Routekaart verbreed GRP voor bestuurders gemeentelijk rioleringsplan
3 Het verbreed GRP (vgrp) Sinds 2008 gelden gemeentelijke zorgplichten op het gebied van afvalwater, hemelwater en grondwater. Als in het gemeentelijk rioleringsplan (GRP) naast het afvalwater ook de zorgplichten voor hemelwater en grondwater zijn uitgewerkt, spreken we van een verbreed GRP, afgekort vgrp of GRP+.
4 Routekaart verbreed GRP voor bestuurders
Geachte collega, Met deze routekaart bieden wij u een handreiking voor het opstellen van een verbreed GRP (vgrp). Achterin is een verdieping voor de beleidsmedewerker stedelijk water opgenomen. De boekjes bieden een handvat om zelf de regie te voeren. Essentieel in de voorgestelde route is het benoemen van keuzemogelijkheden, het geleidelijk verminderen ervan en het betrekken van de raad bij de uiteindelijke keuze. In de uitwerking gaan we uit van de autonomie van gemeenten op het gebied van de rioleringszorg en tegelijk benoemen we mogelijkheden om het vgrp te versterken door samenwerking met partners in de regio. We staan expliciet stil bij nieuwe elementen in het verbrede GRP: het onderscheiden van zorgplichten voor afvalwater, hemelwater en grondwater, de rol van burgers en bedrijven en de nieuwe heffingsmogelijkheden. 5 Freed Janssen, wethouder in de gemeente Landgraaf namens de Stuurgroep Waterpanels Limburg een initiatief van gemeenten, waterschappen en provincie
Routekaart verbreed GRP voor bestuurders 6 Feiten
Nieuwe wetgeving, nieuwe keuzes Nieuwe zorgplichten Met ingang van 2008 is de bestaande zorgplicht voor afvalwater gesplitst in een zorgplicht voor de inzameling en transport van stedelijk afvalwater en een zorgplicht voor afvloeiend hemelwater. Deze splitsing speelt in op de behoefte om hemelwater anders te verwerken dan afvalwater. Ook is een nieuwe zorgplicht ingevoerd om structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand zo veel mogelijk te voorkomen of te beperken. Burgers en bedrijven een eigen rol Perceeleigenaren hebben nadrukkelijk een eigen verantwoordelijkheid bij de verwerking van hemelwater en voorkomen van grondwaterproblemen. De eigenaar dient het hemelwater op eigen perceel te verwerken door het in oppervlaktewater of in de bodem te brengen. De eigenaar moet ook zelf voor ontwatering van zijn perceel zorgen en bouwkundige maatregelen treffen om vochtoverlast te voorkomen. Maar een perceeleigenaar kan niet altijd alles zelf regelen, bijvoorbeeld als er geen oppervlaktewater in de buurt is, infiltratie in de bodem niet mogelijk is of de grondwaterstand te zeer wordt bepaald door factoren buiten zijn perceel. Dan zal de gemeente een voorziening moeten aanbieden waarin hemelwater kan worden afgevoerd of zal zij, in samenspraak met waterbeheerder en provincie, maatregelen treffen om structurele grondwaterproblemen te voorkomen of te beperken. Het nieuwe, verbrede GRP In het verbrede gemeentelijk rioleringsplan (vgrp) legt de gemeente, in aanvulling op de gebruikelijke elementen rond afvalwater, haar beleidskeuzes vast ten aanzien van hemelwater en grondwater. Het plan moet uiterlijk 1 januari 2013 vastgesteld zijn. Het vgrp beschrijft onder meer wat de gemeente redelijkerwijs van perceeleigenaren verwacht en wat perceeleigenaren redelijkerwijs van de gemeente mogen verwachten. Een belangrijk element in het vgrp zal zijn of de gemeente van perceeleigenaren in bebouwd gebied verwacht dat zij het hemelwater afkoppelen van de riolering. De gemeente zal haar eigen inspanningen op het gebied van hemelwater en grondwater toetsen aan het criterium doelmatigheid. Voorkómen is beter Bij het