RAD Hoeksche Waard, Gemeente Goeree-Overflakkee. Samenwerkingsonderzoek

Transcriptie

1 RAD Hoeksche Waard, Gemeente Goeree-Overflakkee Samenwerkingsonderzoek Een onderzoek naar de meerwaarde en consequenties van samenwerking in het afvalbeheer Concept-rapport 25 april Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 1/61

2 In opdracht van: RAD Hoeksche Waard en Gemeente Goeree-Overflakkee Opsteller(s): Robert Schouten, Ronald Zuyderduyn, Ruben Oldenhof Projectnummer IPR Normag: Aantal pagina s: 37 Status rapportage Datum Toegestuurd naar Concept ter bespreking 23 april 2018 Projectgroep Definitief concept 25 april 2018 Projectgroep Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, Samenwerkingsonderzoek of openbaar gemaakt, in RAD enige Hoeksche vorm of op Waard enige wijze, en gemeente hetzij elektronisch, Goeree-Overflakkee mechanisch, door fotokopiëren, 2/61 opnamen, of enig andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van IPR Normag.

3 Inhoudsopgave Inleiding 4 Aanleiding 4 Aanpak samenwerkingsonderzoek 4 Uitgangspunten 5 Leeswijzer 6 Beschrijving speelveld afvalbeheer 7 Rol en betrokkenheid gemeenten 7 Marktstructuur en marktwerking 10 Eisen aan organisatie afvalbeheer 12 Huidige situatie 13 Inleiding 13 Afvalbeheerprestatie 14 Afvalstoffenheffing en uitvoeringskosten 15 Organisatie en personeel 16 Beschrijving samenwerking 18 Inleiding 18 Scenario 1. Samenwerking in uitvoering 18 Scenario 2. Samenwerking in beleid en uitvoering 20 Kaders bij samenwerking 21 Beoordeling samenwerking 25 Inleiding 25 Beoordeling per criterium 25 Samenvatting beoordelingskader 35 Conclusie en Advies 36 Afwegingen 36 Advies 38 Bijlage A: Omgevingsanalyse 40 Bijlage B: Markstructuur en schaal 44 Bijlage C: Overheidsvennootschap 49 Bijlage D: Financiële analyse Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 3/61

4 1 1.1 INLEIDING Aanleiding De gemeente Goeree-Overflakkee en de RAD Hoeksche Waard hebben besloten tot het onderzoeken van de mogelijkheid van samenwerking. De gemeente Goeree-Overflakkee zet als eiland in op duurzaamheid en wil ook in het afvalbeheer tot een verbeterde milieuprestatie komen. Verder wil de gemeente Goeree- Overflakkee meer grip krijgen op het afvalbeheer en komen tot een beheersbaar kostenniveau. De RAD Hoeksche Waard functioneert momenteel goed en wil dit ook behouden in de toekomst. RAD Hoeksche Waard ziet daarvoor kansen in samenwerking, waarbij dit kan leiden tot meer slagkracht en schaalvoordelen. De aankomende herindeling vormde in eerste instantie een aanleiding. Beide partijen zien in potentie voordelen bij samenwerking en hebben daarom gezamenlijk besloten tot het onderzoeken van de mogelijkheden van samenwerking. De belangrijkste te toetsen doelen voor samenwerking zijn: Bijdragen aan het realiseren van de afvalscheidingsambities; Voldoende grip op afvalbeheer en de uitvoering; Voldoende regionale schaal en uitvoeringsefficiëntie. Status onderzoek Het voorliggende onderzoeksrapport geeft inzicht in de mogelijke meerwaarde en consequenties van samenwerking. Het onderzoeksrapport vormt de onderlegger voor een (individueel te nemen) principebesluit over samenwerking. Na dit besluit volgt een verdere uitwerking en toetsing van de samenwerkingsconstructie. 1.2 Aanpak samenwerkingsonderzoek Het samenwerkingsonderzoek moet inzicht bieden in de (eventuele) meerwaarde en consequenties bij samenwerking tussen beide partijen. Daarvoor is de samenwerkingsoptie vanuit verschillende invalshoeken beoordeeld. Beoordelingscriteria Voorafgaand aan het onderzoek zijn de relevante beoordelingscriteria in beeld gebracht. Dit helpt om de uiteindelijke keuze te objectiveren. Om te komen tot een adequate afweging zijn de volgende beoordelingscriteria van belang: Bijdrage aan beleidsdoelen; Bedrijfsmatigheid; Invloed en zeggenschap; Risicobeheersing; Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 4/61

5 Langetermijnperspectief. Aan de hand van een zogenaamde multi-criteria analyse is vervolgens een conclusie en advies geformuleerd. De advisering is gemeentespecifiek (en opgeleverd in aparte aanbiedingsbrieven). Onderzoeksmethodiek Voor het samenwerkingsonderzoek zijn verschillende analyses uitgevoerd. De meest relevante zijn: Omgevingsanalyse: een adequaat beeld van de sectorale ontwikkeling, de ontwikkeling in de marktstructuur en de regiocontext (mede door interviews met bestuurders). Analyse afvalbeheerbeleid: een scan van de huidige situatie en de beleidsambities van beide partijen, waarbij dit inzicht geeft in het beleidspotentieel en de mate waarin beide partijen gelijkgestemde ambities hebben. Analyse bedrijfsvoering: een analyse van het samenwerkingseffect, waarbij dit vooral inzicht geeft in het financiële effect en de financiële frictiekosten. Bestuurlijk-juridische analyse: een analyse van de mogelijke rechtsvormkeuze en bijbehorende governance, waarmee meer zicht is geboden op de mogelijke invloed en zeggenschap. Risicoanalyse: een risico-inventarisatie (strategisch), waarmee zicht te bieden is op (voor het te nemen besluit) relevante risico s en mogelijke beheersmaatregelen. De bovenstaande analyses zijn gebruikt om te komen tot een verdere concretisering en beoordeling van de samenwerkingsscenario s. 1.3 Uitgangspunten De samenwerking kan in verschillende vormen en met verschillende taken tot stand komen. Door het stellen van duidelijke uitgangspunten is het onderzoek beter af te bakenen en te richten. De volgende uitgangspunten zijn vooraf meegegeven: Samenwerking betreft de inbreng van afvaltaken (halen en brengen, afvalcommunicatie, beleidsadvisering, (doen) verwerken). Eventuele andere taken, zoals machinale reiniging zijn geen onderwerp van onderzoek. De beleidsautonomie blijft bij de gemeente. De samenwerking is wel adviserend. Beleidsharmonisatie draagt (in algemene zin) bij aan uitvoeringsefficiëntie, maar is niet op voorhand een vereiste. De samenwerkingsvorm staat open. Uitgangspunt is een gemeenschappelijke regeling, tenzij. Indien er gaande het onderzoek knelpunten kunnen worden opgelost door een andere rechtsvormkeuze dan wordt dit verkend. Samenwerking is op basis van gelijkwaardigheid. De governance van de samenwerking wordt op dit principe uitgewerkt. De rol van opdrachtgever en eigenaar zijn adequaat in te regelen. De samenwerking kan op termijn ruimte bieden voor maatwerk (per gemeente) en Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 5/61

6 uitbreiding naar andere taken/partnergemeenten. De samenwerkingsconstructie moet hiervoor ruimte bieden. 1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 schetsen wij het speelveld, waarbinnen gemeente Goeree-Overflakkee en RAD Hoeksche Waard het afvalbeheer kunnen en moeten vormgeven. Daarbij geven wij een inkijk in de ontwikkeling van de sector en de relevante inzichten, die helpen om samenwerking op haar waarde te kunnen beoordelen. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de huidige situatie, waarbij meer informatie wordt geboden over presteren en organisatie van RAD Hoeksche Waard én gemeente Goeree- Overflakkee. Hiermee maken wij zichtbaar op welke punten beide (toekomstige) gemeenten overeenkomen of verschillen. In hoofdstuk 4 beschrijven wij de relevante scenario s voor samenwerking. Samenwerking is denkbaar in verschillende soorten en maten. De beschreven scenario s zijn afgestemd op de oorspronkelijke uitgangspunten en maken samenwerking meer concreet. In hoofdstuk 5 beoordelen wij de twee samenwerkingsvormen, waarbij we de verschillende beoordelingscriteria (zie paragraaf 1.2) als kader hanteren. In het laatste hoofdstuk, hoofdstuk 6 komen wij tot een conclusie en aanbeveling. Dit betreft een overallconclusie, waarbij wij in een aparte aanbiedingsbrief de relevante aspecten (voor de individuele partner) in perspectief plaatsen en waar nodig het advies aanscherpen. Als bijlage zijn opgenomen: Omgevingsanalyse: toelichting op de partnerselectie; Markstructuur en schaal: toelichting op de sectorontwikkeling en daarbij relevante schaalgrootte; Overheidsvennootschap: toelichting op de werking van de overheidsvennootschap; Financiële analyse: toelichting op de financiële analyse. In een apart document is een uitgebreidere versie van de huidige situatie beschreven. Dit betreft het kernrapport startsituatie en vormt de basis voor verdere uitwerking van samenwerkingsscenario s Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 6/61

7 2 BESCHRIJVING SPEELVELD AFVALBEHEER In dit hoofdstuk geven wij een overzicht van de ontwikkelingen in het speelveld van afvalbeheer. Het hoofdstuk is gebaseerd op de sectoranalyse van IPR Normag, waarbij wij de ontwikkelingen monitoren op hun impact voor gemeentelijk afvalbeheer. In paragraaf 2.1 schetsen wij de (veranderende) rol en betrokkenheid van gemeenten in het afvalbeheer, waarbij de toenemende aandacht voor afvalbeheer wordt toegelicht. In paragraaf 2.2. schetsen wij de veranderende markstructuur en organisatie van het afvalbeheer. Ten slotte benoemen wij in paragraaf 2.3 de belangrijkste eisen waaraan het toekomstig gemeentelijk afvalbeheer moet voldoen. 2.1 Rol en betrokkenheid gemeenten Gemeenten blijven verantwoordelijk voor afvalbeheer Op basis van de Wet Milieubeheer heeft elke gemeente de zorgplicht voor het (doen) inzamelen en verwerken van het huishoudelijk afval. Naast de reeds bekende wettelijke gemeentelijke zorgplicht voor de organisatie van de inzameling van huishoudelijk afval (met een eigen of gezamenlijke organisatie of door uitbesteding aan één of meer marktpartijen), zijn gemeenten steeds meer verantwoordelijk voor het doelmatig en doeltreffend functioneren van het afvalbeheer als geheel. Ook de invoering van de producentenverantwoordelijkheid doet hier niets aan af (zie kader). Kader: producentenverantwoordelijkheid en gemeentelijke rol Ook met de huidige invulling van de producentenverantwoordelijkheid wordt de rol en de zorg van de gemeente eerder verzwaard en complexer, dan lichter en vereenvoudigd. De producentenverantwoordelijkheid vertaalt zich vooral in een financiële verantwoordelijkheid. De gemeente moet daarbij zelf zorg dragen voor een adequate inzamelstructuur (bijvoorbeeld voor plastic verpakkingen). De daarvoor te ontvangen vergoeding van de producenten is niet gebaseerd op de aanwezigheid van een inzamelstructuur, maar op de omvang van de herbruikbare grondstoffen die vallen onder de regie van de gemeente. Het bedrijfsleven en de gemeenten zullen daarom ook in de toekomst afspraken maken over de verhouding tussen producentenverantwoordelijkheid en het politiek primaat van de gemeenten voor het beheer en de inrichting van de openbare ruimte. Het beheer van huishoudelijk afval blijft daarom een zorg voor gemeenten. De gemeentelijke zorgplicht is en blijft een politiek-bestuurlijk relevant thema: de afvalinzameling gaat veelal gepaard met voorzieningen in de openbare ruimte, er is een directe relatie van het afvalbeheer met de schoonheidsgraad (en daarmee leefbaarheid) van de openbare ruimte en de kosten van het afvalbeheer (in een afvalstoffenheffing) zijn direct merkbaar voor de burger. Gemeenten wensen daarom een duidelijke invloed op het afvalbeheer (en de uitvoering hiervan) in hun gemeente Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 7/61

