Beleids- en BeheersCyclus Cursus hoofdstuk 4 Beleidsmonitoring
Inhoud cursus 4.2 Inleiding 4.3 Definitie en afbakening 4.4 BBC en monitoring 4.5 Een monitoringssysteem uitbouwen 4.6 Beheersbare monitoring 2
4.2 Inleiding Beleidsplanning: kok heeft recept en ingrediënten klaar Beleidsmonitoring: opvolgen van het koken # koken zelf: maakt onderdeel van opleiding operationele processen # beoordeling van gekookte gerecht: hoofdstuk 5 - beleidsevaluatie 3
4.3 Definitie en afbakening Oefening 1: Hierna volgen twee voorbeelden van een beleidscyclus en het bijhorende monitoringssysteem. Geef voor elk voorbeeld aan welke informatie het monitoringssysteem verschaft. 4
4.3 Definitie en afbakening 5
4.3 Definitie en afbakening 6
4.3 Definitie en afbakening Monitoring in ruime zin Monitoring in enge zin 7
4.3 Definitie en afbakening Distance-to-target benadering 8
4.3 Definitie en afbakening Definitie in enge zin: Beleidsmonitoring is het systematisch observeren van de beleidsuitvoering in functie van bewaking en bijsturing met behulp van gespecialiseerde hulpmiddelen (bewakingsapparatuur) die aangesloten zijn op een systeem dat waarschuwt wanneer grenswaarden overschreden worden. 9
4.3 Definitie en afbakening Monitoring van de beleidsuitvoering operationeel 10
4.3 Definitie en afbakening Monitoring van de beleidsuitvoering en strategisch 11
4.4 BBC en monitoring 4.4.1 De organieke regelgeving 4.4.2 Het BVR van 25 juni 2010 4.4.3 Monitoring als onderdeel van strategisch management 12
4.4.1. De organieke regelgeving # plaatsen verwezen naar tussentijdse opvolging van de beleidsuitvoering De financieel beheerder rapporteert in volle onafhankelijkheid minstens eenmaal per jaar aan de gemeenteraad/raad voor maatschappelijk welzijn/provincieraad en het college van burgemeester en schepenen/de deputatie. Dat rapport omvat minstens een overzicht van de thesaurietoestand, de liquiditeitsprognose, de beheerscontrole, alsook de evolutie van de budgetten. De financieel beheerder rapporteert in volle onafhankelijkheid minstens eenmaal per jaar aan de gemeenteraad/raad voor maatschappelijk welzijn/provincieraad over de uitvoering van zijn taak van voorafgaande controle van de wettigheid en regelmatigheid van de voorgenomen verbintenissen. De door de secretaris/griffier met budgethouderschap belaste personeelsleden rapporteren minstens eenmaal per jaar aan de gemeentesecretaris over de uitvoering van hun budgethouderschap. Bij toepassing van artikel 159, 3, rapporteert het met budgethouderschap belaste personeel minstens eenmaal per jaar aan het college van burgemeesters en schepenen over de uitvoering van het budgethouderschap. [De hoofdbudgethouder] rapporteert minstens eenmaal per jaar aan de [ ]raad over de uitvoering van het budgethouderschap 167 GD, 169 OD, 163 PD 13
4.4.1. De organieke regelgeving Daarnaast ook verplichting secretaris/griffier te rapporteren over interne controle Interne controle is het geheel van maatregelen en procedures die ontworpen zijn om een redelijke zekerheid te verschaffen over : het bereiken van de doelstellingen; het naleven van wetgeving en procedures; de beschikbaarheid van betrouwbare financiële en beheersinformatie; het efficiënte en economische gebruik van middelen; de bescherming van activa; het voorkomen van fraude. 14
4.4.1. De organieke regelgeving Conclusie: Het is een gedeelde verantwoordelijk van de secretaris/griffier en de financieel beheerder én van het college en de deputatie om de raad tussentijds te rapporteren over de stand van zaken van de beleidsuitvoering en de controle op het beheer van die beleidsuitvoering. 15
4.4.1. De organieke regelgeving 16
4.4.2. Het BVR van 25/06/2010 Art. 30: De jaarrekening bestaat uit: de beleidsnota, de financiële nota, de samenvatting van de algemene rekeningen. Art. 32: De beleidsnota van de jaarrekening bevat: de doelstellingenrealisatie, de doelstellingenrekening, de financiële toestand. 17
