wat goed is voor haar opdrachtgevers, in ieder geval kan deze indruk ontstaan. De conclusie is dat vanaf de start van de samenwerking niet enkel stevig geïnvesteerd moet worden in de ontwikkeling van de professionaliteit van het SSC, maar ook direct in die van de opdrachtgevende gemeenten.

12 Weinig bestuurlijke slagvaardigheid Het aantal leden in het algemeen en dagelijks bestuur van een samenwerkingsverband kan ook als belemmerende factor worden aangeduid. Inherent aan de Wet gemeenschappelijke regelingen heeft iedere partnergemeente een afgevaardigde in het bestuur. Vaak wordt deze constructie als weinig slagvaardig beschouwd. Echter, de gemeenschappelijke regeling wordt desondanks nog altijd als het beste alternatief beschouwd en kan als een coöperatie voor overheden worden gezien. Het benadrukt het karakter van samenwerken en belangenbehartiging. 1.6 De verwachtingen getoetst aan het ISZF De contouren van het ISZF zijn geschetst. We maken in deze paragraaf de balans op door te reflecteren op de verwachtingen, zoals geformuleerd bij aanvang van het onderzoek in de vorm van stellingen en potentiële voor- en nadelen De stellingen; juist of onjuist? Bij aanvang van het onderzoek zijn negen stellingen geformuleerd, zoals opgenomen in hoofdstuk 1. Deze stellingen zijn, op basis van deze casusbeschrijving van het ISZF, door de onderzoeker getoetst. Deze toets maakt duidelijk of een stelling in het geval van het ISZF juist of onjuist is. We lopen de stellingen hieronder een voor een langs. Stelling 1: Effectieve intergemeentelijke samenwerking kan alleen worden gerealiseerd indien sprake is en blijft van een grote druk om samen te werken. Deze druk kan extern ontstaan (rijk, provincie) of intern gevoeld worden (financieel, kwetsbaarheid). Juist. Intern werd bij de partnergemeenten van het ISZF een grote druk gevoeld om tot samenwerking te komen. De samenwerking is vanaf de werkvloer, dus bottom-up, ontstaan. Het besef onder de deelnemers in de samenwerking was aanwezig dat de individuele gemeenten te kwetsbaar waren op hun ICT-functie, niet meer aan de toegenomen eisen vanuit het Rijk konden voldoen en al helemaal niet proactief konden inspelen op toekomstige ontwikkelingen. Het was dus niet zo zeer een kwestie van willen, maar vooral ook een kwestie van moeten. De casus ISZF wijst overigens wel uit dat de deelnemende gemeenten na de start wel degelijk de wil hebben getoond om er een succes van te maken. Stelling 2: Het komt effectieve intergemeentelijke samenwerking ten goede indien weinig partnergemeenten, maximaal drie of vier, samenwerken. Onjuist. Het ISZF is een samenwerkingsverband tussen zeven gemeenten, oorspronkelijk zes.

