I Inleiding. Startnotitie Burgerparticipatie binnen de gemeente Cuijk. Vastgesteld in de rekenkamercommissie van 23 februari 2010.

Transcriptie

1 Startnotitie Burgerparticipatie binnen de gemeente Cuijk Vastgesteld in de rekenkamercommissie van 23 februari 2010 I Inleiding De Rekenkamercommissie doet onafhankelijk onderzoek naar het gevoerde beleid van de gemeente Cuijk ten aanzien van: - de doeltreffendheid (heeft het beleid tot de bedoelde effecten geleid?); - de doelmatigheid (is het beleid met zo min mogelijk middelen uitgevoerd?) en - de rechtmatigheid (is het beleid volgens de regels uitgevoerd?). De Rekenkamercommissie heeft de volgende doelen voor ogen: - het versterken van de rol van de gemeenteraad; - het vergroten van de publieke verantwoording; - het verbeteren van het gemeentelijk handelen. De Rekenkamercommissie kan deze doelen bereiken door onderzoek uit te voeren en hierover te rapporteren. De Rekenkamercommissie richt zich met de conclusies van de onderzoeken en de aanbevelingen in de eerste plaats tot de gemeenteraad. Daarnaast worden de onderzoeksresultaten onder de aandacht gebracht van het College van B&W, het gemeentelijk Managementteam en burgers. Aanleiding Veel gemeenten zoeken naar manieren om burgerparticipatie vorm te geven. Ook de gemeente Cuijk wil burgers betrekken bij de totstandkoming van beleid. Nu het participatie beleid vorm heeft gekregen en wordt uitgevoerd wil de rekenkamer onderzoeken of het beleid naar tevredenheid verloopt. Het in de communicatienota 2008 vastgelegde evaluatiemoment vormt voor de rekenkamercommissie de aanleiding van dit onderzoek. In januari 2010 oordeelt de commissie burger dat er meer aandacht moet zijn voor burgerparticipatie, Probleemduiding Gemeente Cuijk wil door het betrekken van burgers bij de totstandkoming en uitvoering van gemeentelijk beleid draagvlak creëren om te komen tot breed gedragen plannen of beleid en heeft hiertoe beleid ontwikkeld en vastgelegd in de Communicatie Nota De rekenkamer wil onderzoeken of de uitvoering van het in de nota vastgelegde beleid ten aanzien van burgerparticipatie het beoogde effect heeft gehad. 1

2 Probleemanalyse Het gemeentebestuur van Cuijk vindt het belangrijk dat zij zichtbaar is voor burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijfsleven, zodat zij samen met deze doelgroepen kan optrekken bij de ontwikkeling van nieuw beleid. Uit het college programma komt naar voren dat het college burgers actief wil betrekken bij ontwikkeling en uitvoering van gemeentelijk beleid. Nog voor de concrete ontwikkeling van plannen worden inwoners bij gemeentelijke initiatieven betrokken om er zodoende voor te zorgen dat de plannen zo veel mogelijk in overeenstemming zijn met de wensen en verwachtingen van betrokkenen en doelgroepen. (collegeprogramma , gemeente Cuijk) Gemeenten vinden participatie van burgers belangrijk. De wijze waarop burgerparticipatie wordt ingevuld speelt een belangrijke rol in de relatie tussen de burger en overheid en het vertrouwen dat de burger in de overheid heeft. Gemeenten worstelen met de vraag hoe de inbreng van burgers moet worden meegenomen in de ontwikkeling en totstandkoming van beleid. Veel gehoorde klachten van burgers zijn: ze hebben toch al besloten; mijn inbreng wordt genegeerd; de gemeente verstrekt geen of onvolledige informatie; de gemeente handelt niet zorgvuldig; we worden te laat betrokken; de gemeente wil geen gesprek met ons. Het gevoel leeft dat gemeenten óver burgers praten maar niet mét hen; niet de bijdrage van de burgers staat voorop maar het beleid van de gemeente (De Nationale Ombudsman, 2009). In gemeenten wordt veelal per project bekeken of er burgerparticipatie wordt georganiseerd of niet en op welke wijze dit vorm wordt gegeven. Zo ook in de gemeente Cuijk. Bij de gemeente Cuijk staat interactie hoog in het vaandel; interactie en participatie betekent twee richtingsverkeer. In de communicatienota wordt een aantal aanbevelingen gedaan voor communicatieactiviteiten, met een prioritering en tijdsplanning. Dit rekenkameronderzoek richt zich op het deelgebied externe communicatie. Bij externe communicatie draait het vooral om gezamenlijke beleidsvorming door participatie. Door burgers daadwerkelijk deel te laten nemen aan de totstandkoming van beleid, krijgt communicatie de rol die het verdient: die van strategisch beleidsinstrument (communicatienota 2008). De rekenkamercommissie acht het onderzoek maatschappelijk relevant en het heeft betrekking op doeltreffendheid en doelmatigheid. Daarmee is voldaan aan enkele belangrijke criteria die de rekenkamercommissie voor haar onderzoeken hanteert. Bovendien zal het resultaat naar verwachting handvatten bieden om te komen tot verbeteringen. 2

