*Z01A3E5899C* documentnr.: INT/C/16/28142 zaaknr.: Z/C/16/36916 Commissievoorstel Onderwerp : Plan van aanpak Burgerbegroting Datum college : 8 november 2016 Portefeuillehouder : G.M.P. Stoffels Afdeling : Secretaris Commissie : Bestuur Contactpersoon : Richard Rongen E-mailadres : Richard.Rongen@cuijk.nl Telefoonnummer : 0485-336970 In te vullen door de griffie Nummer raadsvoorstel : n.v.t. Datum commissie : 30 november 2016 Agendapunt commissie : 7 Datum raad : n.v.t. Agendapunt raad : n.v.t. Samenvatting voorstel In het Coalitieakkoord 2014-2018 is opgenomen dat gestreefd wordt naar krachtige wijk- en dorpsraden. In dit akkoord is opgenomen dat de mogelijkheden voor burgerbegrotingen verkend worden. Doel hiervan is onder meer om de afstand tussen burger en politiek te verkleinen. In het voorliggende voorstel wordt ingegaan op het thema Burgerbegroting en wordt, in hoofdlijnen, een plan van aanpak geschetst hoe hier invulling aan gegeven kan worden. Ons doel is om de resultaten te betrekken bij de behandeling van de Kadernota 2018. Voorstel besluit 1. Instemmen met het uitgangspunt waarin enkele thema s van een opgestelde begroting door burgers beoordeeld worden en suggesties voor aanpassingen hiervan meegenomen worden in de behandeling van de Kadernota 2018. 2. Instemmen met het plan van aanpak. Financiële consequenties Voor de organisatie zijn middelen noodzakelijk. Dit betreft o.a. de huur van de schouwburg, inhuur van deskundigen om het programma voor te bereiden en te presenteren. De exacte kosten zijn nog niet bekend. In de I-DOP gelden is een bedrag beschikbaar van 50.000 voor het "project Leefbaarheid kleine kernen". De kosten voor de organisatie kunnen hieruit gedekt worden. Omdat het programma nog niet volledig vaststaat, is op dit moment niet aan te geven wat de exacte kosten zullen zijn. Wettelijk kader en beleidskader n.v.t. 1
Communicatie en participatie Er zal een communicatie-campagne gestart worden om mensen te vinden die geïnteresseerd zijn om een bijdrage te leveren. Gemeenschappelijke regeling/samenwerkingsverband Naam gemeenschappelijke regeling/samenwerkingsverband: n.v.t.. Deelnemende gemeenten: n.v.t. Adoptiegemeente: n.v.t. Toelichting op het voorstel Inleiding In het Coalitieakkoord is opgenomen dat Burgerparticipatie een belangrijk aandachtspunt in deze raadsperiode is. De Participatieladder is hierbij de leidraad om dit beter te organiseren. Dat kan alleen als we burgerparticipatie inbedden in de ambtelijke en bestuurlijke werkprocessen, aldus het Coalitieakkoord. Daarnaast wordt een accent gelegd op het creëren van krachtige dorps- en wijkraden. Eén van de zaken die in dit kader genoemd worden is het verkennen van mogelijkheden voor burgerbegrotingen. Deze richtinggevende uitspraken hebben vervolgens hun beslag gekregen in het Collegeprogramma. Hierin zijn vier speerpunten benoemd. Eén hiervan is als volgt geformuleerd: Burgerparticipatie: de Cuijkse burger nadrukkelijk laten meedoen en mede-eigenaar laten zijn van zijn of haar eigen Cuijks beleid. In relatie hiermee zijn er een 2-tal concrete acties in het Collegeprogramma opgenomen: 1. Burgerparticipatie: evaluatie en actualisatie notitie burgerparticipatie om te bepalen wie, wanneer, hoe betrokken wordt bij ontwikkelingen en beleidsvoorbereiding / uitvoering; 2. Beleidskader (opstellen) voor burgerbegroting en buurtbudgetten. De evaluatie van de burgerparticipatie is in het voorjaar van 2015 aan de gemeenteraad voorgelegd. Hierin zijn enkele aandachtspunten benoemd. Om te komen tot wat verstaan kan worden onder een burgerbegroting is op 29 februari 2016 een themabijeenkomst voor de raad en geïnteresseerden gehouden. Op dat moment is kort ingegaan op de mogelijkheden voor een burgerbegroting. Dit voorstel is bedoeld als verdere uitwerking van het Coalitieakkoord en Collegeprogramma, met name toegespitst op wat in Cuijk verstaan wordt onder het begrip Burgerbegroting en welke acties ondernomen kunnen worden. Het is goed om te realiseren dat het opzetten van een burgerbegroting past binnen de Participatieladder die in de raad van 2015 aan de orde is gekomen. 2
