3.4 Met de rem erop: de arbeidsvoorwaarden in de BVE-sector als de beperkende factor Op zolek naar een nieuwe generatie CAO-afspraken Dr. Olaf McDaniel en drs. Bert Wanders' 3.4.1 inleiding Als één van de zijpaden van de WEB is de bevoegdheid tot het vaststeilen van de arbeidsvoorwaarden al 6 jaar in handen van het BYE-veld zelf gêbracht. Niet langer onderhandelt de overheid met de vakbonden in langdurige sessies vol met rituele schorsingen, maar is het het veld zelf. Na de oprichting van de BYE-Raad is besloten om de BYE-Raad als onderhandelaar namens de BYE-instellingen te laten optreden. Deze decentralisatie van de arbeidsvoorwaarden heeft in de afgelopen jaren geleid tot verrassende onderhandelingsresultaten, die geheel op zichzelf staan en met de ontwikkeling van de sector eigenlijk niet veel te maken hebben. Heel kort door de bocht was het resultaat van de eerste jaren werkgeverschap vanuit de BYE Raad: a zeer gedetailleerde afspraken over de inzetbaarheid van het personeel; b een sterke daling van het aantalonderwijsgebonden uren; c en daarmee een sterke verhoging van de onderwijskosten. Kennelijk in de veronderstelling dat de overheid de rekening wel zou betalen' daalde de inzetbaarheid van het personeel jaar najaar, zonder dat daar substantiële concessies (denk bijvoorbeeld aan kwaliteitsgaranties van het personeel) tegenover stonden. Hoe zich dat zo heeft kunnen voltrekken is alleen bekend bij degenen die de onderhandelingen hebben gevoerd. Maar alras werd duidelijk dat het geven van onderwijs onder deze condities door de BYE-instellingen steeds moeilijker werd. Daar komt nog bij dat door de medezeggenschapraadsstructuur en het IGO (overleg met de vakbonden) het plegen van substantiële veranderingen in de organisatie moeilijk en langdradig was. En na een paar jaar ontstond er ernstig gemor bij met name de colleges van bestuur die door te lange onachtzaamheid het proces van de CAO-onderhandelingen hadden laten ontsporen. Een nieuwe koers werd ingezet rond 2002 met als belangrijk element de vakantieregeling. Het is immers velen een doorn in het oog dat het serviceniveau van de De auteurs zijn werkzaam bij C BE consultants te Amsterdam. GVE 113/101 (april 2004) D 9-3-27
BYE-instelling (die zich graag afficheert als een instelling van 'een leven lang Ieren') ligt rond de 35 weken. En ook veel politici zijn het niet vergeten dat een grote som gelds voor 'oudkomers' in 2000 niet of nauwelijks kon worden besteed omdat de NT-2 scholen van de ROC's in de zomer dicht gingen. Maar de hoge inzet van het BYE-Raad-bestuur ten spijt leverde ook de laatste CAO geen doorbraak op, al zullen de tekstontleders in de nieuwe bepalingen wel aanzetten tot discussiemogelijkheden voor de toekomst kunnen aanwijzen. Maar het is te weinig en vermoedelijk ook te laat. Het BYE-onderwijs heeft zichzelf in een kostenniveau gestopt dat onbetoolbaar is, en de overheid gaat dat niet bijbetalen. De CAO-BYE, bedoeld om ordentelijke voorwaarden te scheppen tussen werkgevers en werknemers, dreigt één van de belangrijkste obstakels te worden in de innovatiekracht van het onderwijs voordegenen die hem Ietterlijk en serieus nemen. En het leveren van kritiek daarop leidt tot schrikreacties en het opzetten van stekels. Yan vele kanten trouwens! 3.4.2 Paradox? Het merkwaardige in het debat over de arbeidsvoorwaarden in het BYEveld is dat twee tegenovergestelde beweringen allebei juist lijken te zijn: de ervaren werkdruk in de BYE-sector is hoog aan de ene kant en de productiviteit van de sector is laag aan de andere kant. Daar zit een vreemde en wel haast onbegrijpelijke tegenstelling in. Wat is hier fictie en werkelijkheid? Laten we de discussie eens aansnijden vanuit drie redelijk objectief vast te stellen feiten (zie onder meer www.minocw.nl/kerncijfers). Feit is, ten eerste, dat het ziekteverzuim in het (BYE- )onderwijs al jaren zorgwekkend hoog is; hoger zelfs dan in menige sector waar ook zware arbeid wordt verricht. Ook het aantal W AO-gevallen is hoog en het aantal docenten dat in functie de wettelijke pensioenleeftijd haalt is praktisch te verwaarlozen. Het beroep van docent is een zwaar beroep, met grote verantwoordelijkheden en (in het bijzonder in het jeugdonderwijs) vaak een moeilijk publiek. -Feit is, ten tweede, dat de output van de sector achterblijft bij de maatschappelijke verwachtingen. Het uitvalpercentage van deelnemers blijft zorgelijk hoog en veel BYE-instellingen blijven laag scoren op onderwerpen als onderwijsvernieuwing en kwaliteit van examinering. Twee onderwerpen die toch direct verbonden zijn met hun core-business. D 9-3-28 GVE IWIO2 (april 2004)
