5 OVER-GEMEENTEN; ZOEKTOCHT

Transcriptie

1 5 OVER-GEMEENTEN; ZOEKTOCHT NAAR DE OPTIMALE SCHAAL Bundeling van de ambtelijke organisaties van de gemeenten Wormerland en Oostzaan in één gezamenlijke werkorganisatie Dionne Pierik en Stan van de Laar 5.1 Inleiding en typering De gemeenten Wormerland en Oostzaan, liggen geografisch gezien in Noord-Holland tussen Amsterdam, Landsmeer, Zaanstad en Purmerend. Wormerland is in 1991 voortgekomen uit een herindeling tussen de gemeenten Jisp, Wormer en Wijdewormer. Wormerland en Oostzaan hebben een groen en landelijk karakter en worden gekenmerkt door het veenweidegebied. Toerisme en recreatie worden beschouwd als voorname kenmerken van deze gemeenten. Tezamen bedienen deze gemeenten circa inwoners, zie tabel 8: Gemeente Inwoneraantal 1 Wormerland Oostzaan Totaal Tabel 8: Inwoneraantallen van de gemeenten die samen OVER-gemeenten vormen. In 2007 is het initiatief genomen om tot een samenwerkingsverband te komen, op ambtelijk niveau, tussen de gemeenten Wormerland, Oostzaan en Landsmeer. De zogenaamde WOL-gemeenten hadden als voornaamste doelstelling van deze samenwerking het verbeteren van de dienstverlening en het beter kunnen inspelen op de (digitale) ontwikkelingen die afkwamen op deze kleine gemeenten. Landsmeer haakte in 2008 echter af bij dit initiatief tot samenwerking. De gemeenten Wormerland en Oostzaan kozen er desondanks voor om samen verder te gaan in de opzet van een vergaande vorm van samenwerking. Sinds 18 januari 2010 is dit samenwerkingsverband operationeel geworden onder de naam OVER-gemeenten. In het vervolg van dit hoofdstuk schetsen we achtereenvolgens de aanleiding tot en doelstellingen van deze intensieve samenwerkingsvorm. 1 Centraal Bureau voor de Statistiek, Statline, gegevens per 1 januari 2010.

2 We bieden daarna inzicht in de doorlopen ontwikkelstadia van het samenwerkingsverband, vanaf het eerste initiatief tot aan de stand van zaken anno Vervolgens wordt de huidige opzet van de samenwerking nader toegelicht, door een weergave van het samenwerkingsmodel, een korte uiteenzetting van de diverse geledingen en rollen binnen deze structuur en de dilemma s die in de samenwerkingspraktijk zijn en/ of worden ervaren. Natuurlijk is in dit hoofdstuk ook uitgebreid aandacht voor de factoren die inwerken op de ontwikkeling en effectiviteit van de OVER-gemeenten. Het geheel overziend worden de verwachtingen van de onderzoekers, in de vorm van negen stellingen, getoetst aan de OVER-gemeenten. In welke mate blijken deze stellingen in het geval van de OVER-gemeenten juist of onjuist? Tevens beoordelen we in welke mate de potentiële voor- en nadelen van samenwerking in de vorm van een facilitair bedrijf, zoals de OVER-gemeenten, in dit specifieke praktijkgeval ook daadwerkelijk herkenbaar zijn. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een puntsgewijze samenvatting, waarin de voornaamste lessen uit de OVER-gemeenten op een rij zijn gezet. 5.2 Aanleiding en doelstellingen Aanleiding samenwerking De gemeenten Landsmeer, Wormerland en Oostzaan waren rond 2006 op onderdelen kwetsbaar; het betrof zowel beleidsmatige als uitvoerende terreinen. Door de decentralisatie van taken vanuit het Rijk en de ontwikkelingen op het gebied van ICT werd verwacht dat de problematiek bij ongewijzigd beleid alleen maar groter zou worden. Er bestond een groot urgentiebesef onder betrokkenen. De noodzaak tot samenwerking werd onderkend in zowel ambtelijke kring, als ook binnen de afzonderlijke gemeenteraden. Alleen bestond destijds nog wel discussie over de partnergemeenten; met wie moeten en willen we samenwerken?. De gemeenten Landsmeer, Wormerland en Oostzaan zochten uiteindelijk in 2007 toenadering tot elkaar en besloten gezamenlijk de haalbaarheid van een samenwerkingsverband nader te onderzoeken. Deze gemeenten Zo kan het niet langer! Deze kwaliteit van dienstverlening willen we niet voor onze burgers. beoogden daarmee het verhogen van de efficiency, een grotere slagvaardigheid en minder kwetsbaarheid. Tevens werd verwacht dat hierdoor de dienstverlening aan inwoners, instellingen en bedrijven verbeterd kon worden. De gemeenten stelden het behoud van politiek-bestuurlijke zelfstandigheid voorop. Zij wensten ambtelijk samen te werken op die terreinen waar de gemeenten zelfstandig geen of een voldoende adequate oplossingen konden bieden.