Voorgestelde beslissing(en) met argumenten en afwegingen In het onderstaande wordt eerst ingegaan op de theoretische achtergronden zoals die ook grotendeels op 29 februari 2016 aan bod zijn gekomen, vervolgens wordt een korte schets gegeven van ontwikkelingen en activiteiten in Cuijk tot nu toe die geschaard zouden kunnen worden onder het begrip Burgerbegroting. Dit levert een praktisch beeld op. Aansluitend schetsen wij een beeld welke definitie wij willen hanteren en hoe wij verder willen gaan. 1. Theoretisch kader In het Coalitie en Collegeprogramma wordt gememoreerd dat er ingezet wordt op het in het leven roepen van een burgerbegroting. Op 29 februari is ingegaan op het waarom. In de brochure Nederland op weg naar de burgerbegroting die u als bijlage bij dit voorstel aantreft, worden de volgende factoren genoemd: 1. Er is sprake van directe burgerparticipatie bij besluitvorming van de overheid; 2. Er is sprake van een transformatie naar actieve burgers die bewust omgaan met hun democratische rechten; 3. Er ontstaat meer transparantie in de organisatie en overheidsfinanciën; 4. Er ontstaat een merkbare verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening en de infrastructuur daarvan. Wij willen benadrukken dat in onze ogen, min of meer in het verlengde van deze vier factoren, de afstand tussen politiek en inwoners door het in het leven roepen van een burgerbegroting, verkleind kan worde worden. Al met al betekent dit: een vitalisering van de lokale democratie, met meer en betere dienstverlening en infrastructuur waarbij vele burgers actief zijn. In de voor handen zijnde literatuur wordt opgemerkt dat zeggenschap over middelen de zekerste methode is om bewoners het gevoel van eigenaarschap van hun eigen omgeving te geven. En om verantwoordelijkheid voor de publieke zaak te stimuleren. Het gaat dus om het overhevelen van verantwoordelijkheden en budgetten naar bewoners. De uiteindelijke beslissingsbevoegdheid blijft echter bij de gekozen gemeenteraad liggen. Cruciaal is het dat alle betrokken partijen eenzelfde definitie gebruiken voor wat verstaan wordt onder een burgerbegroting. Ook hiervoor is aansluiting gezocht bij de definitie die op 29 februari 2016 is gepresenteerd. 2.1 Definitie: Burgerbegroting: een besluitvormend proces waarin burgers delibereren en onderhandelen over het aanwenden en verdelen van publieke geldbronnen van de lokale overheid en/of maatschappelijke partijen. Zowel in het Coalitieakkoord als in het Collegeprogramma wordt gesproken over zowel Burgerbegroting als Buurtbudgetten. Deze beide begrippen zijn geen synoniemen van elkaar: het begrip Burgerbegroting is veel ruimer. Het begrip Buurtbudget is te zien als één van de varianten die kan passen binnen de ruime definitie van een Burgerbegroting. Hieronder worden enkele modellen van een burgerbegroting geschetst. Het begrip buurtbudget past nog het meest in het als 3 e genoemde model. 3
2.2 Modellen van Burgerbegroting Voor wat betreft Burgerbegroting worden er 3 modellen onderscheiden: 1. De begroting van een gemeente wordt van onderop ingericht op basis van wijkprioriteiten. Burgers maken een lijst van prioriteiten voor hun wijk, dorp of stad, de gemeenteraad stelt vervolgens, rekening houdend met de beschikbare middelen, de prioriteiten vast. 2. Een door de gemeenteraad opgestelde concept begroting wordt door burgers beoordeeld en bijgesteld met nieuwe voorstellen. Hierover wordt vervolgens met de gemeente overlegd en onderhandeld. 