8 2.1.2 Gemeentelijk afvalbeheer ontwikkelt zich naar meer duurzaamheid De Nederlandse rijksoverheid én vele gemeenten zetten sterk in op de totstandkoming van een circulaire economie. Er zijn daardoor ook veranderingen in het beheer van huishoudelijk afval te verwachten: meer gericht op duurzaamheid. Huishoudelijk afval is een maatschappelijk vraagstuk en wordt steeds vaker in verband gebracht met duurzaamheid. Afval wordt niet alleen meer gezien als een ongewenst en negatief bijproduct van productie en consumptie, maar steeds meer als grondstof. De komende decennia zullen veel grondstoffen schaarser worden, waardoor grondstofprijzen verder zullen stijgen. Afvalpreventie en betere scheiding van herbruikbare afvalstromen zullen om die reden steeds belangrijker en ook vanzelfsprekender worden. Bovendien wordt het rendabel om uit het (resterende) afval meer componenten nuttig te gaan gebruiken. Het mes snijdt daarbij vaak aan twee kanten: er wordt bijgedragen aan de milieudoelstellingen en een betere scheiding en hergebruik van afval is veelal financieel ook aantrekkelijker. Kader: Landelijk AfvalbeheerPlan III en de gemeentelijke opdracht In het Landelijk AfvalbeheerPlan (LAP) is het nationaal afvalstoffenbeleid voor de komende jaren uitgestippeld. Het Nederlandse afvalstoffenbeleid is sterker dan voorheen gericht op preventie van afval en het beperken van de milieudruk. Conform het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP) worden gemeenten geacht gezamenlijk een hoog scheidingsresultaat te halen. Met het programma Van Afval Naar Grondstof (VANG) spant het kabinet zich in om de transitie naar een circulaire economie in Nederland te stimuleren. Daarbij is de ambitie voor afvalscheiding gesteld op 75% in 2020 (100 kg per inwoner) en 30 kg/inwoner in Gemeenten hebben dus niet alleen een zorgplicht voor het (doen) inzamelen van huishoudelijk afval, maar hebben daarbij ook de opdracht om daarmee de doelstellingen te bewerkstelligen zoals in het LAP geformuleerd. Gemeenten kiezen ervoor om hun afvalbeheerbeleid zelfstandig, in samenwerking met andere gemeenten en/of in samenwerking met het betreffende inzamelbedrijf te doen Dynamisch beleidsveld stelt ook eisen aan het gemeentelijk afvalbeheer Op het gebied van afvalbeheer ook van huishoudelijk afval - volgen de ontwikkelingen elkaar in rap tempo op. Het beleidsveld en de sector is in een roerige periode, waarbij vooral de impact van wet- en regelgeving zich laat gelden. Wet- en regelgeving stellen doelen en kaders vast, waarbinnen de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval moeten plaatsvinden. De afgelopen jaren zijn vooral op het gebied van afvalbeheer zowel de doelstellingen als de randvoorwaarden verder aangescherpt. Het effect van toekomstige wet- en regelgeving is onduidelijk, maar de invloed staat bij voorbaat vast. Dat wijst het verleden uit: strengere milieueisen, liberalisering van de afvalmarkt en Arbonormering hebben de afvalinzameling veranderd. Ook de producentenverantwoordelijkheid is gebaseerd op een door het Rijk genomen Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 8/61

9 besluit. Dit betekent dat een gemeente vanuit de wettelijke zorgplicht voor het huishoudelijk afval bij wijziging van wet- en regelgeving snel moet kunnen schakelen: op beleid en op uitvoering. De inzameling en het sorteren van plastic verpakkingsafval is hiervan een voorbeeld. Gemeenten werken daarom steeds vaker samen, waaronder in overheidsgedomineerde afvalbedrijven en gemeenschappelijke regelingen Afvalbeheer vraagt om afstemming tussen beleid en uitvoering In lijn met de hiervoor beschreven ontwikkelingen en prognoses is het afvalbeleid in veel gemeenten, met betrekking tot huishoudelijk afval, gericht op verdere preventie van het ontstaan van afval, betere scheiding aan de bron zodat product- en materiaalhergebruik mogelijk wordt, en verdere duurzame toepassing van de dan nog resterende afvalstromen. Een helder gemeentelijk afvalbeleid en een op recycling toegesneden uitvoeringsorganisatie zijn daarbij van belang. Een adequaat gemeentelijk afvalbeheer omvat een optimale balans tussen onderling samenhangende beleidsinstrumenten; de inzamelstructuur, de uitvoering van de inzameling, het acceptatiebeleid (de voorwaarden waaronder afval door burgers mag worden aangeboden), marketing en voorlichting (communicatie), de handhaving en de registratie. Verder kan door middel van ketenregie een optimale sturing van het verwerken en verwaarden van afval- c.q. grondstoffen worden bewerkstelligd. Kader: de afvalbeheerketen De onderstaande figuur illustreert de samenhang in de horizontale (technische) afvalketen en de beleidscyclus waarmee het functioneren en presteren in deze keten wordt begeleid en gefaciliteerd. 4 Communicatie Marketing Voorlichting 5 Handhaven Toezicht en controle Repressie, beboeten 6 Registreren / monitoren Afvalregistratie Management-/beleidsinformatie Inning / perceptie Burger (ontdoener) inzamelen Overslag en transport Materiaal en prod. hergebruik Energie uit afval Verwerking afval 3 Acceptatiebeleid Tarievenbeleid (gratis/betaald) Beschikbaarheidbeleid 2 Inrichting inzamelstructuur Haal- en brengfaciliteiten Containermanagement De keuze voor de inzamelstructuur (bijvoorbeeld de verhouding tussen haal- en brengfaciliteiten, de inzamelmethoden, et cetera) en het acceptatiebeleid van de gemeente beïnvloeden het afvalaanbiedgedrag van burgers. Door voorlichting kunnen burgers wegwijs gemaakt worden in de beschikbare inzamelstructuur of over de mogelijkheden om hun afvalaanbod te verminderen. En uiteraard zijn handhaving van het acceptatiebeleid en toezicht in de openbare ruimte van belang om het gewenste afval-aanbiedgedrag kracht bij te zetten. 1 Doelstellingen Afvalbeheerbeleid LAP II (preventie, hergebruik) Eigen door gemeente gestelde doelen Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 9/61

10 Bij het bepalen van de gemeentelijke doelstellingen, en bij het monitoren van de afvalbeheerprestaties, zullen onderling samenhangende keuzes moeten worden gemaakt vanuit de invalshoeken van milieuprestatie, service en kosten Marktstructuur en marktwerking Transitie in marktstructuur In de afgelopen 15 tot 20 jaar heeft zich een transitie voltrokken in de gemeentelijke afval- (inzamel)sector. In een betrekkelijk korte periode heeft een enorme concentratieslag plaatsgevonden. De wens om schaalvoordeel te behalen, was hierin één van de argumenten. De volgende grafiek toont de afname van het aantal partijen 1. Op dit moment is sprake van een hybride sector, waarbij de sector is verdeeld tussen marktpartijen, gemeentelijke diensten en samenwerkingsverbanden (publiekrechtelijk of privaatrechtelijk). De volgende conclusies kunnen worden getrokken: Het aantal inzamelbedrijven voor huishoudelijk afval neemt trendmatig af. Van ruim 230 in 2000 naar 125 in Een afname van ruim 44%. Met name het aantal eigen gemeentelijke inzameldiensten vermindert. Van 165 in 2000 naar 69 in Ruim 58% afname. Ook het aantal particuliere inzamelbedrijven voor huishoudelijk afval is afgenomen van 30 naar circa 15 in Tweederde van het aantal huishoudens dat door een marktpartij wordt bediend, heeft te maken met Sita (nu: SUEZ) of Van Gansewinkel (nu: Renewi). Het aantal overheidsgedomineerde bedrijven (GR of vennootschap) is toegenomen van 24 tot bijna 40 in Zie verder de bijlage voor meer informatie over marktstructuur en schaalgrootte Marktwerking in de inzamelsector De toenemende schaalvergroting en een forse afname in aantal marktpartijen heeft ook consequenties voor de mate van marktwerking. 1 Dit is de periode met de grootste veranderingen. De ontwikkeling tot en met vandaag laat een verdere stabilisatie zien Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 10/61

11 Regionale concurrentie Op dit moment zijn er minder dan 15 particuliere inzamelbedrijven, waarbij vooral Suez (Sita) en Renewi (Van Gansewinkel) de markt domineren. Sinds enkele jaren is er één grote nieuwe toetreder (Remondis). De resterende inzamelbedrijven zijn vooral lokaal/regionaal actief. Door het beperkte aantal regionaal actieve marktpartijen hebben gemeenten in veel regio s te maken met gebrekkige marktwerking. Het aantal inschrijvende partijen is beperkt en is in sommige gevallen beperkt tot één inschrijvende partij. De reeds aanwezige marktpartij blijkt vaak de grootste kanshebber. In veel regio s wordt de marktconcurrentie vooral scherp gehouden door inschrijvende overheidsgedomineerde bedrijven. Deze situatie is echter aan het veranderen; steeds meer overheidsgedomineerde organisaties kiezen ervoor om niet (meer) in te schrijven. Zij richten zich uitsluitend op dienstverlening voor deelnemende/toetredende gemeenten. Prijsvorming in de markt Bij keuze voor aanbesteding heeft de gemeente te maken met een marktprijs (en niet een kostprijs). Inmiddels is in de markt een prijsopwaartse trend waarneembaar. Belangrijke factoren daarvoor zijn de economische hoogconjunctuur en (waar aan de orde) het gebrek aan marktconcurrentie. De te verwachten marktprijs is overigens steeds lastiger te bepalen. De kostprijs van inzamellogistiek is weliswaar goed te calculeren, maar er zijn inmiddels steeds minder goed vergelijkbare aanbestedingen voor een korte-termijn-marktanalyse. Immers, de gevraagde dienstverlening varieert steeds meer (afhankelijk van het gekozen afvalbeheerbeleid). En er zijn vaak logistieke verschillen (zoals het aandeel buitengebied), waardoor vergelijkbaarheid lastig blijft. Nota bene: Ook strategische prijsstelling kan aan de orde zijn (bijvoorbeeld door een organisatie zoals Remondis die zich een plek op de Nederlandse markt wil verwerven.) Dit zijn echter tijdelijk lagere tarieven. Het uitsluitend leveren van logistieke (inzamel)diensten is qua verdienmodel minder interessant dan het inzamelen inclusief verwerking van de afval-/grondstoffen. Kader: alternerend inzamelen Een voorbeelddienst waarop de marktprijs nog redelijk goed is te vergelijken, vormt het alternerend inzamelen van GFT en restafval. De marktprijs is meerjarig gemiddeld rond 40,- per huishouden. De bandbreedte van aanbestedingsresultaten varieert tussen 17,- (laagconjunctuur en overcapaciteit) en ca. 50,- (hoogconjunctuur). Geconcludeerd moet worden dat gemeenten steeds minder grip op marktprijs hebben en dat de afhankelijkheid van marktwerking groter is geworden Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 11/61