3 Het vrijwillige karakter van de samenwerking stond hoog in het vaandel. De gemeenteraden van de drie gemeenten hebben daarbij kaders gesteld voor de opzet en reikwijdte van een samenwerkingsverband. Deze kaders kunnen worden ingedeeld in zes punten: a. De gemeenten behouden een zelfstandig bestuur. b. De gemeenten stellen hun eigen beleids- en uitvoeringskaders vast. c. Lokale dienstverlening voor de burgers blijft behouden. d. Samenwerkingsproces wordt ontwikkeld om dienstverlening te bevorderen. e. Elke gemeente blijft verantwoordelijk voor de eigen financiële positie. f. De kosten van de ambtelijke organisatie moeten tenminste gelijk blijven. Ondanks deze kaderstelling ziet de gemeenteraad van Landsmeer in november 2008 echter af van de beoogde samenwerking. Zij is van mening dat de doelstellingen van een samenwerking tussen deze drie gemeenten niet waargemaakt kunnen worden. De gemeenten Wormerland en Oostzaan besluiten samen verder te gaan. 2 Uit het onderzoeksrapport 'Varianten in samenwerking' komen dan verschillende mogelijkheden van samenwerking naar voren: a. Voortzetting van de huidige situatie zonder gestructureerde samenwerking. b. Bestuurlijke zelfstandigheid en creëren ambtelijke schaalgrootte voor 3 gemeenten. c. Bestuurlijke zelfstandigheid en ambtelijke organisatie gericht op innovatie en professionalisering met 3 gemeenten. d. Bestuurlijke zelfstandigheid en ambtelijke organisatie gericht op innovatie en professionalisering door de gemeenten Wormerland en Oostzaan samen. Variant c wordt eigenlijk als beste variant van samenwerking gezien met het grootste effect op zowel de korte, als de lange termijn. Toch zijn de beide gemeenten van mening dat het zoeken en laten aanhaken van een nieuwe derde partij zou zorgen voor tijdsverlies en het risico dat het samenwerkingsproces wordt gefrustreerd. De gemeente Wormerland en Oostzaan besluiten daarom conform variant d door te gaan met de opzet van een samenwerkingsverband. 3 Tevens besluiten zij een instapdocument te ontwikkelen, zodat andere geïnteresseerde gemeenten zich op een later moment eventueel kunnen aansluiten bij de samenwerking. Doelstelling samenwerking Met het samenvoegen van de beide ambtelijke organisaties tot één gezamenlijke werkorganisatie, waarbij de gemeentebesturen zelfstandig blijven, hebben de gemeenten Wormerland en Oostzaan doelstellingen op drie gebieden: a. doelstellingen voor het ambtelijke apparaat; b. doelstellingen voor de publieke dienstverlening; c. enkele algemene doelstellingen. 2 Raadsvoorstel voortzetting onderzoek ambtelijke samenwerking Oostzaan Wormerland. Bekendmaking 14 december Vergadering 22 januari Raadsvoorstel Ambtelijke Samenwerking Oostzaan Wormerland 23 maart 2009.

4 De doelstelling voor het ambtelijk apparaat is dat het apparaat minder kwetsbaar moet worden en efficiënter te werk zal gaan. De werkprocessen zullen georganiseerd worden op basis van resultaatverantwoordelijkheid. Nieuwe digitale werkplekken zorgen daarbij voor onafhankelijkheid van tijd en plaats bij de uitvoering van werkzaamheden. Thuiswerken wordt gestimuleerd en er worden flexplekken ingericht op de gemeentekantoren. Besparingen zullen voortvloeien uit een efficiëntere opbouw van de ambtelijke organisatie. Digitalisering van de dienstverlening en optimalisering van de processen zorgen voor een efficiënter en effectiever ambtelijk apparaat. Schaalvoordelen kunnen bereikt worden door inhuur van externe partijen en uitbesteding van taken. Tot slot zal er een efficiëntere inrichting van de bedrijfsvoeringsafdelingen komen. De doelstelling die geformuleerd is voor de publieke dienstverlening betreft digitalisering en kwaliteitsverbetering van de dienstverlening. De digitale publieke dienstverlening moet voldoen aan de verwachtingen van de burgers, waarbij tevens de professionaliteit moet toenemen. De burgers moeten bij een lokaal loket terecht kunnen voor de dienstverlening en moeten kunnen participeren in de besluitvorming rondom het gemeentelijke beleid. Wormerland en Oostzaan streven naar een vraaggestuurde dienstverlening. Tevens mag de afstand tussen de burger en de gemeente niet afnemen door het samenvoegen van de ambtelijke organisaties. 4 Daarnaast moet de gezamenlijke werkorganisatie gezien worden als een aantrekkelijke werkgever voor (potentiële) medewerkers. Ten slotte wordt de doelstelling geformuleerd dat beide gemeenten duidelijk in beeld zijn bij andere gemeenten als het gaat om samenwerking. 5.3 Schets van de ontwikkelstadia Refererend aan het model betreffende de ontwikkelingsfasen van een intergemeentelijk samenwerkingsverband, zoals geschetst in paragraaf van dit boek, bevindt OVER-gemeenten zich momenteel in de fase drie: implementatie en poinieren. OVER-gemeenten is circa een half jaar voor afronding van deze studie in werking getreden, op 18 januari Daarom zijn alleen de fasen een tot en met drie hieronder nader uiteengezet. Uiteraard lopen de vijf fasen in de praktijk vaak op natuurlijke wijze in elkaar over, waardoor er geen sprake is van een strikte scheiding tussen de verschillende fasen. Het hele veranderproces is nagenoeg volledig door eigen mensen getrokken. Een extern adviseur heeft in het verandertraject alleen een beperkte rol gespeeld in de procesbegeleiding en advisering van de bestuurders van beide gemeenten. Opvallend is dat er tamelijk weinig over deze gemeenschappelijke werkorganisatie op papier is vastgelegd. Het kenmerkt wellicht de vertrouwensbasis waarop deze samenwerking gestoeld lijkt te zijn. 4 Begroting werkorganisatie Oostzaan Wormerland 2010.