3. Inwoners kunnen initiatieven en projecten ontwikkelen en indienen die vervolgens gekozen kunnen worden binnen een gelimiteerd, vrijgemaakt budget. Varianten binnen de modellen Men signaleert dat binnen elk van de 3 modellen gekozen kan worden voor 5 verschillende varianten, variërend van een zeer lichte vorm van invloed van burgers (informeren) tot een uitermate grote vorm van zelfbeschikking (burgerregie). In het schema hieronder wordt dit weergegeven, inclusief de betrokken partijen, de onderwerpen en het doel waarop het gesprek gericht is. Invloed burgers Partijen Onderwerp burgergesprekken XS Informeren De bevolking in brede zin Kennisopname van de begroting S Consulteren Met belangengroepen en De begrotingskeuzes semiprofessionele partijen en soms is er een open platform voor individuele burgers aan toegevoegd M Uitwisseling Een mix van Begrotingsonderwerpen belangengroepen, voorhoede, en professionele groepen en individuele burger L Burgerprioritering Gericht op de individuele Begrotingsindeling burgers en informele netwerken van burgers XL Burgerregie Gericht op individuele Begroting burgers, netwerken van uitvoeringsklaar maken burgers en een organisatievorm van burgers Deliberatie gericht op Informatie overdracht Meningspeiling begrotingskeuzes Meningen delen, meningsvorming en oplossingscompetenties benutten Diensten kwalificeren, begrotingsprioriteiten stellen Beslissen tav begroting en zorgen dat het uit te voeren is 2.3 Randvoorwaarden Om ervoor te zorgen dat het opstellen van een burgerbegroting een succes kan worden zijn er diverse randvoorwaarden waar rekening mee gehouden moet worden. De belangrijkste: 4
1. De gemeente moet aanjager en procesmanager zijn en ervoor zorgen dat alle geïnteresseerden betrokken worden en voorzien worden van de noodzakelijke informatie; 2. Het moet mogelijk zijn dat budgetten in de bestaande begroting verschoven worden: er moet budgettaire ruimte zijn om dit te doen. 3. Alle betrokkenen (inwoners, organisaties, bedrijven) moeten in staat zijn een open houding aan te nemen: ideeën aan te kunnen leveren, afwegingen kunnen maken, prioriteiten durven te stellen en vooral bereid zijn er samen uit te komen. Kortom: men moet beseffen dat men partners van elkaar is. 4. Een duidelijke schets van de weg (methode) die gevolgd wordt voor het proces: waar kan over gesproken worden, hoe doen we dat, in welk tijdsbestek, hoe komt besluitvorming tot stand enz. 2.4 Voorbeelden In een brochure van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties worden diverse voorbeelden genoemd wat kan passen binnen een Burgerbegroting. Deze brochure treft u als bijlage bij dit voorstel aan. Hieronder heel kort enkele van de genoemde voorbeelden: 1. Bewoners die zelf enkele bomen aanplanten. Kosten: enkele honderden euro s (Deventer). 2. Bezuinigingstraject: gemeente benoemde 7 domeinen (o.a. samenleven en meedoen, jeugd, leefomgeving). Via werksessies en on-line werden 408 verdien- en bezuinigingssuggesties opgehaald en besproken. (Deventer) 3. Tegenbegroting van burgers: inwoners konden via internet aangeven op welke posten men meer of juist minder wilde uitgeven. Hierbij ging het om 9 terreinen zoals economische ontwikkelingen, inkomen, onderwijs en jeugd, zorg en welzijn (Eindhoven). 4. Renovatie zwemcomplex: burgers achtten de renovatie te duur en kwamen met een burgerinitiatief (Dinkelland) 5. Checklist voor het voorbereiden van een burgerbegroting op wijkniveau: alle posten worden vertaald naar wijkniveau op basis van o.a. inwoneraantal, doelgroep, grootte van de omgeving tenzij.. Er zijn uitzonderingen benoemd o.a. als de post samenhangt met een wettelijke taak, het gaat om een bovenwijkse structuur of voorziening enz. (Dordrecht) 6. Wijk en dorpsgericht werken: aanpak voor wijken en dorpen waarbij men veel zeggenschap heeft over de besteding van budgetten (Hoogeveen) In het algemeen wordt gesteld dat de beleidsdomeinen die onderdeel van de burgerbegroting kunnen gaan uitmaken, bepaald kunnen worden door inhoudelijke overwegingen (waar wil je de burger over horen) of vanuit pragmatische redenen: waar kan de burger ook zaken echt veranderen. Daarbij wordt opgemerkt dat het over het algemeen om slechts een klein percentage van de hele begroting gaat. (In een zeer vergaande situatie zo het kunnen gaan om 20%). 