13 Blijkbaar kan een dergelijke enkelvoudige samenwerking, gericht op een ondersteunende taak, prima tussen meer dan drie of vier gemeenten tot stand komen. Stelling 3: Intergemeentelijke samenwerking kan alleen tot ontwikkeling komen en effectief worden indien een Gideonsbende aanwezig is. De Gideonsbende is een dragende groep van bestuurlijk en/ of ambtelijk betrokkenen uit verschillende partnergemeenten, kent een zekere vastigheid qua samenstelling en de leden ervan vertrouwen elkaar en zorgen voor sturing van het proces. Juist. In het geval van de totstandkoming van de samenwerking tussen de aanvankelijk zes gemeenten vormden vooral de betrokken bestuurders en secretarissen een hechte groep die sturing gaf aan het proces. De kwartiermaker, huidig directeur van het ISZF, kan daarbij genoemd worden als drijvende kracht achter de uitwerking en ontwikkeling van het samenwerkingsverband. Samen met de voorzitter van het dagelijks bestuur zorgt de directeur al sinds de oprichting van het ISZF voor continuïteit en vastigheid op deze sleutelposities. Stelling 4: Processen die leiden tot effectieve intergemeentelijke samenwerking starten, redenerend vanuit de veranderperspectieven van De Caluwé en Vermaak, vanuit een gele veranderaanpak. Juist. Kijkend naar de gehanteerde veranderaanpak in de ontwikkeling van het ISZF kan zeker over een gele start worden gesproken. Partijen werkten al langere tijd op operationeel gebied samen. Zij hadden dus lang de tijd om aan elkaar te wennen. De samenwerking kwam van onderop tot stand. Er werd in deze aanloopfase vooral (informeel) gezocht naar een gezamenlijke basis, een gezamenlijke doelstelling en visie. Zonder te pretenderen volledig en tot in detail van de analyse nauwkeurig te zijn, hebben we in het kader van dit onderzoek ook gespeeld met de gehanteerde veranderkleuren in de fasen die volgden na deze gele aanpak. We hebben deze korte analyse hieronder verwoord voor de geïnteresseerde lezer. De gele aanpak in de allereerste beginfase werd gevolgd door een overwegend blauwe aanpak. Er werd veel energie gestoken in planvorming en onderzoek in de vorm van een haalbaarheidsstudie en businesscase. Op basis van deze elementen werd gekomen tot een planmatige aanpak van het ontwikkelings- en implementatieproces. Kort na implementatie van het ISZF is vooral veel aandacht besteed aan aspecten als leren, het borgen van processen en systemen en persoonlijke ontwikkeling. We kunnen deze periode derhalve niet typeren met een specifieke veranderkleur. Er was vooral sprake van een voortdurende wisselwerking tussen veranderaanpakken. De nadruk lag daarbij wel op groen- en rooddrukdenken. Momenteel verkeert het ISZF eigenlijk wederom in een soort van aanloopperiode, op weg naar de toetreding van een herindelingsgemeente waarvan ook drie bestaande deelnemers in de samenwerking deel uitmaken. Deze fase kan met het allereerste begin van het ISZF worden vergeleken. Er is vooral aandacht voor gele en blauwe verandertechnieken.

14 Stelling 5: Bij aanvang van het proces tot effectieve intergemeentelijke samenwerking formuleert de Gideonsbende de urgentie van de samenwerking en worden doelstellingen zowel kwalitatief als kwantitatief vastgelegd. Juist. De urgentie van samenwerken was al snel helder voor betrokkenen. Ook is in het geval van het ISZF tot besluitvorming gekomen op basis van een businesscase. De uitgangspunten in deze businesscase, ten aanzien van formatie, budgetten, etcetera, zijn aan de directeur van het ISZF als taakstellend meegegeven in zijn opdracht voor de ontwikkeling van het samenwerkingsverband. De kwalitatieve en kwantitatieve doelstellingen waren dus vroegtijdig helder. Stelling 6: Wil een proces tot intergemeentelijke samenwerking daadwerkelijk tot een effectief samenwerkingsverband leiden, dan wordt tijdig in het proces afspraken gemaakt over het aantal partnergemeenten, de hierin onder te brengen taken en de (juridische) vorm van het samenwerkingsverband. Juist. In het geval van het ISZF was al vroegtijdig helder op welke taken en met welke partners samengewerkt zou gaan worden. De vormgeving, namelijk een enkelvoudige samenwerking conform het concept van een SSC, was ook al snel duidelijk. Echter, de juridische constructie waarin dit alles vorm moest krijgen bleef lange tijd onzeker. Lang werd afgekoerst op een B.V.-constructie. Omwille van btw-vraagstukken, maar vooral om het belang van samenwerken te benadrukken, is uiteindelijk toch voor een Wgr-constructie gekozen. Stelling 7: Samenwerking op ondersteunende of uitvoerende processen, ofwel op a-politieke taken, leidt relatief eenvoudiger tot effectieve samenwerking. Samenwerking op beleidsinhoudelijke terreinen werkt daarentegen sterk complicerend en vermindert de kans op effectieve samenwerking op langere termijn. Juist. Vanuit het perspectief van het ISZF moet deze stelling met juist worden beantwoord. De focus op één taak, zijnde een ondersteunende taak, kende met name voordelen op het terrein van efficiency. De toegevoegde waarde van deze samenwerking kon en kan daardoor relatief eenvoudig worden aangetoond in de richting van eigenaren en opdrachtgevers. Stelling 8: De complexiteit van de samenwerking neemt toe naarmate het aantal taken binnen het samenwerkingsverband groeit. Op langere termijn is daarom een gedeconcentreerd samenwerkingsverband dat meer taakvelden omvat dan het partners telt onhoudbaar. Stelling 8 is niet van toepassing op dit enkelvoudige samenwerkingsverband. Stelling 9: Iedere vorm van intergemeentelijke samenwerking, ongeacht het aantal samenwerkende partners, de in de samenwerking ondergebrachte taken en de mate van effectiviteit, roept na enkele jaren op tot een verder reikend perspectief op de samenwerking of leidt tot herindeling.