bestemmen en inrichten van nieuwbouwlocaties heeft de gemeente invloed op het voorkómen van waterhuishoudkundige problemen in de beheerfase. Via de watertoets wordt de waterhuishoudkundige geschiktheid in beeld gebracht. Via bestemmingsplan, exploitatieovereenkomsten, gronduitgiftecontracten en bouwverordeningen kunnen voorwaarden aan de inrichting van de nieuwbouwlocatie worden gesteld. Voor bestaande bebouwing kan de gemeente een verordening hemelwater en grondwater vaststellen waarin geconcretiseerd is wat van de perceeleigenaar wordt verwacht. De nieuwe rioolheffing(en) De kosten verbonden aan de rioleringstaak en de zorgplichten voor hemelwater en grondwater worden door middel van een rioolheffing gedekt. Deze rioolheffing is een zogenaamde bestemmingsheffing. De beperkingen die het voormalige rioolrecht kende zijn daarmee weggenomen. Het is nu beter mogelijk geworden specifieke maatregelen, zoals een bijdrageregeling voor afkoppelen of het zuiveren van afgekoppeld hemelwater, uit de opbrengsten te bekostigen. De gemeente heeft de mogelijkheid om een aparte heffing voor afvalwater ( waterketen ) en voor hemelwater/grondwater ( watersysteem ) in te voeren. Zo kan de gemeente het afkoppelen op eigen perceel bevorderen door de gemeentelijke watersysteemheffing afhankelijk te maken van het afvoerend verhard oppervlak. 77
Routekaart verbreed GRP voor bestuurders 8 Context
Nieuwe wetgeving, nieuwe context Meer keuzemogelijkheden Door de introductie van de nieuwe taken voor gemeenten, burgers en bedrijven bij het verwerken van hemelwater en oplossen van grondwaterproblemen neemt de complexiteit van het beleidsproces toe. Er ontstaan meer keuzemogelijkheden die een zorgvuldige, lokale afweging vragen. Ook in technische zin nemen de keuzemogelijkheden toe: het afkoppelen van hemelwater van gemengde stelsels heeft de laatste jaren veel aandacht gekregen. Best practices ontwikkelen zich. Maar er gloren alweer nieuwe uitdagingen, zoals te lezen valt in de langetermijnvisie waterketen: het vergroten van de flexibiliteit in de keten, het terugwinnen van reststoffen en energie, het verhogen van het comfort door slimme koppeling van water en energie en het vormgeven van de interactie tussen keten en omgeving. Meer neerslag in korte tijd De klimaatverandering zal er toe leiden dat buien intensiever worden. Klimaatscenario s voorspellen dat de hoeveelheid regen die tijdens een zware bui valt met ruim 25% kan toenemen. Als de infrastructuur niet wijzigt zal er vaker water op straat staan. Dit zal hinder veroorzaken maar hoeft niet direct te leiden tot overlast of schade. Tijdelijk bergen van water op straat tijdens intensieve regenval kan een doelmatige oplossing bieden. Het omgaan met hevige neerslag wordt een van de belangrijke gemeentelijke wateropgaven voor de toekomst. Meer doelmatigheid en transparantie Het rijksbeleid in de waterketen richt zich al vele jaren op het verhogen van de doelmatigheid en transparantie. Hierbij wordt een bottom-up aanpak gehanteerd. Betrokken ministeries en koepelorganisaties, waaronder de VNG, hebben medio 2007 het landelijk Bestuursakkoord Waterketen gesloten. Het bestuursakkoord daagt de partijen uit om grenzeloos samen te werken. Samen doen is het motto. Met name kleine gemeenten worden uitgenodigd om kennis en capaciteit te bundelen. Op deze wijze kan kennis worden gemobiliseerd om antwoord te geven op complexe watervraagstukken. Een belangrijk element in het bestuursakkoord vormen de benchmarks. In 2010 zal de eerste landelijk benchmark rioleringszorg worden georganiseerd. De benchmarkresultaten geven inzicht in de gemeentelijke prestaties en kosten en bieden een handvat om te leren van goede prestaties elders. Het opstellen van het verbrede GRP In het nieuwe vgrp zal aangegeven worden hoe de gemeente omgaat met de nieuwe regelgeving en de geschetste context. In het vervolg van deze routekaart is vastgelegd hoe het nieuwe vgrp tot stand komt en wordt een aantal specifieke thema s uitgelicht. 9
