Roerdalen luistert! Wat vindt u? Praktische handleiding voor burgerparticipatie en interactieve beleidsvorming oktober 2012 www.roerdalen.nl
Inhoudsopgave 1 Inleiding 5 2 Definitie Burgerparticipatie 9 3 Waarom Burgerparticipatie? 11 4 Participatieniveau en rolverdeling 13 5 Interactieve aanpak: wanneer wel, wanneer niet? 17 5.1 Bepaal of een (beleids)onderwerp geschikt is voor een interactieve aanpak 17 5.2 Bepaal het participatieniveau 19 5.3 Stel de kaders 21 5.4 Beslis wie meedoet 21 5.5 Maak een goed communicatieplan 22 5.6 Organisatie 22 5.7 Plan van aanpak 23 5.8 Start uitvoering 23 6 Implementatie en vervolg 25 7 Doorkijk naar de toekomst: meebewegen met de burger en de gemeenschap 27 www.roerdalen.nl 3
1. Inleiding De gemeente Roerdalen wil bewoners op structurele wijze betrekken bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid. In het collegeprogramma Samenwerken voor leefbare kernen spreekt het college de ambitie uit om de mogelijkheden van burgerparticipatie meer te benutten om beleid beter aan te laten sluiten bij de behoeften in onze gemeente. De inwoners van Roerdalen krijgen daarmee ook meer eigen verantwoordelijkheid voor de leefbaarheid in hun dorp. De startnotitie Participatie met beleid die vervolgens het licht zag, geeft inzicht in de aanpak die de gemeente hierbij wil hanteren. Een van de tien ambities uit deze notitie is het ontwikkelen van een beleidsnota participatie die een praktische handleiding moet zijn met afspraken en spelregels voor burgers, raad en college over de manier waarop participatie in Roerdalen wordt ingezet. Waarom deze handleiding Deze handleiding geeft duidelijkheid over de spelregels van burgerparticipatie in de gemeente Roerdalen. Doel is om een praktische leidraad te bieden die het mogelijk maakt weloverwogen besluiten te nemen over het al dan niet interactief oppakken van een project of beleidsonderwerp en hierbij een gestructureerde werkwijze te hanteren. Het bevat criteria die helpen bij het maken van keuzes op het gebied van kaderstelling, werkwijze, doelgroepen, rol van verschillende betrokkenen en spelregels. Burgers, raad, college en ambtenaren beschikken zo over eenduidige en transparante richtlijnen om burgerparticipatie vorm te geven en te toetsen. www.roerdalen.nl 5
Aantekeningen Totstandkoming Deze handleiding is mede gebaseerd op de ervaringen van de gemeente Roerdalen met vormen van burgerparticipatie tot nu toe. Immers, (burger)participatie is geen nieuw verschijnsel. De gemeente beschikt over een instrumentarium dat ingezet kan worden voor burgerparticipatie. De eerste stappen op de participatieladder zijn gezet (zie 5.2). Zo hebben recentelijk bewonersbijeenkomsten plaatsgevonden over de Wmo, dorpsgesprekken in het kader van het voorzieningenbeleid en de gemeente vraagt inwoners geregeld om input via het digitale bewonerspanel. Verder is ook de input van inwoners, raads- en collegeleden en medewerkers verwerkt in deze handleiding. Tijdens workshops en bijeenkomsten hebben zij meegedacht over het vormgeven van burgerparticipatie in Roerdalen. Vanzelfsprekend is ook gebruik gemaakt van praktijkvoorbeelden van andere gemeentes, artikelen, onderzoeken en publicaties. Dynamiek en evaluatie Het is raadzaam deze handleiding als een dynamisch document te beschouwen. Nieuwe inzichten en ervaringen kunnen leiden tot nieuwe werkwijzen, nieuwe communicatiemiddelen en media kunnen een andere aanpak wenselijk maken. Een evaluatie een jaar na implementatie van een gestructureerd beleid op het gebied van burgerparticipatie is wenselijk (begin 2014). Bezien wordt of er dan leerpunten zijn, wat het effect is op onze organisatie en hoe deze manier van werken maatschappelijk wordt gewaardeerd. 57% van de raadsleden vindt dat burgerinvloed de kwaliteit van de besluitvorming verhoogt, met name als het gaat om interactief beleid of informele burgerinitiatieven. Trouw 6 www.roerdalen.nl 7