5 Fase 1: initiatief en oriëntatie De gemeenten Wormerland, Oostzaan en Landsmeer hebben in december 2007 samen het initiatief genomen tot een onderzoek naar de mogelijkheden van samenwerking op ambtelijk niveau. Naar aanleiding van de uitkomsten van dit onderzoek hebben de drie gemeenteraden de eerder genoemde uitgangspunten voor de samenwerking geformuleerd. Deze werden in juni 2008 vastgelegd in een 'kaderstellend raadsvoorstel'. In november 2008 stapt Landsmeer tamelijk onverwacht uit de plannen tot vergaande samenwerking. De kaderstelling zoals medio 2008 is afgesproken tussen de partijen werd naar mening van de gemeenteraad van Landsmeer onvoldoende ingewilligd en het vrijwillige karakter van de samenwerking zou onvoldoende tot uitdrukking zijn gekomen. De gemeenten Wormerland en Oostzaan zien de voorbereiding tot dan toe als een stap terug in de tijd. In januari 2009 besluiten Oostzaan en Wormerland te onderzoeken of ze samen verder kunnen gaan met de samenwerkingsplannen. Het urgentiebesef is immers nog steeds volop aanwezig. Fase 2: uitwerking en besluitvorming De gemeenten Wormerland en Oostzaan besluiten op 23 maart 2009 om op korte termijn intensief te gaan samenwerken op ambtelijk niveau. Het toevoegen van een derde partij zal op deze korte termijn onvoldoende meerwaarde opleveren, aangezien dan opnieuw begonnen moet worden met het proces dat al is doorlopen. Om de periode van onzekerheid onder de betrokken medewerkers zo kort mogelijk te houden, wordt besloten om de resterende tijd in 2009 aan te merken als voorbereidingstijd op de feitelijke implementatie. De daadwerkelijke fine-tuning en het effectueren van de beoogde opbrengsten wordt doorgeschoven naar de periode waarin de samenwerking al operationeel zal zijn. De periode tot januari 2010 wordt planmatig ingericht. De ambtelijke organisaties worden stapsgewijs in elkaar geschoven vooruitlopend op de feitelijke overgang naar de gezamenlijke werkorganisatie. Onder andere wordt een analyse gemaakt van de sterktes en zwaktes van de beide organisaties van de gemeenten Oostzaan en Wormerland. Mede aan de hand van de input uit deze analyse vindt kennisoverdracht plaats tussen allerlei niveaus van de beide organisaties. Deze uitwisseling van kennis en ervaring in de vorm van zogenaamde proeftuinen leidt tot positieve reacties bij de werknemers van de gemeenten. In een paar gevallen heeft deze uitwisseling reeds in een vroeg stadium tot kostenreductie geleid. In deze fase is ook een analyse gemaakt van de financiële posities van de beide gemeenten. In een later stadium zijn de gemeenten daardoor niet geconfronteerd met lijken in de kast. Men had ten tijde van de definitieve besluitvorming volledig inzicht in elkaars financiële huishouding.

6 In september 2009 besluiten de gemeenten Oostzaan en Wormerland definitief samen de gemeenschappelijke werkorganisatie OVER-gemeenten op te richten, waartoe op 23 december 2009 de bevoegdheden formeel zijn toegekend. Fase 3: implementatie en pionieren Op 18 januari 2010 is de gezamenlijke werkorganisatie OVER-gemeenten in werking getreden, op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Er is een gezamenlijke website gelanceerd voor de informatievoorziening aan inwoners, instellingen en bedrijven. Deze integratie van de ambtelijke organisaties biedt een fundament voor eventuele samenwerking met andere gemeenten in de nabije toekomst. De beide gemeenten realiseren zich dat de huidige schaalomvang nog altijd relatief beperkt is gezien de ontwikkelingen waarmee de gemeenten worden geconfronteerd. Hierop vooruitlopend hebben de gemeenten reeds een instapdocument Toetredende gemeenten opgesteld. Uitgangspunten daarin zijn dat toekomstige partners gaan participeren door volledige ambtelijke integratie of door het inkopen van diensten van OVER-gemeenten op basis van een dienstverleningsovereenkomst. 5.4 Huidige structuur, werkwijze en dilemma s Structuur en werkwijze Juridisch gezien betreft OVER-gemeenten een openbaar lichaam onder de Wgr. Er is een Algemeen Bestuur (AB) gevormd door de burgermeesters van Wormerland en Oostzaan, waarin ook uit beide gemeenten drie wethouders plaatsnemen. Het AB komt minimaal twee maal per jaar bijeen. Het Dagelijks Bestuur bestaat uit de burgemeesters en de wethouders financiën van de beide gemeenten en komt zo vaak bijeen als zij noodzakelijk of wenselijk achten. Er is sprake van een tweehoofdige directie van de gezamenlijke werkorganisatie. Deze directie wordt gevormd door de gemeentesecretarissen van Wormerland en Oostzaan. 5 Zij zijn in hun rol van gemeentesecretaris tevens elkaars plaatsvervanger. Opvallend aan deze constructie is het feit dat deze personen zowel optreden vanuit opdrachtgeverzijde, in hun rol van gemeentesecretaris, als ook opdrachtnemer zijn in hun rol als algemeen directeur van de gezamenlijke werkorganisatie. De directieleden stellen dat deze constructie is gekozen vanuit het oogpunt van het streven naar efficiency en het creëren van een zo plat mogelijke organisatie. Daarnaast is op deze wijze gewaarborgd dat beide bloedgroepen binnen de werkorganisatie een herkenbaar gezicht hebben in de directie. Het managementteam van OVER-gemeenten wordt, naast de beide directieleden, gevormd door vijf afdelingshoofden. In totaliteit sturen zij dagelijks circa 150 medewerkers aan. Figuur 9 illustreert de structuur van de organisatie: 5 Gemeenschappelijke regeling Oostzaan Wormerland vastgesteld op 16 februari 2010.