4.4.2. Het BVR van 25/06/2010 Art.33: De doelstellingenrealisatie verwoordt het beleid dat het bestuur gedurende het financiële boekjaar heeft gevoerd. [ ] bevat minstens: per prioritaire beleidsdoelstelling, opgenomen in het budget, een omschrijving van de mate van realisatie van het beoogde resultaat of eventueel van het beoogde effect; per prioritaire beleidsdoelstelling als vermeld in 1, de mate van realisatie van de actieplannen; per actieplan als vermeld in 2, de mate van realisatie van de acties; per actieplan als vermeld in 2, een overzicht van de ontvangsten en uitgaven van het financiële boekjaar in kwestie. 18
4.4.2. Het BVR van 25/06/2010 19
4.4.3. Monitoring als onderdeel van strategisch management Oefening 2: Waarom zou u, los van de wettelijke verplichtingen, de uitvoering van het beleid in uw bestuur willen opvolgen? Wat zou u met deze informatie willen doen? 20
4.4.3. Monitoring als onderdeel van strategisch management Stand van zaken in functie van dagelijkse sturing. Dashboardfunctie MIS Link met RPR Art. 43: De evaluatie wordt uitgevoerd op basis van vooraf vastgestelde evaluatiecriteria. De evaluatiecriteria sluiten aan bij de functiebeschrijving en bij de doelstellingen van het bestuur. 21
4.4.3. Monitoring als onderdeel van strategisch management 22
4.5 Een monitoringssysteem uitbouwen Methode: 4.5.1 Informatiebehoeften als uitgangspunt 4.5.2 De informatiebehoeften omzetten in een rapportagematrix 4.5.3 De beleidstheorie vastleggen 4.5.4 Indicatoren bepalen 4.5.5 Rapportage op basis van het uitzonderingsprincipe Opmerkingen: Stappen kunnen parallel uitgevoerd worden Iteratief proces Taak voor managementteam Terugkoppeling en overleg met bestuurders 23
4.5.1 Informatiebehoeften als uitgangspunt Oefening 3: Stel, u bent Raadslid Lid college/deputatie/vast bureau Lid MAT Diensthoofd Medewerker Wat zou u willen weten en op welk moment doorheen het financieel boekjaar over de acties, actieplannen en beleidsdoelstellingen? 24
4.5.1 Informatiebehoeften als uitgangspunt Medewerkers: Wat wordt concreet van mij verwacht? Doe ik wat van mij verwacht wordt goed? Was wat ik gedaan heb zinvol voor de organisatie? Moet/kan dit in de toekomst beter of anders? Diensthoofden: Informatie voor dagelijkse sturing en bijsturing Inzet van middelen en mensen Stand van zaken acties en actieplannen Cruciale acties: dagelijks Andere acties: lagere frequentie 25
4.5.1 Informatiebehoeften als uitgangspunt Managementteam: Idem diensthoofden. Maar dan voor geheel van de organisatie. Bijkomend ook verhouding uitvoering tot beleidsplan. Werking risicobeheersmaatregelen. Cruciale acties en achterliggende organisatieprocessen. Tijdshorizon: anderhalve à twee maand 26
4.5.1 Informatiebehoeften als uitgangspunt College/bureau/deputatie: Voortgang doelstellingenrealisatie. Wettelijk één rapportage gedelegeerde budgethouders aan hoofdbudgethouder. Wat indien geen gedelegeerde budgethouders? Waarschijnlijk behoefte aan meer dan één rapportage per jaar. Bijvoorbeeld gekoppeld aan IKA en BW 27
Raad: 4.5.1 Informatiebehoeften als uitgangspunt Hoofdlijnen. Beleidsuitvoering => maatschappelijke noden. Wettelijk minimaal tweemaal per jaar: Tijdens uitvoering budget, Bij jaarrekening. 28
4.5.1 Informatiebehoeften als uitgangspunt Elke rol wenst informatie om iets mee te doen PDCA 29
4.5.2 De Informatiebehoeften omzetten in een rapportagematrix Inzicht in: Welke informatie, Op welk moment, Voor wie, Rapportagefrequentie, Rapportageperiode, Hoe informatie verkrijgen, (Verantwoordelijke voor informatieverzameling), (Informatiebron). 30
4.5.2 De Informatiebehoeften omzetten in een rapportagematrix Voorbeeld: Budgettaire cyclus als sturende factor BW Afwerken budget Volgend boekjaar Jaarrekening 31
4.5.2 De Informatiebehoeften omzetten in een rapportagematrix Voorbeeld: Schema aanvullen met gegevens uit vorige oefening Medewerkers: informatiebehoefte moet al voldaan zijn bij start uitvoering (planningsgesprek) Diensthoofden en afdelingshoofden: nood om voor cruciale acties dagelijks over meest recente informatie te kunnen beschikken Maximaal 20% van alle acties (a) JAN FEB MRT APR MEI JUN JUL AUG SEP OKT NOV DEC JAN FEB 100% d 90% d 80% d 70% d 60% c d 50% c d 40% c c d 30% b b b b b d 20% a a a a a a a a a a a a a a 10% a a a a a a a a a a a a a a 32