2. Definitie burgerparticipatie Burgerparticipatie is het geheel aan methoden die bewust worden gebruikt om burgers, bedrijven, belangenverenigingen en maatschappelijke organisaties actief te betrekken bij de voorbereiding, bepaling, uitvoering en/of evaluatie van beleid. Interactief beleid verschilt in een aantal opzichten van andere beleidsvormen zoals inspraak. Bij een interactieve aanpak: doen de deelnemers (participanten) eerder in het beleidsvormingstraject mee aan het proces; kan de participanten meer invloedsmogelijkheden geboden worden; ligt de nadruk op meerzijdige communicatie: er vindt een dialoog plaats met de participanten; is er een basis van gelijkwaardigheid met de participanten. www.roerdalen.nl 9
3. Waarom burgerparticipatie? Burgerparticipatie verbetert de kwaliteit van ons beleid; Het versterkt het vertrouwen van onze inwoners in het gemeentelijk bestuur, omdat er meer transparantie en openheid is; Burgerparticipatie vergroot het draagvlak voor ons beleid; Het biedt onze inwoners de mogelijkheid daadwerkelijk invloed uit te oefenen op hun leefomgeving; Het kan uitvoering en realisatie van plannen versnellen doordat inwoners in een vroeger stadium betrokken worden bij plannen; Het kan de klantgerichtheid en het imago van onze organisatie verbeteren; Het kan kosten besparen. Burgers weten op een geheel eigen, pragmatische wijze greep te krijgen op de complexe vraagstukken waarmee ze worden geconfronteerd. Complexiteit is dus geen argument tegen meer burgerparticipatie, maar eerder een argument voor meer burgerparticipatie. Proefschrift De pragmatiek van burgerparticipatie Maurice Specht www.roerdalen.nl 11
4. Participatieniveau en rolverdeling Het stap-voor-stap volgen van de leidraad bij het voorbereiden van projecten of beleid leidt uiteindelijk tot een doordacht plan van aanpak. Hierin staat ook helder omschreven wat we met de inbreng van het interactieve traject doen om geen valse verwachtingen te wekken bij zowel deelnemende burgers, maatschappelijke organisaties, verenigingen en ondernemers als bij het bestuur. Als bij een bepaald onderwerp wordt voorgesteld om te kiezen voor de participatievormen meebeslissen en coproduceren (zie onder 5.2) wordt dit altijd ter besluitvorming aan college en gemeenteraad voorgelegd. Dan kunnen college en raad vooraf ook bijsturen als zij dit nodig achten: bijvoorbeeld meer of minder ruimte inbouwen voor inbreng. Zo is voor iedereen bij de start inzichtelijk op welke momenten, met wie en binnen welke kaders we communiceren. Daarbij is het van belang dat alle betrokken partijen van te voren duidelijkheid hebben over het participatieniveau, zodat iedereen weet wat met de inbreng wordt gedaan. Beleidsmedewerkers nemen in elk beleidsplan en in elk uitvoeringsprogramma een doordachte keuze over de (mate van) burgerparticipatie, beargumenteren dit en geven een gefundeerd advies aan het bestuur. College en gemeenteraad kunnen beiden het initiatief nemen een beleidsonderwerp interactief tot stand te (laten) brengen. Het college zorgt er ook voor dat deze nota geïmplementeerd wordt. www.roerdalen.nl 13