ARBEIDSYOORW AARDEN ALS BEPERKENDE FACTOR -Ten derde, en dat is minder bekend, is de productiviteit in de BVEsector, berekend naar de CAO-opzet, in vergelijking tot alle post-vo (onderwijs)sectoren duidelijk de laagste. Het beeldl is als volgt: Het spreekt voor zich dat in de complexiteit van de CAO-regels van alle sectoren (veelal nog aangevuld met nadere afspraken op schoolniveau) in de grafiek met berekende (en enigszins geconstrueerde) gemiddelden wordt gewerkt, maar het beeld is duidelijk. Gekoppeld aan de CAO-af- De gewerkte uren van de sector B\'e vergeleken met andere sectoren en branl'hes Bij het vergelijken van CAO's worden verschillende rekenmodellen gehanteerd, In het ene model worden de dagen uitgedrukt in tijdeenheden van 9 uren per dag. in het andere in tijdeenheden van 7,2 uren per dag, Dit geldt voor zowel de werkdagen als de verlof- of vakantiedagen, Zodoende lijkt het dat in de ene sector aanzienlijk meer vakantie-uren dan in de andere worden genoten, Van belang voor de gedachtengang is de verhouding tussen de werkbare uren op- jaarbasis en de werkzame uren opjaarbasis. De definitie van werkzame uren per jaar: het aantal uren dat op jaarbasis daadwerkelijk wordt gewerkt. De definitie van werkbare uren per jaar: het aantal uren dat op jaarbasis in principe zou kunnen worden gewerkt na aftrek van de weekenden en de feestdagen ( maar voor verlof). Op deze basis steekt de BVE-sector en de HBOsector negatief af ten opzichte van de academische ziekenhuissector en de universiteiten. Van belang is dat in de BVE-sector volgens het 9-uurmodel 66% van de werkbare uren daadwerkelijk wordt gewerkt. in de HBO-sector ligt dit 71%, De universiteit komt echter op 88% en ter vergelijking wordt in de Academische ziekenhuizen 90% van de werkbare tijd daadwerkelijk gewerkt. 103 (april 2004) D 9-3-29
spraken omtrent inzetbaarheid, leidt dat dan ook tot een prijs van een onderwijscontactuur in de BVE-sector dat dan ook merkbaar hoger is dan bij de andere onderzochte sectoren. De effecten zijn in de BVE-sector al jaren te merken bij de educatie waarvoor de gemeenten niet bereid zijn dit kostenniveau te betalen- Deze kostenfactor is in het maatschappelijk debat een niet te verwaarlozen factor. Geld wordt schaars, zeker ook in de BVE-sector, en de aandacht voor productiviteit, effectieve output en kwaliteit zal naar mijn stellige overtuiging de komende jaren verder gaan toenemen. Deze situatie heeft niet alleen negatieve consequenties voor de kosten, maar vormt één van de serieuze beperkingen voor de mogelijkheden voor onderwijsvernieuwing. De nieuwe onderwijsconcepten waarin de deelnemerloopbaan de basis is van de indeling van werkzaamheden van (een breed scala) aan docentenwerkzaamheden, verdraagt zich in het geheel niet met rigide boekhoudersberekeningen rondom urenbesteding. Een aantal ROC's dat aan de frontlinie van onderwijsvernieuwing opereert, ontmoet deze grenzen met een grote regelmaat. En niet zelden leidt het tot onaangename confrontaties binnen de personeelsgeleding zelf tussen de realo's en de fundi's. 3.4.3 CAO-gesprekken in andere maatschappelijke sectoren Wat zijn nu in de afgelopen jaren de onderwerpen die in het bedrijfsleven en bij een aantal aan de overheid gelieerde organisaties (o.a. de zorg) in de CAO-onderhandelingen op de rol hebben gestaan? Daarbij springen vier thema's in het oog naast de reguliere onderhandelingen over lonen en aanverwante onderwerpen. -ten eerste een sterke focus op productiviteitsverhoging; en, -ten tweede, een verbetering van het serviceniveau (met overigens pittige discussies over uitbreiding van het aantal uren, in sommige sectoren zonder al te veel compensatie werken in