EUROPESE COMMISSIE Brussel, 27.10.2010 C(2010)7276 definitief Betreft: Steunmaatregel N 639/2009 - Nederland Garantieregeling scheepsnieuwbouwfinanciering Excellentie, I. PROCEDURE 1. Op 18 november 2009 heeft Nederland omwille van de rechtszekerheid aanmelding gedaan van een regeling voor scheepsbouwfinanciering die geen staatssteun zou behelzen. Vervolgens heeft Nederland op 22 april, 10 mei, 15 juli, 18 augustus, 23 september en 6 oktober 2010 de regeling aangepast en aanvullende informatie verstrekt. II. BESCHRIJVING Achtergrond 2. Op 20 juli 2005 heeft de Commissie een Nederlandse regeling voor scheepsbouwfinanciering (steunmaatregel N 253/2005) goedgekeurd als zijnde een maatregel die geen steun vormt 1. Deze regeling van 2005 was goedgekeurd op grond van de mededeling van de Commissie van 1999 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties 2 (hierna "de garantiemededeling van 1999" genoemd). De Nederlandse autoriteiten zijn voornemens de regeling van 2005 door de hier te beoordelen garantieregeling te vervangen omdat ze van oordeel zijn dat de regeling van 2005 niet aan de behoeften van de markt tegemoetkomt. 1 Besluit C(2005) 2704 van de Commissie, PB C 228 van 17.9.2005, blz. 10. 2 PB C 71 van 11.3.2000, blz. 14. Zijne Excellentie de Heer Uri. ROSENTHAL Minister van Buitenlandse Zaken Bezuidenhoutseweg 67 Postbus 20061 NL - 2500 EB Den Haag Commission européenne, B-1049 Bruxelles/Europese Commissie, B-1049 Brussel Belgium Telephone: 00-32 (0) 2 299.11.11.
De maatregel 3. Doel van de aangemelde regeling is een garantie te verstrekken voor bankleningen ten behoeve van scheepsbouwprojecten tussen 3 en 100 miljoen EUR, waarvan de Nederlandse Staat de technische en economische haalbaarheid als zeker beschouwt. De garantie zal tot 80% van de lening afdekken op pari passu-basis. De lening zelf zal tot 100% van de projectprijs dekken. 4. Normaal gesproken vormt het schip de zekerheid voor de Nederlandse Staat indien op de garantie een beroep wordt gedaan. Om aan de regeling te kunnen deelnemen, is het sowieso noodzakelijk dat de opdrachtgever bij de verstrekking van het kredietbedrag voldoende zekerheden stelt naar normaal bankgebruik. Bovendien is er een terugvorderingsovereenkomst die bepaalt dat de Nederlandse Staat en de financierende bank de opbrengst van de verkoop van zekerheden pro rata verdelen. Geeft de Staat een 80%-garantie af, dan zal hij 80% van de netto-opbrengst recupereren. 5. De Nederlandse autoriteiten willen de premies voor dergelijke garanties op een niveau vastleggen dat de (vooraf geraamde) kosten van de garantieregeling dekt. 6. Met het oog daarop is de door de scheepswerf betaalde garantiepremie de hoogste van de volgende twee opties: i) een premie gebaseerd op de rating van de scheepswerf op het tijdstip van de garantstelling (methode 1), of ii) een premie die is gebaseerd op de eigen beoordeling van de Staat (methode 2). Deze beide methodes worden hierna beschreven. 7. Methode 1: de eerste methode van de Nederlandse autoriteiten is gebaseerd op de ratings van de scheepswerf en de overeenkomstige faalkans. De op die methodologie gebaseerde voorgestelde premies worden in tabel 1 hieronder samengevat. Tabel 1: Premiestructuur op basis van kredietrating 3 Equivalent S&P-rating Premie eerste jaar Premie volgende jaren AAA t/m AA- 1,8225% 1,1225% A+ t/m A- 1,8225% 1,1225% BBB+ t/m BBB- 1,9425% 1,2425% BB+ t/m BB- 2,7150% 2,0150% B+ t/m B 6,1575% 5,4575% 8. De Nederlandse autoriteiten verklaren voorts dat werven waarvan de rating bij de garantstelling lager is dan "B", niet in aanmerking komen voor een garantie. Hetzelfde geldt voor entiteiten waarvan wordt aangenomen dat zij in financiële moeilijkheden verkeren. 3 Deze tabel is gebaseerd op de in working paper nr. 207 van de BIS uitgewerkte methodologie. Zie ook hieronder bij de beoordeling van het zichzelf financierende karakter van de maatregel. 2