Aantekeningen Burgerparticipatie is niet wettelijk geregeld. Op grond van artikel 160 van de gemeentewet is de bevoegdheid voor de beleidsvoorbereiding neergelegd bij het college van burgemeester en wethouders. Hieruit kan de conclusie worden getrokken dat met name voor het college van burgemeester en wethouders een taak is weggelegd om interactieve beleidsvorming op een functionele wijze in te bedden in de processen van beleidsontwikkeling. De gemeenteraad zal vooral vanuit haar kaderstellende en controlerende taak richting college van burgemeester en wethouders aandacht besteden aan interactieve beleidsvorming. In artikel 170 van de gemeentewet is bepaald dat de burgemeester toeziet op de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerparticipatie. Aan de burgemeester is daarmee een zorgplicht voor de kwaliteit van burgerparticipatieprocessen in de gemeente toegewezen. Als voorzitter van de gemeenteraad en het college van B&W is de burgemeester spin in het web van alle gemeentelijke besluitvormingsprocedures. Hierdoor kan de burgemeester de kwaliteit goed bewaken. Daarnaast fungeert de hij/zij ook als aanjager en boegbeeld van burgerparticipatie. Dorpsgesprekken. Informatiebijeenkomsten. Menselijk contact. Duidelijkheid over bevoegdheden. Burgerinitiatieven faciliteren en stimuleren. Dat is wat inwoners van Roerdalen willen van de gemeente. Bijeenkomst met bewoners en raadsleden over burgerparticipatie in Roerdalen op 22 maart 2012 14 www.roerdalen.nl 15
5. Interactieve aanpak wanneer wel, wanneer niet? Burgerparticipatie is maatwerk. Dit betekent dat bij verschillende gemeentes verschillende gradaties van interactieve beleidsvorming passen. De samenstelling van de bevolking kan hierop van invloed zijn (bijv. leeftijd en opleidingsniveau) en ook de opvattingen van raad en college over democratische besluitvorming. Daarnaast moet per project, per plan en per onderwerp worden bekeken in welke mate betrokkenheid van burgers noodzakelijk cq. gewenst is, in welk stadium burgers betrokken worden bij plannen en hoe hen mee te laten doen (verschillende gradaties van informeren tot coproduceren). Te allen tijde is goede communicatie naar de betrokken doelgroepen en stakeholders van belang, om duidelijke kaders te stellen en verwachtingen te managen. 5.1 Bepaal of een (beleids)onderwerp geschikt is voor een interactieve aanpak Niet alle beleidsonderwerpen zijn geschikt voor een interactieve aanpak. Vooraf wegen we of wordt voldaan aan de randvoorwaarden voor een geslaagd interactief proces. Deze criteria zijn essentieel bij de keuze om de beleidsvorming wel of niet interactief aan te pakken. Als aan één of meerdere van deze voorwaarden niet kan worden voldaan, kan het over het algemeen verstandig zijn om af te zien van een interactieve aanpak. www.roerdalen.nl 17
Randvoorwaarden + - Biedt de (beleids)situatie in principe ruimte voor meerdere oplossingsvarianten of scenario s, zodat de uitkomst van het proces niet op voorhand al vastligt? Het gaat om inhoudelijke en/of financiële ruimte. 5.2 Bepaal het participatieniveau Het uitgangspunt bij het bepalen van het participatieniveau is dat we streven naar een bewust gekozen en passend niveau. De keuze voor een bepaald niveau moet dus goed beargumenteerd worden. Bij de participatievormen meebeslissen en coproduceren leggen we de startnotitie ook in een raadsvoorstel voor. Laat de (beleids)situatie voldoende invloed voor stakeholders toe om daadwerkelijk te kunnen spreken over interactiviteit? Dus minimaal de trede adviseren. Is het bestuur bereid belanghebbenden zoveel invloed te verschaffen, dat daadwerkelijk sprake kan zijn van interactiviteit (dus minimaal de trede adviseren )? Is er een reële kans op een constructieve samenwerking met de deelnemers? Hiervoor is het nodig dat er in de standpunten van de verschillende