Routekaart verbreed GRP voor bestuurders 10 Proces
11 Starten (1) Verdiepen (2) Concretiseren (3) Besluiten (4) Informeren en respons (5)
Routekaart verbreed GRP voor bestuurders 12 (Een verdere uitwerking is beschikbaar in de routekaart voor beleidsmedewerkers). Procesleider De gemeente wijst een trekker aan voor het opstellen van het vgrp. Deze procesleider heeft zicht op de inhoud en nieuwe ontwikkelingen en kan de samenwerkingspartners intern en extern goed verbinden. Hij weet bestuurlijk gevoelige items helder te benoemen. Het opstellen van een verbreed GRP is vervolgens verdeeld in vier stappen: starten, verdiepen, concretiseren en besluiten. Tijdens het hele proces worden betrokken partijen geïnformeerd en wordt de respons verwerkt. Starten (1) De startfase bestaat vooral uit een interne verkenning binnen de gemeente. Inzichten en beleidsstukken van verschillende sectoren, zoals water, ruimtelijke ordening en financiën worden beschouwd. In overleg met de wethouder worden ambities gedefinieerd. Vooronderzoek wordt gestart. Dit betreft onder meer de evaluatie van het voorgaande GRP en de evaluatie van klachten en storingen. Zo nodig wordt het basisrioleringsplan geactualiseerd. De gemeente informeert partners over het proces, in het bijzonder de waterbeheerder en de provincie. Zij nodigt hen uit om zo concreet mogelijk hun kaders voor het vgrp aan te reiken, toegespitst op de lokale situatie en geënt op de bestaande beleidslijnen. Het waterschap geeft inzicht in de voorgenomen zuiveringstechnische maatregelen. Aan het eind van de startfase zijn de ambities van de gemeente goed in beeld gebracht en is een palet aan keuzemogelijkheden en uitgangspunten geformuleerd (zie ook onder het kopje inhoud ).
Verdiepen (2) Samen met de partners worden op hoofdlijnen de elementen van het vgrp nader uitgewerkt, zoals opties voor omgaan met stedelijk afvalwater, hemelwater en grondwater. Elk van de partners brengt daarbij zijn specifieke kennis in en maakt inzichtelijk welk belang een ieder heeft bij het vgrp. Op basis van de verkregen inzichten wordt een aantal scenario s ontwikkeld. Concretiseren (3) In de derde fase worden alle aspecten van de scenario s uitgewerkt en gewaardeerd zodat een integrale vergelijking van scenario s mogelijk is. Besluiten (4) Uit de opgestelde scenario s wordt door de gemeente één voorkeursscenario gekozen en bestuurlijk bekrachtigd in de raad. Daarmee wordt het nieuwe vgrp vastgesteld. Informeren en respons (5) Gedurende het traject informeert de verantwoordelijk wethouder naar eigen inzicht, formeel dan wel informeel, het college van B&W en de raadscommissie. De wethouder bepaalt of en hoe inwoners worden betrokken bij het proces. Er kan bijvoorbeeld bij aanvang worden gevraagd of inwoners klachten c.q. ideeën rond het stedelijk water aan willen dragen. De betrokken medewerkers van de partners informeren de eigen organisatie. Signalen die terugkomen worden door de procesleider opgepakt en waar nodig vertaald in acties. Op tijd beginnen Voor het opstellen van het vgrp is al snel een doorlooptijd van negen maanden tot anderhalf jaar nodig. Het op orde brengen van basisgegevens, dat feitelijk aan het opstellen van het vgrp voorafgaat, kan nog eens extra tijd vergen. Het vgrp kent een harde deadline: het zal beschikbaar moeten zijn als zijn voorganger afloopt. Op tijd beginnen is dus van belang. 13