12 2.3 Eisen aan organisatie afvalbeheer De verwachting is dat de hybride marktstructuur in stand blijft in de komende decennia. Er lijkt zelfs, mede onder druk van de VANG-doelen en beperkte marktwerking, sprake te zijn van een beperkte mate van deprivatisering. Daarbij zijn er meerdere gemeenten die hebben gekozen voor een samenwerkingsverband (in plaats van een marktinschakeling) vanuit de verwachting dat daarmee snel en effectief de afvalbeheerprestatie kan worden verhoogd. Gelet op de beschreven ontwikkelingen, doelstellingen, de wettelijke zorgplicht van gemeenten voor het afvalbeheer (en dat is meer dan inzamelen alleen) kan worden gesteld dat de gemeenten op het gebied van huishoudelijk afval zich voor de volgende uitdagingen geplaatst zien: Waarborgen van de kwaliteit van de dienstverlening (service en kwaliteit) richting burger als gebonden gebruiker. Immers, burgers kunnen niet zelf kiezen, en zijn afhankelijk van de keuzes en kwaliteit van de gemeente als opdrachtgever en regisseur bij inzameling en verwerking van het huishoudelijk afval. Waarborgen van de betaalbaarheid van de dienstverlening. Hierbij zijn enerzijds de kosten en betaalbaarheid van de inzameldiensten aan de orde, en anderzijds de kosten (of opbrengsten) van het be- of verwerken van huishoudelijk afval. Adequaat afvalbeheerbeleid. Het landelijk beleid zoals vastgelegd in het Landelijk Afvalbeheerplan III is gericht op verdergaande afvalpreventie en toenemend hergebruik van recyclebare grondstoffen. Zoals gezegd kan het mes hierbij aan twee kanten snijden: een doeltreffend afvalbeheerbeleid draagt niet alleen bij aan de milieudoelstellingen maar is ook vanuit kostenoogpunt interessant. De organisatie die zorg moet dragen voor de inzameling moet daarom meerwaarde kunnen bieden op de volgende aspecten: Uitvoeringsbedrijf. Efficiënte uitvoering (zelf doen/inhuur) afvalinzameling, beheer van (inzamel)faciliteiten en eventueel de reiniging van de openbare ruimte. Kennisorganisatie. Advies m.b.t. inrichting, ontwikkeling en optimalisatie gemeentelijke afvalbeheerbeleid. Bijdragen aan het verleiden van burgers tot gewenst afvalgedrag en een goed gebruik van de openbare ruimte. Regisseur afvalbeheer. Regie afvalketen, inkoopfunctie afvalcontracten, zorgdragen voor nuttig en doelmatig (her)gebruik van grondstoffen. De gemeente gaat dus over het beheer van huishoudelijk afval en zal dit moeten organiseren. Vaak staan daarbij de drie basiskeuzen voor het organiseren van de inzamelactiviteiten centraal: de inzameling als gemeente zelf uitvoeren; uitbesteden aan een derde partij of afvalinzameling door samenwerking Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 12/61

13 3 HUIDIGE SITUATIE Als startpunt voor de samenwerkingsanalyse beschrijven wij de huidige stand van zaken in de RAD Hoeksche Waard, en gemeente Goeree-Overflakkee. Dit gaat zowel over de milieuprestaties, het dienstverleningsniveau en de organisatiewijze en kosten. In paragraaf 3.1 geven wij een korte inhoudelijke toelichting op de keuze om samenwerking tussen deze partijen te onderzoeken. In paragraaf 3.2 gaan wij in op de huidige afvalbeheerprestatie. In paragraaf 3.3 geven wij een samenvattend beeld van organisatie en personeel. In paragraaf 3.4 gaan wij in op de kosten en afvalstoffenheffing. Een gedetailleerde uitwerking van de huidige situatie is te vinden in een apart kernrapport startsituatie. 3.1 Inleiding Dit onderzoek richt zich op de samenwerking tussen Goeree-Overflakkee en RAD Hoeksche Waard. Er zijn in de regio ook verschillende andere (publiekrechtelijke en privaatrechtelijke) samenwerkingsverbanden, waarmee de samenwerking onderzocht kan worden. Dit zijn de Zeeuwse Reinigings Dienst, Irado, Reinis, en Gemeenschappelijke Regeling Waardlanden. Op basis van de beschikbare cijfers uit 2016 blijkt de RAD Hoeksche Waard de best presterende partij in de regio op het gebied van restafvalreductie, scheidingspercentage en afvalbeheerkosten. Dit vormt het argument voor gemeente Goeree-Overflakkee om de samenwerking met RAD Hoeksche Waard te willen verkennen Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 13/61

14 Samenvattend Gezamenlijk is geconcludeerd dat beide partijen: Een vergelijkbaar gebied hebben (met vergelijkbare logistieke kenmerken); Logistiek aangrenzend gelegen zijn (waardoor tussenliggende rijafstand beperkt blijft); Gelijkwaardig in omvang (o.a. aantal huishoudens) zijn, waardoor gelijkwaardigheid in samenwerking mogelijk lijkt; Bestuurlijke affiniteit hebben (meer dan met andere omliggende regio s). In de bijlage is een beknopte omgevingsanalyse opgenomen met meer informatie over de verschillende alternatieven en hun afvalbeheerprestaties en kosten. 3.2 Afvalbeheerprestatie De VANG-doelstellingen in 2020 en 2015 worden door beide partijen als richtinggevend doel onderschreven. De vervuiler betaalt is voor zowel de gemeenten van de RAD Hoeksche Waard, als de gemeente Goeree-Overflakkee een beleidsuitgangspunt. Bij de RAD Hoeksche Waard is dit al geëffectueerd met een diftar-systeem. In Goeree- Overflakkee is geen sprake van gedifferentieerde tarieven. Volgens voorlopige afvalbeheercijfers wordt er in de RAD Hoeksche Waard gemeenten nog 141 kg restafval (grof en fijn) ingezameld. De VANG-doelstellingen van 2020 zijn voor RAD Hoeksche Waard daarmee in zicht, afgaande op de dalende trend in de afgelopen jaren en de verdere maatregelen in de komende jaren zoals het omschakelen op omgekeerd inzamelen. In de Hoeksche Waard is het serviceniveau voor het aanbieden van grondstoffen hoger, met name omdat er meer haalvoorzieningen zijn. Verder is er met de keuze voor goed scheiden loont ook gekozen voor een bredere inzet van instrumenten (zoals communicatie en preventie). In de gemeente Goeree-Overflakkee is de hoeveelheid restafval met 257 kg/inwoner relatief groot. De afgelopen jaren is ingezet op serviceverhoging voor het inzamelen van Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 14/61

15 grondstoffen. Dit heeft vooralsnog niet de gewenste trendbreuk tot gevolg gehad. De trend voor de hoeveelheid restafval per inwoner is stijgend. Samenvattend Tussen de gemeenten aangesloten bij de RAD Hoeksche Waard en de gemeente Goeree- Overflakkee is een verschil van circa 100 kg restafval per inwoner. Dit is opvallend aangezien alle gemeenten een vergelijkbare stedelijkheidsklasse en type verzorgingsgebied hebben. Nota bene: wel is bekend dat de gemeente Goeree-Overflakkee te maken heeft met relatief veel toerisme (hetgeen leidt tot een beperkte toename in restafval/inwoner). 3.3 Afvalstoffenheffing en uitvoeringskosten Gemeente Goeree-Overflakkee In de gemeente Goeree-Overflakkee wordt er in het tarief onderscheid gemaakt tussen eenpersoons- en meerpersoonshuishoudens. Dit tariefsysteem is geen diftar-systeem, omdat het niet gedifferentieerd is op aanbiedgedrag. De tarieven zijn 174,- en 232,-. Het gemiddelde tarief ligt daarmee op 200,- per huishouden per jaar. De afvalstoffenheffing van de gemeente Goeree-Overflakkee is, volgens de monitor Rijkswaterstaat, 90% kostendekkend 2. Vanuit de afvalstoffenheffing wordt het afvalbeheer bekostigd. Voor financiële vergelijking zijn de volgende kosten relevant: De totale uitvoeringskosten van Goeree-Overflakkee bedragen ca. 2,4 miljoen. Daarvan is ca. 1,5 miljoen uitbesteed aan derden (Renewi en Irado); De totale verwerkingskosten bedragen ca. 1,1 miljoen. RAD Hoeksche Waard In de Hoeksche Waard bestaat de afvalstoffenheffing uit een vast en een variabel deel. Alle huishoudens betalen het vaste bedrag van 106,25 per jaar en daarbovenop komt een variabel tarief op basis van de frequentie van het aanbieden van restafval en het volume van de restafvalcontainer. Een dergelijk tariefsysteem wordt ook aangeduid als diftar 3. Het tarief bedraagt 6,- per aanbieding voor een grote container (240 liter) en 4,- per aanbieding voor een kleinere container (140 liter). Voor ondergrondse containers is sprake van een apart tarief: per inworp wordt het tarief van 1,- gerekend. In de begroting van de RAD Hoeksche Waard wordt uitgegaan van een afvalstoffenheffing van 160,-, gebaseerd op de som van het vaste en variabele tariefdeel. De afvalstoffenheffing binnen de Hoeksche Waard is, volgens de monitor Rijkswaterstaat, 87% kostendekkend. (Omgerekend: ca. 184,- bij 100% kostendekkendheid). 2 In 2018 is de kostendekkendheid bepaald op 92%, waarvan 2% wordt onttrokken uit de reserve Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 15/61

16 Vanuit de afvalstoffenheffing wordt het afvalbeheer bekostigd. Voor financiële vergelijking zijn de volgende kosten relevant: De totale vergelijkbare uitvoeringskosten van RAD Hoeksche Waard bedragen ca. 5,7 miljoen (op een totaal van ca. 7,9 miljoen); De totale verwerkingskosten bedragen ca. 1,3 miljoen. Samenvattend Gemiddeld betaalt in Nederland een meerpersoonshuishouden 253,- en een eenpersoonshuishouden 200,- per jaar aan afvalstoffenheffing (cijfers Rijkswaterstaat 2017). In de gemeenten in de Hoeksche Waard en de gemeente Goeree-Overflakkee is de heffing lager dan het landelijk gemiddelde. De RAD Hoeksche Waard heeft in vergelijking met Goeree-Overflakkee een lager gemiddeld tarief per huishouden; ook indien wij corrigeren voor de mate van kostendekkendheid. Zie bijlage financiële analyse voor meer details over de kosten. 3.4 Organisatie en personeel Gemeente Goeree-Overflakkee In de Gemeente Goeree-Overflakkee wordt momenteel het inzamelen en verwerken van huishoudelijk afval en grondstoffen uitbesteed aan de markt. Renewi verzorgt de inzameling en verwerking van huishoudelijk (rest)afval, GFT, glas, papier, textiel en klein chemisch afval. Irado verzorgt de inzameling van PMD. De milieustraat wordt wel door de gemeente zelf geëxploiteerd. Binnen de gemeente Goeree-Overflakkee is een beperkte capaciteit voor afvalbeheerbeleid, werkvoorbereiding en administratie. Op dit moment wordt, wegens capaciteitstekort, capaciteit op interim-basis ingehuurd. De gemeente Goeree-Overflakkee heeft alleen uitvoeringscapaciteit voor het beheer en exploitatie van de milieustraten. Op de begroting wordt 1,4 fte begroot voor de productgroep inzameling huisvuil en 3,3 fte op de exploitatie van de twee milieustraten. Veel taken gerelateerd aan afvalbeheer zijn inbegrepen in de uitbestedingssom of diffuus verdeeld in de gemeentelijke overhead. In 2018 is er uitstroom van één medewerker (0,8 fte) voorzien voor de milieustraten, die niet opnieuw ingevuld wordt. In Goeree-Overflakkee wordt gebruik gemaakt van KAM-minicontainers door middel van een grabber (met dubbele beladingsarm) op het inzamelvoertuig. Deze containers zijn voorzien van een sticker met een uniek nummer. De gemeente beschikt niet over een actueel containermanagementsysteem. Voor ondergrondse containers maakt de gemeente gebruik van het driehaak-opnamesysteem. RAD Hoeksche Waard 3 Dit staat voor gedifferentieerd tarief Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 16/61