15 Juist. Hoewel de vorm van enkelvoudige samenwerking niet ter discussie staat, ontwikkelt het ISZF zich voortdurend. Dit is met name af te leiden uit de eerdere toetreding van Harlingen als zevende partnergemeente en het feit dat per 1 januari 2011 een herindelingsgemeente zich als nieuwe toetreder aandient. Ook hier zien we dus dat een samenwerkingsverband op termijn altijd weer zoekt naar een verder reikend perspectief De potentiële voor- en nadelen; herkenbaar? Naast de toetsing van de praktijksituatie rondom het ISZF aan de stellingen, kunnen we het ISZF ook beoordelen op de mate waarin de potentiële voor- en nadelen, van een dergelijke enkelvoudige samenwerking, zich in de praktijk voordoen. We lopen deze potentiële voor- en nadelen een voor een langs. Voordeel 1: Schaalgrootte leidt tot betere dienstverlening en reductie kwetsbaarheid Herkenbaar. Onomstotelijk heeft het ISZF aangetoond dat sprake is van een professionalisering van de dienstverlening. De huidige dienstverlening op het gebied van ICT is voor de deelnemende gemeenten eigenlijk niet meer te vergelijken met de situatie van voor Gezien de huidige formatieomvang, maar bijvoorbeeld ook door de spreiding van servers en data over twee locaties, is de kwetsbaarheid afgenomen. Om het succes van het ISZF meer te concretiseren kunnen onder andere de volgende wapenfeiten worden genoemd: a. Er is een glasvezelnetwerk aangelegd van hoge kwaliteit en dit is aangesloten op andere overheidsinstellingen en marktplaatsen. b. De onderhoudskosten zijn voor deelnemende gemeenten lager, door bundeling van onder andere licenties. c. De telefooncentrale is gemeenschappelijk aangeschaft en wordt door alle deelnemers gebruikt, waardoor een kostendaling is gerealiseerd. d. De beoogde efficiencywinst op formatie is grotendeels gerealiseerd. Er wordt een groter takenpakket door het ISZF uitgevoerd met eenzelfde kostenniveau. e. Het gemiddeld opleidingsniveau van medewerkers is toegenomen, deels omdat er zwaardere medewerkers nodig zijn, deze ook financieel haalbaar zijn geworden en omdat er meer ruimte is voor training en specialisatie. f. Door deze hoger opgeleide medewerkers is minder externe inhuur nodig, wat kostendrukkend werkt. g. Er kan beter regie worden gevoerd op ICT-leveranciers, waardoor meer kwaliteit geleverd wordt tegen lagere kosten; h. Door centrale inkoop van ICT-middelen ontstaat een sterkere onderhandelingspositie. i. Er wordt projectmatig gewerkt, waardoor risico s gereduceerd worden en kennis en ervaring van alle deelnemers en het SSC volop kunnen worden benut.

