Hoe een hernieuwd participatieproces een best practice werd voor de Omgevingswet Boze burgers en ambteijke routines aan de Durgerdammerdijk Toen in 2017 werd besoten om een jaar extra de tijd te nemen voor de participatie rondom de waterveiigheid angs de Durgerdammerdijk, begon een unieke samenwerking van burgers, bedrijven en de drie betrokken overheden, het Hoogheemraadschap Hoands Noorderkwartier (HHNK), de gemeente Amsterdam en de provincie Noord-Hoand. Dat was niet atijd makkeijk, want het onderinge vertrouwen was aag en de ambteijke routines soten niet atijd aan op de okaa gewenste participatiestappen. In de integrae aanpak kwamen a sne meer zaken op tafe dan aeen dijkversterking en werd er systematisch ruimte gemaakt voor ae beanghebbenden. Het resutaat smaakt naar meer, want het Durgerdamse maatwerk bijkt buitengewoon goed te passen in de nieuwe Omgevingswet. HOE HET BEGON Wat te doen met de dijk in Durgerdam, onderdee van het project Markermeerdijken van HHNK? Deze vraag was a jaren onderwerp van gesprekken met bewoners. Een diepwand was de eerste uitkomst maar beek te risicovo voor de kwetsbare huizen in de dijk. Op het voorkeursaternatief dat daarop vogde, gofbrekers en havendammen, iepen de gesprekken eind 2016, begin 2017 vast. De besuitvorming werd bestuurijk opgeschort. Herijking In de maanden waarin het proces sti ag onderzocht WesseinkVanZijst hoe de impasse rondom het participatieproces kon worden votgetrokken. Er is as eerste een anayse gemaakt van issues en stakehoders en beangen vogens de SOM-methode. De visie achter en het doe van een eventuee participatieproces zijn getoetst, zowe bij bewoners as bij bestuurders. Dat ging over vertrouwen bouwen, transparantie, navogbaarheid van besuitvorming, de scope en dergeijke. Onder de burgers stond nut en noodzaak van dijkversterking fink ter discussie. Een gesprek met experts van het hoogheemraadschap over mogeijke opossingen was bovendien niet meer mogeijk door een gebrek aan vertrouwen bij bewoners. Daarnaast Durgerdam 1
werd a sne duideijk dat er nog vee meer kwesties waren die de mensen bezighieden dan aeen de dijk en de waterveiigheid, zoas een ekkende gaseiding, discussies over parkeerpaatsen, achterstaig onderhoud aan de weg, natuur, recreatie en verkeersveiigheid voor angzaam verkeer. De concusie van het onderzoek was heder: aeen een nieuw participatieproces met een bredere scope dan waterveiigheid kan zorgen voor bestuurijke besuiten met vodoende draagvak. Bestuurders van HHNK, de gemeente Amsterdam, de provincie Noord-Hoand en de minister van I&W besoten daarop in jui 2017 om de scope te verbreden tot een integrae benadering en om hiervoor een jaar extra de tijd te nemen: een aparte verkenningsfase voor 2 van de 33 kiometer Markermeerdijk. Het rijk is betrokken omdat dit project onderdee is van het nationae Hoogwaterbeschermingsprogramma HWBP. De vastgestede strategie bestond uit drie zogenoemde werksporen en een aparte ParticipatieGroep, die toezag op de kwaiteit van het proces. Verder was er ruimte voor een onafhankeijke participatieeider, een onafhankeijk ontwerpteam en de mogeijkheid om waterveiigheidexperts van buiten HHNK in te zetten. Bestuurders hebben ruimte gegeven voor een extra jaar participatie mede omdat bij Durgerdam een extra stuk is toegevoegd aan de dijkopgave, juist op verzoek van bewoners. Deze toevoeging diende om het dorp Durgerdam as één gehee aan te pakken, wat anders in twee verschiende fases van dijkversterking zou gebeuren. Hierdoor kwamen vee nieuwe beanghebbenden in beed met een achterstand in informatie ten opzichte van mensen die a (vee) anger in het proces zaten adus Linda van Oostrum, toenmaig opdrachtgever bij HHNK. Poder IJdoorn Bauwe Hoofd Vuurtoren eiand Durgerdam in Vogevucht Durgerdam 2