7 Gemeenteraad Wormerland Gemeenteraad Oostzaan Gemeentesecretaris College van B&W College van B&W Gemeentesecretaris Algemeen Bestuur Dagelijks Bestuur Directie Dienstverlening Gebied-en wijkzaken Beleid en Regie Bedrijfsvoering Bestuurs-en mgt.onderst. OVER-gemeenten Figuur 9: Structuur OVER-gemeenten. De lasten van de gemeenschappelijke werkorganisatie worden naar rato van het inwoneraantal verdeeld over de beide gemeenten. Dit resulteert erin dat 40% van de apparaatlasten voor rekening van de gemeente Oostzaan komen en de overige 60% van de gezamenlijke lasten door de gemeente Wormerland worden gedragen. 6 Er geldt in principe voor beide gemeenten een gedwongen winkelnering ten aanzien van de taakuitvoering door de gezamenlijke werkorganisatie. Voor andere gemeenten is het, na goedkeuring door DB en AB, mogelijk om op contractbasis diensten af te nemen bij OVER-gemeenten. De inwoners zullen overigens weinig merken van de samenvoeging van de ambtelijke organisaties. Er wordt nog altijd gewerkt vanuit de twee oorspronkelijke gemeentekantoren, de loketten zijn behouden gebleven en de dienstverlening wordt steeds verder gedigitaliseerd. De verwachting is dat de inwoners alleen iets merken van de krachtenbundeling in termen van verbetering van de servicegerichtheid en de kwaliteit en snelheid van dienstverlening. 6 Begroting werkorganisatie Oostzaan Wormerland 2010.

8 Dilemma s in de praktijk In de samenwerkingspraktijk tussen de gemeenten Wormerland en Oostzaan zijn twee dilemma s aan te wijzen. Hieronder worden beide dilemma s nader toegelicht. Voortvarendheid versus zorgvuldigheid Een voortvarend proces vergroot de kans dat medewerkers betrokken zijn en blijven bij het veranderproces en daardoor het draagvlak behouden blijft dan wel opgebouwd kan worden. Tijdens de fase van oriëntatie en initiatief zijn snel opeenvolgend besluiten genomen om tot samenwerking te komen. Gemeenteraden hebben daarbij kaderstellend opgetreden en verder geen inhoudelijke invloed gehad op de opzet van de samenwerking. Afdelingshoofden Als je snel beslissingen kunt nemen, zorg je ervoor dat medewerkers geen weerstand opbouwen. steunden in deze fase het project, waardoor de samenvoeging binnen een beperkt tijdsbestek viel te realiseren en er draagvlak bestond voor een gemeenschappelijke werkorganisatie. Met name de rol en betrokkenheid van de gemeenteraden in het proces had intensiever kunnen zijn. Dan had de gemeenteraad van Landsmeer wellicht niet de stekker uit de beoogde samenwerking getrokken. De getoonde voortvarendheid heeft op onderdelen mogelijk de zorgvuldigheid van het proces aangetast. Toch is er wel een SWOT-analyse gehouden en is de financiële situatie van beide gemeenten in kaart gebracht. Er is echter geen businesscase opgesteld, de 0-situaties van beide gemeenten zijn niet expliciet in kaart gebracht en er is geen bedrijfsplan of visiedocument voor de nieuwe organisatie opgesteld. Er is nauwelijks gebruik gemaakt van de expertise van externe adviseurs in het veranderproces. Tot op heden heeft de gehanteerde veranderstrategie goed uitgepakt. Gezien de korte termijn waarop het samenwerkingsverband operationeel is kunnen echter nog geen uitspraken worden gedaan over de effecten van deze aanpak op de langere termijn. Kleinschaligheid versus schaalvoordelen Het voordeel van het beperkt aantal partners in deze samenwerking is ongetwijfeld het feit dat actoren snel hebben kunnen handelen in de besluitvorming, omdat er relatief weinig afstemming noodzakelijk was. Het directe en persoonlijke contact heeft tevens bijgedragen aan de snelle implementatie van het samenwerkingsverband en de mate waarin draagvlak hiervoor bestond. Besluiten werden en worden altijd unaniem genomen. Toch heeft deze kleinschaligheid tevens enkele nadelen. Het zoeken naar consensus tussen betrokken partijen kan het ambitieniveau van een van de gemeenten naar beneden bijstellen.

9 Daarnaast herbergt de kleine groep van betrokkenen het risico in zich dat het samenwerkingsverband gestoeld is op de drive van een aantal individuen. De samenwerking is daardoor kwetsbaar. Tevens is nog de vraag of de huidige schaalomvang niet nog steeds te beperkt is om adequaat invulling te kunnen geven aan hetgeen van gemeenten tegenwoordig wordt gevraagd. De huidige constructie en daarmee samenhangende schaalgrootte van OVER-gemeenten lijkt nog niet de ideale omvang te hebben, maar vooral een goed begin te zijn. 5.5 Factoren die inwerken op ontwikkeling en effectiviteit samenwerking De volgende factoren werken in of hebben ingewerkt op de ontwikkeling en effectiviteit van de samenwerking tussen de gemeenten Wormerland en Oostzaan. Deze factoren hebben de samenwerking op sommige momenten gestimuleerd (bevorderende factoren) dan wel afgeremd (belemmerende factoren) Bevorderende factoren voor ontwikkeling en effectiviteit Proeftuinen Op zes terreinen is, voordat de samenwerking werd ingericht een experiment met proeftuinen gehouden. Voorafgaand aan deze proeftuinen hebben betrokkenen een kijkje in de keuken van de BEL Combinatie gekregen, zodat werknemers konden zien hoe een soortgelijk samenwerkingsverband in de dagelijkse praktijk opereert. Bij de proeftuinen werden medewerkers van dezelfde afdeling alvast fysiek bij elkaar gezet om expertise en kennis te delen. De proeftuinen werden door werknemers gewaardeerd en als positief ervaren, waardoor nadrukkelijk draagvlak voor de samenwerking is ontstaan. Identiek doel en karakter De gemeenten Wormerland en Oostzaan hebben hetzelfde doel voor ogen met de samenwerking. Het behouden van de eigen identiteit staat daarbij voorop, maar men beseft dat bundeling van ambtelijke krachten zeer wenselijk is. Wormerland en Oostzaan hebben daarbij een identiek karakter; beide gemeenten zijn aangesloten bij de stadsregio Amsterdam, beide zien de noodzaak ervan in om daarbij aangesloten te blijven en beide zijn gevestigd in een landelijke omgeving. De gemeenten zijn derhalve natuurlijke partners qua geografische ligging als ook voor wat betreft veel beleidsinhoudelijke vraagstukken.

