BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ VERENIGING SAMENWERKINGSVERBAND NOORD- KENNEMERLAND VO/VSO Plaats : Alkmaar Bestuursnummer : 41326 Samenwerkingsverband : VO2703 Onderzoek uitgevoerd op : 14 januari 2014 Rapport vastgesteld te Utrecht op 8 mei 2014 Documentnummer: 4279725
Pagina 2 van 10
1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij Vereniging Samenwerkingsverband Noord-Kennemerland VO/VSO. Binnen de gemeenten Bergen (NH.), Alkmaar, Graft-De Rijp, Heerhugowaard, Heiloo, Langedijk en Schermer vormen 9 schoolbesturen met 29 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. Aanvullend zijn er twee vestigingen OPDC I en OPDC II (reboundvoorzieningen). In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Begroting 2014 (3 december 2013); - Ondersteuningsplan 2014-2018 (concept, 20 december 2013); - Bijlagen bij ondersteuningsplan 2014-2018 (concept, 20 december 2013); - Meerjarenbegroting (concept, januari 2014); - Website: www.swvnoord-kennemerland.nl; - Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 9 januari 2014). Hierna vond op 14 januari 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van het samenwerkingsverband over: het conceptondersteuningsplan; de overlegstructuur; Pagina 3 van 10
de interne extra ondersteuning; de werkomgeving van het samenwerkingsverband; de ontwikkelingen binnen het speciaal onderwijs - een gesprek voerde met het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 10
2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn De Vereniging Samenwerkingsverband Noord-Kennemerland VO/VSO heeft tijdens de simulatie een heldere en transparante presentatie gegeven van opzet, werkwijze, huidige stand van zaken en de te verwachten verdere voortgang van het proces naar de invoering van passend onderwijs per 1 augustus 2014. Het bestaande samenwerkingsverband, te beschouwen als voorloper van dit samenwerkingsverband, functioneerde naar het oordeel van het bestuur al goed en het opnemen van de drie besturen met de scholen voor voortgezet speciaal onderwijs is zonder hapering verlopen. Deze besturen hebben in het proces van verdere vormgeving vanaf dat moment ook volwaardig en gelijkwaardig geparticipeerd. Het gaat bij dit samenwerkingsverband om een vereniging met een algemene ledenvergadering van alle participerende besturen en een kleiner bestuur van vijf leden. De beleidsvorming en -uitvoering ligt in handen van dit vijfhoofdige bestuur met mandatering naar een algemeen directeur. Deze nieuw en recent benoemde algemeen directeur stuurt tevens de locatiedirecteuren van twee opdc s aan. Het ondersteuningsplan is inmiddels in een ver gevorderd stadium van vervolmaking. Het plan is al enkele malen besproken in de ondersteuningsplanraad. Ook het op overeenstemming gericht overleg (oogo) vordert, waarbij op ambtelijk niveau er een directe betrokkenheid is en op bestuurlijk niveau de intentie is het oogo op regionaal niveau te voeren. Of dit lukt en hoe dit uitwerkt, was nog niet met zekerheid te zeggen. Gezien het feit het samenwerkingsverband via bestaande lijnen en netwerken functioneert en binnen de regio een goede naam heeft, is de verwachting dat de start en implementatie van passend onderwijs naar alle waarschijnlijkheid zonder problemen kan geschieden. De meerjarenbegroting is goed van opzet, waarbij het beleid een financiële vertaling vindt in begrotingsplaatsen. De verdelingscriteria zijn niet in detail uitgewerkt en evenmin is helder wat mogelijke financiële consequenties zijn van beleidskeuzes die bijvoorbeeld leiden tot groei van het aantal leerlingen die in aanmerking komen voor extra ondersteuning bijvoorbeeld door uitbreiding van de doelgroepen. De uitbreiding met nieuwe doelgroepen voor extra ondersteuning is wel als zodanig geformuleerd in het ondersteuningsplan. Er is aandacht voor de financiële verantwoording en controle in het traject van de uitvoering van passend onderwijs. De doelen en ambities van het samenwerkingsverband zijn helder geformuleerd. In die zin dat in algemene termen in het ondersteuningsplan inzichtelijk is wat het samenwerkingsverband aan ondersteuning en begeleiding nastreeft en hoe het dit wil organiseren en realiseren. De nadere uitwerking op detail en hoe het samenwerkingsverband zijn doelen en ambities operationaliseert, ligt nog in het verschiet en is een van de uitvoerende taken van de directeur van het samenwerkingsverband in nauwe samenwerking met het bestuur. Het samenwerkingsverband heeft in beeld wat de ondersteuningsactiviteiten van de afzonderlijke scholen zijn. In beschrijvende bewoordingen is dat vastgelegd en zijn feitelijk rollen en verantwoordelijkheden belegd. Wat de praktijk zal zijn na de invoering van passend onderwijs is nog niet zichtbaar te maken, behalve in voornemens, plannen en ambities. Van kwaliteitsborging of een beeld op grond van opgedane ervaring is dan ook nog slechts in beperkte mate sprake en datzelfde geldt voor verantwoording op het niveau van systeem en organisatie. Pagina 5 van 10