17 De vijf gemeenten in de Hoeksche Waard kiezen via de Gemeenschappelijke Regeling voor het zelf doen van het inzamelen van huishoudelijk afval. Uniek is dat de RAD Hoeksche Waard ook een verordende bevoegdheid heeft en verantwoordelijk is voor de trits Afvalbeleid-Afvalinzameling-Afvalstoffenheffing. Hierdoor is het afvalbeleid en (de manier van) afvalstoffenheffing bij alle deelnemers gelijk. De RAD Hoeksche Waard kenmerkt zich als een zelfstandige efficiënte en flexibele organisatie met relatief lage afvalbeheerskosten. Inzameling van afval is de hoofdactiviteit van RAD Hoeksche Waard, daarnaast biedt zij nog een (relatief kleine) dienstverlening aan op reinigingstaken. RAD Hoeksche Waard heeft eigen uitvoeringscapaciteit en zelfstandig management. In totaal is er 46,1 fte aan formatie binnen de RAD Hoeksche Waard, waarvan 32,2 in de buitendienst. In de RAD Hoeksche Waard is ook 1 fte ingevuld voor handhaving. De RAD Hoeksche Waard bestaat uit een directeur, een controller, een hoofd bedrijfsbureau en een hoofd uitvoering. Zij worden ondersteund door een financieel administratief medewerker en externe P&O-ondersteuning. Het hoofd bedrijfsbureau wordt ondersteund door één medewerker. De rest van de organisatie, circa 36 fte valt onder het hoofd uitvoering. Het merendeel daarvan heeft de functie chauffeur/belader. Verder maakt de organisatie gebruik van inhuurkrachten (beladers). De RAD Hoeksche Waard maakt gebruik van minicontainers met chip, ingezameld met afzetcontainers met het Diamond-systeem. Voor de ondergrondse containers maakt de RAD Hoeksche Waard gebruik gemaakt van het Metro opnamesysteem. Samenvattend Naast overeenkomsten zijn er ook relevant verschillen: De twee samenwerkingspartners maken gebruik van verschillende typen minicontainers en bijbehorende opnamesystemen. De bedrijfsvoering c.q. uitvoeringswijze van beide regio s verschilt van elkaar. Het opnamesysteem van RAD Hoeksche Waard (met Diamond) is niet toepasbaar op de huidige minicontainers van Goeree-Overflakkee. Dit geldt in mindere mate ook voor de verschillen in inzamelmethode van ondergrondse containers Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 17/61

18 4 BESCHRIJVING SAMENWERKING In dit hoofdstuk introduceren wij de twee samenwerkingsscenario s. Per scenario gaan wij in op de onderliggende keuze en afwegingen. Vervolgens lichten wij ons advies inzake de rechtsvormkeuze en het tijdspad voor implementatie toe. Paragraaf 4.1 bevat een toelichting op de keuze van de twee scenario s. In paragraaf 4.2 en paragraaf 4.3 beschrijven wij de twee scenario s. In paragraaf 4.4 schetsen wij de uitgangspunten en kaders voor verdere analyse en uitwerking. 4.1 Inleiding Samenwerking bestaat in allerlei vormen en maten. Het doel van dit onderzoek is om zicht te bieden op de meerwaarde en consequenties van samenwerking. Dat betekent dat beide partijen zoeken naar een samenwerking met impact; ook op de langere termijn. Daarmee richten beide partijen zich vooral op een vorm van samenvoeging, waarbij de gemeente Goeree-Overflakkee en de (toekomstige) gemeente Hoeksche Waard besluiten om een specifiek aantal taken samen uit te voeren. Daarbij maken wij onderscheid in twee relevante (basis)scenario s: samenwerking in de uitvoering en samenwerking in de uitvoering én beleidsvorming. De keuze voor deze twee scenario s maakt het mogelijk om een onderscheidende keuze te maken over samenwerking op uitvoering en beleid. Let op: het gaat hier om basisscenario s, waarbij (indien beide partijen positief besluiten) in een volgende fase de samenwerking verder vorm en inhoud krijgt. 4.2 Scenario 1. Samenwerking in uitvoering Met dit scenario behouden beide partijen het huidige dienstverleningsniveau. De samenwerking richt zich vooral op gezamenlijke uitvoering van taken (rol: uitvoeringsbedrijf) en niet (of minder) op het ondersteunen bij het ontwikkelen van afvalbeheerbeleid (rol: kennis en regie). In de figuur is het samenwerkingsniveau op uitvoering geïllustreerd. Het scenario biedt partijen het volgende inzicht: Overflakkee biedt het scenario (enigszins) een vergelijking met de marktsituatie. Voor de RAD Hoeksche Waard biedt het scenario vooral inzicht in het effect van schaalvergroting en Samenwerkingsladder in de uitvoering Voor de gemeente Goeree- Uitvoeringskennis delen (benchmarking) Min.. Projectmatige samenwerking Specialisatie (o.a. KCA) Partiële samenwerking (o.a. gezamenlijk inkopen) Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 18/61 Scenario 1. Gezamenlijke uitvoering Max.

19 toetreding van een nieuwe gemeente; bij afwijkend beleid en uitvoeringswijze. Taken Uitgangspunt is dat alle, aan afvalbeheer verbonden uitvoerende taken worden ingebracht in de samenwerkingsorganisatie. De huidige uitvoeringsorganisatie van RAD Hoeksche Waard is al ingericht. Deze organisatie wordt opgeschaald ten behoeve van de extra dienstverlening. Het gaat om de volgende extra taken: Inzamelen van restafval (met minicontainers en verzamelcontainers), gft (met minicontainers), PMD (verzamelcontainers), OPK (met beladers van verenigingen), glas (verzamelcontainers), textiel (verzamelcontainers), KCA (met chemoboxen) en grof afval (op afspraak); Beheer en exploitatie milieustraten; Afvaltransport (wisselcontainers). Verder levert de uitvoeringsorganisatie de benodigde ondersteuning bij bovenstaande taken. Hieronder vallen bijvoorbeeld: het ontvangen en afhandelen van meldingen, uitvoeren van sorteeranalyses, opstellen van afvalkalenders. Concreet betekent dit scenario dat er taken in eigen beheer (met een capaciteitsinzet van 3,3 fte) worden ingebracht naar de RAD Hoeksche Waard. Dit betreft het beheer en exploitatie van de milieustraten van Goeree-Overflakkee. De overige werkzaamheden zijn uitbesteed. De beleids- en regiefunctie blijft achter binnen de gemeente Goeree- Overflakkee. De (toekomstige) gemeente Hoeksche Waard moet deze functie nog vorm gaan geven. De organisatie bereikt hiermee een schaal van circa huishoudens, verspreid over meerdere kernen in een groot verzorgingsgebied. Om logistiek optimaal te kunnen werken, wordt uitgegaan van een (uitruk)locatie op Goeree-Overflakkee en in de Hoeksche Waard. Verder wordt uitgegaan van één hoofdvestiging. Samenwerkingspotentie Met de keuze voor dit scenario zetten beide partijen in op de meest vergaande vorm van uitvoeringssamenwerking. Daardoor ontstaat een organisatie met meer schaalgrootte en meer mogelijkheden voor optimalisatie van de uitvoeringsefficiëntie. Met dit scenario ontstaan de volgende kansen: Gezamenlijk contractmanagement: Binnen de uitvoeringsorganisatie is sprake van een groter volume aan inkoop én een sterke(re) focus op contractmanagement met kennis van de sector. Dit leidt in potentie tot voordeel: schaalvoordeel, scherpere contractvorming en professioneel opdrachtgeverschap tijdens contractuitvoering; Gezamenlijke uitvoering: De efficiëntie inzet van arbeid, tractie en inzamelmiddelen (minicontainers, e.d.) kan deels worden versterkt, waarbij o.a. een reductie in reservecapaciteit aan de orde is. In dit scenario is een eventueel efficiëntievoordeel beperkt door nog aanwezige verschillen in uitvoeringswijze (zie huidige situatie); Eén organisatie: De (specifiek op de taak afgestemde) organisatie heeft haar eigen management en staf en ondersteuning georganiseerd. Met name in de indirecte en Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 19/61

20 direct ondersteunende activiteiten ontstaan schaalvoordelen. 4.3 Scenario 2. Samenwerking in beleid en uitvoering Met dit scenario hebben beide partijen, naast uitvoering, een (vergelijkbare) beleidsambitie, waarin de samenwerking ondersteunt en adviseert. Uitgangspunt is dat beide partijen kiezen voor een vergelijkbare visie op afvalbeheer en gezamenlijke uitvoering van afvalbeleid (rol: kennis en regie). In de figuur is het samenwerkingsniveau op beleid (extra t.o.v. scenario 1) geïllustreerd. Let op: met dit scenario behouden beide partijen de beleidsautonomie: er kunnen afwijkende en maatwerk-keuzen worden gemaakt. De verwachting is echter dat (gelet op de grote overeenkomsten in ambitie en type gebied) er een zekere mate van beleidsharmonisatie ontstaat. Het scenario biedt partijen het volgende inzicht: Voor de gemeente Goeree- Overflakkee schetst het scenario het perspectief van een (vergelijkbare) beleidsontwikkeling, waarbij dit zicht biedt op milieuprestatie, service en kosten. Voor de RAD Hoeksche Waard Taken biedt het scenario vooral inzicht in het effect van schaalvergroting en toetreding van een nieuwe gemeente, gebaseerd op vergelijkbaar beleid en uitvoeringswijze. Uitgangspunt is dat de afvalbeheertaken op basis van een uniforme werkwijze kunnen Min. worden uitgevoerd. De huidige uitvoeringsorganisatie van RAD Hoeksche Waard vormt de basis. Deze organisatie wordt opgeschaald ten behoeve van de extra dienstverlening én extra beleidsadvisering. Het gaat om de volgende extra taken: Inzamelactiviteiten en milieustraten (zie ook scenario 1); Beleidsadvisering en regie op afval(keten). Samenwerkingsladder in beleid Beleidskennis delen Gezamenlijk kennis ontwikkelen Scenario 2. Regionale visie op afvalbeheer Scenario 2. Gezamenlijke uitvoering afvalbeleid Regionaal beleid Max. Het scenario is gebaseerd op het uitgangspunt van diftar en omgekeerd inzamelen. Dit is de beleidsontwikkeling die in de Hoeksche Waard en andere regio s wordt ingezet. De gemeente Goeree-Overflakkee heeft deze keuze (nog) niet gemaakt; in 2019 wordt een nieuw afvalbeheerplan opgesteld, waarbij ook college en raad nog betrokken zullen worden. Dankzij de bredere basis van de samenwerkingsorganisatie is sprake van meer beleidscapaciteit en een groter volume aan afval en grondstoffen (met meer mogelijkheden voor Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 20/61

21 bewerking en vermarkting). Samenwerkingspotentie Met de keuze voor dit scenario zetten beide partijen in op beleidsafstemming. De aanvullende samenwerking op beleid heeft een toename in (beleids)effectiviteit tot doel 4. De beleidssamenwerking voorkomt het wiel opnieuw uitvinden. Kennis en inzicht is nodig en beschikbaar via de samenwerking om tot de juiste keuzes te komen voor de lange termijn. Zeker ook omdat met deze keuzes soms ook forse kapitaalsinvesteringen gemoeid gaan (in o.a. inzamelmiddelen). Verder vraagt een efficiënte en doeltreffende inrichting van de afvalbeheerketen op onderdelen ook om voldoende schaalgrootte. Enkele voorbeelden: burgerlogica stopt niet bij de gemeentegrens (regionaal niet strijdige afvalkeuzes) en het doelmatig inzamelen van grondstoffen vraagt ook om massa (opschalen van grondstofstromen). 4.4 Kaders bij samenwerking Voor beide scenario s wordt in principe uitgegaan van uitbreiding van de bestaande uitvoeringsorganisatie RAD Hoeksche Waard en toetreding van de gemeente Goeree- Overflakkee. Dit heeft voordelen bij implementatie en overgang. Immers, de organisatie is al ingericht en functioneert naar behoren. Tegelijkertijd biedt samenwerking ook een kans én noodzaak voor heroverweging. Wij hanteren de volgende kaders bij verdere analyse en beoordeling: 1. Rechtsvorm en zeggenschap; 2. Relatie tussen gemeente en uitvoeringsorganisatie; 3. Arbeidsvoorwaarden; 4. Implementatie. Ad 1. Rechtsvorm en zeggenschap Uitgangspunt voor het onderzoek is een gemeenschappelijke regeling tenzij. Inmiddels is bekend dat de Hoeksche Waard gaat herindelen met als gevolg dat de huidige Gemeenschappelijke Regeling RAD Hoeksche Waard zou ophouden te bestaan per 1 januari Door de RAD Hoeksche Waard is onderzoek verricht naar het meest geschikte organisatiemodel voor de toekomst. Inmiddels is een traject gestart, waarbij de gemeenschappelijke regeling wordt omgezet in een overheidsvennootschap. De overheidsvennootschap heeft een aantal doorslaggevende voordelen: Binnen de overheidsvennootschap is sprake van een sterke focus op bedrijfsmatigheid. Ook schept de rechtsvorm de ruimte voor een passend arbeidsvoorwaarden Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 21/61