partijen voldoende gemeenschappelijke basis zit. Het werkt niet als gemeente en deelnemers lijnrecht tegenover elkaar staan. Meebeslissen Besluitvorming wordt mede aan de betrokkenen gedelegeerd, waarbij het ambtelijke apparaat een adviserende rol vervult. Het politiek bestuur verbindt zich aan deze besluiten. Inwoners nemen zelf beslissingen binnen het kader dat de raad stelt. Dat is het geval bij bijvoorbeeld referenda. Soms spreekt men ook wel van beslissingen van burgers als buurt-, dorps- of wijkbewoners zelf bestemmingen mogen geven aan een buurt-, dorps- of wijkbudget. Vanzelfsprekend zijn dan zaken als representativiteit (in de zin van gelegitimeerde vertegenwoordiging), verantwoording en controle, goed geregeld. Rol participant: medebeslisser Kan het onderwerp of probleem worden verplaatst of afgewenteld? Dit is bijv. het geval wanneer oplossingen een probleem voor andere (groepen) mensen, andere gebieden of toekomstige generaties veroorzaken. Als dat zo is, vul dan een in. Is er voldoende geld en capaciteit beschikbaar voor een goede (bege)leiding van het interactieve proces? Is er voldoende tijd? Wordt het interactieve proces niet gefrustreerd door deadlines in het project (bestuurlijk, deelprojecten, subsidies enz.)? Coproduceren Inwoners nemen deel aan de planvorming. Samen met beleidsambtenaren en eventueel externe deskundigen werken ze (beleids)voorstellen uit. De rol van de deelnemende burgers lijkt op die van beleidsambtenaar. Deelnemers investeren relatief veel tijd en ze nemen ook hier een duidelijke verantwoordelijkheid: ze zijn (mede- )aanspreekbaar op de geleverde voorstellen/plannen. De politiek laat het resultaat zwaar meewegen in de besluitvorming en geeft veel aandacht aan terugkoppeling naar de deelnemers over het effect van hun inbreng. Rol participant: samenwerkingspartner 18 www.roerdalen.nl 19
Adviseren Raadplegen Het politiek bestuur stelt de politieke agenda samen. Deelnemers krijgen informatie over een (beleids)onderwerp, overleggen daarover en komen tot een advies aan het gemeentebestuur over dat onderwerp. Deelname vergt een redelijke tijdsinvestering van burgers, bij adviesraden zelfs een substantiële. Deelnemers nemen een duidelijke verantwoordelijkheid: ze zijn aanspreekbaar op hun advies. Raad of college kunnen weliswaar (een deel van) het advies naast zich neerleggen, maar anders dan bij raadplegen, beargumenteren ze dan wel goed waarom ze dat doen. Rol participant: adviseur Het politiek bestuur bepaalt in hoge mate zelf de politieke agenda voor de besluitvorming. De gemeente vraagt inwoners om hun mening, hun opvattingen over of visie op bepaalde (beleids)onderwerpen. De burgerrol is dus die van informant. De deelname is relatief kort en weinig inspannend, de verantwoordelijkheid is licht. De vrijheid van de politiek om de resultaten te gebruiken is relatief groot. Rol participant: informant of geconsulteerde 5.3 Stel de kaders Bij een interactief traject is het zoeken naar een goede balans tussen het vooraf aangeven van kaders en het geven van ruimte aan het proces. De volgende vragen helpen daarbij. 1. Wat is het doel/zijn de doelen van het traject? 2. In hoeverre is het onderwerp afgebakend of gestructureerd? 3. Welke plaats neemt het interactieve traject in binnen het gehele (beleidsvormings)- proces? 4. Wat is de beleidsruimte/speelruimte gezien ander gemeentelijk beleid, gezien de mate waarin de discussie over het onderwerp ambtelijk of bestuurlijk al is gevorderd of gezien beleid en regelgeving van andere overheden? 5. Wat zijn beperkingen in kosten en tijd met betrekking tot het uit te voeren beleid? 