9. Om de Commissie in staat te stellen na te gaan of de regeling in beginsel zichzelf financiert, hebben de Nederlandse autoriteiten berekeningen voorgelegd die de financiële ontwikkeling op grond van methode 1 aangeven. De volgende elementen vormen de basis van hun berekeningen: het verlies in geval van wanbetaling wordt op 75% geraamd; aan kapitaalkosten wordt 0,8% van het gegarandeerde bedrag berekend (1 000 basispunten op 8% van het gegarandeerde bedrag); aan beheerskosten wordt voor elk project tijdens het eerste jaar 1,0% berekend en 0,3% voor elk daaropvolgend jaar; 4 de faalkans wordt geacht in overeenstemming te zijn met de in working paper nr. 207 van de BIS vastgelegde methodologie. Premie volgende jaren Premie eerste jaar Beheerskosten Kapitaalkosten 75% van de faalkans Faalkans Equivalent S&P-rating AAA t/m AA- 0,03% 0,0225% 0,8% 1% of 0,3% 1,8225% 1,1225% A+ t/m A- 0,03% 0,0225% 0,8% 1% of 0,3% 1,8225% 1,1225% BBB+ t/m BBB- 0,19% 0,1425% 0,8% 1% of 0,3% 1,9425% 1,2425% BB+ t/m BB- 1,22% 0,9150% 0,8% 1% of 0,3% 2,7150% 2,0150% B+ t/m B 5,81% 4,3575% 0,8% 1% of 0,3% 6,1575% 5,4575% 10. Indien de jaarlijkse premie volgens tabel 1 wordt vastgesteld, is zij de som van de verschillende kosten: de verwachte kostprijs voor wanbetaling is de faalkans vermenigvuldigd met 75%, het verlies in geval van wanbetaling. Deze wordt vermeerderd met de kapitaalkosten van 0,8% en de beheerskosten van 1% (eerste jaar) of 0,3% (tweede en alle daaropvolgende jaren). 11. Methode 2: in de tweede methode worden de projecten beoordeeld op basis van 13 verschillende, door de Staat ontwikkelde criteria. Deze 13 criteria zijn als volgt: 4 De Nederlandse autoriteiten merken op dat dit een veelvoud is van hun eigenlijke beheerskosten. Zij besluiten dit bedrag aan te rekenen om qua prijs in de buurt te blijven van hetgeen marktspelers die een garantie verstrekken, zouden berekenen. De parameters van de beheerskosten zullen derhalve bij de jaarlijkse herziening van de maatregel niet aan wijziging onderhevig zijn. 3
Tabel 2: Beoordeling door de Staat Criterium Bandbreedte Werf 1. Trackrecord scheepswerf -5 5 2. Kwalificatiemanagement -2 2 3. Liquiditeit -3 3 4. Winstgevendheid -3 3 5. Marge op bouwproject -5 5 6. Liquiditeitsplanning tijdens bouw -3 3 7. Wisselkoersrisico -2 0 8. Scheepstype -2 2 Opdrachtgever 9. Trackrecord opdrachtgever -5 5 10. Ervaring met scheepstype -3 3 Leverancier 11. Cascobouw -4 4 12. Duur bouwperiode -3 3 13. Doorberekenen aan opdrachtgever kosten te verwerken materiaal 0 2 12. De Nederlandse autoriteiten hebben aangegeven dat criterium nr. 8 ("Scheepstype") vooral verband houdt met het unieke karakter van het schip. Hoe specifieker een schip is, des te moeilijker het aan een alternatieve koper kan worden verkocht indien er problemen ontstaan. Deze schepen vereisen derhalve waarschijnlijk een hogere premie. 13. De som van de scores voor deze 13 criteria wordt dan als volgt met de jaarlijkse premie in verband gebracht: Tabel 3: Premie op basis van een beoordeling door de Staat Totaalscore Jaarpremie 40 t/m 26 0,8% 25 t/m 12 1,0% 11 t/m -10 1,5% -11 t/m -17 2,0% -18 t/m -23 3,0% -24 t/m -28 3,8% -29 t/m -33 4,1% -34 t/m -40 4,5% 4
