Stadsregio Arnhem Nijmegen De heer J. Matthijsse Postbus 6578 6503 GB Nijmegen Datum : 4 februari 2013 Onze referentie : G-004/EG Onderwerp : gedachte-experiment OVRO concessie Stadsregio AN 2013 Geachte heer Matthijsse, In deze brief ga ik kort in op de resultaten van een compact gedachte-experiment om de gevolgen van een geïntegreerde aanbieding van rechten op de ontwikkeling en exploitatie van openbaar vervoer én de ontwikkeling en exploitatie van vastgoed te verkennen. Het accent ligt in deze brief op verkenning van het gedrag van private partijen die betrokken zijn bij de vastgoedontwikkeling en exploitatie, met andere woorden: ontwikkelaars en beleggers. In een gedachte-experiment worden de gevolgen voor betrokken stakeholders globaal in beeld gebracht op basis van een What if -scenario. Het scenario dat hier wordt verkend is de geïntegreerde aanpak van openbaar vervoer en vastgoedontwikkeling (OV en RO in het kort) in één concessie. Hoe gaat een geïntegreerde aanpak in zijn werk? Integrale uitvoering door marktpartijen is mogelijk als deze de grond op de betreffende locatie in eigendom heeft of als de overheid het proces in één pakket uitbesteedt aan marktpartijen. In het eerste geval sluit de overheid een (grond)exploitatie-overeenkomst met de marktpartij. In het tweede geval gaat het om een Design, Build, Finance and Operate (DBFO) óf Design, Build, Finance and Maintain (DBFM) waarin de overheid het ontwerp, de aanleg, de financiering en de exploitatie en/of het onderhoud in één pakket uitbesteedt en de door haar verworven gronden bij een ontwikkelaar tegen een vaste waarde inbrengt. Bij een DBFO houdt de ontwikkelaar eigendom, bij een DBFM verkoopt de ontwikkelaar de grond en de gebouwen en beperkt hij zich tot onderhoud. What if -scenario: geïntegreerde aanpak van OV en RO in één concessie In een geïntegreerde aanpak en aanbieding van OV-RO aan private partijen heeft de regio tot doel de ontwikkeling van één samenhangend stedelijk netwerk te bevorderen. De hypothese die in dit gedachte-experiment verkend wordt, is dat een 1
geïntegreerde aanbieding van OV en RO aantrekkelijk is voor ontwikkelende en beleggende vastgoedpartijen. Dit omdat binnen het netwerk de interactie tussen functies toeneemt en omdat op dit type locaties de commerciële waarde hoger is en de toekomstige waardestijging bovengemiddeld is. De vraag is echter of er naast de gewenste effecten ook ongewenste externe effecten kunnen optreden door het aanbieden van de ontwikkelings- en exploitatierechten op OV en RO de in één mandje. Dit is op basis van een systematisch gedachte-experiment te verkennen. Doel is meer inzicht te krijgen in de effecten op het gedrag van de ontwikkelende en beleggende partijen. Nuancering vooraf Gezien de beperkte tijdsinzet in deze verkenning is er sprake van een quick scan. Dit betekent als eerste dat de effecten zijn opgesomd, maar niet onderling zijn gewogen tot een totaaloordeel. Daarnaast zijn er witte vlekken in de inventarisatie. Ook is het zo dat de gesignaleerde effecten indicatief zijn. Ze zijn niet getoetst door anderen en zijn expertmatig op een rij gezet op basis van niet meer en niet minder dan het voorliggende what-if -scenario. De ervaring leert bovendien dat op het eerste gezicht relatief kleine verschillen in de regelgeving grote effecten kunnen hebben op het gedrag van marktpartijen. Die nuance kan niet in deze quick scan worden opgenomen. Gevolg 1: ontwikkelaars, beleggers en financiers gaan nauw samenwerken met OV-exploitanten Aanbieding van de rechten op de exploitatie van het openbaar vervoer in één mandje met de rechten op de bouw, ontwikkeling en exploitatie van het vastgoed maakt dat er een intensieve private samenwerking nodig is tussen ontwikkelaars, beleggers en/of financiers en de OV-exploitanten op basis van een (uitgebreid functioneel) programma van eisen. Die samenwerking is in het geval van een nietgeïntegreerde concessie niet nodig en vindt in de praktijk niet plaats. Dit vormt dan ook een fundamenteel verschil met de huidige ontwikkelingspraktijk op dit type locaties. Het belangrijkste effect op het bedrag van de betrokken stakeholders is dat deze partijen om een goede aanbieding te kunnen doen intensief moeten samenwerken. In de samenwerking hebben partijen hetzelfde financiële belang en eenzelfde lange investeringshorizon. Het gezamenlijk belang zit in een hoge kwaliteit van het gebied en goed onderhoud om daarmee het rendement op de ontwikkeling in termen van huurprijzenontwikkeling, waardestijging bij verkoop en verlaging van leegstand te vergroten. Door deze onderlinge samenhang kan de kwaliteit van de knooppuntomgeving beter gegarandeerd worden en ontstaan er geen tegenstellingen tussen 2