16 j. Verder heeft het ISZF nu circa 25 medewerkers in dienst, terwijl de zes oorspronkelijke ISZF-gemeenten er opgeteld nu zeker 36 hadden moeten hebben om het huidige werk te kunnen doen en hetzelfde dienstverleningsniveau te realiseren. Na de uitbreiding met de nieuwe gemeente Súdwest Fryslân wordt verwacht dat het werkpakket met ruim 30 fte kan worden ondersteund. Voordeel 2: Toename arbeidssatisfactie en carrièreperspectief betrokken medewerkers Herkenbaar. Door de gerealiseerde schaalomvang is, zoals hiervoor genoemd, specialisatie mogelijk. Ook zijn er managementfuncties binnen de organisatie van het ISZF beschikbaar gekomen. Daarnaast ligt de kwaliteit en professionaliteit van dienstverlening hoger. Voor medewerkers betekent dit dat zij continu worden uitgedaagd in hun presteren en dat er ook reële mogelijkheden zijn voor verbreding of verdieping van werkzaamheden of het doorgroeien binnen de organisatie. Gesteld kan worden dat de arbeidstevredenheid is toegenomen. Dit blijkt ook uit het uitzonderlijk lage personeelsverloop en lage ziekteverzuim dat het ISZF kenmerkt. Voordeel 3: Kleinschaligheid/ autonomie blijft behouden, terwijl kwaliteit toeneemt. Herkenbaar. De partnergemeenten hebben ogenschijnlijk concessies moeten doen aan hun autonomie. Zij hebben daartoe een bewuste keuze gemaakt, omwille van het kunnen realiseren van de door henzelf geformuleerde doelstellingen ten aanzien van efficiency en effectiviteit. Efficiency vereist nu eenmaal een bepaalde mate van uniformiteit in beleid. Dat heeft als consequentie dat niet iedere gemeente met individuele eisen en wensen kan komen. Nadeel 1: Kostenstijging door hoger loonniveau, professionalisering en coördinatielast Herkenbaar. De kosten voor de partnergemeenten zijn met de komst van het ISZF onmiskenbaar gestegen ten opzichte van hun oorspronkelijke ICT-kosten. Echter, een dergelijke vergelijking is niet reëel. De kosten voor deze gemeenten hadden nog veel hoger gelegen in het geval zij de door hun gewenste ICT-voorzieningen op individuele basis naar een zelfde niveau hadden moeten tillen als het ISZF nu aan hen levert. Kortom, de lasten per gemeente zijn dan wel toegenomen, maar er is eigenlijk sprake van minder meerkosten door de vorming van het ISZF. Nadeel 2: Opdrachtgeverschap lastig te organiseren doordat kennis is uitgeplaatst Beperkt herkenbaar. Met name in de eerste jaren van het bestaan van het ISZF vormde dit potentiële nadeel een werkelijk nadeel in de dagelijkse ISZF-praktijk. De opdrachtgevende gemeenten hadden geen of onvoldoende ICT-kennis meer in huis om als serieuze en goede opdrachtgever van het ISZF te kunnen opereren. Uiteindelijk is dit dilemma s opgelost door het aanstellen van een informatiemanager namens de opdrachtgevende gemeenten.

17 Deze informatiemanager is inhoudelijk goed thuis op het snijvlak van ICT en gemeentelijke processen en kan daardoor als volwaardig partner van het ISZF opereren en gelijktijdig met advisering van het ISZF de vraag vanuit de gemeenten op elkaar afstemmen, zodat uniformiteit ontstaat. Nadeel 3: Spanningsveld tussen confectie (efficiency) en maatwerk (autonomie) Herkenbaar. Dit spanningsveld bestaat bij het ISZF. Toch wordt daar zo goed en zo kwaad als mogelijk invulling aan gegeven. We noemden hiervoor al enkele aspecten waarop dat tot uiting komt. De aanstellingen van een contractmanager is een instrument waarmee dit dilemma wordt ondervangen. Daarnaast wordt van de partnergemeenten verwacht dat zij (een deel van) hun autonomie inleveren in ruil voor efficiency en een hoge kwaliteit van dienstverlening. 