Kern van het bestuursrecht prof. mr. RJ.N. Schlösseis prof. mr. F.A.M. Stroink met medewerking van mr. C.L.G.RH. Albers mr. S. Hillegers Boom Juridische uitgevers Den Haag 2003
Inhoud Afkortingen 13 1 Introductie en overzicht 15 1.1 Besturen en faestuursrecht 15 1.1.1 Wat doet het bestuur? 17 1.1.2 De ontwikkeling van het openbaar bestuur in vogelvlucht 19 1.1.3 Bevoegdheden en wetmatigheid van bestuur 22 1.1.4 Publiekrechtelijke bevoegdheid en bestuursbevoegdheid 25 1.1.5 Bestuursrecht: formeel en materieel 27 1.1.6 Het bijzonder deel en algemeen bestuursrecht 28 1.1.7 Bestuursrecht en andere rechtsgebieden 31 1.1.8 Geschreven en ongeschreven bestuursrecht 34 1.2 Overzicht 35 2 Grondslagen en karakteristieken van het bestuursrecht 39 2.1 De rechtsverhouding tussen bestuur en burgers 39 2.1.1 Bestuursorganen en de behartiging van publieke belangen 42 2.1.2 Openbare lichamen en andere rechtspersonen ingesteld krachtens publiekrecht 44 2.2 De Algemene wet bestuursrecht: a- en b-organen 49 2.2.1 A-organen 51 2.2.2 B-organen 52 2.2.3 Wettelijke uitzonderingen 54 2.2.4 Zelfstandige bestuursorganen en gedeconcentreerde Organen 54 2.3 Belanghebbenden 57 2.3.1 Algemene criteria belanghebbendheid 59 2.3.2 Bestuursorganen en 'statutair' belanghebbenden 63 2.4 Wetmatigheid van bestuur 65
Kern van het bestuursrecht 2.4.1 Belastende bestuursbevoegdheden 66 2.4.2 Regelgevende bevoegdheden van het bestuur 68 2.4.3 Overig bestuurshandelen 71 2.5 Het specialiteitsbeginsel 74 2.6 Eenzijdigheid 78 2.7 Gelede normstelling 82 2.8 Terugtred van de wetgever en discretionaire bevoegdheden 84 2.8.1 Beieids- en beoordelingsvrijheid 85 2.8.2 Beoordelingsvrijheid en beoordelingsruimte 89 2.9 Bevoegdheidstoedeling 89 2.9.1 Attributie en delegatie 90 2.9.2 Mandaat 93 2.10 Bestuurshandelingen 96 2.11 Internationale context van het bestuursrecht en de Europese integratie 98 2.11.1 Internationale context van het bestuursrecht 98 2.11.2 De Europese integratie 101 3 De Algemene wet bestuursrecht: structuur en kenmerken 111 3.1 Inleiding 111 3.1.1 Doelstellingen Awb 112 3.1.2 De Awb als aanbouwwet 112 3.1.3 De Awb als complex wetgevingsproject 115 3.1.4 Gelaagde structuur en schakelbepalingen 117 3.1.5 Verhouding Awb tot andere - bijzondere - wetgeving 119 Besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht 123 4.1 4.2 4.3 4.4 4.4.1 4.4.2 4.4.3 4.4.3.1 4.4.3.2 4.4.4 4.5 Inleiding Besluiten en beschikkingen in de zin van artikel 1:3 jo. artikel 6:2 De publiekrechtelijke rechtshandeling Soorten besluiten Algemeen verbindende voorschriften Beleidsregels Overige besluiten van algemene strekking (BAS) Plannen Concrete normen Het onderscheid BAS-beschikking Enige soorten beschikkingen 123 124 126 138 139 141 147 147 149 151 153
Inhoud 4.5.1 Beschikkingen op aanvraag of ambtshalve beschikkingen 154 4.5.2 Persoons-en zaaksgebonden beschikkingen 155 4.5.3 Rechtsvaststellende en rechtscheppende beschikkingen 155 4.5.4 Vrije en gebonden beschikkingen 156 4.5.5 Begünstigende en belastende beschikkingen 157 4.5.6 Aflopende en duurzame beschikkingen 157 4.5.7 Vrijwarende en niet-vrijwarende vergunningen 157 4.6 De beschikking: een veelzijdig bestuursinstrument 160 4.7 Kwalificatie van bestuurshandelingen en de gelaagde structuur van de Awb 165 5 De bestuursrechtelijke normering van besluiten 169 5.1 Inleiding 169 5.2 Totstandkoming van besluiten 172 5.2.1 Fair play, verbod van vooringenomenheid 173 5.2.2 Het (formeel) zorgvuldigheidsbeginsel 174 5.2.3 Verbod van detournement de pouvoir 176 5.2.4 Belangenafwegingsplicht, materiele zorgvuldigheid, evenredigheidsbeginsel