10 Belemmerende factoren voor ontwikkeling en effectiviteit Deels ontbreken van chemie Het ontbreken van de ambtelijke en bestuurlijke chemie tussen Landsmeer enerzijds en Wormerland en Oostzaan anderzijds kan als belemmerende factor in de ontwikkeling van de samenwerking Het klikte meteen tussen ons als gemeentesecretarissen. Misschien dat de samenwerking met Landsmeer daarom niet lukte. We misten de klik. tussen deze drie gemeenten worden beschouwd. Binnen de gelederen van de gemeenten Wormerland en Oostzaan wordt het afhaken van Landsmeer nog altijd betreurd. De ideale schaalgrootte kon zodoende namelijk niet worden bereikt. Besluitvorming op basis van gevoel en opvattingen in plaats van feiten Opvallend is dat tijdens het traject meerdere besluiten zijn genomen op basis van gevoel, emoties en opvattingen en niet op basis van feiten. Dit hangt wellicht ook samen met het feit dat is gekozen voor een zeer voortvarend proces van krachtenbundeling. Zo wordt het besluit van Landsmeer om niet verder te gaan in de samenwerking door betrokkenen als een emotioneel besluit ervaren. De gemeenteraad van Landsmeer was vooral bang dat het vrijwillige karakter niet gegarandeerd kon worden en zag de samenwerking als voorbereiding op een herindelingstraject. Deze gevoelens waren niet met feiten onderbouwd. Een ander besluit waaraan emotie ten grondslag lag, betreft de keuze om vanuit twee locaties te gaan werken. Vooral het gemeentebestuur van Oostzaan dringt daarop aan, omdat zij onlangs fors heeft geïnvesteerd in een nieuw gemeentekantoor. Ook stelt het gemeentebestuur dat burgers in het eigen gemeentehuis terecht moeten kunnen. De hoge kosten die gemaakt moeten worden om te komen tot één gezamenlijke locatie voor de werkorganisatie OVER-gemeenten, wegen volgens betrokkenen niet op tegen de daaraan gerelateerde voordelen. 5.6 De verwachtingen getoetst aan OVER-gemeenten De contouren van het samenwerkingsverband tussen de gemeenten Wormerland en Oostzaan zijn geschetst. We maken in deze paragraaf de balans op door te reflecteren op de verwachtingen, zoals geformuleerd bij aanvang van het onderzoek in de vorm van stellingen en potentiële voor- en nadelen De stellingen; juist of onjuist? Bij aanvang van het onderzoek zijn negen stellingen geformuleerd, zoals opgenomen in hoofdstuk 1. Deze stellingen zijn, op basis van de casusbeschrijving van de samenwerking tussen Wormerland en Oostzaan, door de onderzoeker getoetst.

11 Deze toets maakt duidelijk of een stelling in het geval van OVER-gemeenten juist of onjuist is. We lopen ze hieronder een voor een langs. Stelling 1: Effectieve intergemeentelijke samenwerking kan alleen worden gerealiseerd indien sprake is en blijft van een grote druk om samen te werken. Deze druk kan extern ontstaan (rijk, provincie) of intern gevoeld worden (financieel, kwetsbaarheid). Juist. Al voor 2005 hadden de gemeenten Oostzaan, Wormerland en Landsmeer grote moeite om de kwaliteit van dienstverlening op peil te houden en de kwetsbaarheden binnen de organisaties op te vangen. Besloten werd tot een bestuurskrachtmeting. De resultaten van deze meting uit 2005 waren teleurstellend, waardoor direct samenwerkingsdruk ontstond binnen de politiek-bestuurlijke geledingen van de betrokken gemeenten. Het besef was overduidelijk aanwezig dat niet alleen verder kon worden gegaan, in ieder geval niet op ambtelijk niveau. De organisaties waren te kwetsbaar om bestaande taken uit te voeren en onvoldoende in staat om op nieuwe ontwikkelingen in te spelen. Dit betrof zowel beleidsmatige als uitvoerende terreinen. Door de decentralisatie van taken vanuit het Rijk en de ontwikkelingen op het gebied van ICT werd verwacht dat de problematiek bij ongewijzigd beleid alleen maar groter zou worden. Er bestond een groot urgentiebesef onder betrokkenen. De noodzaak tot samenwerking werd onderkend in zowel ambtelijke kring, als ook binnen de afzonderlijke gemeenteraden. Stelling 2: Het komt effectieve intergemeentelijke samenwerking ten goede indien weinig partnergemeenten, maximaal drie of vier, samenwerken. Juist. Het overgaan tot een meervoudig geconcentreerde samenwerking, zoals de gemeenten Wormerland en Oostzaan hebben gedaan, grijpt onomkeerbaar in op de bedrijfsvoering van de gemeenten. Deze samenwerking lijkt vooral ook gelukt te zijn door de beperkte complexiteit, omdat maar twee gemeenten participeren, van de gekozen samenwerkingvorm. Een ander voordeel is het gegeven dat de gemeenten in geografisch opzicht elkaars buren zijn en een tamelijk identiek karakter hebben. Ook de goede onderlinge verhoudingen tussen betrokken bestuurders en gemeentesecretarissen lijkt een succesvolle basis voor deze samenwerking te zijn. Naar alle waarschijnlijkheid was het proces met meerdere partijen, bijvoorbeeld vier of vijf, niet van de grond gekomen. De vraag is zelfs of de gekozen veranderaanpak ook zou hebben gewerkt met bijvoorbeeld drie partijen. Stelling 3: Intergemeentelijke samenwerking kan alleen tot ontwikkeling komen en effectief worden indien een Gideonsbende aanwezig is. De Gideonsbende is een dragende groep van bestuurlijk en/ of ambtelijk betrokkenen uit verschillende partnergemeenten, kent een zekere vastigheid qua samenstelling en de leden ervan vertrouwen elkaar en zorgen voor sturing van het proces. Juist. Rondom de totstandkoming van OVER-gemeenten was sprake van een vaste groep die voor sturing op en richting in het veranderproces hebben gezorgd.