2.5 Kosten Er is nog betrekkelijk weinig inzicht in de kosten die het opstellen van een burgerbegroting met zich meebrengt. Als uitgangspunt kan gehanteerd worden dat er binnen de bestaande budgetten gebleven moet worden. Er zijn echter wel kosten waar rekening mee gehouden moet worden. Het gaat daarbij vooral om kosten op het gebied van communicatie (voorlichting, on-line activiteiten), bijeenkomsten (zaalhuur, inhuur sprekers of discussieleiders) en met name de kosten van de inzet van professionals (bestuurders, ambtenaren maar ook van bijvoorbeeld welzijnsorganisaties, woningcorporaties, scholen, zorginstellingen enz.). 5
2. Cuijk: een korte schets tot nu toe De vraag kan gesteld worden of Cuijk helemaal begint bij het nulpunt voor wat betreft het op poten zetten van een burgerbegroting. Als we kijken naar de 5 varianten waarop burgers betrokken kunnen worden dan is het antwoord dat burgers in Cuijk al op verschillende momenten in diverse vormen betrokken zijn geweest bij voorbereiding en uitvoering van beleid. De opzet van het programma van de I-DOP s is hierbij misschien nog het meest duidelijke voorbeeld: er is door de raad een budget beschikbaar gesteld (2,5 miljoen), alle wijk- en dorpsraden hebben gekeken wat er in hun dorp of wijk prioriteit moet krijgen, hierover heeft men met elkaar gesproken wat geleid heeft tot het opstellen van een lijst met onderwerpen die aangepakt moeten worden, inclusief het bijbehorende budget per project. Vervolgens is dit voorgelegd aan de gemeenteraad en is hierover een besluit genomen. Waar mogelijk werd de uitvoering ook door inwoners gedaan, waar dit niet mogelijk bleek heeft de gemeente ondersteund of het voortouw genomen. In de regel is het de normale weg om inwoners en betrokken organisaties en verenigingen zoveel mogelijk te betrekken bij beleidsvoorbereiding en voorbereiding en / of uitvoering van projecten. Dit geldt bijvoorbeeld bij de herinrichting van wegen (o.a. Jan van Cuijkstraat), een wijziging van het subsidiestelsel, het idee om een beweegpark aan te leggen in Padbroek maar ook bij grotere projecten zoals de realisatie van een Integraal Kind Centra of een nieuwe schouwburg. Betrokkenheid en overleg is in de regel de insteek waarbij dit incidenteel zelfs kan leiden tot aanpassing van budgetten. Een ander voorbeeld betreft het beleidskader dat in het voorjaar van 2016 is vastgesteld over de mogelijkheden voor wijk en dorpsraden om zelf een stuk van het beheer van de openbare ruimte over te nemen (verzamelen van zwerfafval, groenonderhoud e.d.). Hiervoor ontvangen zij dan een vooraf vastgestelde vergoedingen waarover men vervolgens zelf kan bepalen hoe men dit inzet in de wijk of het dorp. Een vorm van een buurtbudget dus dat men zelf verdiend heeft. Nieuw in 2016 is dat er wijk- en dorpsplannen, specifiek voor de openbare ruimte, worden opgesteld waarin is opgenomen wat er voor 2017 staat te gebeuren aan activiteiten. Deze plannen worden vervolgens besproken en indien nodig aangepast. Er wordt a.h.w. een activiteitenplan, inclusief begroting, voorgelegd waarop gereageerd kan worden. Het bovenstaande is een redelijk willekeurige, zeker niet volledige, greep vooral bedoeld om te laten zien dat Cuijk zeker niet helemaal bij een nulpunt begint. 6