3 Gaandeweg het onderzoek kan blijken dat de onderzoeksopzet gewijzigd moet worden. De RKC zal dat in de rapportage aangeven. Voor de definities van de gehanteerde begrippen verwijzen wij u naar het begrippenkader II Doelstelling, vraagstelling en begrippenkader Doelstelling De rekenkamercommissie formuleert de volgende doelstelling Het in beeld brengen van de wijze waarop de gemeente Cuijk burgerparticipatie georganiseerd heeft om te komen tot aanbevelingen om de burgerparticipatie te versterken. Onder burgerparticipatie verstaan wij participatie van burgers en het maatschappelijk middenveld binnen de gemeente Cuijk. Vraagstelling Op basis van deze doelstelling formuleert de rekenkamer de volgende centrale onderzoeksvraag Op welke wijze heeft de gemeente Cuijk burgerparticipatie vormgegeven? Deelvragen 1 Welke mogelijkheden biedt de gemeente Cuijk aan burgers en maatschappelijk middenveld om invloed uit te oefenen op het beleid van de gemeente? 2 Van welke participatiemogelijkheden die de gemeente Cuijk biedt, maken burgers en het maatschappelijk middenveld gebruik? 3 Is burgerparticipatie doeltreffend? a Leidt burgerparticipatie tot een responsief bestuur? b Zijn burgers en het maatschappelijk middenveld tevreden over burgerparticipatie? c. Leidt burgerparticipatie tot andere gewenste effecten, zoals inhoudelijke verrijking en draagvlak voor beleid? 4 Is burgerparticipatie doelmatig? a Wat zijn de kosten die met de diverse participatiemogelijkheden zijn gemoeid? b Wegen de kosten van de verschillende participatiemogelijkheden op tegen de resultaten? 3