de avonden en weekends); -ten derde een krachtige kwaliteitsverbetering in het arbeidsproces; en, -ten vierde, een versterking van de professionaliteit van de medewerkers (o.a. hogere scholingseisen gekoppeld aan loopbaanbeleid). Kijken we naar de CAO-discussies in het BYE-veld, dan ontstaat zo ongeveer een omgekeerd rijtje: daar wordt uitdrukkelijk gesproken over vermindering van de productiviteit (o.a. de daling van het aantal inzetbare uren) en het servicelevel (de daling van het aantal direct onderwijsgerelateerde uren). Het onderwerp professionaliteit komt er wat stiefmoederlijk D 9-3-30 GVE 113/104 (april 2004)
en loopbaanmo- af en een individuele relatie tussen kwaliteitsverbetering gelijkheden is ook al geen populair onderwerp. 3.4.4 Eigen wereld van het onderwijs In zijn thematiek bewegen de CAO-gesprekken in de BYE-sector zich dus ver af van hetgeen in het merendeel van andere maatschappelijke segmenten waarneembaar is. Is dat erg? Op zichzelf niet, onderwijs is écht iets anders dan een productiebedrijf en als de prestaties verder op orde zijn, dan zal niet snel iemand klagen. Maar daar zit een belangrijk probleeihpunt, want de prestaties beantwoorden nog altijd niet aan de politiek/maatschappelijke verwachtingen. De uitval in de BYE-sector is nog steeds hoog, het serviceniveau is laag en de kwaliteit van de medewerkers niet automatisch gegarandeerd. Zoals al opgemerkt, zijn de personeelskosten de afgelopen jaren spectaculair gestegen, mede door daling van de productiviteit, en dat leidt ertoe dat van elke geïnvesteerde euro in het personeel er minder dan 50% terechtkomt in directe onderwijsproductiviteit. En dat in een setting waarin de organisatie tussen de 30 en 35 weken daadwerkelijk ten behoeve van de consument (de deelnemers) productief is; dat bevindt zich dan toch ver buiten het maatschappelijke speelveld. Zijn docenten dan lui of dom? Geenszins; heel veel van de docenten die wij in de praktijk meemaken, zijn gemotiveerd en werken keihard. Ze zetten zich in voor 'hun' deelnemers en ervaren een gevoel van trots als hun deelnemer met succes de eindstreep haalt en beschouwen het niet zelden als een nederlaag als het hen ondanks alle inspanningen niet lukt een deelnemer binnen te houden. Maar als het om productiviteit, serviceniveaus en de beleving van de protessionaliteit gaat, zit er ergens een kortsluiting in de maatschappelijke oriëntatie. En dat is op termijn voor de BYE-sector een zeer bedreigende conditie. Want HRM-beleid en CAO-onderhandelingen worden, zoals hierboven al aangegeven, in vrijwel alle maatschappelijke sectoren, naast discussies over primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden, juist ook geplaatst in het licht van het oplossen van de problemen waarmee de sector kampt. Als er in andere maatschappelijke sectoren sprake zou zijn van een grote uitval, een laag serviceniveau en niet automatisch gegarandeerde kwaliteit van de medewerkers, dan zou er direct worden gezocht naar een veelzijdig en geleed instrumentarium om aan die problemen enigszins het hoofd te kunnen bieden. Zo niet in het onderwijs, daar blijven de CAO-gespreksthema's hetzelfde, ongeacht de veranderende maatschappelijke of politieke omstandigheden. Daarbij is en blijft uniformiteit het dominante uitgangspunt: iedereen hetzelfde behandelen, of (ive 113/105 (april 2004) D 9-3-31
hij/zij nu verantwoordelijk is voor zeer moeilijke doelgroepen op niveau I of 2 of voor gemotiveerde succesvolle doorstromers naar het HBO; of voor het NT2-onderwijs aan sterk getraumatiseerde analfabete vluchtelingen of aan gezinsherenigers met een hoger onderwijsopleiding. Deze manier van denken gaat een keer fout lopen, en het ziet ernaar uit dat het tijdsgewricht er rijp voor begint te worden om langs andere lijnen te denken. 