14. De hoogste van de beide bovenstaande berekeningen (namelijk methode 1 of 2) is de premie die aan de Staat voor de garantie moet worden betaald. Begunstigden 15. De partijen waarvoor de voormelde garanties worden afgegeven, zijn in Nederland gevestigde scheepswerven. III. BEOORDELING 16. Krachtens artikel 107, lid 1, VWEU 5 zijn met staatsmiddelen bekostigde steunmaatregelen voor specifieke ondernemingen onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt. De aangemelde maatregel bestaat in een regeling waarbij de Nederlandse Staat garanties afgeeft aan financiële instellingen die tijdens de bouwperiode van vaartuigen financiering verschaffen aan in Nederland gevestigde scheepswerven. Onderzocht dient te worden of deze garantieregeling staatssteun vormt en zo ja, of die met de interne markt verenigbaar is. 17. De Commissie heeft nadere aanwijzingen voor de toepassing van de staatssteunregels van het Verdrag op garanties gepubliceerd, voor het eerst in 1999 6 en nadien in 2008 7 (hierna" de garantiemededeling van 2008" genoemd); daaruit wordt duidelijk dat de algemene criteria van artikel 107, lid 1, VWEU eveneens op garanties van toepassing zijn. Terwijl het besluit van de Commissie uit 2005 op de garantiemededeling van 1999 gebaseerd was, dient de huidige regeling in het licht van de garantiemededeling van 2008 te worden beoordeeld. 18. In de garantiemededeling van 2008 heeft de Commissie geschetst hoe zij zal beoordelen of een staatsgarantie steun vormt. In punt 3.4 is vastgelegd onder welke voorwaarden uit te sluiten valt dat er bij garantieregelingen van staatssteun sprake is. 19. Hierna zal de Commissie nagaan of bij de aangemelde regeling aan die voorwaarden is voldaan. Inachtneming van punt a) van punt 3.4 van de garantiemededeling van 2008 20. De regeling staat niet open voor kredietnemers in financiële moeilijkheden: In de tekst van de door de Nederlandse autoriteiten aangemelde regeling is bepaald dat de toekenning van een garantie voor een bepaalde lening automatisch wordt geweigerd indien de kredietnemer de scheepswerf in financiële moeilijkheden verkeert in de zin van de richtsnoeren 5 Vanaf 1.12.2009 zijn de artikelen 87 en 88VEG respectievelijk de artikelen 107 en 108 VWEU geworden. De bepalingen in beide verdragen zijn inhoudelijk identiek. In het kader van dit besluit moeten verwijzingen naar de artikelen 107 en 108 VWEU waar nodig worden begrepen als verwijzingen naar, respectievelijk, de artikelen 87 en 88 VEG. 6 Zie voetnoot 2 7 Mededeling van de Commissie betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op staatssteun in de vorm van garanties, PB C 155 van 20.6.2008, blz. 10. 5
reddings- en herstructureringssteun 8. Werven met een rating lager dan "B", zouden namelijk worden geweigerd. Bovendien zal een aanvraag eveneens worden geweigerd indien de Staat onvoldoende vertrouwen heeft dat de werf in staat is de bouw van het schip tot een goed einde te brengen of indien de Staat onvoldoende vertrouwen heeft dat de bouw van het vaartuig uit technisch en economisch oogpunt kan worden gerealiseerd. Aan deze voorwaarde is derhalve voldaan. Inachtneming van punt b) van punt 3.4 van de garantiemededeling van 2008 21. De omvang van de garanties valt goed te meten op het tijdstip van toekenning: De garanties in deze zaak houden verband met een specifieke transactie (het project voor de bouw van een individueel schip), blijven gelden voor een vast bedrag en zijn in de tijd beperkt tot drie jaar. Aan deze voorwaarde is derhalve voldaan. Inachtneming van punt c) van punt 3.4 van de garantiemededeling van 2008 22. De garanties dekken niet meer dan 80% van elke uitstaande lening of andere financiële verplichting: Aangezien de garantie maximaal 80% van een bepaalde lening dekt, is aan deze voorwaarde voldaan. Inachtneming van de punten d) en f) van punt 3.4 van de garantiemededeling van 2008 23. De punten d) en f) houden intrinsiek met elkaar verband en worden hier derhalve samen beoordeeld. Volgens deze bepalingen moet de regeling naar alle waarschijnlijkheid zichzelf financieren. Bovendien is het zo dat "[o]m als 'conform de marktprijzen' te kunnen worden beschouwd, de premies de normale aan het verstrekken van de garantie verbonden risico's, de beheerskosten van de regeling en een jaarlijkse vergoeding over een toereikend kapitaal [dienen] te dekken". 