Routekaart verbreed GRP voor bestuurders 14 Inhoud
Ambities in beeld 15 Stedelijk afvalwater Hemelwater Grondwater Technisch beheer Innovatief & vooraanstaand Innovatieve technieken, nieuwe systeemkeuzes Volledige afstemming met leefomgeving Beheersing door systematische analyse klachten en metingen Excellent beheer Duurzaam Voldoen aan immissiespoor, aanpak overstorten Inspelen op klimaatverandering Preventie structuele grondwaterproblemen Monitoring, databeheer en rioleringsmodel actueel en volledig Basis Voldoen aan basisinspanning Eenmaal per twee jaar water op straat Loket en regie bij structurele grondwaterproblemen Verbreed BRP en GRP beschikbaar Ambities bepalen in belangrijke mate de inhoud van het vgrp. De tabel geeft een idee welke ambitieniveaus mogelijk zijn. De niveaus zijn zelf nader te definiëren. Per thema kan het ambitieniveau verschillen. De ambitietabel maakt duidelijk dat gemeenten voor een aantal principiële keuzes staan: gaat de gemeente voor een basis uitvoering of wil zij méér doen? Op basis van de ambitietabel kunnen keuzes gemaakt worden. Soms is een keuze a priori moeilijk en zal verdere uitwerking van kosten en baten nodig zijn. De kolom technisch beheer is toegevoegd omdat een adequaat beheer (zoals databeheer, meten en analyseren meetgegevens, actuele rekenmodellen, implementeren innovaties op gebied van onderhoud) een belangrijke voorwaarde is om goed onderbouwde keuzes te kunnen maken rond stedelijk afval-, hemel- en grondwater. Zo kan het investeren in extra menskracht en kwaliteit voorkomen dat ondoelmatige investeringen worden gedaan. Excellent rioleringsbeheer zorgt tevens voor een basis om goed verweer te bieden bij juridische procedures. Door de wettelijke verankering van de zorgplichten is er nu een rechtsgrond voor de particulier om een oordeel van de burgerlijke rechter te vragen bij vermeende grovelijke taakverwaarlozing.
16 Routekaart verbreed GRP voor bestuurders
Nieuwe keuzes Kiezen Voldoen aan eisen Toekomst bestendig Robuust tegen claims Kosten lange termijn Haalbaarheid Kosten korte termijn 17 Naast ambities spelen keuzes die voorvloeien uit nieuwe wetgeving een belangrijke rol in het vgrp, zoals: zde mate waarin stedelijk afvalwater wordt gescheiden van hemelwater. zof in bestaand bebouwd gebied overgegaan wordt tot afkoppelen van hemelwater. zde mate waarin de openbare ruimte wordt ingericht om wateroverlast te voorkomen en water af te voeren. zhet bepalen wanneer er sprake is van structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand. zhet lokaal afwegen van doelmatigheid en redelijkheid van maatregelen. zhet al dan niet introduceren van afzonderlijke heffingen voor afvalwater c.q. hemelwater/ grondwater. Deze keuzes dienen transparant onderbouwd te worden. De ambities en keuzes worden gecombineerd in een aantal scenario s. Deze scenario s worden uitgewerkt en gewaardeerd aan de hand van criteria. Voorbeelden van criteria zijn: zkosten op de lange termijn (rioolheffing komende vijf jaar) zkosten op de lange termijn (ontwikkeling in rioolheffing de komende decennia) zvoldoen aan eisen en richtlijnen (wetgeving en afspraken zoals de basisinspanning) zmate waarin ingespeeld wordt op toekomstige ontwikkelingen (klimaat, duurzaamheid) zweerbaarheid tegen claims (beheersing van het rioolbeheer) zhaalbaarheid (draagvlak bij belanghebbenden) Het college van B&W geeft vervolgens een voorkeursscenario aan, waarna de raad beslist over het vgrp.