Op grond van deze constateringen is het te verwachten dat er bij de start van het passend onderwijs in augustus 2014 weinig of geen risico s zijn en dat continuïteit van de ondersteuning is gewaarborgd. Bij de verdere invoering en implementatie van de beleidsvoornemens van het samenwerkingsverband ligt dat anders en zijn een goede overlegstructuur en goede communicatie belangrijke voorwaarden voor een soepele voortgang. Eveneens is van belang dat het samenwerkingsverband breed gebruik maakt van beschikbare informatie bij de afzonderlijke scholen in de vorm van bijvoorbeeld audits en zelfevaluaties. Op dit moment is moeilijk in oordelende zin te spreken over het kwaliteitsniveau van de basisvoorziening binnen de afzonderlijke scholen, in het bijzonder waar het gaat om de vraag of het voldoet aan het basisniveau zoals het door het samenwerkingsverband is geformuleerd en beoogd. Dat laat onverlet dat de inspectie van het onderwijs ziet dat het bestuur goed in beeld heeft waar het staat in zijn kwaliteitsontwikkeling. Een uitdagende opdracht is wel hoe in de toekomst het samenwerkingsverband en in het bijzonder de algemeen directeur sturend kan of gaat optreden indien een school of het samenwerkingsverband in zijn geheel niet voldoet aan de kwaliteitsnormen. Zeker indien beleidskeuzes leiden tot verschuiving van geldstromen. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Met het ondersteuningsplan als leidraad werkt het samenwerkingsverband met scholen en kernpartners aan de uitgangspunten van passend onderwijs. Doel is voor iedere leerling een passend onderwijs- en ondersteuningsaanbod. Interne organisatie, overlegstructuren, protocollen en basisdocumenten zijn voor dit doel verder ontwikkeld en geprofessionaliseerd. Er is sprake van een structurele en transparante cyclus van besluitvorming, beleidsvoorbereiding en uitvoering. Met deze bewoordingen heeft het samenwerkingsverband zijn visie en doelen geformuleerd en heeft het een overlegstructuur en organisatie gekozen waarbij het zich richt op de inhoud van de ondersteuning, maar ook op de planning, uitvoering en evaluatie van taken. Voor de realisatie van de ambities van het samenwerkingsverband ligt de basis bij de voorwaarde dat alle scholen voor voortgezet onderwijs (vo) en voortgezet speciaal onderwijs (vso) voldoen aan de standaard voor de basisvoorziening, er een dekkend aanbod is van speciale onderwijsvoorzieningen en voldoende deskundigheid van professionals. In het bestuursmodel is het uitgangspunt dat alle participerende schoolbesturen moeten kunnen deelnemen aan de besluitvorming. Elk schoolbestuur levert één vertegenwoordiger naar de algemene vergadering van de vereniging. De algemene vergadering kiest een operationeel bestuur van vijf leden, dat in nauw contact staat met de directeur van het samenwerkingsverband. De vereniging kiest voor het zogenaamd bestuurs- en directiemodel waarbij sprake is van een professionele directievoering die belast is met gemandateerde bestuursbevoegdheden via een managementstatuut. Het bestuur heeft in dit model een goedkeurende taak voor wat betreft hoofdlijnen van het beleid. De algemene ledenvergadering functioneert als intern toezichthouder. 2.3 (Concept)ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschrijft de inspectie de stand van zaken bij de ontwikkeling, de opbouw, de inhoud en de status van het conceptondersteuningsplan. Het samenwerkingsverband was ten tijde van het bezoek in een afrondende fase met het ondersteuningsplan. De visie op en de organisatie van de ondersteuning is binnen het samenwerkingsverband vastgesteld. Het ondersteuningsplan is reeds in het ontstaansproces Pagina 6 van 10