verschillende eigenaren en vervoersaanbieders binnen een plangebied, met elk verschillende belangen. Gevolg 2: door verknoping van de OV-markt met de RO-markt kan de marktwerking verbeteren Door het combineren van OV-rechten en rechten op RO (ontwikkeling van vastgoed), krijgen de inschrijvende marktpartijen meer mogelijkheden om de concessieopgave te optimaliseren en creatief die mogelijkheden in de samenwerking te zoeken die leiden tot verhoging van het rendement op de eigen investeringen in de samenwerking. De optimaliseringskansen zitten in: het verbeteren van de bereikbaarheidswaarde; verhoging van de ruimtelijke kwaliteit en de gebiedskwaliteit. Alle het gedrag van partijen staat daarbij in het teken van het verhogen van de financiële waarde van de concessie gedurende de looptijd ervan. Gevolg 3: samen inzetten op gebiedskwaliteit met een langetermijnrendement Belangrijk bijkomend aspect voor de partijen in de concessie is dat er over en weer mogelijkheden ontstaan om de kosten en opbrengsten die betrokken marktpartijen tijdens de looptijd van de concessie maken, binnen het consortium van samenwerkende marktpartijen te verevenen: extra kwaliteit in de bouw betaalt zich terug in een waardestijging in het gebied die de betrokken partners ook kunnen opsouperen. Een integrale concessie biedt de concessiehouders ook mogelijkheden om de scope van projecten te optimaliseren, door binnen de totale opgave, gebieden in onderlinge samenhang en afstemming te ontwikkelen. Gevolg 4: sturen op efficiëncywinst in de samenwerking De samenwerking in de concessie heeft voor alle betrokkenen meerwaarde omdat er binnen het project efficiëncywinsten gecreëerd kunnen worden, die bij het afzonderlijk ontwikkelen en aanbieden van de OV-rechten en vastgoed-rechten van individuele locaties niet behaald kunnen worden. De winsten zullen op projectniveau flink oplopen (al zijn de verschillen van project tot project groot). Gevolg 5: sturen op minder risico s door concessiepartners. Publieke en private betrokkenen krijgen met de geïntegreerde concessie meer gevoel voor de markttechnische haalbaarheid van de vastgoedprogramma s die gerealiseerd kunnen worden rondom de strategische knooppunten. Door de diverse knooppunten te beoordelen vanuit het marktperspectief, dat wil zeggen vanuit vraag- en aanbod en gewenste kwaliteiten, kan de stadsregio de gemeenten waar nodig en op hun verzoek faciliteren met marktconforme informatie en sturen op de afstemming van vastgoedprogramma s tussen gemeenten en regio s. 3
Randvoorwaarde: investeer in een zorgvuldig en outputgericht contract Naast de gesignaleerde positieve effecten kunnen ook ongewenste effecten optreden van een geïntegreerde concessie. De belangrijkste ongewenste effecten komen overeen met nadelen die ook bij een niet geïntegreerde concessie kunnen optreden. Het gaat er dan om dat concessiepartijen niet de diensten en kwaliteit van die diensten leveren die de aanbestedende dienst dacht te hebben afgesproken. Bij een geïntegreerde concessie is naar verwachting extra zorgvuldigheid geboden, omdat een deel van de partijen mogelijk alleen kortetermijnbelangen zou kunnen hebben (denk aan ontwikkelaars/bouwers). Dit kan worden ondervangen door het in de markt zetten van een dergelijke geïntegreerde concessie zeer zorgvuldig te laten gebeuren. Zowel in de aanbestedende fase als in de contractuele fase vraagt dit aandacht in de afbakening van outputgerichte resultaten met flinke en goed afdwingbare sancties wanneer vastgelegde resultaten niet dreigen nagekomen te worden. Vanuit het belang van de OV exploitatie (en daarmee het publieke belang) gerekend, moet de aandacht meer op preventie dan op sancties liggen. Dat betekent dat door een zorgvuldig selectie- en gunningsproces er dusdanige waarborgen in de concessie komen dat eventuele sancties voorkomen kunnen worden. Daarnaast is het belangrijk dat het verdienmodel van alle concessiepartners een langetermijncomponent moet hebben, zodat zowel exploitanten van OV en ontwikkelaars en beleggers in het vastgoed baat hebben bij succesvolle uitvoering en exploitatie gedurende de gehele looptijd van de concessie. Concreet: het rendement van ontwikkelaars moet niet reeds genomen worden bij de realisatie van vastgoed en infrastructuur, maar deels samenhangen met de exploitatie van het vastgoed en het openbaar vervoer om zo de samenwerking tussen concessiepartners voor zowel de OV-exploitant als de belegger de moeite waard te houden. Indicatieve conclusie op grond van het gedachte-experiment en aandachtspunten voor het vervolg Op grond van dit gedachte-experiment trek ik de voorlopige conclusie dat er belangrijke voordelen aan de geïntegreerde concessie lijken te zitten voor het gedrag van marktpartijen in de vastgoedontwikkeling en exploitatie. Een geïntegreerde concessie biedt voor private partijen interessante en aantrekkelijke invalshoeken die een nuttige werking kunnen hebben op de locatieontwikkeling op OV-knooppunten. Absolute voorwaarde hierbij; een zorgvuldig aanbestedingsproces en een outputgericht contract tussen de aanbestedende overheid en de concessiepartners. Realiseer u immers dat de concessie naast de gesignaleerde gewenste effecten ook ongewenste neveneffecten kan genereren, die in het ergste geval en in geval van onzorgvuldige aanbesteding ten koste kunnen gaan van bijvoorbeeld de exploitatie van het openbaar vervoer. 4
Tot slot Ik hoop met deze eerste verkenning uw visievorming wat verder te hebben gebracht. Wanneer u vragen of opmerkingen heeft, hoor ik dat graag! Met vriendelijke groet, dr. E.W.A.M Geuting directeur innovatie 5