4 5 Welke aanbevelingen kunnen we doen ter verbetering van de burgerparticipatie in de gemeente Cuijk? Beleidstheorie Het onderzoek is er op gericht om evaluerend te onderzoeken of het door de gemeente Cuijk over de raadsperiode gevoerde participatiebeleid het beoogde effect heeft gehad. De gemeente Cuijk verwacht dat het uitvoeren van de in de Communicatie Nota 2008 geformuleerde aanbevelingen onder andere zal leiden tot een verbetering van de burgerparticipatie. Er is een plan van aanpak opgesteld waarbij een prioritering is aangebracht welke keuzen wanneer gemaakt worden ten aanzien van het communicatiebeleid en burgerparticipatie. De gemeente Cuijk meent dat middels vergroten van kennis en betrokkenheid van burgers bij gemeentelijk beleid de participatie zal worden bevorderd. Wat zal leiden tot het versterken van het proces van beleidvoorbereiding en realisatie en draagvlak onder burgers voor plannen of beleid. In de nota is opgenomen dat tegen het einde van de raadsperiode de effectiviteit van het gevoerde communicatiebeleid zal worden geëvalueerd. Bij deze evaluatie zal worden gekeken naar de keuzes die gemaakt zijn, de mate waarin de aanbevelingen zijn overgenomen en uitgevoerd en de mate waarin de planning voor uitvoering is gerealiseerd. Begrippenkader Kernbegrippen Onder participatie wordt in dit onderzoek verstaan het betrekken van burgers in het algemeen of belanghebbenden in het bijzonder bij gemeentelijk beleid. Participatie Het deelnemen door burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven aan beleidsprocessen gericht op de publieke zaak (agendering, voorbereiding, bepaling, uitvoering en evaluatie van beleid). Participatie omvat inspraak en interactief beleid: Inspraak Een door de overheid georganiseerde gelegenheid voor burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven om hun mening te uiten over het overheidsbeleid. 4

5 Interactief beleid Het door de overheid in een zo vroeg mogelijk stadium betrekken van burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en andere overheden bij het beleid om in open wisselwerking met hen tot de voorbereiding, bepaling en/of evaluatie van beleid te komen. Interactief beleid is een verzamelterm van vier vormen van participatie: 1 partijen ontwikkelen zelf beleid; 2 partijen en overheid werken samen; 3 partijen beslissen mee; 4 partijen adviseren de overheid. Of nog algemener: de ene partij betrekt de ander partij in een zo vroeg mogelijk stadium in een open wisselwerking om tot de voorbereiding, bepaling, uitvoering en/of evaluatie van beleid te komen. Responsief bestuur De overheid geeft niet eenzijdige bevelen, maar luistert en onderhandelt met burgers en het maatschappelijk middenveld. III Normenkader Om te kunnen beoordelen of resultaten en/of uitvoering van beleid voldoen aan de vereisten is het nodig dat de rekenkamercommissie de onderzoeksbevindingen kan toetsen aan geaccepteerde normen. De rekenkamercommissie hanteert bij dit onderzoek 6 verschillende normen waar ze haar bevindingen aan toetst. 1. Gemeentelijk kader Voldoet het in de raadsperiode 2006 en 2010 gevoerde participatiebeleid aan de normen zoals gesteld in de volgende beleidsstukken van de gemeente Cuijk: - Doelstellingen zoals vastgelegd in het beleidsdocument Communicatie Nota (2008). - Doelstellingen zoals geformuleerd in het collegeprogramma voor De aanbevelingen zoals geformuleerd in het document Aanbevelingen voor een herkenbare gemeenteraad (2006). - Verordening burgerinitiatieven (2005). - Referendumverordening (2006). - Inspraakverordening (2005). 5