22 regime (zie arbeidsvoorwaarden); De overheidsvennootschap maakt het mogelijk om binnen de juridische kaders te komen tot een gelijkwaardige verdeling van invloed en zeggenschap; ongeacht de mate van inbreng diensten en middelen; De overheidsvennootschap biedt als constructie de flexibiliteit om tot snelle samenwerking te komen (of zelfs tot privatisering). Het aansluiten van een nieuwe samenwerkingspartner kan in diverse varianten; De overheidsvennootschap zorgt voor een (gewenste) rolscheiding tussen opdrachtgever en eigenaar. Dit zorgt voor een betere sturing, toezicht en verantwoording; Binnen de vennootschap is het gebruikelijk om een Raad van Commissarissen in te stellen, waardoor de toezichthoudende rol professioneel en met specifieke deskundigheid wordt ingevuld (optioneel 5 ). De overheidsvennootschap is minder politiek-bestuurlijk gevoelig en de sturing wordt zakelijker. Echter, de uitvoeringsorganisatie is en blijft sterk regionaal verbonden met beide (toekomstige) gemeenten, waarbij er slechts twee samenwerkingspartners zijn. Dit is een belangrijk verschil met (voor gemeenten herkenbare) andere overheidsvennootschappen (zoals de nutsbedrijven). Voor een verdere toelichting op deze rechtsvorm: zie bijlage. Ad 2. Relatie gemeente en uitvoeringsorganisatie De relatie tussen gemeente en uitvoeringsorganisatie is gebaseerd op opdrachtgestuurd samenwerken. De kernbegrippen hierbij zijn: wederzijds commitment, vertrouwen en transparantie. Ook wordt hierbij gewerkt op basis van quasi-inbesteding (zie kader). Kader: voorwaarden quasi-inbesteding Indien wordt voldaan aan de voorwaarden van quasi-inbesteding dan kan de gemeente een opdracht rechtstreeks geven aan de eigen samenwerking. Er is hiervan sprake als de gemeente: een overheidsopdracht gunt aan een andere rechtspersoon; toezicht uitoefent op die rechtspersoon als ware het op de medewerkers van zijn eigen diensten; meer dan 80% van de activiteiten die de gecontroleerde rechtspersoon uitoefent, gebeurt in de vorm van taken die hem zijn toegewezen door de controlerende aanbestedende dienst of andere, ook door deze aanbestedende dienst gecontroleerde rechtspersonen, én er geen directe participatie van privékapitaal is in de gecontroleerde rechtspersoon. De sturing verloopt via de eigenaarsrol en via de opdrachtgeversrol. Als eigenaar zijn de twee gemeenten gelijkwaardig. De invloed van de gemeenten (aandeelhouder) is doorslaggevend voor koers, profiel van de organisatie. Naast de bevoegd- 4 Voor meer informatie over beleidssamenwerking, zie handreiking NVRD-VANG: Intergemeentelijke samenwerking bij ontwikkeling en uitvoering van afvalbeleid 5 In plaats van een Raad van Commissarissen kan ook worden gekozen voor een (niet-statutaire) commissie van advies of geen raad c.q. commissie Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 22/61

23 heden die al dwingendrechtelijk aan de AVA zijn toegekend, gaat de eigenaar in ieder geval over: Benoemen Bestuur (directeur); Benoemen Raad van Commissarissen (indien aan de orde); Vaststellen voortschrijdend meerjaren- en jaarbeleidsplan; Investeringsbeslissingen (boven een bepaalde drempelwaarde); Het aangaan van overeenkomsten (boven een bepaalde drempelwaarde). Als opdrachtgever sturen de gemeenten op basis van een dienstverleningsovereenkomst. Uitgangspunt daarbij is dat de deelnemende en opdrachtgevende gemeenten binnen dezelfde basisafspraken (raamovereenkomst) opdrachten verlenen. Binnen de gemeente wordt regievoering georganiseerd. Ad 3. Arbeidsvoorwaarden Uitgangspunt van de overheidsvennootschap is dat de medewerkers komen te vallen onder een (voor overheidsbedrijven in deze branche) gebruikelijke cao. Voor de overheidsgedomineerde sector is dat de cao Energie, Grondstoffen en Omgeving (ENb). De arbeidsvoorwaarden in deze cao zijn afgestemd op de kerntaken van dit type organisatie en spelen in op (bijvoorbeeld) de gezondheid van werknemers, veiligheid in de werkomgeving, veilige uitoefening van taken, loopbaanontwikkeling/strategische personeelsplanning en mobiliteit van medewerkers. Een consequentie van dit uitgangspunt is de plaatsing van de huidige vaste medewerkers in een andere cao. Dit moet echter in perspectief worden geplaatst: de arbeidsvoorwaardelijke verschillen zijn goed te regelen via (bijvoorbeeld) een af te spreken sociaal plan. En bovendien is het belang van de ambtenarenstatus (als gevolg van de normalisering rechtspositie ambtenaren) kleiner aan het worden. Ad 4. Implementatie Uitgangspunt voor het moment van implementatie is uiterlijk 1 november Dit biedt de ruimte voor een zorgvuldige afweging in de periode Hiervoor zijn voor beide partijen relevante afwegingen: Gemeente Goeree-Overflakkee Binnen de gemeente Goeree-Overflakkee is nog sprake van een marktcontract (met o.a. Renewi) en een mogelijkheid van verlenging tot en met 31 oktober De inschatting is dat het huidige marktcontract gunstig is (in de huidige marktsituatie) en verlenging hiervan financieel voordelig is t.o.v. een nieuwe aanbesteding. Ook heeft de gemeente Goeree-Overflakkee voorzien dat in 2019 een nieuw afvalbeheerplan wordt opgesteld. Het afvalbeheerplan zal leiden tot wijzigingen in dienstverlening vanaf RAD Hoeksche Waard De regio Hoeksche Waard is met een herindelingsproces bezig, waardoor de regio te maken heeft met een overvolle bestuurlijke agenda, waardoor het inpassen van een extra Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 23/61

24 besluitvormingsproces verzwarend werkt. Besluitvorming in 2018 (b)lijkt niet haalbaar. Als gevolg van de herindeling heeft de RAD Hoeksche Waard een keuze gemaakt om de rechtsvorm om te (willen) zetten naar een overheidsvennootschap. Dit proces neemt veel capaciteit en aandacht van de RAD Hoeksche Waard in beslag. Het traject loopt tot einde 2018 (en mogelijk nog een korte periode in 2019). Nota bene: een langere doorlooptijd maakt het ook mogelijk om bij overgang naar een samenwerkingsituatie mitigerende maatregelen te nemen: inspelen op natuurlijk verloop, verder afschrijven op (op moment van overgang) overtollige activa en beleidsmatige afstemming tussen beide partijen Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 24/61

25 5 BEOORDELING SAMENWERKING In dit hoofdstuk lichten wij de beoordeling per criterium nader toe, waarbij elk criterium informatie biedt voor afweging en besluitvorming; waar relevant met onderscheid tussen samenwerking op uitvoering en op beleid. In paragraaf 5.1 geven wij een toelichting op het beoordelingskader. In paragraaf 5.2 beoordelen wij de samenwerking per criterium. In paragraaf 5.3 vatten wij de beoordeling samen. 5.1 Inleiding De verschillende belangen en invalshoeken bij onderzoek naar samenwerking zijn samen te voegen tot een beoordelingskader met duidelijke criteria. De beoordelingscriteria verwoorden de verschillende criteria en afwegingen die door de betrokkenen (impliciet en expliciet) worden gehanteerd. Het beoordelingskader vormt daarmee de leidraad voor het vergelijkbaar maken van samenwerking (met de huidige situatie) en levert daarmee een waardevolle bijdrage aan de besluitvorming. Het beoordelingskader maakt (na vergelijking) de verschillen tussen de scenario s transparant en vormt een handvat voor een gewogen oordeel. 5.2 Beoordeling per criterium Bijdrage aan beleidsdoelen Beschrijving criterium: De mate waarin de scenario s bijdraagt aan de beleidsambities van de beide partners dan wel de mate waarin de samenwerking hier de faciliteiten voor biedt. Context De vastgesteld beleidsambitie van de regio Hoeksche Waard is hoger gesteld dan bij Goeree-Overflakkee, maar ook recenter. De gemeente Goeree-Overflakkee heeft het voornemen om in 2019 een afvalbeleidsplan op te stellen, inclusief een forse duurzaamheidsambitie. In de Hoeksche Waard is het serviceniveau voor het aanbieden van grondstoffen hoger, met name omdat er meer haalvoorzieningen zijn. Verder is er gekozen voor een bredere inzet van instrumenten (zoals communicatie en preventie). Ten opzichte van de gemeenten bij de RAD Hoeksche Waard heeft de gemeente Goeree-Overflakkee circa 100 kg restafval per inwoner extra. Bepalend voor de toekomst is de mate waarin beide (toekomstige) gemeenten een vergelijkbare beleidsambitie hanteren. Als onderdeel van dit traject is daarom een VANG-scan uitgevoerd, waarbij op beleidsniveau een vakinhoudelijke dialoog is gevoerd. Dit heeft geleid tot de volgende constateringen: Beide partijen streven naar dezelfde (VANG-)doelstellingen. De betrokken gemeen Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 25/61

26 ten onderschrijven gelijkluidende ambities en doelstellingen om de transitie van afval naar grondstof te maken. De VANG-doelstellingen in 2020 en 2025 worden als richtinggevend doel onderschreven. Een afvalloze maatschappij (conform het Nationaal Grondstoffenakkoord in 2050) is het uiteindelijke doel; De vervuiler betaalt is voor zowel de gemeenten van de RAD Hoeksche Waard als de gemeente Goeree-Overflakkee een beleidsuitgangspunt. Bij de RAD is dit al geëffectueerd met diftar door een variabel tarief (voor het aanbieden van restafval) aan huishoudens te rekenen. In Goeree-Overflakkee geen sprake van gedifferentieerde tarieven. De aanwezigen beschouwen een verdere convergentie van het gemeentelijk afvalbeheerbeleid als een logische en ter verwachten route; In beide (toekomstige) gemeenten is nog veel te bereiken. Sorteeranalyses laten zien dat circa 90% van het restafval in principe herbruikbare grondstoffen zijn. Inzicht in effectieve manieren om het afval-aanbiedgedrag van inwoners verder positief te beïnvloeden (bewustwording, service, prijs, handhaving, et cetera) is gewenst. Beide gemeenten geven aan de focus te willen leggen op het verbeterd scheiden en inzamelen van enkele kansrijke grondstofstromen. Beoordeling scenario 1. Samenwerking op uitvoering Het scenario gaat uit van de huidige keuzen in het afvalbeheerbeleid (en daarmee de huidige dienstverlening). Bovendien wordt in dit scenario uitgegaan van een dominante rol als uitvoerder ( het laten rijden van de wielen ). Daarmee kiezen beide partijen in dit scenario niet voor een extra beleidsimpuls. De beide gemeenten moeten binnen de gemeentelijke organisatie voldoende beleidscapaciteit en kennis organiseren, waarbij de functionaris op de hoogte moet blijven van de sectorale ontwikkelingen en deze zelfstandig kunnen vertalen naar de afvalbeheerketen (en de dienstverlening door de uitvoeringsorganisatie). Een relevant voordeel dat wél ontstaat, is de toegenomen kennis en grip op afvalbeheerketen. Immers, vanuit de uitvoeringsdeskundigheid en het professioneel contractmanagement ontstaat een beter overzicht op de afvalketen en de effecten van het huidige afvalbeleid. Beoordeling scenario 2. Samenwerking op uitvoering én beleid Met dit scenario wordt gekozen voor een gezamenlijke beleidsontwikkeling (met ruimte voor beleidsautonome keuzen) naast uitvoering. De samenwerking heeft capaciteit beschikbaar voor specifieke beleidsadvisering (op maat van de regio) en de samenwerking volgt de sectorale (beleids)innovaties en past deze waar geschikt regionaal toe. De gemeentelijke beleids- en regiefunctionaris wordt deels ontzorgd en werkt samen met de beleidsadviseur van de samenwerking. Dit heeft tot gevolg dat beide gemeenten zich verder kunnen ontwikkelen op het beleidsveld: met bijbehorende beleidsresultaten. Beleidssamenwerking zorgt voor efficiëntievoordelen door het gebruik van één afvalbeheersysteem, en zorgt voor meer effectiviteit Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 26/61