24. In het onderhavige geval zijn de premies op twee modellen gebaseerd (methode 1 en methode 2; zie de punten 7 tot 13). Het model dat in de hoogste premie resulteert, wordt toegepast. Om te kunnen beoordelen of de voorgenomen maatregel vrij van steun is, volstaat het bijgevolg vast te stellen dat een van beide methodes in een regeling resulteert die naar alle waarschijnlijkheid zichzelf financiert. 25. Bij haar beoordeling baseert de Commissie zich voornamelijk op het eerste model (methode 1, beschreven in tabel 1, zie hierboven), waarbij zij opmerkt dat de premie enkel kan oplopen indien het tweede model wordt toegepast (methode 2). 26. De totale kostprijs van de regeling bestaat, overeenkomstig de garantiemededeling van 2008, uit drie elementen: het risico op wanbetaling en het verlies in geval van wanbetaling; de beheerskosten, en de kapitaalkosten. 8 Communautaire richtsnoeren inzake reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden, PB C 244 van 1.10.2004, blz. 2, de punten 9, 10 en 11. 6
27. De faalkans en het verlies in geval van wanbetaling betreft, onderstrepen de Nederlandse autoriteiten dat die moeilijk te ramen zijn. Zij baseren zich voor hun raming dan ook op de bancaire rating van de scheepswerf. 28. De Nederlandse autoriteiten merken op dat in het recente verleden geen enkele scheepswerf failliet is gegaan en dat, wanneer zulks vroeger gebeurde, de schepen sowieso altijd werden afgebouwd en verkocht. Zij vinden hun raming van een verlies in geval van wanbetaling van 75% aan de hoge kant. Gegeven het feit dat het schip normaliter als onderpand fungeert voor de garantsteller (zie paragraaf 4 hierboven), dat wil zeggen de Staat, beschouwt de Commissie de schatting van 75% voor verlies in geval van wanbetaling als aanvaardbaar. 29. Wat de beheerskosten betreft, zullen de Nederlandse autoriteiten 1% van het gegarandeerde bedrag voor het eerste jaar van de garantie berekenen en 0,3% van het gegarandeerde bedrag voor het tweede en alle volgende jaren. Dat is binnen de bandbreedtes die de Commissie in voorgaande besluiten op grond van de garantiemededeling aanvaardbaar achtte 9. 30. Wat de kapitaalkosten betreft, vindt de Commissie het een positief element dat de Nederlandse autoriteiten 0,8% van het gegarandeerde bedrag zullen berekenen, d.w.z. 1 000 basispunten over 8% van het gegarandeerde bedrag conform de Basel II-beginselen. Dat is hoger dan de minimumvergoeding van 400 basispunten zoals die in de garantiemededeling is vastgesteld. 31. Op basis van het voorgaande mag worden verwacht dat de volgens tabel 1 vastgestelde premies de kosten (vooraf) dekken. 32. Voor het alternatieve model wordt een meer gedetailleerde benadering gekozen. Bijvoorbeeld: van een schip met een liquiditeitsplanning onder het gemiddelde komt de score uit tabel 2 (lijn 3) lager uit, zodat waarschijnlijk een hogere premie zal worden berekend; van een schip met een lage financiële marge komt de score uit tabel 2 (lijn 5) lager uit, zodat waarschijnlijk een hogere premie zal worden berekend; van een uniek schip, dat moeilijker te verkopen is wanneer de oorspronkelijke opdrachtgever het schip niet kan of wil betalen, komt de score uit tabel 2 (lijn 8) lager uit, zodat waarschijnlijk een hogere premie zal worden berekend. 33. Opgemerkt dient te worden dat de premie alleen volgens het tweede model wordt vastgelegd indien die premie hoger uitkomt. Wat algemeen het vastleggen van de premies betreft, mag dus worden verwacht dat de premies de kosten (vooraf) dekken. 9 Bijv. steunmaatregel N 185/2008 - Oostenrijk - Methode der AWS GmbH zur Berechnung der Beihilfeintensitäten staatlicher Bürgschaften; steunmaatregel N 677/b/2007 Frankrijk - Méthode de calcul de l équivalent-subvention brut (ESB) pour les aides sous forme de garantie publique de prêts bancaires pour le financement d investissements des entreprises. 7