Routekaart verbreed GRP voor bestuurders 18 Bespiegelingen
Samenwerken Nauwe samenwerking tussen gemeente, waterschap en provincie bij het opstellen van het vgrp loont. Bij opvang van hemelwater kan de waterbeheerder een actieve inbreng leveren door aanpassingen in het peilbeheer. Bij oplossen van grondwaterproblemen kunnen waterbeheerder en provincie een actieve inbreng leveren door aanpassingen in het peilbeheer en het al dan niet afgeven van (grond)watervergunningen. Bovendien is bij de partners veel waterkennis beschikbaar. Overigens zijn gemeente en waterschap met de invoering van de nieuwe Waterwet zelfs verplícht de activiteiten in de afvalwaterketen af te stemmen. Samenwerking zou een continu proces moeten zijn. 19 Om te komen tot een vruchtbare samenwerking is het noodzakelijk dat waterbeheerder en provincie heldere kaders aanreiken en deze vertalen naar de concrete, lokale situatie. Algemene beleidslijnen uit een waterbeheersplan dienen vertaald te worden naar de lokale situatie in de gemeente. Hetzelfde geldt voor het provinciaal omgevingsplan. Niet alleen extern maar ook intern binnen de gemeente is samenwerking nodig. Stedelijk waterbeheer raakt steeds meer aan de ruimtelijke ordening. De interne samenwerking krijgt vooral vorm in de startfase, bij het richten van het proces. En als het vgrp klaar is zal een goede doorvertaling naar gemeentelijke projecten plaats moeten vinden. Het zwaartepunt van de externe samenwerking ligt bij het uitwerken van de afval-, hemel- en grondwaterdossiers en het formuleren en waarderen van scenario s.
20 Routekaart verbreed GRP voor bestuurders
Spanningsvelden De aanpak in deze routekaart bevat een aantal spanningsvelden: 21 zintegraliteit en beheersbaarheid In het vgrp kan een groot aantal ambities en keuzemogelijkheden meegenomen worden en is een goede aansluiting met andere beleidsvelden wenselijk. Aan de andere kant is het wenselijk om het opstellen van het vgrp beheersbaar te houden en het proces niet nodeloos ingewikkeld te maken. zeigen belang en het belang van de samenwerkingspartner Gezichtspunten bepalen keuzes. In welke mate wordt naast het gemeentelijk belang rekening gehouden met het belang van de samenwerkingspartners? zsturen en loslaten Samenwerking vraagt om een gepaste manier van aansturing vanuit de betrokken organisaties. Enerzijds sturen via de kaders, anderzijds loslaten en voldoende ruimte geven aan medewerkers om samen met de partners tot creatieve oplossingen te komen. zdiversiteit en uniformiteit Limburg telt tientallen gemeenten, groot en klein, vooruitstrevend en behoudend, deskundig en pragmatisch. En toch schetsen we maar één routekaart Het is de taak van de procesleider om samen met de wethouder, het management en de partners binnen deze spanningsvelden een geschikte benadering te vinden.
22 De routekaart is gecreëerd op basis van intensieve gesprekken tijdens vijf bijeenkomsten, waaraan hebben deelgenomen: Marcel Jansen, gemeente Landgraaf (projectleiding) Octavie Braken, provincie Limburg (projectsecretaris) Jan Bok, gemeente Horst aan de Maas Edwin Coenen, Waterschapsbedrijf Limburg Har Franssen, gemeente Roermond Deze routekaart is opgesteld in opdracht van de stuurgroep Waterpanels Limburg. Het project is gefinancierd door de gemeente Landgraaf en de provincie Limburg. Maurice Franssen, Waterschap Roer en Overmaas Brigit Smit, Waterschap Peel en Maasvallei Erik Weijzen, gemeente Venray Paul Janssen (gemeente Beek), Ruud van Weert (gemeente Venlo) en de projectgroep Waterpanels hebben als klankbord gefungeerd. Hans van der Eem van bureau Welldra heeft de gesprekken begeleid en de tekst voor de routekaart opgesteld. De Routekaart verbreed GRP is gemaakt voor een zo breed mogelijke verspreiding. Alles uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt worden met vermelding van bron. Grafische vormgeving Provincie Limburg 9338 november 2009