voorgelegd aan de ondersteuningsplanraad en is tijdig als concept voorgelegd ter goedkeuring. Waarschijnlijk zal daaraan voorafgaand het oogo niet zijn afgerond. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt in het ondersteuningsplan en/of waar hieronder vermeld, nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 17a Wvo lid 7, 9, 10) Het samenwerkingsverband heeft op hoofdlijnen de kaders en doelen in samenspraak met alle betrokkenen vastgesteld. Er liggen afspraken waaruit blijkt dat men in het traject rekening houdt met de formele aspecten van instemming, overleg, vaststelling en toezending. Uit de planning blijkt dat het samenwerkingsverband de wettelijke termijnen rondom het ondersteuningsplan helder in beeld heeft. Tijdens het overleg over het ondersteuningsplan zijn de gemeenten al op ambtelijk niveau bij de inhoud van het samenwerkingsverband betrokken. Daarnaast participeren de besturen al in het bestaande overleg onderwijs en jeugd met de gemeenten en is daarmee ook een belangrijke link met de jeugdzorg gelegd. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 17a Wvo lid 8a) De verantwoordelijkheid voor de ondersteuning ligt primair bij de afzonderlijke scholen. Het samenwerkingsverband heeft het ondersteuningsaanbod van de scholen in kaart gebracht. De scholen hebben dit neergelegd in hun schoolondersteuningsprofiel. Uitgangspunt van het samenwerkingsverband is een hoog niveau van basisvoorzieningen dat de scholen bieden. Bij opschaling van de ondersteuning in de vorm van arrangementen binnen of buiten de school, zijn de scholen zelf verantwoordelijk voor het correct en volledig aanvragen en uitvoeren onder supervisie van het samenwerkingsverband. Op grond van bovenstaande heeft de inspectie zich geen volledig beeld kunnen vormen van wat de basisondersteuning inhoudt. Nadere uitwerking zal zich al werkende moeten openbaren. Daarnaast stelt de inspectie de vraag hoe het samenwerkingsverband, de directeur van het samenwerkingsverband, vaststelt of de scholen aan het afgesproken niveau van basisondersteuning voldoen. Op dit moment is er veel vertrouwen in de kwaliteit van de scholen binnen de functionerende autonomie van deze scholen. Zonder dit in twijfel te willen trekken, ziet de inspectie hier een mogelijk wrijvingspunt bij de invoering en verdere uitwerking van het ondersteuningsplan. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 17a Wvo lid 8b) De procedures en criteria voor de toewijzing van middelen zijn op hoofdlijnen uitgewerkt. Deze aspecten heeft het samenwerkingsverband in het ondersteuningsplan beschreven, maar behoeven nog een concrete uitwerking. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 17a Wvo lid 8c,8d, 12 en 13 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) Het samenwerkingsverband maakt een fasering in de vorm, inhoud en plaats van de ondersteuning opbouwend in zwaarte en expertise. De start is met incidentele of beperkte extra ondersteuning in het voortgezet onderwijs. De volgende stap is structurele extra ondersteuning in een tussenarrangement en als dat niet toereikend is, is er de gang naar structurele en intensieve extra ondersteuning in het voortgezet speciaal onderwijs. Een deel Pagina 7 van 10
van de ondersteuning vindt dus plaats op de scholen voor voortgezet onderwijs. Daarnaast zijn er bovenschoolse onderwijsarrangementen, te weten een opdc, een reboundvoorziening en bijzondere samenwerkingsvormen met het vso. Het samenwerkingsverband kent een zogenaamd Loket Passend Onderwijs dat scholen helpt bij het vinden van oplossingen voor leerlingen die het regulier onderwijs niet succesvol kunnen doorlopen. Een consulent passend onderwijs reikt onder meer expertise aan met betrekking tot ondersteuningsvragen van scholen. De toelaatbaarheid naar het vso is belegd bij een commissie permanente leerlingenzorg waarbij voldaan wordt aan de voorgeschreven deskundigheidseisen. Voor de doorstroom en plaatsing van leerlingen heeft het samenwerkingsverband goede contacten en zijn procedures afgesproken met onder meer het primair onderwijs, het mbo, gemeenten en relevante contacten op de arbeidsmarkt. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 17a Wvo lid 8e) De kwantitatieve resultaten zijn op hoofdlijnen beschreven. Hierbij is de huidige situatie het vertrekpunt: zo weinig mogelijk doorverwijzing naar het voortgezet speciaal onderwijs, geen thuiszitters en zorgen voor een ononderbroken ontwikkelingsproces. De relatie met de inzet van middelen en de beoogde kwalitatieve resultaten van passend onderwijs is niet beschreven. 6 Informeren ouders (Artikel 17a Wvo lid 8f) De slag om ouders concreet te informeren over de gevolgen van passend onderwijs en de mogelijkheden voor ondersteuning op de scholen en buiten de scholen heeft het samenwerkingsverband deels gemaakt, maar dit thema heeft verdere ontwikkeling nodig. Speciale aandacht vraagt hierbij de informatie over de gevolgen voor huidige leerlingen met leerlinggebonden financiering (rugzak). 7 Peildatum en bekostigingsaspecten (Artikel 17a Wvo, lid 8g en 8h) Het samenwerkingsverband heeft in de meerjarenbegroting nog geen rekening gehouden met tussentijdse groei in het vso. De post extra afdracht vso is wel opgenomen in de begroting maar is leeg gelaten. De meerjarenbegroting is uitgewerkt vanuit de diverse beleidsprogramma s. Het geeft de relatie aan tussen de inhoud en de financiën. Dit biedt in eerste aanleg een mogelijkheid voor het samenwerkingsverband om te kijken naar de doelmatigheid van de inzet van de middelen bij het gevoerde beleid. Pagina 8 van 10