4.5.2 De Informatiebehoeften omzetten in een rapportagematrix Voorbeeld: Schema aanvullen met gegevens uit vorige oefening MAT en hoofdbudgethouder: 5 maal per jaar Minimaal scope dienst- en afdelingshoofden Aangevuld met informatie over organisatiebeheersing en/of realisatie beleidsdoelstellingen Maximaal 30% van de acties (b) JAN FEB MRT APR MEI JUN JUL AUG SEP OKT NOV DEC JAN FEB 100% d 90% d 80% d 70% d 60% c d 50% c d 40% c c d 30% b b b b b d 20% a a a a a a a a a a a a a a 10% a a a a a a a a a a a a a a 33
4.5.2 De Informatiebehoeften omzetten in een rapportagematrix Deze scope wordt in literatuur vaak benoemd als Kritieke Succes-Factoren of Visionaire Succesbepalende Factoren (KSF of VSBF) Cruciale acties of acties waar bijsturing nodig was. Vaak nieuw of vernieuwend beleid. Leveren cruciale bijdrage aan realisatie strategie Andere acties: Hygiënische Succesbepalende Factoren Acties van bestaand beleid. Moeten minimaal correct en kwaliteitsvol uitgevoerd worden. Anders komt organisatie in crisis. 34
4.5.2 De Informatiebehoeften omzetten in een rapportagematrix Voorbeeld: Schema aanvullen met gegevens uit vorige oefening Piekmomenten budgettaire cyclus Informatiebehoefte raad bepalend voor rapportagescope Bvb.: BW (c) Jaarrekening: 100% (d) JAN FEB MRT APR MEI JUN JUL AUG SEP OKT NOV DEC JAN FEB 100% d 90% d 80% d 70% d 60% c d 50% c d 40% c c d 30% b b b b b d 20% a a a a a a a a a a a a a a 10% a a a a a a a a a a a a a a 35
4.5.2 De Informatiebehoeften omzetten in een rapportagematrix Voorbeeld: NAAM INHOUD BESTEMMELING PERIODICITEITINPUT PERIODICIT EITOUTPUT RAPPORTAGE PERIODE Opvolgingsinfo Permanent beschikbaar kritische acties Diensthoofden en afdelingshoofden Permanent Permanent ad hoc Ad nunc Beheersprioriteiten rapport Kritische indicatoren inzake beheer organisatie MAT Permanent via koppeling of in functie van output via kloppeling Begin maart medio mei begin jul Begin okt begin dec Jan tem feb maa tem 15 mei 15 mei tem jun jul tem sep okt tem nov Beleidsprioriteiten rapport Prioritaire indicatoren vastgelegd door het college College/MAT Permanent via koppeling of in functie van output via kloppeling Begin maart medio mei begin jul Begin oktober begin dec Jan tem feb maa tem 15 mei 15 mei tem jun jul tem sep okt tem nov Tussentijdse opvolging Stand van zaken uitvoering budget College/MAT/ diensthoofden/ GR Permanent via koppeling of in functie van output via kloppeling Medio mei begin oktober Jan tem 15 mei jan tem sep Eindevaluatie Eindevaluatieverslag werkjaar College/MAT/ diensthoofden/ GR Permanent via koppeling of in functie van output via kloppeling Begin februari Januari tem december 36
4.5.3 De beleidstheorie vastleggen Wat moeten we precies meten om aan de informatiebehoeften te voldoen Wetenschappelijke methode: de beleidstheorie De redenering, de theorie, achterliggend aan een welbepaald gekozen beleid. Idealiter gelijk aan uitrol van het beleid uit de stap van het programmeren. 37
4.5.3 De beleidstheorie vastleggen Bepalen beleidstheorie is cruciale stap in methode. Kwaliteit van beleidsplanning wordt hiermee expliciet getest. Kan leiden tot vaststelling van gaten in de theorie. =onverbonden beleid. Behouden? Beleidsdoelstellingen herformuleren of bij creëren? 38
4.5.3 De beleidstheorie vastleggen Valkuilen Afhankelijk van bevoorrechte getuigen. = eigen denkoefening in vraag stellen Verschuiving van reconstructie van beleidstheorie naar oordeel over methode zelf Voordelen Bouwt verder op beleidsplanning. Recuperatie bij beleidsevaluatie. Geeft informatie om in te schatten waar cruciale punten voor beleidsuitvoering zitten 39
4.5.3 De beleidstheorie vastleggen Is in feite omgekeerde oefening van policy deployment. Policy roll-up dus. Vanuit acties vertrekken en bepalen in welke mate ze bijdragen aan realisatie actieplan. Uitgedrukt in percentage. In principe voor elk beleidsinstrument een bijdrage aan een actieplan Anders=onverbonden beleid 40