6 2. Participatieladder Een bekende maat voor de invloed van betrokkenen in beleidsvorming is de Participatieladder. Aan de hand van deze ladder kan worden bepaald hoeveel invloed de inwoners daadwerkelijk hebben op het te ontwikkelen beleid (Pröpper en Steenbeek, 1998, p. 293). In de communicatie Nota 2008 van de gemeente Cuijk wordt deze participatieladder geïntroduceerd. Er kan van laag naar hoog een onderscheid worden gemaakt tussen: Informeren De gemeente bepaalt in grote mate zelf de agenda voor besluitvorming en houdt betrokkenen hiervan op de hoogte. Betrokkenen hebben geen mogelijkheid werkelijk een bijdrage te leveren aan het proces. Raadplegen De gemeente bepaalt in grote mate zelf de agenda, maar ziet betrokkenen als gesprekspartners bij de ontwikkeling van beleid. De gemeente verbindt zich niet aan de resultaten die uit de gesprekken voortkomen. Adviseren De gemeente stelt in beginsel de agenda samen, maar geeft betrokkenen de gelegenheid problemen aan te dragen en oplossingen te formuleren. Deze ideeën spelen een volwaardige rol in de ontwikkeling van beleid. De gemeente bekijkt of de ideeën en resultaten passen binnen het beleid, maar kan bij de uiteindelijke besluitvorming hiervan afwijken, al of niet beargumenteerd. Coproduceren De gemeente en betrokkenen komen gezamenlijk een probleemdefinitie overeen, waarna gezamenlijk naar oplossingen wordt gezocht. De gemeente verbindt zich aan deze oplossingen met betrekking tot de uiteindelijke besluitvorming, na toetsing aan vooraf gestelde voorwaarden. Meebeslissen De gemeente laat de ontwikkeling van en de besluitvorming over het beleid over aan de betrokkenen, waarbij de ambtelijke organisatie een adviserende rol vervult. Resultaten uit het proces hebben een spontaan bindende werking, de gemeente neemt de resultaten over. 3. Responsief bestuur Of de participatie leidt tot een responsief bestuur wordt getoetst aan de hand van de volgende criteria: Open houding en interesse voor de inbreng van burgers. Adequaat beeld van de vraag: wat leeft er, wat is er aan de hand en wat kunnen vragende partijen zelf inbrengen? Zorgvuldige afweging en besluitvorming van alle relevante vragen en belangen. Verantwoording: waarom wel/ niet gevolg geven aan een bepaalde vraag? Handelen volgens afweging en besluitvorming. 6

7 4. Tevredenheid De mate waarin burgers en het maatschappelijk middenveld tevreden zijn over hun eigen rol en de wijze waarop de gemeente omgaat met hun inbreng wordt onderzocht aan de hand van de volgende criteria: Burgers en het maatschappelijk middenveld vinden dat zij op een goede manier betrokken zijn bij de invoering, uitvoering en/ of evaluatie van beleid Burgers en het maatschappelijk middenveld hebben zicht op de mate waarin hun inbreng doorwerkt in de besluitvorming; Burgers en het maatschappelijk middenveld zijn tevreden over de wijze waarop het gemeentebestuur verantwoording aflegt over de keuzes die zij maakt. Burgers en het maatschappelijk middenveld hebben begrip voor de afweging die het gemeentebestuur maakt naar aanleiding van de participatie. 5. Doeltreffendheid De doeltreffendheid van het beleid wordt onder andere vastgesteld aan de hand van de kwaliteit van het beleid. Hiervoor worden twee criteria gebruikt: 1. Inhoudelijke verrijking - Participatie levert nieuwe ideeën op - Inbreng van participanten werkt door in de besluitvorming 2. Draagvlak voor beleid - in de uitvoeringsfase is er weinig/geen maatschappelijk protest; 6. Doelmatigheid Om uitspraken te kunnen doen over doelmatigheid van participatie, brengen we de kosten van participatie in beeld. We maken hierbij onderscheid tussen twee soorten kosten: - Kosten die gemoeid zijn met het organiseren van participatie; - Ambtenarenuren die worden ingezet voor het organiseren van participatie; De vraag of de gemaakte kosten in verhouding staan tot de resultaten van participatie is niet eenduidig te beantwoorden. Inzicht in de kosten en opbrengsten maakt het voor de raad beter mogelijk om de juiste afweging te maken in de mate waarin zij investeert in burgerparticipatie. Mocht tijdens het onderzoek blijken dat er nog andere eenduidige en algemeen aanvaarde normen beschikbaar komen, dan kan het zijn dat deze aan het normenkader worden toegevoegd. 7