27 en kennisuitwisseling. In het kader van een grotere afhankelijkheid van een volatiele secundaire grondstoffenmarkt kunnen ook risico s beter worden gedeeld in een samenwerkingsverband. Voordelen voor de burgers zijn eenduidigheid in beleid en mogelijk lagere heffingen door kostenbesparingen. De beleidssamenwerking kan overigens als groeimodel worden ingericht. Kennis en beleidssamenwerking kan snel en efficiënt worden georganiseerd. Vanuit de vergelijkbare ambities en vraagstukken ontstaan vervolgens kansen voor een groei in effectiviteit en efficiëntie. Voor specifiek gemeente Goeree-Overflakkee kan de samenwerking ook leiden tot een versnelling in het realiseren van (nog te formaliseren) gemeentelijke ambities en doelen. Immers, de RAD Hoeksche Waard heeft de kennis en ervaring al beschikbaar. Onoverkomelijke politiekbestuurlijke kwesties worden niet gezien ten aanzien van de vorm en inhoud van het hiervoor benodigde afvalbeheerbeleid. Uitgaande van vergelijkbare afvalbeleidskeuzen (zie ook paragraaf 4.3) kan de gemeente Goeree- Overflakkee een verbetering verwachten in de milieuprestatie: Van 257 richting 114kg/inw (2020) en verder; Van 56% richting 80% bronscheiding. Nota bene: deze ontwikkeling is voor RAD Hoeksche Waard al geprognosticeerd in haar afvalbeleidsplan Bedrijfsmatigheid Beschrijving criterium: De bedrijfsmatigheid en financiële consequenties hebben betrekking op de mate waarin de scenario s bijdragen aan een lager kostenniveau voor de organisatie enerzijds en prikkels (incentives) hebben voor doelmatigheid anderzijds. Context Binnen de overheidsvennootschap zijn er sterke doelmatigheidsprikkels. Er is sprake van een directe vorm van sturing, de organisatie is sterk uitvoeringsgericht met focus op afvalbeheer en heeft een op de branche gebaseerde bedrijfsvoering en ondersteuning. Voor de RAD Hoeksche Waard is de bedrijfsmatigheid van de samenwerking sterk vergelijkbaar met de huidige situatie. Immers, de dienstverlening en organisatiewijze blijft ongewijzigd. Een financieel effect is vooral terug te voeren op de schaalvergroting en de additioneel verkregen efficiëntieprikkels in de aansturing. Voor de gemeente Goeree-Overflakkee is de beoordeling van bedrijfsmatigheid complexer. De gemeente kiest (bij samenwerking) voor een kostprijs in plaats van een marktprijs (voor een belangrijk deel van de dienstverlening). Daarvoor is de kostprijs genormeerd Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 27/61

28 (o.b.v. kostengegevens van RAD Hoeksche Waard) bepaald. In de scenario s hebben de volgende kosteneffecten de grootste impact: De verschuiving van ca. 1,5 miljoen aan uitbesteed werk naar eigen uitvoering door de samenwerkingsorganisatie (scenario 1 en 2); De uitbreiding van de overhead als gevolg van uitbreiding Goeree-Overflakkee (scenario 1 en 2); De verandering in de kostenstructuur bij wijziging van het afvalbeheerbeleid, waarbij sprake is van meer kosten voor logistiek en inzamelmiddelen en minder verwerkingskosten (extra in scenario 2). Uiteindelijk is sprake van een verschillend effect per partij. Wij lichten dit nader toe bij de beoordeling. Zie ook bijlage financiële analyse voor meer details over de financiële analyse. Zie onderstaande tabel: Financiële analyse Versie 2 0-situatie Scenario 1 Scenario 2 Gemeente Goeree-Overflakkee Verschil tov nulsituatie (abs.) Verschil tov nulsituatie (rel.) 5,6% -4,4% RAD Hoeksche Waard Verschil tov nulsituatie (abs.) Verschil tov nulsituatie (rel.) -9% -9% Beoordeling scenario 1. Samenwerking op uitvoering Gemeente Goeree-Overflakkee In vergelijking met de huidige situatie krijgt de gemeente Goeree-Overflakkee te maken met een kostprijs-gebaseerde dienstverlening. Indien de huidige dienstverlening wordt gecontinueerd dan lijkt sprake van een kostenstijging van (5,6% van de vergelijkbare kosten). Daarbij moet worden opgemerkt dat in de kostenvergelijking geen rekening is gehouden met kosten van gemeentelijke overhead, inclusief kosten van communicatie en KCC (ca ) en inhuur van beleidscapaciteit (ca ) 6. Dit zijn kosten die (binnen de gemeentebegroting van Goeree-Overflakkee) elders zijn opgenomen. In de samenwerkingsbegroting zijn de hiermee samenhangende taken wel begroot. Indien deze kosten ook worden meegenomen in de vergelijking dan is het kostenniveau van de samenwerking vergelijkbaar met de huidige situatie. Hierbij past de kanttekening dat het contract met Renewi (uiterlijk november 2019, na contractverlenging) afloopt. Op dat moment is sprake van een nieuwe aanbesteding, waarbij de mate van marktwerking sterk bepalend is voor de marktprijs. De uitkomst hiervan is onzeker (want er is slechts een beperkt aantal marktpartijen in de regio). De keuze voor samenwerking leidt tot een afgenomen afhankelijkheid van de markt en 6 Dit betreft een incidentele inhuur, waarbij de onderliggende capaciteit schaarste structureel is Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 28/61

29 marktwerking. RAD Hoeksche Waard Vanuit het financieel perspectief van de RAD Hoeksche Waard biedt dit scenario vooral een schaalvoordeel. De uitvoeringsorganisatie blijft grotendeels in stand; vooral de toe te rekenen indirecte kosten nemen af. Eventuele additionele synergie-effecten in de uitvoering blijven beperkt; mede vanwege de nog aanwezige uitvoeringsverschillen (zie beschrijving huidige situatie). In vergelijking met de huidige situatie heeft de RAD Hoeksche Waard een kostenverlaging van ca (9% van de vergelijkbare kosten) te verwachten. Dit is het gevolg van een lagere toerekening van de overhead. Beoordeling scenario 2. Samenwerking op uitvoering én beleid Gemeente Goeree-Overflakkee In dit scenario kiest de gemeente Goeree-Overflakkee voor een (versneld en regionaal vergelijkbaar) ambitieuzer afvalbeheerbeleid. Dit heeft tot gevolg dat de inzamelstructuur en dienstverlening wijzigt. De financiële effecten hiervan zijn lagere kosten (-4,4% van de vergelijkbare kosten). Een niet gekwantificeerd voordeel hierbij is dat de samenwerking (door opschalen van afval- en grondstofstromen) beter in staat is om tot bewerking en vermarkting te komen. Ook zijn in dit scenario niet de efficiëntievoordelen door het werken met een uniforme inzameltechnologie doorgerekend. Op termijn zijn hier nog aanvullende voordelen van te verwachten. RAD Hoeksche Waard Vanuit het financieel perspectief van de RAD Hoeksche Waard is dit scenario vergelijkbaar met scenario 1. In vergelijking met de huidige situatie heeft de RAD Hoeksche Waard een kostenverlaging van ca (9% van de vergelijkbare kosten) te verwachten. Analyse frictie-, start- en aanloopkosten Bij het vormen van samenwerking ontstaan in potentie ook frictie-, start- en aanloopkosten. In dit geval zijn deze zeer beperkt. Dit is het gevolg van de forse marktinschakeling (bij Goeree-Overflakkee) en de relatief beperkte organisatiewijzigingen (bij RAD Hoeksche Waard). De start- en aanloopkosten bedragen ca Op basis van het aantal huishoudens is ca te dragen door gemeente Goeree-Overflakkee en ca te dragen door de Hoeksche Waard; De frictiekosten voor Goeree-Overflakkee zijn beperkt tot ca voor het arbeidsvoorwaardelijk verschil van de 1,5 fte. In de bovenstaande kostenvergelijking is de gemeentelijke overhead, communicatie en KCC niet meegenomen. Indien dit wél wordt meegenomen dan komen deze kosten ook in aanmerking als frictiekosten Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 29/61

30 Geconcludeerd wordt dat de drempelkosten voor samenwerking geen blokkade vormen Invloed en zeggenschap Beschrijving criterium: De scenario s verschillen onderling in de wijze waarop de partijen invloed en zeggenschap hebben op de organisatie en dienstverlening. Ook de aansturingsmechanismen zijn in potentie verschillend. Beoordeeld wordt in welke mate de organisatie invloed en zeggenschap heeft. Context De mate van invloed en zeggenschap zijn te beoordelen op drie punten: de invulling van de beleidsautonomie van de gemeente, de invloed op de uitvoeringsorganisatie en dienstverlening en de transparantie in de onderlinge relatie. De uitgangspositie verschilt tussen partijen. De gemeente Goeree-Overflakkee heeft te maken met een uitbestedingssituatie. Voor de RAD Hoeksche Waard is (al) sprake van een samenwerking. Voor het verduidelijken van het verschil tussen uitbesteding en samenwerking hebben wij een kader over invloed en zeggenschap bij uitbesteding toegevoegd. Beoordeling scenario 1 en 2 Beleidsautonomie Bij samenwerking behoudt de gemeente haar beleidsautonomie. De samenwerking werkt op basis van een opdracht, waarbij de gemeente het beleid formuleert. Beleidsautonomie moet wél gepaard gaan met beleidskracht en -expertise. In scenario 1 moet de gemeente het beleid zelfstandig formuleren, waarbij de beleidskracht momenteel kwetsbaar is. In scenario 2 biedt de samenwerking beleidsondersteuning en advies. Binnen de samenwerking is de beleidsdeskundigheid minder kwetsbaar (op inhoud en capaciteit) te organiseren. Door haar grotere schaal, de tussen gemeenten vergelijkbare beleidsvragen en professionele uitvoeringsorganisatie versterkt dit de beleidskracht. In potentie leidt beleidsadvisering op termijn tot meer beleidsharmonisatie onder de deelnemers. Dit is echter een mogelijkheid; geen voorwaarde. Beleidsharmonisatie kan overigens tot voordelen in het afvalbeheer leiden (zie criterium bijdrage aan beleidsdoelen ). Invloed Bij samenwerking ontstaat een duidelijk(er) onderscheid tussen de rol van eigenaar en opdrachtgever. Dit zorgt voor een verzakelijking in de dienstverlening, waarbij de samenwerking en gemeente op basis van opdrachtgestuurd samenwerken handelen. Als eigenaar heeft de gemeente een bepalende invloed op de koers en ontwikkeling van de samenwerking. Daarbij moet de gemeente haar invloed en zeggenschap delen met haar samenwerkingspartner. Dit gaat overigens ook gepaard met het delen van de risico s. In deze samenwerking is het uitgangspunt gelijkwaardigheid (tussen twee partners) waardoor partijen consensus nodig hebben Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 30/61