3. Cuijk: hoe nu verder 3.1 Kiezen voor model 2 Cruciaal is dat de bestuurlijke opdracht helder en éénduidig is zodat alle betrokkenen dezelfde definitie en kaders hanteren. De hiervoor genoemde definitie is hiervoor bruikbaar. De volgende stap is om een model te kiezen. Hiervoor zijn 3 modellen beschreven. Wij stellen voor om te gaan werken volgens model 2. In dit model wordt ervan uitgegaan dat een opgestelde concept begroting door burgers beoordeeld en bijgesteld kan worden met nieuwe voorstellen. Hierover wordt vervolgens met de gemeente overlegd en onderhandeld. In onze aanpak willen wij uitgaan van de begroting 2017 waaruit een aantal items gekozen wordt die door onze inwoners beoordeeld kunnen worden en waarvoor ook voorstellen gedaan kunnen worden. Deze uitkomsten worden door ons college verwerkt in de Kadernota 2018 waarmee de uitkomsten aan uw raad worden voorgelegd. Model 2 geniet de voorkeur omdat vanuit een concrete, al aanwezige, basis het gesprek met inwoners en organisaties aangegaan kan worden. Dit maakt het meteen heel concreet. Bovendien biedt dit model de ruimte om vrij eenvoudig op onderdelen elementen van model 3 in te voegen waar dit haalbaar en wenselijk wordt geacht. Dit model heeft verder als voordeel dat voortgebouwd kan worden op de bestaande begrotingssystematiek. Hierdoor wordt voorkomen dat de begroting ineens heel anders opgebouwd zou moeten gaan worden. Dit zou veel extra inzet van het ambtelijk apparaat vergen. Omdat de opzet van de begroting dan ook gaat afwijken van de opzet van de 2 andere gemeenten waarbinnen in CGM verband samen gewerkt wordt, zou hierdoor een efficiency voordeel komen te vervallen en dus jaarlijks extra kosten met zich meebrengen. Model 1, waarbij de begroting van onderop en per wijk tot stand komt lijkt een te grote stap ineens: dit vraagt heel veel qua organisatie van zowel inwoners, bestuurders en ambtenaren waarbij nog erg moeilijk is in te schatten wat de gevolgen kunnen zijn voor de administratieve inrichting van de begroting. Model 3 waarbij er sprake is dat inwoners initiatieven en projecten ontwikkelen en indienen die vervolgens gekozen kunnen worden binnen een gelimiteerd, vrijgemaakt budget, lijkt veel op het traject dat met de I- DOP s is doorlopen. Kiezen voor dit model is mogelijk maar, ervan uitgaande dat er geen nieuw geld beschikbaar komt, betekent wel dat van de bestaande budgetten geld vrij gemaakt moet worden zodat er ruimte is om initiatieven op te kunnen pakken. Als voorbeeld: de vernieuwing van het subsidiestelsel zou mogelijkheden kunnen bieden met name waar het gaat om het inzetten van de waarderingssubsidies. In paragraaf 2.2 is niet alleen ingegaan op de 3 modellen maar ook op een 5-tal varianten die binnen deze modellen mogelijk zijn. Kijkend naar deze varianten kan gesteld worden dat er sprake is van informeren, consulteren, uitwisselen maar ook waar mogelijk prioriteren van gelden binnen vastgestelde budgetten. De hieronder voorgestelde aanpak heeft elementen van een burgerbegroting op medium / large niveau in zich. 3.2 Plan van aanpak Wij hebben op dit moment het plan van aanpak nog niet tot in detail vastgesteld om zo ruimte te laten voor het opnemen van aanbevelingen van uw commissie. In hoofdlijnen staat ons echter het volgende voor ogen: 7
1. De uitkomsten van het te doorlopen proces moeten meegenomen worden in de behandeling van de Kadernota 2018. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan randvoorwaarde 2 zoals hierboven genoemd: het moet mogelijk zijn om met budgetten te schuiven op basis van de inbreng. 2. Ons college neemt het voortouw om een bijeenkomst te plannen met geïnteresseerden om met hen te spreken over enkele, nog nader te bepalen onderwerpen. Wij vernemen uw suggesties hiervoor graag. Hiermee wordt voldaan aan randvoorwaarde 1: de gemeente is aanjager en procesmanager. 