34. De Commissie concludeert bijgevolg dat de regeling naar alle waarschijnlijkheid zichzelf lijkt te financieren. In dat verband merkt de Commissie op dat de hierboven beschreven jaarlijkse herziening en aanpassing van de premies van cruciaal belang is. Inachtneming van punt e) van punt 3.4 van de garantiemededeling van 2008 35. Jaarlijkse herziening: Op basis van de daadwerkelijke resultaten zullen de Nederlandse autoriteiten jaarlijks de hoogte van de premies bezien en deze, indien nodig, aanpassen, om te verzekeren dat de met de borgstellingstoekenning verbonden risico's en de beheerskosten van de regeling gedekt blijven. De Commissie merkt op dat de formulering "dekking van de risico's" inhoudt dat de premies hoog genoeg moeten zijn om alle mogelijke niveaus van toekomstige betalingen te dekken die op de borgstellingstoekenning volgen. Die formulering houdt met andere woorden in dat de premies zodanig moeten worden vastgesteld dat de regeling de volatiliteit in de tijd van de default rate, dat wil zeggen het risico dat de betalingen van jaar tot jaar kunnen verschillen, kan opvangen. Aan deze voorwaarde is derhalve voldaan. 36. Bij hun jaarlijkse herziening zullen de Nederlandse autoriteiten beheerskosten blijven berekenen die ten minste op het in punt 9 aangegeven niveau liggen (ondanks hun in voetnoot 4 vermelde opmerkingen). Inachtneming van punt g) van punt 3.4 van de garantiemededeling van 2008 37. Transparantie: De regeling geeft aan welke ondernemingen voor de regeling in aanmerking komen (waarbij met name werven met een rating lager dan "B" worden uitgesloten), voor welke sector zij geldt (de scheepsbouw), wat de omvang van de garanties is (tot 80% garantie voor leningen tot 100% van een totale bouwprijs van 3 tot 100 miljoen EUR) en wat de maximale looptijd is (3 jaar). Aan deze voorwaarde is derhalve voldaan. IV. BESLUIT 38. Om de hierboven vermelde redenen is de Commissie van oordeel dat de aangemelde garantieregeling geen staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1, VWEU vormt. 39. De Commissie verzoekt Nederland de garantieregeling aan de bepalingen van toekomstige garantiemededelingen of andere relevante mededelingen aan te passen voor zover het nieuwe garanties betreft. 8
Ingeval deze brief vertrouwelijke gegevens mocht bevatten die niet mogen worden bekendgemaakt, wordt u verzocht de Commissie daarvan binnen vijftien werkdagen vanaf de ontvangst van dit schrijven in kennis te stellen. Ontvangt de Commissie binnen de vastgestelde termijn geen met redenen omkleed verzoek, dan neemt zij aan dat u instemt met mededeling aan derden en bekendmaking van de volledige tekst van dit schrijven in de authentieke taal op Internet: http://ec.europa.eu/community_law/state_aids/state_aids_texts_nl.htm. Dit verzoek dient bij aangetekend schrijven of bij faxbericht te worden gericht aan: Europese Commissie Directoraat-generaal Concurrentie Griffie Staatssteun B-1049 Brussel België Fax: +32 229-61242. Vermeld s.v.p. steeds de naam en het nummer van de zaak in al uw correspondentie. Met de meeste hoogachting, Voor de Commissie Joaquín Almunia Vicevoorzitter van de Commissie 9