8 IV Onderzoeksmethode Verantwoording van de onderzoekopzet De rekenkamer onderzoekt het verleden om voor de toekomst verbeteringen te realiseren. Het onderzoek richt zich op het verkrijgen van inzicht in de effectiviteit van de uitvoering van de in de notitie Communicatie Nota 2008 geformuleerd beleid ten aanzien van burgerparticipatie en het signaleren van verbeteringskansen. Keuze type onderzoek, onderzoeksobjecten en gegevensverzameling Het onderzoek zal worden uitgevoerd door middel van dossieronderzoek, vraaggesprekken met bestuurders, ambtenaren en burgers. We richten ons daarbij op het achterhalen van de participatiedoelen. Daarnaast maken we een analyse van de participatie instrumenten die zijn gebruikt. Aan de hand van nader te bepalen concrete casussen zal de rekenkamer onderzoeken hoe het proces van burgerparticipatie is verlopen. Om de effecten van de burgerparticipatie in de praktijk te meten, houden we een panel met burgers en evt. maatschappelijk middenkader die zijn betrokken in een participatietraject. In dit panel zal aan de respondenten gevraagd worden de burgerparticipatie door de gemeente te waarderen. Op deze wijze wordt onderzocht in hoeverre de gemeentelijke burgerparticipatie heeft bijgedragen aan het creëren van draagvlak onder burgers. Planning Het onderzoek wordt onderverdeeld in de volgende fasen: - Informeren van de betrokkenen (hierbij wordt een startnotitie, met een formele aanbiedingsbrief, ter kennisname gestuurd aan de gemeenteraad, het college en het MT. Bovendien wordt aan het gemeentesecretaris gevraagd om een materiedeskundige/contactambtenaar aan te wijzen); - Startgesprek met de gemeentesecretaris en de contactambtenaar - Selecteren van betrokkenen om deel te nemen aan het panelonderzoek; - Uitvoeren van het onderzoek (hierbij dient zowel de documentatie die ter beschikking staat van de Raad als documentatie die ter beschikking staat van het College, inclusief de interne organisatie, beschikbaar te zijn voor de Rekenkamercommissie); - Het feitenonderzoek wordt vastgelegd in een concept nota van bevindingen - De concept nota van bevindingen wordt voorgelegd aan betrokken ambtenaren om een feitencheck (ambtelijke wederhoor) toe te passen. Bij deze ambtelijke wederhoor wordt gevraagd of de feiten correct en 8

9 volledig zijn weergegeven. Evt. correcties en/of aanvullingen dienen schriftelijk en onderbouwd te worden aangeleverd. De RKC zal onderbouwde geconstateerde fouten of tekortkomingen aanpassen in de nota van bevindingen. De aangepaste Nota van bevindingen wordt door de RKC aangevuld met conclusies en aanbevelingen. - De Nota van bevindingen inclusief de conclusies en aanbevelingen wordt voorgelegd aan het College om schriftelijk hun bestuurlijke zienswijze te geven op de rapportage (bestuurlijke wederhoor) - De reactie van het College wordt toegevoegd aan de rapportage. De RKC kan evt. een nawoord toevoegen. - Opstellen/vaststellen van de definitieve rapportage, inclusief zienswijze(n); - De RKC kan een persbericht doen uitgaan. - Het eindrapport wordt aangeboden aan de raad. Bij start van het onderzoek maart 2010 wordt voorzien dat in het vierde kwartaal 2010 het eindrapport kan worden voorgelegd. Alle activiteiten in de verschillende fasen van een onderzoek worden gedocumenteerd. Budget Het onderzoek wordt in eigen beheer door de rekenkamercommissie uitgevoerd. 9

10 Literatuurlijst De Nationale Ombudsman; We gooien het de inspraak in, 2009 Gemeente Cuijk, Aanbevelingen voor een herkenbare gemeenteraad, 2006 Gemeente Cuijk, Collegeprogramma gemeente Cuijk, bestuursprogramma Gemeente Cuijk, Inspraakverordening, 2005 Gemeente Cijk, Nota Communicatie, 2008 Gemeente Cuijk, Referendumverordening, 2006 Gemeente Cujik, Verordening burgerinitiatieven, Pröpper, I. en Steenbeek, D., Interactieve beleidsvoering: typering, ervaringen en dilemma s, in: Bestuurskunde, 1998, nr. 7, pp