31 Als opdrachtgever behoudt de gemeente haar invloed op dienstverleningsniveau en aanverwante uitvoeringsaspecten. Daartoe sluiten gemeente en samenwerking een dienstverleningsovereenkomst, die vergelijkbaar is (of kan zijn) met de voorwaarden bij uitbesteding. Typerend verschil in de opdrachtgeverrelatie is dat beide partijen handelen vanuit een gezamenlijk maatschappelijk belang. Transparantie Bij samenwerking kiest men voor het kostprijs-plus -model. Dit houdt in dat de samenwerkingspartners besluiten om de dienstverlening tegen kostprijs af te nemen (i.p.v. een marktprijs), waarbij hoogstens sprake kan zijn van een marge voor risico s en vermogensopbouw. Dit model valt en staat met transparantie en beheersbaarheid, die de basis vormt voor het behoud van draagvlak. Kader: invloed en zeggenschap bij uitbesteding Beleidsautonomie Ook bij uitbesteding behoudt de gemeente haar beleidsautonomie. Hoewel marktpartijen ook beleidsondersteunend kunnen handelen, is hierbij mogelijk sprake van tegengestelde belangen (maatschappelijk nut versus winstmaximalisatie). Bij langdurige uitbesteding beschikt de gemeente niet meer over uitvoeringsdeskundigheid. Dit heeft mogelijk invloed op de mogelijkheid voor doelmatig en doeltreffend afvalbeheerbeleid. Invloed De gemeentelijke invloed als opdrachtgever op de uitvoering is geregeld in het contract. Daarbij moet worden opgemerkt dat de invloed veelal is beperkt tot hetgeen contractueel is afgesproken. Eventuele aanvullingen of afwijkingen op het contract zijn mogelijk maar uiteraard meerwerk. Nota bene: een gemeentelijke rol als eigenaar is hier niet aan de orde. Daartegenover staat dat de gemeente ook geen drager is van de organisatierisico s. Transparantie Bij uitbesteden is de transparantie over de kosten van dienstverlening gebaseerd op de afgesproken markttarieven. Gebruikelijk hanteren marktpartijen een professionele informatievoorziening inzake hoeveelheden en prestaties ( de termijnstaat ). In tegenstelling tot samenwerken biedt de marktpartij geen inzicht in haar kostprijs. De marktprijs kan fluctueren; afhankelijk van vraag en aanbod Risicobeheersing Beschrijving criterium: Bij inrichting en vormgeving kan sprake zijn van risico s. Het risicoprofiel van het scenario moet voldoende beheersbaar zijn. Des te minder de risico s (of des te beter de risico s te beheersen zijn), des te beter de score. Context De RAD Hoeksche Waard is de oudste gemeenschappelijke regeling in de inzamelsector. Daaruit blijkt dat deze samenwerking (tot dusverre) succesvol is. Gelijktijdig zijn er genoeg ervaringen met samenwerking om ook te moeten wijzen op eventuele risico s. Met dit criterium maken wij de belangrijkste risico s en eventuele beheersmaatregelen zichtbaar. Op basis van sectoranalyse zijn er verschillende categorieën risico s te benoemen (voor dit type samenwerking): fiscaal-juridisch, financieel en veranderkundig. De Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 31/61

32 meest voorkomende risico s zijn gekwalificeerd met een aanduiding: laag, gemiddeld of hoog. Beoordeling scenario 1 en 2 Fiscaal-Juridisch risico Bij inrichting en vormgeving van een overheidsvennootschap is sprake van veranderde juridische en/of fiscale kaders. Het risicoprofiel van het model moet voldoende beheersbaar zijn. Daarbij zijn de volgende fiscaal-juridische aspecten van belang: 1. Aanbestedingsrisico: Laag Het is voor de gemeente van belang dat zij de betreffende diensten zonder verplichte (openbare) aanbesteding van de uitvoeringsorganisatie kan betrekken. Op basis van quasi-inbesteding is dit te regelen; 2. Wet markt en overheid: Laag Overheidsorganisaties die economische activiteiten verrichten, kunnen te maken hebben of krijgen met gedragsregels die door deze wet van kracht zijn geworden. De kaders zijn bekend en worden al toegepast door de RAD Hoeksche Waard 7 ; 3. Belasting over de toegevoegde waarde (BTW): Laag Over de diensten die bij de overheidsvennootschap worden ondergebracht, moet bij de gemeente BTW in rekening worden gebracht. De betaalde BTW krijgt de gemeente gecompenseerd via het BTW-compensatiefonds. Er is geen macro-effect te verwachten als gevolg van de samenwerkingskeuze door Goeree-Overflakkee 8, want de gemeente zit op dit moment al in een uitbestedingssituatie; 4. Vennootschapsbelasting (VpB): Laag De VpB-plicht is van toepassing. Hierin is geen verschil met de huidige situatie van de RAD Hoeksche Waard; Financieel risico De meest relevante financiële risico s bij dit type samenwerking zijn terug te voeren op twee onderwerpen: 5. Bezuiniging: Gemiddeld In hoeverre kan de samenwerking omgaan met bezuinigingen bij één van de opdrachtgevende gemeenten, en de consequenties daarvan dragen. Het risico is dat door bezuiniging bij de ene gemeente de andere gemeente(n) hogere kosten moeten dragen (als gevolg van frictie en vaste kostenstructuur). Deze risico s zijn gebruikelijk en te ondervangen door middel van adequate afspraken. Bijvoorbeeld, door voldoende flexibiliteit in te bouwen, een garantieregeling en/of door een meerjarig commitment af te geven; 7 De kaders betreffen integrale kostendoorberekening, het bevoordelingverbod, gegevensgebruik en voldoende functiescheiding Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 32/61

33 6. Bedrijfsvoering: Laag In hoeverre draagt de overheidsvennootschap het bedrijfsvoeringrisico en kan deze dit aan. Het risico is dat de overheidsvennootschap geconfronteerd wordt met onverwachte tegenvallers als gevolg van de gekozen organisatievorm en werkwijze. De organisatie is verantwoordelijk voor goed te begroten logistieke activiteiten. Naarmate de organisatie afhankelijker wordt van de volatiele grondstofopbrengsten dan zal het bedrijfsvoeringrisico toenemen. In de verdere uitwerking van het samenwerkingsmodel zijn hiervoor nadere afspraken te maken. Uiteindelijk is dit risico niet onderscheidend voor samenwerking; ook bij zelf doen en uitbesteding is dit aan de orde; Veranderkundig risico: Het veranderkundig risico verwijst naar de veranderkundige opgaaf die verbonden is met samenwerking. Het algemene risico is dat de gewenste verandering te groot/zwaar is om te realiseren binnen de gestelde periode. De belangrijkste zijn: 7. Verzelfstandigingsparadox: Laag. Bij het verzelfstandigen van taken treedt het risico op dat bij toenemende afstand de betreffende gemeente meer (in plaats van minder) invloed en zeggenschap organiseert. De onderliggende oorzaak is vaak het ontbreken van vertrouwen en het ontbreken van een adequaat sturingskader. In deze situatie is dat niet aan de orde: RAD Hoeksche Waard is al in een samenwerkingsscenario en Goeree-Overflakkee komt uit een uitbestedingssituatie, waardoor de afstand juist kleiner wordt; 8. Implementatie: Laag. In hoeverre heeft de organisatie voldoende tijd om de verandering te doorlopen. Het risico is dat de verandering te snel is begroot, waardoor de verandering mislukt. Uitgangspunt is implementatie per Bij scenario 1 moet rekening worden gehouden met de praktische uitvoerbaarheid, bijvoorbeeld als gevolg van verschillende technische inzamelsystemen. Bij scenario 2 vallen praktische problemen weg als gevolg van afloop van contracten en vervanging van materieel. Indien er meer haast is bij integratie vergt dit een extra financiële investering; 9. Draagvlak: Laag. In hoeverre hebben medewerkers en management draagvlak voor het scenario. De keuze voor samenwerking is een verandering, waarbij normaliter enige mate van weerstand te verwachten is. In dit geval zijn de personele consequenties beperkt; de grootste verandering betreft de inbreng van 3,5 fte aan taken, waarop 4 medewerkers uren schrijven. In een vervolgtraject moet blijken in hoeverre dit ook leidt tot daadwerkelijke overgang van personeel naar de RAD Hoeksche Waard. De eerste 8 Een eventuele (landelijke) uitputting van het BTW-compensatiefonds wordt gekort op het (landelijke/totale) budget van het gemeentefonds. Dit financieel effect wordt door alle Nederlandse gemeenten gedragen Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 33/61

34 indicatie is dat door interne verschuiving binnen de gemeente Goeree-Overflakkee eventuele overgang van personeel kan worden voorkomen Langetermijnperspectief Beschrijving criterium: Het langetermijnperspectief heeft betrekking op de houdbaarheid van het scenario op de lange termijn (>10 jaar), rekening houdend met voortschrijdende ontwikkelingen. Zowel sectoraal (vanuit een analyse van sectorontwikkelingen) als ook vanuit gemeentelijke visie. Context Beide (toekomstige) gemeenten streven naar dezelfde (organisatie- en beleids)ontwikkeling, waarbij circulaire economie en duurzaamheid een belangrijk doel zijn. Vanuit beide partijen is er geen blokkade opgeworpen om de (eventuele) samenwerking ruimte te bieden voor verdere groei: in taakopdracht of in schaalgrootte. Dit is echter een langetermijnperspectief, waarbij beide partijen gezamenlijk de kaders willen bepalen. De schaalgrootte van de samenwerking is, met ca huishoudens, fors groter dan de huidige RAD Hoeksche Waard (ca huishoudens). Sectoraal is ook de nieuwe samenwerking nog bescheiden in schaalgrootte. Beoordeling scenario 1 Keuze voor dit scenario biedt het perspectief van een grotere schaal en geeft een extra impuls aan de toekomstbestendigheid van de uitvoeringsorganisatie (weliswaar op armlengte). Voor scenario 1 is een optimale schaal van belang, want het uitvoeringsbedrijf wordt sterk beoordeeld op prijs en kwaliteit. Extra schaalgrootte is op termijn een relevante strategische keuze. Dat kan door taakuitbreiding voor de twee gemeenten en door uitbreiding van de samenwerking met andere gemeenten. De overheidsvennootschap biedt een (in de toekomst wellicht relevante) mogelijkheid voor toetreding van andere (regio)gemeenten tot de overheidsvennootschap. De overheidsvennootschap is bij uitstek een rechtsvorm, die dit gemakkelijk faciliteert. Uit de omgevingsanalyse blijkt bovendien dat er nog uitbestedingsgemeenten en andere overheidsvennootschappen zijn, waarmee de samenwerking (op termijn) in potentie denkbaar is. Een kanttekening in dit scenario is dat de rol van de samenwerking beperkt blijft tot uitvoeringsbedrijf. Sectoraal groeien samenwerkingsverbanden door naar een andere, bredere rolopvatting. Juist door deze rolverandering blijven samenwerkingsverbanden zich (beter) onderscheiden ten opzichte van de markt. Beoordeling scenario 2 Samenwerking in scenario 2 sluit beter aan bij de visie van beide partijen én bij de sectorontwikkeling. Door de bredere rolopvatting weet de samenwerking méér waarde te bieden (t.o.v. scenario 1) en vergroot daarmee haar toekomstbestendigheid. Immers, de samenwerking wordt niet (uitsluitend) beoordeeld op kwaliteit en prijs van haar dienstverlening, maar ook op de mate waarin zij weet bij te dragen aan de (verschillende) gemeentelijke beleidsdoelen Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 34/61

35 Ten slotte biedt dit scenario meer kansen voor verdere groei: in grondstofvolume, beleidsadvies en ondersteuning. En uiteindelijk is de samenwerking daardoor ook aantrekkelijker als samenwerkingspartner voor derden. 5.3 Samenvatting beoordelingskader De beoordeling van de scenario s leidt tot het volgende samenvattende beeld: Samenvatting Scenario 1 Scenario 2 beoordeling criterium Samenwerken op uitvoering Samenwerken op uitvoering en beleid 1. Bijdrage aan beleidsdoelen Beleidsprestatie Beleidskracht- en deskundigheid Grip op afvalbeheerketen RAD: gelijk aan huidige situatie GO: gelijk aan huidige situatie Beleidskracht en -deskundigheid is beperkt. Beide (toekomstige) gemeenten moeten investeren in gemeentelijk beleid. RAD: Minder grip op afvalketen (door verminderde rol van beleidsadvies (nu wél aan de orde). GO: Meer grip op uitvoeringsdeel (mindere afhankelijkheid van markt) 2. Bedrijfmatigheid Financieel effect RAD: voordeel (9%) GO: nadeel (5,6%) of minder (door ontbrekende toerekening van overhead en interiminzet). Vergelijking met marktprijs. Doelmatigheidsprikkel RAD: Vergelijkbaar met huidige situatie GO: Veranderende prikkels: van marktprijs naar kostprijs Frictie-, start- en aanloopkosten Geen of zeer beperkte frictie, start en aanloopkosten Idem 3. Invloed en zeggenschap Beleidsautonomie De gemeente behoudt de beleidsautonomie. De benodigde kennis en capaciteit moet in eigen huis beschikbaar zijn. Let op: beleidskracht en deskundigheid is voorwaarde. RAD: gelijk aan huidige situatie, en extra prikkel voor de toekomst GO: toename in prestatie (vergelijkbaar met RAD) Beleidskracht en -deskundigheid neemt toe via de samenwerking. Gemeentelijk beleid is meer strategisch (ondersteund door Meer grip op afvalbeheerketen: op uitvoering en op overige schakels van de afvalbeheerketen. Specifiek: meer regionale samenhang. RAD: voordeel (9%) GO: voordeel (4,4%). Idem De gemeente behoudt de beleidsautonomie. De benodigde kennis en capaciteit is in grote mate ondergebracht bij de samenwerking. Invloed en zeggenschap De invloed en zeggenschap is gebaseerd op <100% eigenaarsrelatie en opdrachtgeversrelatie. idem Transparantie 4. Risicoborging Fiscaal juridisch Financieel Veranderkundig De relatie is gebaseerd op gelijkwaardigheid en transparante verdeling van kosten en risico's. Aanbesteding, Vpb-plicht: Laag BTW en Wet markt en overheid: Laag Bezuiniging: Gemiddeld Bedrijfsvoering: Laag Verzelfstandigingsparadox: Laag Implementatie: Laag Draagvlak: Laag Idem. Extra: de samenwerking geeft ook meer transparantie over de werking van de afvalbeheerketen (vanuit de bredere rolopvatting). 5. Toekomstperspectief OOO OOOO Organisatievisie Beperkte rolinvulling. Goede rolvervulling en houdbaar Focus op prijs en kwaliteit Focus op meerwaarde in afvalbeheer Schaalgrootte Schaalgrootte op uitvoering blijft op termijn relevant. Schaalgrootte minder relevant; breedte van dienstverlening maakt onderscheid met markt duidelijker. Idem Idem idem Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 35/61