3. REACTIE VAN HET BESTUUR In een schriftelijke reactie d.d. 25 maart 2014 deelt het bestuur per onderwerp mee op welke wijze het de bevindingen uit het verslag bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband zal betrekken of al heeft betrokken. 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 17a Wvo lid 7, 9, 10) De ondersteuningsplanraad heeft inmiddels ingestemd met het conceptondersteuningsplan (d.d. 24 januari 2014) en het bestuur heeft het conceptondersteuningsplan vastgesteld (d.d. 30 januari 2014). Het op overeenstemming gericht overleg (oogo) heeft inmiddels plaatsgevonden op 5 maart 2014. Hieruit is een gezamenlijke werkagenda voortgekomen. Het definitieve ondersteuningsplan ligt ter vaststelling voor bij het bestuur d.d. 24 april 2014 en deze zal het plan vervolgens voor 1 mei 2014 naar de inspectie sturen. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 17a Wvo lid 8a) De basisondersteuning is opnieuw op alle scholen in kaart gebracht volgens een checklist basisondersteuning (gereed d.d. 14 maart 2014) en de schoolondersteuningsprofielen zijn volgens een uniform format geactualiseerd. De vraag hoe het samenwerkingsverband vaststelt of de scholen aan het afgesproken niveau van basisondersteuning voldoen, wordt in een plan van aanpak nader uitgewerkt (gereed per 1 oktober 2014). 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 17a Wvo lid 8b) De procedure en toewijzing middelen zijn momenteel in ontwikkeling. Deze procedure sluit aan op de procedure toewijzing van extra ondersteuning en het plaatsen van leerlingen in onderwijsarrangementen (zie paragraaf 4). Deze procedure is gereed voor 1 mei 2014. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 17a Wvo lid 8c,8d, 12 en 13 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) De procedure voor het toewijzen van extra ondersteuning en het plaatsen van leerlingen in onderwijsarrangementen is inmiddels beschreven. Per 1 maart 2014 is de pilot Toewijzen vanuit onderwijsbehoeften gestart. In de pilot wordt gewerkt vanuit een handelingsgericht kader waarin versterking van de school centraal staat. Middels een multidisciplinair overleg gericht op toewijzing (met leerling, ouders, school en andere betrokkenen) wordt een preadvies geformuleerd voor de Commissie van Toewijzing (CvT). Doel van de pilot is te werken volgens de beschreven procedure, deze te evalueren en vervolgens per 1 augustus volgens deze werkwijze arrangementen toe te wijzen en toelaatbaarheidsverklaringen af te geven. De procedure wordt voor 1 augustus 2014 vastgesteld. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 17a Wvo lid 8e) De relatie met de inzet van middelen en de beoogde kwalitatieve resultaten van passend onderwijs is nog niet beschreven. Dit zal in een plan van aanpak nader worden uitgewerkt en zal gereed zijn in oktober 2014. Pagina 9 van 10
6 Informeren ouders (Artikel 17a Wvo lid 8f) Het informeren van ouders heeft specifieke aandacht van het samenwerkingsverband, een communicatieplan is per mei 2014 gereed en wordt vervolgens geïmplementeerd. Uitgangspunt is dat vooral de individuele scholen direct communiceren met ouders. 7 Peildatum en bekostigingsaspecten (Artikel 17a Wvo, lid 8g en 8h) De meerjarenbegroting is inmiddels breder uitgewerkt en een notitie financieel perspectief 2014-2018 ligt ter vaststelling voor bij het bestuur d.d. 24 april 2014. Hierin is een voorstel voor verdelingscriteria opgenomen en is een aantal beheersmaatregels uitgewerkt om het aantal leerlingen die in aanmerking komen voor extra ondersteuning te beheersen. Daarnaast ligt ter vaststelling een notitie Uitwerking inrichten passend onderwijs voor bij het bestuur waarin de inzet van extra ondersteuning is beschreven. Interne trajectgroepen en een kanteling van opdc naar expertisecentrum zorgt voor een verschuiving van doelgroepen, met als doel maatwerktrajecten zo dicht mogelijk in of bij het reguliere vo. Pagina 10 van 10