12 Deze Gideonsbende werd gevormd nadat in Oostzaan een nieuwe gemeentesecretaris werd aangesteld. De beide gemeentesecretarissen en een groep afdelingshoofden vormden samen deze groep. Stelling 4: Processen die leiden tot effectieve intergemeentelijke samenwerking starten, redenerend vanuit de veranderperspectieven van De Caluwé en Vermaak, vanuit een gele veranderaanpak. Juist. Deze eerste fase in de ontwikkeling van de samenwerking kan getypeerd worden als een periode van het bijeen brengen van belangen, het zoeken naar haalbare oplossingen en het zoeken naar een machtsbalans tussen betrokkenen als basis voor het verdere proces. We spreken daarom van een veranderaanpak die te typeren is als geeldruk. Zonder te pretenderen volledig en tot in detail van de analyse nauwkeurig te zijn, hebben we in het kader van dit onderzoek ook gespeeld met de gehanteerde veranderkleuren in de fasen die volgden na deze gele aanpak. We hebben deze korte analyse hieronder verwoord voor de geïnteresseerde lezer. Vooral de gekozen aanpak tijdens de uitwerkings- en besluitvormingsfase is typerend voor deze casus. Er is gewerkt met zogenoemde proeftuinen, waarbij betrokkenen een lerend proces met elkaar zijn ingegaan. Medewerkers stonden vooral zelf aan de lat om de samenvoeging in goede banen te leiden. Externe expertise is nauwelijks ingeschakeld. Er is niet gekozen is voor diepgaande haalbaarheidsstudies, nulmetingen, businesscases of iets soortgelijks. De implementatie kan als succesvol bestempeld worden. Waarbij natuurlijk de kanttekening gemaakt moet worden dat de samenwerking zich nog moet bewijzen en eventuele weeffouten in de opzet nog aan het licht moeten komen. Tijdens de fase van uitwerking en besluitvorming is slechts in beperkte mate sprake van onderzoek en het projectmatig naar een vastomlijnd doel toe werken. De gemeenten Oostzaan en Wormerland kiezen voor een sterk pragmatische aanpak, waarbij vooral samen aan het eindresultaat wordt gewerkt. Medewerkers worden aan de hand van de proeftuinen in leersituaties gebracht en gaan daarin samen op naar oplossingen. Er is in deze fase sprake van een lerende organisatie, ofwel van groendruk denken en handelen. Momenteel wordt binnen OVER-gemeenten vooral ingezet op het stimuleren en motiveren van medewerkers. Er is ruimte voor sociale bijeenkomsten en interne communicatie en afstemming wordt als belangrijk ervaren. Er ontstaat ook een meer concreet beeld van het uiteindelijke resultaat, in de vorm van uitbreiding van de samenwerking, maar dat resultaat is niet gegarandeerd. We kunnen de huidige ontwikkelingsfase van deze samenwerking daarom als rooddruk typeren. Stelling 5: Bij aanvang van het proces tot effectieve intergemeentelijke samenwerking formuleert de Gideonsbende de urgentie van de samenwerking en worden doelstellingen zowel kwalitatief als kwantitatief vastgelegd.