36 6 CONCLUSIE EN ADVIES In dit hoofdstuk komen wij tot een conclusie en advies. In paragraaf 6.1 schetsen wij de belangrijkste afwegingen, die leiden tot ons advies. In paragraaf 6.2 formuleren wij het advies. Nota bene: conform afgesproken aanpak hebben wij een afweging en advies op maat per partij opgeleverd. Deze zijn in aparte nota s aangeleverd en vormen een bestuurlijke oplegger bij dit rapport. 6.1 Afwegingen Wij lichten onze afwegingen nader toe Verschil in uitgangspositie Samenwerking kan helpen om belemmeringen weg te nemen. Samenwerking is daarmee geen doel op zich, maar een middel om de afvalbeheerprestaties te verbeteren. Dit is vanuit milieu- en duurzaamheidsoogpunt gewenst, maar ook vanuit kostenoogpunt. De gemeentelijke afvalbeheerkosten kunnen beter worden beheerst en in veel gevallen zelfs verlaagd. Bij de afweging over samenwerking is het relevant om het verschil in uitgangspositie mee te wegen. Wij zien de volgende, relevante verschillen: De RAD Hoeksche Waard werkt al samen. Voor deze partij is het samenwerkingsonderzoek vooral een onderzoek naar het effect van aansluiting bij RAD Hoeksche Waard. Immers, de samenwerkingsscenario s zijn sterk gebaseerd op de reeds bestaande uitvoeringsorganisatie. Dit leidt tot een andersoortige afweging binnen de RAD Hoeksche Waard: minder vergaand qua impact; De gemeente Goeree-Overflakkee heeft te maken met een marktpartij (voor het merendeel van haar uitvoerende taken). Voor deze gemeente is een keuze voor samenwerking een principieel andere keuze. Het bijbehorende samenwerkingsmodel biedt én vraagt andere zaken van de gemeente. Eén van de bijbehorende aspecten is dat de gemeente Goeree-Overflakkee minder afhankelijk is van marktwerking, maar daartegenover staat dat van de gemeente ook een lange termijn commitment wordt gevraagd richting de samenwerking. De afweging is daarmee ook een bestuurlijkstrategische keuze. Er zijn echter ook grote overeenkomsten: in beleidsambitie, in type verzorgingsgebied, in omvang en schaalgrootte (per partner). De vele overeenkomsten maken samenwerking meer aannemelijk en vergemakkelijken een eventuele samenwerking (de fit ) Verschil in afvalprestatie Verder is ook zichtbaar dat er forse verschillen zijn in de huidige afvalprestatie. De RAD Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 36/61

37 Hoeksche Waard heeft in de afgelopen jaren een flinke slag gemaakt, waarbij zij met duidelijke beleidskeuzen een trendomslag (van afval naar grondstof) in gang heeft gezet. Dit heeft positieve gevolgen voor milieuprestatie, service en kosten tot gevolg. De gemeente Goeree-Overflakkee is nog niet zover, maar wil wel een vergelijkbare stap maken. Dit verschil in afvalprestatie lijkt op het eerste gezicht wellicht een hindernis, maar bij nadere beschouwing is het vooral een kans (voor gemeente Goeree- Overflakkee). Indien de gemeente inderdaad een vergelijkbare beleidsambitie wil invullen dan kan de gemeente een forse versnelling verwachten door gebruik te maken van de ervaring van de RAD Hoeksche Waard. Bovendien ontstaat hiermee een grotere regionale eenduidigheid in het afvalbeheerbeleid Scenario 1. Samenwerking op uitvoering In het samenwerkingsonderzoek zijn twee scenario s uitgewerkt: 1. samenwerking op uitvoering en 2. samenwerking op uitvoering en beleid. Scenario 1 biedt inzicht in de (zo) vergelijkbaar (mogelijke) situatie, waarbij de gemeente Goeree-Overflakkee dezelfde dienstverlening (van de marktpartij) laat verrichten door RAD Hoeksche Waard. Het scenario maakt duidelijk dat er allerlei kwalitatieve veranderingen zijn, waarbij de toegenomen invloed en zeggenschap en de afnemende afhankelijkheid van de markt (en marktwerking) de belangrijkste zijn. Het meest zichtbare effect lijkt de financiële uitkomst te zijn: de dienstverlening is in dit scenario 5,6% duurder. Echter, dit verdient een nuancering: Er is sprake van een vergelijking tussen een actuele kostprijs en een marktprijs (in een periode van recessie tot stand gekomen). Bovendien is de opbouw van het marktprijstarief intransparant, waardoor een (veilige) aanname moest worden gemaakt over de vergelijkbare inzamelkosten. Onduidelijk en onzeker is wat de huidige marktprijs zou zijn. Ter indicatie hebben wij op één product-dienst (alternerend gft en restafval met minicontainers) een vergelijking gemaakt. Het tarief van de samenwerking ligt op 40. De aanbestedingstarieven op het eiland Voorne-Putten liggen momenteel rond 38-47; In de kostenvergelijking hebben wij de overheadkosten en de kosten voor interiminhuur niet meegenomen. Dit zijn kosten voor diensten die wél in de samenwerking zijn bekostigd. Dit betreft ca Kortom, het verschil tussen scenario 1 en de markt is minder substantieel dan de samenwerkingsanalyse lijkt aan te geven. Een keuze voor scenario 1 (vanuit het perspectief van Goeree-Overflakkee) is vooral ingegeven door de wens om meer grip op uitvoering en minder afhankelijk van de markt te zijn Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 37/61

38 6.1.4 Scenario 2. Samenwerking op uitvoering en beleid Scenario 2 biedt inzicht in het perspectief van gezamenlijke uitvoering én beleidsontwikkeling/-advisering. Met dit scenario wordt ook het beleidspotentieel zichtbaar van samenwerking. Hierin ligt een mogelijke kans: voor beide partijen. In dit scenario heeft de samenwerking de kans om (voor een grotere regio) meer beleidskracht en -expertise te ontwikkelen, en daarmee te komen tot een hogere beleidsprestatie. De toegenomen schaal en slagkracht maken het inspelen op toekomstige ontwikkelingen in de sector beter mogelijk. Tegelijkertijd behoudt de samenwerking een duidelijke regionale focus en maat. Dankzij de rolverbreding (uitvoering, kennis en regie) heeft de samenwerking méér waarde te bieden dan uitsluitend het laten rijden van de wielen. Daardoor heeft de samenwerking ook op langere termijn meer bestaansrecht. Aan de basisvoorwaarden om deze samenwerking te doen slagen, lijkt voldaan te worden. Om te beginnen in de gelijkwaardige beleidsambities, maar ook in risicoprofiel en de gewenste wijze van samenwerking (gelijkwaardigheid) is sprake van een goede basis Individuele afwegingen Er zijn ook nog individuele afwegingen (per partij). Deze moeten ook op waarde worden ingeschat. De twee meest relevante zijn: De gemeente Goeree-Overflakkee moet nog komen tot een nieuw afvalbeheerplan. In de loop van 2019 moet dit plan worden bekrachtigd. In aanloop naar dit nieuwe plan is er nog een raadstraject te doorlopen, waarbij de beleidsmaatregelen verder worden ontwikkeld; De RAD Hoeksche Waard heeft te maken met de consequenties van herindeling. De principekeuze voor een overheidsvennootschap is momenteel in onderzoek en een definitieve keuze en implementatie van de overheidsvennootschap moet in 2018 zijn beslag krijgen. Deze (en andere afwegingen) geven aan dat elke partij gebaat is bij een zorgvuldig en gefaseerd traject. Dit onderzoek heeft voldoende inzicht geboden voor een principekeuze. Een volgende stap moet (qua timing) worden ingepast in ieders individuele traject. 6.2 Advies Gelet op de bovenstaande afwegingen (en verder uitgewerkt in aparte nota s richting partijen) adviseren wij het volgende: Neem een principebesluit tot samenwerking conform scenario 2. Samenwerking op uitvoering en beleid; Start een geleidelijk en zorgvuldig vervolgtraject, waarbij beide partijen 2019 reserveren voor het uitwerken van een definitief besluit. Hierbij kan gebruik worden Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 38/61

39 gemaakt van voortschrijdend inzicht vanuit ieders individueel traject (afvalbeheerplan en omzetting rechtsvorm); Stem in aanloop naar het gezamenlijk vervolgtraject met elkaar af over: uitgangspunten afvalbeheerbeleid, werving&selectie en investeringen en andere aspecten, die bij uiteindelijke samenwerking kunnen leiden tot synergie (of frictie kunnen voorkomen) Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 39/61

40 BIJLAGE A: OMGEVINGSANALYSE A.1 Omgeving In de regio van Goeree-Overflakkee en de Hoeksche Waard wordt er op verschillende manieren invulling gegeven aan het afvalbeheerbeleid. Zoals in onderstaand figuur duidelijk wordt, zijn er vijf organisatiewijzen te beschrijven. De gemeente Rotterdam en Schouwen-Duiveland hebben een eigen gemeentelijke dienst; Verder zijn overheidsvennootschappen Irado, Reinis, NV BAR, Zeeuwse Reinigings Dienst (ZRD) en HVC actief; Aangrenzende gemeenten als Brielle, Westvoorne en Hellevoetsluis hebben hun inzameling uitbesteed aan de markt; De huidige 5 gemeenten in de Hoeksche Waard vormen samen een gemeenschappelijke regeling. A.2 Samenwerkingsverbanden Er zijn voor Goeree-Overflakkee verschillende samenwerkingsverbanden waar de samenwerking mee onderzocht kan worden. Naast de RAD Hoeksche Waard zijn mogelijke samenwerkingspartners: Zeeuwse Reinigings Dienst, Irado, Reinis, en Gemeenschappelijke Regeling Waardlanden. Hieronder worden deze partijen kort beschreven en beoordeeld op vijf criteria. Cijfers zijn gebaseerd op documentatie van Rijkswaterstaat over het jaar Zeeuwse Reinigings Dienst (ZRD) De Zeeuwse Reinigings Dienst B.V. is een overheidsvennootschap die de inzameling verzorgt in zeven Zeeuwse gemeenten. Verder voert zij reinigingstaken uit en beheert de milieustraat. In zes andere gemeenten, waaronder Schouwen-Duiveland beheert de ZRD alleen de milieustraten, omdat die gemeenten een eigen inzameldienst hebben. Van de zeven gemeenten heeft alleen gemeente Kapelle een diftar-systeem. De inzameling gebeurt op traditionele wijze met minicontainers. In onderstaande tabel wordt meer gedetailleerde informatie over kosten en prestaties van de ZRD gemeenten gegeven Samenwerkingsonderzoek RAD Hoeksche Waard en gemeente Goeree-Overflakkee 40/61