6. Wat is de status van de uitkomsten en hoe wordt hier mee omgegaan in de besluitvorming (verwachtingen managen)? 5.4 Beslis wie meedoet Welke organisaties en welke mensen moet je mobiliseren en zijn daarmee dé vertegenwoordigers van de samenleving of groep? Informeren De politiek en het bestuur bepalen zelf de agenda voor besluitvorming en houden belanghebbenden hiervan op de hoogte. Zij maken geen gebruik van de mogelijkheid om belanghebbenden een inbreng te geven in de beleidsontwikkeling. Rol participant: toehoorder 1. Wie zijn de stakeholders? 2. Wie heb je nodig in het proces om veel verschillende gezichtshoeken naar voren te krijgen? Wie heeft toegevoegde waarde? 3. Hoe wordt recht gedaan aan de verschillende belangen? 4. Hoe wordt omgegaan met de verschillen in kennis tussen de participerende organisaties en burgers, en de gemeente? 5. Wie doet zaken met elkaar? Wie breng je in contact met elkaar om een goede onderlinge wisselwerking te krijgen? 20 www.roerdalen.nl 21
5.5 Maak een goed communicatieplan Communicatie is in de praktijk in interactieve trajecten een belangrijke succes- en faalfactor gebleken. Door vooraf na te denken over de communicatie en hiervoor voldoende tijd, capaciteit en budget in te ruimen, wordt de kans van slagen aanzienlijk groter. In grote lijnen wordt aangegeven met welk doel, met wie, wanneer, op welke wijze wordt gecommuniceerd. Vanzelfsprekend moet hierbij gebruik gemaakt worden van de kennis van doelgroepen in de gemeente Roerdalen die we al hebben. Bijvoorbeeld uit een enquête onder deelnemers aan het digitale bewonerspanel Roerdalen blijkt dat zij het liefst digitaal of via een informatie- of inloopavond participeren. In de keuze van communicatiemiddelen kan hiermee rekening worden gehouden. 5.6 Organisatie Het is belangrijk dat het (interactieve) (beleids)proces zorgvuldig verloopt. Er zijn verschillende partijen bij betrokken, waarbij er afstemming nodig is over de samenwerking. Het is belangrijk een interactief proces zorgvuldig te organiseren en vooraf een aantal spelregels vast te leggen. Deze kunnen betrekking hebben op de volgende punten: De vaststelling van de agenda De rolverdeling tussen de betrokken partijen, incl. de raad, het college, de ambtenaren, de procesbegeleider enz. De openbaarheid en verslaglegging van de bijeenkomsten en van andere communicatievormen De uitwisseling van en toegang tot informatie De toe- en uittreding van participanten De manieren van conflictbeslechting De afwegings- en besluitvormingsprocessen, inclusief hoe met de resultaten van het interactieve proces wordt omgesprongen. 5.7 Plan van aanpak De beleidsmedewerker stelt een plan van aanpak op zodat college of gemeenteraad voldoende informatie heeft om een goed afgewogen besluit te kunnen nemen over de voorgestelde interactieve aanpak met betrekking tot een specifiek onderwerp. Het plan van aanpak bestaat uit een aantal vaste elementen. 1. Aanleiding Het (beleids)onderwerp De behoefte aan interactief beleid 2. Analyse van het (beleids)onderwerp aan de hand van hierboven beschreven criteria 3. De mate van invloed: het participatieniveau 4. De kaders 5. De deelnemers 6. Het communicatieplan 7. De organisatie en spelregels van het interactieve proces 8. Inzicht in: Capaciteit Budget/kosten Doorlooptijd/planning 5.8 Start uitvoering Als het college of de gemeenteraad het plan van aanpak goedgekeurd heeft, kan overgegaan worden tot de uitvoering van het interactieve (beleids)traject. Bewoners van Roerdalen willen vooral graag meepraten over hun buurt, wonen, verkeer en veiligheid. Onderzoek over Burgerparticipatie Bewonerspanel Roerdalen 22 www.roerdalen.nl 23