13 Onjuist. Er zijn, zeker kwantitatief, voorafgaand aan de samenwerking maar weinig doelstellingen geformuleerd. Het zal daarom lastig worden om in de toekomst te kunnen meten wat de daadwerkelijke toegevoegde waarde voor de gemeenten is van de samenwerking in OVER-gemeenten. Er is nu eenmaal gekozen voor een snelle implementatie van het samenwerkingsverband, waarbij omwille van de efficiency ook enkele concessies zijn gedaan aan de diepgang van de uitwerkingen en de aanpak van de inrichting van de samenwerking. De situatie waarin de gemeenten Oostzaan en Wormerland verkeerden rechtvaardigt overigens wel het feit dat er nauwelijks is gewerkt met kwantificering van doelstellingen bij aanvang van het proces. Het was nu eenmaal overduidelijk dat partijen niet langer zelfstandig door konden gaan. Stelling 6: Wil een proces tot intergemeentelijke samenwerking daadwerkelijk tot een effectief samenwerkingsverband leiden, dan wordt tijdig in het proces afspraken gemaakt over het aantal partnergemeenten, de hierin onder te brengen taken en de (juridische) vorm van het samenwerkingsverband. Juist. Na een korte verkenning waarbij ook de gemeente Landsmeer was betrokken, werd al snel duidelijk dat de gemeenten Wormerland en Landsmeer de krachten onderling zouden bundelen. Zowel Wormerland als Oostzaan waren van mening dat het zoeken en laten aanhaken van een nieuwe derde partij zou zorgen voor tijdsverlies in het proces tot samenwerking. Het risico werd onderkend dat het samenwerkingsproces daarmee zou worden gefrustreerd. De gemeente Wormerland en Oostzaan besluiten daarom gezamenlijk afspraken te maken over samenwerking. Stelling 7: Samenwerking op ondersteunende of uitvoerende processen, ofwel op a-politieke taken, leidt relatief eenvoudiger tot effectieve samenwerking. Samenwerking op beleidsinhoudelijke terreinen werkt daarentegen sterk complicerend en vermindert de kans op effectieve samenwerking op langere termijn. Onjuist. Het samenwerkingsverband OVER-gemeenten toont aan dat samenwerking op beleidsinhoudelijke terreinen de kans op effectieve samenwerking niet doet afnemen. Deze inhoudelijke samenwerking lijkt de samenwerking juist te verstevigen. Krachtenbundeling op zowel beleidmatige aspecten, als ook op ondersteunende en uitvoerende processen leidt reeds tot reductie van de kwetsbaarheid en tot verbetering van de kwaliteit van dienstverlening. Aangezien de samenwerking pas sinds begin 2010 operationeel is, kunnen nog geen concrete uitspraken worden gedaan over de effectiviteit van de samenwerking op langere termijn. Stelling 8: De complexiteit van de samenwerking neemt toe naarmate het aantal taken binnen het samenwerkingsverband groeit. Op langere termijn is daarom een gedeconcentreerd samenwerkingsverband dat meer taakvelden omvat dan het partners telt onhoudbaar. Juist. De complexiteit van het samenwerkingsmodel van OVER-gemeenten is herkenbaar en simplistisch. Het zorgt niet voor belemmeringen in termen van ontwikkeling of effectiviteit.

14 Gezien de noodzaak die aan de samenwerking ten grondslag ligt, kan de gekozen meervoudige geconcentreerde samenwerkingsvorm als beste oplossing worden gezien. Het blijft de vraag of een dergelijk samenwerkingsverband mogelijk was geweest met meerdere partners. Het succes van deze samenwerking zit waarschijnlijk in de relatief kleine schaal van samenwerking. Stelling 9: Iedere vorm van intergemeentelijke samenwerking, ongeacht het aantal samenwerkende partners, de in de samenwerking ondergebrachte taken en de mate van effectiviteit, roept na enkele jaren op tot een verder reikend perspectief op de samenwerking of leidt tot herindeling. Juist. De gemeenten Wormerland en Oostzaan beseffen dat de huidige grootte van het samenwerkingsverband niet de optimale schaal is. Om de complexe taken vanuit het Rijk het hoofd te kunnen bieden, zal verdere schaalvergroting moeten plaatsvinden. Het toetreden van andere partnergemeenten tot het samenwerkingsverband behoort tot de toekomstige mogelijkheden. Momenteel wordt er aan een document gewerkt op basis waarvan andere gemeenten kunnen toetreden. Het is echter nog onduidelijk of op de langere termijn daadwerkelijk gemeenten zullen toetreden. Omliggende gemeenten hebben reeds een eigen samenwerkingsverband opgezet. Een samenwerkingsverband met Landsmeer zal, gezien de gebeurtenissen uit het verleden, niet snel aan de orde zijn. Het is natuurlijk ook mogelijk dat op de langere termijn het herindelingsvraagstuk weer boven tafel komt De potentiële voor- en nadelen; herkenbaar? Naast de toets van de praktijksituatie in OVER-gemeenten aan de stellingen, kunnen we OVER-gemeenten ook beoordelen op de mate waarin de potentiële voor- en nadelen van een dergelijke meervoudig geconcentreerde samenwerking, in de vorm van een facilitair bedrijf, zich daadwerkelijk voordoen. Ook deze potentiële voor- en nadelen lopen we hieronder een voor een langs. Voordeel 1: Betere dienstverlening aan burgers door impuls kwaliteit en capaciteit Herkenbaar. Op korte termijn is gebruik gemaakt van de expertise van de andere gemeenten. Tevens is er kennis opgedaan vanuit de proeftuinen. Dit heeft geleid tot een kwalitatief betere (voornamelijk digitale) dienstverlening aan burgers. Werknemers zien dat het werk wordt overgenomen bij ziekte en dat aantoonbaar meer kennis en ervaring binnen de eigen afdeling beschikbaar komt. Voordeel 2: Toegenomen efficiency door professionalisering (kennis en competenties) Beperkt herkenbaar. De samenwerking in de OVER-gemeenten blijft nog wat achter als het gaat om het realiseren van efficiency op de bedrijfsvoering.