9.7 Het ISZF samengevat, belangrijkste lessen op een rij De beschrijving en analyse van het ISZF geeft een beeld van de enkelvoudige samenwerking tussen de gemeenten Bolsward, Gaasterlân-Sleat, Lemsterland, Littenseradiel, Nijefurd, Wûnseradiel en Harlingen. Om te voorkomen dat deze samenvatting een herhaling van zetten wordt, kiezen we voor een opsomming van de voornaamste lessen die de uiteenzetting van het ISZF bevat. Dilemma s Wensen opdrachtgevers versus ontwikkelfase opdrachtnemer Betrokkenheid actoren versus voortvarend proces Uitbreiden samenwerking versus maximaliseren aantal opdrachtgevers Gevoel versus ratio aangaande de toegevoegde waarde van het samenwerkingsverband Bevorderende factoren Stap voor stap toewerken naar eindperspectief Uniformeren van beleid, met respect voor individuele wensen Zorgen voor balans tussen de partnergemeenten, ongeacht hun omvang Sturen op competentieontwikkeling Continue aandacht voor draagvlak en trots Zorg voor binding met collega s in partnergemeenten Vertrouwen en vastbeslotenheid Beschikken over verandervermogen

18 Belemmerende factoren Individuele karaktereigenschappen Professionaliteit samenwerkingsverbanden Weinig bestuurlijke slagkracht Stellingen Juist of onjuist? 1. Aanwezigheid interne of externe druk noodzakelijk Juist 2. Weinig partnergemeenten werkt bevorderend Onjuist 3. Gideonsbende moet aanwezig zijn Juist 4. Proces dient vanuit gele veranderaanpak te starten Juist 5. Gideonsbende formuleert bij start urgentie en doelen Juist 6. Tijdige afspraken over partners, taken en vorm is vereiste Juist 7. Beleidsinhoudelijke samenwerking werkt sterk complicerend Juist 8. Complexiteit stijgt naarmate takenpakket groeit Niet van toepassing 9. Iedere vorm roept na enkele jaren om nieuw perspectief Juist Potentiële voor- en nadelen + Schaalgrootte leidt tot betere dienstverlening en reductie kwetsbaarheid + Toename arbeidssatisfactie en carrièreperspectief betrokken medewerkers + Kleinschaligheid/ autonomie blijft behouden, terwijl kwaliteit toeneemt -/- Kostenstijging door hoger loonniveau, professionalisering en coördinatielast -/- Opdrachtgeverschap lastig te organiseren doordat kennis is uitgeplaatst -/- Spanningsveld tussen confectie (efficiency) en maatwerk (autonomie) Herkenbaar? Herkenbaar Herkenbaar Herkenbaar Herkenbaar Beperkt herkenbaar Herkenbaar

19 Deze casusbeschrijving maakt integraal onderdeel uit van het boek: Samen sterker samenwerking tussen gemeenten geanalyseerd In dit boek zijn naast het ISZF nog elf praktijkgevallen van (pogingen tot) intergemeentelijke samenwerking geanalyseerd. Waarom is het initiatief tot samenwerking genomen? Hoe heeft de samenwerking zich ontwikkeld in de loop der jaren? Welke dilemma s doen zich daarbij voor? Voldoen deze samenwerkingsverbanden aan de verwachtingen? Is er sprake van succesvolle samenwerking? Zo ja, wat bevordert het succes? Of hapert de samenwerking en welke factoren hebben dan blijkbaar een remmende werking? De auteur leidt u in dit boek langs de antwoorden op deze vragen. Naast de casusbeschrijvingen bevat het boek tevens enkele inleidende hoofdstukken waarin wordt stilgestaan bij de verschillende samenwerkingsvormen en de voor- en nadelen van deze vormen. Tevens bevat het boek een uitgebreid analysehoofdstuk, waarin de balans wordt opgemaakt op basis van de twaalf casusbeschrijvingen. Het boek is tot stand gekomen door een samenwerking tussen SeinstravandeLaar B.V. en het programma Krachtig Bestuur van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Voor vragen of opmerkingen over deze casusbeschrijving of het boek Samen sterker kunt u contact opnemen met Stan van de Laar. Stan is auteur van de publicatie en verrichte tevens het onderzoek dat aan dit boek ten grondslag ligt. Stan is bereikbaar via of s.vandelaar@seinstravandelaar.nl. Samen sterker is uitgegeven door Eburon (ISBN ) en onder andere verkrijgbaar via en