3. Zowel in de voorbereidingen als in de uitvoering zien wij een belangrijke rol weggelegd voor de wijks- en dorpsraden: dit geldt bijvoorbeeld voor wat betreft de inhoudelijke keuzes die vooraf gemaakt moeten worden tijdens de voorbereiding als ook voor wat betreft het bereiken van mensen om de bijeenkomst te bezoeken en indien mogelijk ook een rol bij de uitvoering. Daarnaast willen wij het digitale klantenpanel inzetten en de organisatie die voor ons de werkzaamheden hiervoor altijd verricht. 4. Voor wat betreft het traject om te komen tot deze bijeenkomst zijn er enkele punten die extra aandacht vragen: a. Hoe kunnen mensen bereikt en indien nodig, geselecteerd worden om deel te nemen aan deze bijeenkomst; b. Zijn er voorbereidende bijeenkomsten wenselijk om de deelnemers vooraf goed te informeren: indien nodig worden deze georganiseerd (eveneens randvoorwaarde 1: mensen voldoende informeren) c. Hoe selecteren wij de thema s en hoeveel kunnen er aan de orde gesteld worden; d. Welke werkvorm is het meest geschikt voor een dergelijke bijeenkomst. Een idee is om te werken met stellingen en stemkastjes om directe feedback te hebben, aangevuld met discussies van subgroepen waarvan iedere groep zich verder verdiepen in 1 thema. 5. Voor de organisatie, voorbereiding en uitvoering, willen wij deskundigen inschakelen. Het formuleren van stellingen bijvoorbeeld vergt specifieke deskundigheid om te voorkomen dat deze op voorhand al te sturend geformuleerd zijn. Wij zijn gestart met de selectie van ondersteunende deskundigheid. 6. Bestuurlijk is wethouder Stoffels de kartrekkende bestuurder. Binnen de organisatie zijn sleutelfiguren aangewezen om de verankering en organisatie te borgen (o.a. MT-lid, gemeentesecretaris) 7. Om de resultaten mee te kunnen nemen in de Kadernota zal de centrale bijeenkomst plaatsvinden in april. Uitvoering, risico s en evaluatie De uitvoering moet gezien worden als een experiment: er is in Cuijk met deze insteek nog geen ervaring opgedaan. Er zijn derhalve nog geen ervaringsgegevens voor handen in hoeverre er interesse is bij de inwoners van Cuijk, of de voorgestelde werkwijze ook daadwerkelijk blijkt te werken enz. Ons doel is om inwoners meer te betrekken bij de begroting, als sturend instrument voor ons beleid. Dit betekent dat de inbreng en betrokkenheid van de politieke partijen en hun achterban van te voren goed vastgelegd moet worden om te voorkomen dat deze, onbedoeld, te veel de overhand krijgen in discussies. Bij sommige werkvormen zal dit zeker geen probleem hoeven te zijn (het werken met stellingen en 8
stemkastjes bijvoorbeeld), bij andere werkvormen moet dit juist goed bewaakt worden. In overleg met de deskundigen moet hier vorm aan gegeven worden. Overige politiek relevante informatie n.v.t. Conclusie Op basis van de landelijke bevindingen tot nu toe zijn wij van mening dat, als een soort experiment, een werkbijeenkomst, eventueel voorafgegaan door 1 of meerdere informatieve bijeenkomsten, georganiseerd moet worden over een beperkt aantal, vooraf vastgestelde thema s, waarin onze inwoners hierover kunnen spreken en suggesties kunnen doen voor verbetering van ons beleid, inclusief voorstellen op het financiële vlak, waarbij de conclusies van deze bijeenkomst betrokken worden in de Kadernota 2018. De ervaringen leren, zoals ook gemeld werd op de thema bijeenkomst van 29 februari 2016, dat de betrokkenheid van inwoners bij het lokale beleid vergroot wordt en dat de afstand tussen inwoners en politiek juist verkleind worden. De opgedane ervaringen voor dit traject geven ons input om een koers voor de toekomst te bepalen. Bijlagen Nederland op weg naar de burgerbegroting, Publicatiereeks over burgerparticipatie Burgemeester en wethouders van Cuijk, drs. R.H.M.A. Rongen secretaris mr. W.A.G. Hillenaar burgemeester 9