15 De mate waarin de kwetsbaarheid en bestuurskracht is verbeterd, is op deze korte termijn lastig te bepalen. Op sommige afdelingen is echter wel sprake van een toename van expertise en het onderling opvangen van werkzaamheden bij ziekte van werknemers. Voordeel 3: Beleidshiaten zijn opgevuld en beleid is verder verdiept Herkenbaar. Er is sprake van een toegenomen professionaliteit onder de medewerkers binnen de OVER-gemeenten. De samenwerking moet zich echter nog gaan bewijzen en eventuele weeffouten in de opzet moeten nog aan het licht komen. Nadeel 1: Complexe structuur en grote coördinatielast (kostentoedeling is lastig) Niet herkenbaar. De OVER-gemeenten wordt gekenmerkt door de eenvoudige structuur met weinig coördinatielast. De twee gemeentesecretarissen vormen samen de directie van het samenwerkingsverband. Er zijn heldere afspraken ten aanzien van de verrekensystematiek gemaakt. De toekomst moet uitwijzen in hoeverre de gekozen structuren en coördinatiemechanismen houdbaar en werkbaar zijn. Gezien de korte tijd waarin het samenwerkingsverband OVER-gemeenten operationeel is kunnen daarover nog geen uitspraken worden gedaan. Nadeel 2: Vooraf weinig zicht op toekomstig kostenniveau Samenwerken gaat makkelijker met een kleine groep. Er zijn dan minder coördinatie- en sturingsproblemen. Herkenbaar. Het blijkt in het geval van de OVER-gemeenten lastig te zijn om de investeringskosten en de exploitatielasten van het samenwerkingsverband goed te begroten. De situatie die na samenvoeging van de ambtelijke organisaties is ontstaan is niet meer vergelijkbaar met de oorspronkelijke situatie. Nadeel 3: Spanningsveld tussen confectie (efficiency) en maatwerk (autonomie) Herkenbaar. Geconcludeerd kan worden dat de eigen identiteit van de twee gemeenten en het democratisch gelegitimeerd bestuur behouden moeten blijven, door de gekozen organisatievorm van de samenwerking. Er kan een spanningsveld worden geconstateerd tussen enerzijds het streven naar uniformering vanuit de werkorganisatie en anderzijds de wensen en ambities van de afzonderlijke colleges en gemeenteraden.

16 5.7 OVER-gemeenten samengevat, belangrijkste lessen op een rij De beschrijving en analyse van OVER-gemeenten geeft een indruk van de meervoudig geconcentreerde samenwerking tussen de gemeenten Wormerland en Oostzaan. De gezamenlijke werkorganisatie die is gevormd onder de naam OVERgemeenten kan conceptueel worden aangeduid als een facilitair bedrijf. Om te voorkomen dat deze samenvatting een herhaling van zetten wordt, is ervoor gekozen te volstaan met een opsomming van de voornaamste lessen die deze casus bevat. Dilemma s Voortvarendheid versus zorgvuldigheid Kleinschaligheid versus schaalvoordelen Bevorderende factoren Proeftuinen Identiek doel en karakter Belemmerende factoren Deels ontbreken van chemie Besluitvorming op basis van gevoel en opvattingen in plaats van feiten Stellingen Juist of onjuist? 1. Aanwezigheid interne of externe druk noodzakelijk Juist 2. Weinig partnergemeenten werkt bevorderend Juist 3. Gideonsbende moet aanwezig zijn Juist 4. Proces dient vanuit gele veranderaanpak te starten Onjuist 5. Gideonsbende formuleert bij start urgentie en doelen Juist 6. Tijdige afspraken over partners, taken en vorm is vereiste Juist 7. Beleidsinhoudelijke samenwerking werkt sterk complicerend Onjuist 8. Complexiteit stijgt naarmate takenpakket groeit Juist 9. Iedere vorm roept na enkele jaren om nieuw perspectief Juist Potentiële voor- en nadelen Herkenbaar? + Betere dienstverlening aan burgers Herkenbaar

17 Potentiële voor- en nadelen Herkenbaar? + Toegenomen efficiency door professionalisering Beperkt herkenbaar + Beleidshiaten zijn opgevuld en beleid is verder verdiept Herkenbaar -/- Complexe structuur en grote coördinatielast Niet herkenbaar -/- Vooraf weinig zicht op toekomstig kostenniveau Herkenbaar -/- Spanningsveld tussen confectie en maatwerk Herkenbaar

18 Deze casusbeschrijving maakt integraal onderdeel uit van het boek: Samen sterker samenwerking tussen gemeenten geanalyseerd In dit boek zijn naast OVER-gemeenten nog elf praktijkgevallen van (pogingen tot) intergemeentelijke samenwerking geanalyseerd. Waarom is het initiatief tot samenwerking genomen? Hoe heeft de samenwerking zich ontwikkeld in de loop der jaren? Welke dilemma s doen zich daarbij voor? Voldoen deze samenwerkingsverbanden aan de verwachtingen? Is er sprake van succesvolle samenwerking? Zo ja, wat bevordert het succes? Of hapert de samenwerking en welke factoren hebben dan blijkbaar een remmende werking? De auteur leidt u in dit boek langs de antwoorden op deze vragen. Naast de casusbeschrijvingen bevat het boek tevens enkele inleidende hoofdstukken waarin wordt stilgestaan bij de verschillende samenwerkingsvormen en de voor- en nadelen van deze vormen. Tevens bevat het boek een uitgebreid analysehoofdstuk, waarin de balans wordt opgemaakt op basis van de twaalf casusbeschrijvingen. Het boek is tot stand gekomen door een samenwerking tussen SeinstravandeLaar B.V. en het programma Krachtig Bestuur van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Voor vragen of opmerkingen over deze casusbeschrijving of het boek Samen sterker kunt u contact opnemen met Stan van de Laar. Stan is auteur van de publicatie en verrichte tevens het onderzoek dat aan dit boek ten grondslag ligt. Stan is bereikbaar via of s.vandelaar@seinstravandelaar.nl. Samen sterker is uitgegeven door Eburon (ISBN ) en onder andere verkrijgbaar via en