6. Implementatie en vervolg Het jaar 2013 kan worden beschouwd als het pilot jaar van burgerparticipatie in Roerdalen, op weg naar structurele inbedding. In dat jaar werkt de organisatie eraan om interactieve beleidsvorming een structurele plek te geven bij het maken van (beleids)plannen en de uitvoering ervan. Beleidsmedewerkers maken aan de hand van bovenstaande criteria (aangevuld met een meer gedetailleerde checklist) een keuze over de (mate van) burgerparticipatie, zij moeten de keuzes kunnen beargumenteren en op grond daarvan een gefundeerd advies geven aan het bestuur. Het is aan te bevelen korte praktische workshops voor beleidsmedewerkers en hun leidinggevenden te organiseren zodat een consistente werkwijze wordt bevorderd (ambitie 3 uit de notitie Participatie met beleid ). Dit kan in het kader van het organisatieontwikkelingstraject Vooruit aan de Roer. Ook moet de toolkit met in te zetten communicatiemiddelen en werkvormen verder ontwikkeld worden. Deze tools bieden ondersteuning bij de uitvoering van participatietrajecten (ambitie 5 uit de notitie Participatie met beleid ). Inmiddels is er een presentatiewand voor gebruik tijdens bijeenkomsten. Verder wordt bijvoorbeeld een standaard evaluatieformulier ontwikkeld, basisteksten voor uitnodigingen en andere hulpmiddelen. Van belang is elk participatietraject te evalueren en te leren van behaalde successen en minder geslaagde participatietrajecten. Een terugblik een jaar na implementatie van gestructureerd beleid op het gebied van burgerparticipatie is wenselijk (begin 2014). Dit kan aanleiding geven tot bijstelling van onze aanpak en van dit document, want dynamiek is verzekerd bij burgerparticipatie. www.roerdalen.nl 25
7. Doorkijk naar de toekomst meebewegen met de burger en de gemeenschap Landelijk zien we dat steeds meer gemeenten gebruik gaan maken van de kracht van de samenleving. Steeds meer wordt het initiatief bij de burger gelegd om zaken zelf te organiseren. Dit betekent dat de rol van de gemeente, het bestuur en de politiek wezenlijk zal veranderen. In plaats van als gemeente bepalen (eventueel met participatie van burgers als onderdeel van het beleids- en besluitvormingsproces), betekent dat steeds meer gaan reageren op initiatieven en optreden als facilitator. Niet de burger participeert op verzoek van de overheid, maar de overheid participeert op verzoek van de burger of de gemeenschap: overheidsparticipatie. De overheid geeft ruimte en flexibiliteit, zowel in regels als in budget. Burgerparticipatie krijgt in deze ontwikkeling een nieuwe betekenis: het is dan niet langer de burger of de gemeenschap die participeert in de ontwikkeling van de gemeente, maar de gemeente die participeert in het burgerinitiatief of initiatief vanuit de (dorps)gemeenschap. Ook verantwoordelijkheid voor het beheer van accommodaties kan in deze zienswijze volledig bij bewoners, gemeenschap en verenigingen komen te liggen. Voor de gemeentelijke organisatie, het college en de raad betekent deze nieuwe invulling van burgerparticipatie vooral loslaten, overdragen, faciliteren en procesregie op afstand. Omdat het hier gaat om een fundamenteel andere rol van de gemeente is dit nu nog niet aan de orde in Roerdalen. Deze handleiding burgerparticipatie gaat vooralsnog uit van de participatie van burgers bij de totstandkoming van gemeentelijk beleid en gemeentelijke besluitvorming. www.roerdalen.nl 27
bezoekadres Schaapsweg 20, 6077 CG Sint Odiliënberg postadres Postbus 6099, 6077 ZH Sint Odiliënberg telefoon 0475 538 888 e-mail info@roerdalen.nl website www.roerdalen.nl