en willekeurverbod 179 5.2.5 Motiveringsbeginsel 185 5.2.6 Gelijkheidsbeginsel 186 5.2.7 Vertrouwensbeginsel 189 5.2.8 Rechtszekerheidsbeginsel 194 5.2.9 De burgerlijke rechter en algemene beginselen van behoorlijk bestuur 197 5.3 Specifieke normering ten aanzien van beschikkingen 198 5.4 Intrekking en wijziging van beschikkingen 201 6 Overheid en privaatrecht 205 6.1 Inleiding 205 6.1.1 Drie rechtsleren 206 6.1.2 Schakelbepalingen 208 6.2 Overeenkomsten met de overheid 210 6.2.1 Bevoegdhedenovereenkomst 210 6.2.2 Beleidsovereenkomst 213 6.2.3 Afstandsovereenkomst 215 6.2.4 Leveringsovereenkomst 216 6.2.5 Toepasselijk recht 216 6.3 De tweewegenleer 217 6.3.1 De doorkruisingsleer 217 6.3.2 De onrechtmatigedaadsactie en handhaving 222
in Kern van het bestuursrecht 6.3.3 6.4 Zaakwaarneming en kostenvernaai aoor ae overneia Publiek domein 226 7 7.1 7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.3 7.4 7.5 7.6 7.7 7.8 7.8.1 7.8.2 7.8.3 Handhaving Inleiding Enkele algemene aspecten van toezicht en handhaving Toezicht op de naleving Handhaving door middel van bestuursrecht, strafrecht of civiel recht? Herstelsancties en bestraffende sancties Bestuursdwang Last onder dwangsom Bestuurlijke boete Intrekking en wijziging van een begünstigende beschikking Cumulatie van sancties Handhaven of gedogen? De beginselplicht tot handhaving Gedogen Partiele handhaving 231 231 232 232 235 238 242 247 250 252 256 258 259 260 261 8 Controle op bestuursorganen 263 8.1 Inleiding 263 8.1.1 Autonomie en medebewind 265 8.1.2 Repressief en preventief toezicht 267 9 Bestuursrechtelijke voorprocedures 275 9.1 Bezwaar en administratief beroep 275 9.1.1 Bestuurlijke voorprocedures versus beroep op de administratieve rechter 276 9.1.2 Nogmaals: bezwaar versus administratief beroep 278 9.2 De bezwaarschriftprocedure 280 9.2.1 Het systeem van de bezwaarschriftprocedure 280 9.2.2 De functies van de bezwaarschriftprocedure 281 9.2.3 Rechtstreeks beroep of prorogatie 285 9.3 De bezwaarschriftprocedure en enige andere Awb-procedures 285 9.3.1 Bezwaarschriftprocedure versus voorbereidingsprocedure 285 9.3.2 Bezwaarschriftprocedure versus klachtprocedure 286
Inhoud 9.4 Toegangsvereisten bezwaarschriftprocedure 287 9.5 De geschiedenis van het Kroonberoep en artikel 6 EVRM 291 10 Rechtsbescherming tegen de overheid: de rechter 295 10.1 Inleiding 295 10.2 Historische ontwikkeling 297 10.3 Functies en kenmerken van het bestuursproces 301 10.3.1 Rechtsbescherming versus controle? 302 10.3.2 Enige beginselen van bestuursprocesrecht 303 10.3.3 De procedure op hoofdlijnen 305 10.4 De toegang tot de (algemene) administratieve rechter 306 10.4.1 Absolute competentie en het vereiste van belanghebbendheid 307 10.4.2 Relatieve competentie 310 10.4.3 Eerst bestuurlijke voorprocedure 311 10.5 Voorlopige rechtsbescherming - de voorzieningenrechter 312 10.6 Toetsing 314 10.6.1 Exceptieve toetsing 315 10.6.2 Omvang van het geding 317 10.7 Uitspraakbevoegdheden en afdoeningsmodaliteiten 319 10.8 Hoger beroep en cassatie 327 10.9 De aanvullende rol van de burgerlijke rechter 332 10.9.1 Bevoegdheid burgerlijke rechter 333 10.9.2 Aard en omvang van de (aanvullende) rechtsbescherming 335 10.9.3 Voorrangs- en aansluitingsregels 340 10.10 De rol van de strafrechter 343 10.11 De Europese rechters 345 10.11.1 HetEHRM 345 10.11.2 Het Europese Hof van Justitie 348 10.12 De Nationale ombudsman 350 10.13 Het stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid: een Schema 355 11 Opdrachten en casus 359 Jurisprudentieregister 387 Trefwoordenregister 399 11