3.4.5 Wie betaalt bepaalt CAO-discussies in het onderwijs vinden plaats tussen werkgevers (schoolbesturen) en werknemers (vakbonden). Het verschil met bijvoorbeeld het bedrijfsleven is dat de rekening niet bij de scholen zelf komt te liggen, maar bij de overheid. De overheid is feitelijk niet (meer) betrokken bij de onderhandelingen, maar wordt wel met de financiële resultaten en kostenverhogingen geconfronteerd. De spanning die dat zou kunnen geven, kon de afgelopen jaren met de extra investeringen in het onderwijs worden verwerkt, maar die tijd is nu voorbij. Dat wringt des te meer, omdat het in de aanzwellende discussie over de toekomstige relatie tussen overheid en onderwijsinstellingen (het doorontwikkelen van de WEB) een realistische optie is te veronderstellen dat de overheid zich nog aanzienlijk verder zal verwijderen van het instandhouden van onderwijsinstellingen en zich veel meer als opdrachtgever ( of inkoper van diensten) zal gaan opstellen. In dat scenario wordt alleen ingekocht bij een groep instellingen die op basis van schel-pe condities vooraf geformuleerde criteria (waarin productiviteit, serviceniveau en kwaliteit een belangrijke factor kunnen worden) tot de bekostiging worden toegelaten. En die condities zullen meer de karakteristieken hebben van een 24-uurs-economie dan van het serviceniveau van nu. Wat nu nog onderwerpen van onderhandeling zijn, worden dan voorwaarden voor toetreding. In deze accrediteringsachtige denkwijze past het ook dat nieuwe spelers (bijvoorbeeld een aantal van de zogenaamde commerciële instellingen) tot het systeem worden toegelaten: een discussie die nu nog angstig wordt gemeden onder de werktitel 'open bestel'. En veel van deze nieuwe spelers zullen met minder moeite aan de voorwaarden kunnen voldoen. De gevolgen van dit type denken is nu reeds op kleine schaal zichtbaar op de educatiemarkt waar, sluipend en vooruitlopend op de liberalisering van de besteding van de middelen, steeds meer door gemeenten buiten de door hen als duur gekwalificeerde ROC's wordt ingekocht. D 9-3-32 (;VE IIJ/IOti (april 2004)
Bedreiging of kans? De komende jaren zullen een aantal interessante discussiesporen bijeen gaan komen (o.a. liberalisering van de educatie, een open bestel, accreditering, nieuwe vormen van kwaliteitszorg, de overheid verder op afstand en meer in de rol van inkoper of opdrachtgever). Daarbij ontstaat een complexe cocktail van de afnemende financiële mogelijkheden en de toenemende maatschappelijke verwachtingen omtrent de prestaties van het BYE-veld en de politieke wens, ook nog gekoppeld aan de toenemende wens om als stelsel een veel actievere rol te gaan spelen in het oplossen van knelpunten op de arbeidsmarkt. Daarmee zullen ook de verhouding prijs, kwaliteit en serviceniveau in de discussiearena gebracht worden. Daarmee verandert het speelveld voor klassieke CAO-onderhandelingen snel, misschien wel zeer snel. De onderhandelingspartijen zitten daarbij in een lastig dilemma, want handhaving van bestaande paradigma's zal aan de ene kant er op termijn toe kunnen leiden dat vanwege het kosten- en serviceniveau de overheid langzaam maar zeker met andere partijen zaken gaat doen om onderwijs in te kopen. Aan de andere kant is de afstand tussen de huidige CAO en de politiek/maatschappelijke verwachting zo groot, dat alleen ingrijpende veranderingen de opmaat kunnen vormen tot het behouden van de prominente positie in het bekostigde onderwijs. Elk nadeel heb zijn voordeel De gedachte dat het personeel zelf onder dit soort veranderingen te leiden zou hebben, is een ernstig misverstand. Afgezien van het -inderdaad -beperken van de lange onderwijspauzes (genaamd vakantie) werken al vele docenten zoveel als nodig is om hun deelnemers die aandacht te geven die nodig is. En in de ontsnappingsclausule in de huidige CAO, het 'vrije taakmodel' zitten al vele aanknopingspunten voor een type arrangement dat van docenten weer zelfstandige professionals maakt in plaats van boekhouders. En de ervaringen met de (nog spaarzame) ervaringen met dit vrije taakmodel zijn uiterst positief en de ondergrond voor veel mogelijkheden van onderwijsvernieuwing. De leidende paradigma's van de CAO-BYE voldoen niet meer aan hetgeen de komende jaren van de sector zal worden gevraagd. Snelle omvorming en werken aan een nieuwevenwicht tussen de noodzakelijke rechtsbescherming van personeelsleden en hun inzetbaarheid ten behoeve van de werkgever zijn dan ook nodig. OVE 113/107 (april 2004) D 9-3-33
D 9-3-34 GVE 113/101! (april 2004)