4.5.3 De beleidstheorie vastleggen Oefening herhalen voor actieplannen ten opzichte van beleidsdoelstellingen. Oefening kan nogmaals herhaald worden van beleidsdoelstellingen naar organisatiedoelstellingen. Wordt door regelgeving niet verlangd. Laatste stap: hoe realisatie van de acties zelf opvolgen. Via indicatoren op procesniveau in de beleidsinstrumenten. 41
4.5.4 Indicatoren bepalen Indicatoren definiëren wij als (veelal cijfermatige) gegevens die het resultaat zijn van selectie en bewerking van basisgegevens, en die informatie verschaffen over een bepaald aspect en/of onderdeel van de beleids(uit)voering in een organisatie. Indicatoren zijn elementen van performance management en kunnen binnen performance governance gebruikt worden. Performance management is het systematisch verzamelen van gegevens in functie van sturing Performance governance is een prestatiemeetsysteem in functie van het besluitvormingsproces 42
4.5.4 Indicatoren bepalen BBC = performance management. Cyclisch gegeven beleidscyclus en wisselwerking strategisch en operationeel niveau leggen link naar performance governance. PDCA niet enkel uitvoeringsfase, maar in geheel van strategisch management. 43
4.5.4 Indicatoren bepalen Indicatoren voor acties bepalen. Gewicht (percentage) toekennen. Is nog verdere uitwerking beleidsontplooiing. 44
4.5.4 Indicatoren bepalen Aandacht bij kiezen indicatoren Cijfers zijn op zich nog geen goede indicatoren. Bruikbare indicatoren vereisen een duidelijke conceptuele basis. Exhaustief trachten te zijn is rem op bruikbaarheid. Één indicator vaak te beperkt. Symbolische waarde indicator kan wezenlijk belang ervan overschaduwen. (Investerings)projecten zijn dankbaar als acties om indicatoren voor te formuleren. Indicatoren kunnen kengetallen of stuurgetallen zijn. 45
4.5.4 Indicatoren bepalen Aandacht bij kiezen indicatoren Indicatoren kunnen handelen over verschillende aspecten van het organisatieproces achter het beleidsinstrument (de actie) 46
4.5.4 Indicatoren bepalen Aandacht bij kiezen indicatoren Indicatoren kunnen ook geformuleerd worden op andere niveaus dan procesniveau. 47
4.5.4 Indicatoren bepalen Aandacht bij kiezen indicatoren Indicatoren op procesniveau zijn natuurlijke, binaire of reële getallen. Indicatorgetal op zichzelf zegt niets. Moet geplaatst worden tegenover een norm. Norm kan een bandbreedte zijn. 48
4.5.4 Indicatoren bepalen 49
4.5.4 Indicatoren bepalen Kwaliteitseisen indicatoren: FABRIC Focused Appropriate Balanced Robust Integrated Cost-effective 50
4.5.5 Rapportage op basis van uitzonderingsprincipe Lijst van alle beleidsdoelstellingen die groen licht hebben. Geen verdere informatie. Dan lijst met beleidsdoelstellingen met rood of oranje licht. Hierbij wordt informatie verschaft over acties die oranje of rood licht hebben. Voordeel: geen onnodig dikke rapporten. Nadeel: psychologische weerstand. Liever toelichting bij wat we wel goed hebben gedaan. Risico op leugenachtige rapportage. Slechtste geval: verstoppen cruciale aandachtspunten. Oplossing: beginnen met een taartdiagram dat duidelijk het percentage van beleid weergeeft dat wel volgens schema verloopt. 51
4.6 Beheersbare monitoring Rapportage op basis van uitzonderingsprincipe Stoplichtmethode Rapportagematrix beheersbaar: Er moet maar permanent gemonitord worden op een beperkt percentage van de acties. Er moet enkel gerapporteerd worden wanneer niet op schema. 52
4.6 Beheersbare monitoring Nog beheersbaarder door enkel prioritaire beleidsdoelstellingen op te volgen? Risico op te eenzijdige aandacht. Link met RPR verdwijnt. Strategisch management Andere mogelijkheden: Informatiseren Gecentraliseerde systematiek voor bepalen van indicatoren in de organisatieprocessen. Indicatoren bepalen op procesniveau en niet op productniveau. Zoeken naar verticaal generieke processen. 53
4.6 Beheersbare monitoring Verticaal generieke processen Binnen eenzelfde organisatie, Op hoog niveau, Slechts een beperkt aantal procestypes. Deze dienen als basis voor de specifieke processen die er van afgeleid kunnen worden. Hoog niveau: maximaal 10 processtappen. 54
4.6 Beheersbare monitoring 55