VERKENNINGSFASE Wat vogde was echt maatwerk. Wij werkten natuurijk vogens de SOM-aanpak, maar voor wat wij deden bestonden verder geen vaste procedures, vertet Tom den Boer. As onafhankeijk participatieeider was hij anderhaf jaar ang het aanspreekpunt van ae beanghebbenden in Durgerdam. Om te beginnen moesten we ae partijen opnieuw spreken. Iedereen moest in vertrouwen zijn kaarten op tafe kunnen eggen. In het begin van de verkenningsfase (najaar 2017) is de vastgestede aanpak met drie werksporen uitgewerkt in een stappenpan. Het stappenpan is vervogens uitgevoerd in 2018. De beofte van bestuurders aan de bewoners was om sne te starten na de zomervakantie in 2017. De bemensing van het kernteam was op dat moment nog niet gereged, het beschikbare budget was nog onduideijk en er ag nog geen overeenkomst tussen de drie overheden die hadden afgesproken om samen te werken. Ik zei: ik wi niet aeen de participatieeider zijn namens het waterschap, maar namens ae drie overheden. En ik wi graag één oket namens die drie overheden. Korte ijnen zijn immers beangrijk. Ondanks de onduideijkheden achter de schermen is a in oktober 2017 een pubieksavond georganiseerd om de beofte van bestuurders -participatie sne starten- gestand te doen. Den Boer: Op deze pubieksavond ieten we zien dat Amsterdam, Provincie en Hoogheemraadschap gingen samenwerken, met één oket. Bewoners waren nog steeds wantrouwend en keken echt de kat uit de boom. Maar die avond stapten ze we in het proces door zich op te geven voor de verschiende werksporen. De overheden ieten hun commitment zien en vroegen van de aanwezigen hetzefde te doen: commitment op het proces; dus beoven om aanwezig te zijn op de bijeenkomsten waar je je voor opgeeft. Dit had best wat voeten in de aarde. Bewoners en andere beanghebbenden hadden grote behoefte aan contact en duideijkheid, dit was beangrijk voor het Durgerdam 3
bouwen van vertrouwen. Tegeijk was dat astig omdat tussen de overheden de praktische organisatie nog niet was ingereged. Na een intensieve periode van ambteijk overeg eidde één en ander in januari 2018 tot een bestuurijk besuit om gezamenijk verantwoordeijkheid te nemen voor het hee proces. Dat betekende onder meer: een gezamenijk budget met verdeeseute, één kernteam met vodoende capaciteit, één oket van ae beanghebbenden, één communicatieijn, één onafhankeijke participatieeider, een gedetaieerd stappenpan met nadere panning van tussenproducten. BOUWEN AAN VERTROUWEN LANGS DRIE SPOREN Met deze aanpak startte een participatieproces dat iep over drie werksporen. Binnen die sporen werd stap voor stap gewerkt aan een gedeed kennisniveau, aan maximae transparantie en aan de optimae bijdrage van ae beanghebbenden aan mogeijke opossingen. Spoor 1: Techniek en waterveiigheid Het eerste spoor ging over nut en noodzaak van dijkversterking. Gedeede feitenkennis was nodig om bij ae betrokkenen het beang van waterveiigheid weer heder te krijgen. Durgerdamse partijen en externe experts werden bij ekaar gebracht om iedereen bij te praten over aes wat er komt kijken bij de zorg voor waterveiigheid. Er werden coeges georganiseerd waarin niet aeen kennisoverdracht centraa stond, maar ook discussie. Uitgangspunt was dat ae informatie over de waterveiigheid bij Durgerdam beschikbaar was voor iedere beanghebbende. Presentaties, versagen van bijeenkomsten, nadere achtergrondinformatie, formee documenten: aes Fotograaf Wim Egas Durgerdam 4
kwam beschikbaar op een speciae projectpagina over Durgerdam. In dit werkspoor is tevens dankbaar gebruik gemaakt van Joint Fact Finding, een techniek uit de Mutua Gains Approach. Het resutaat van dit aes is uiteindeijk samengebracht in een coegebunde waarin ae technische informatie heder beschreven bij ekaar staat. Spoor 2: Afwegingskader Binnen het tweede spoor werd gewerkt aan het transparant maken van het besuitvormingsproces. Daarbij stond de vraag centraa: binnen weke kaders nemen bestuurders besuiten over waterveiigheid? Om as beanghebbende zicht te krijgen op de manier waarop een besuit tot stand komt, moet je weten hoe het proces in ekaar zit en weke afwegingen er gemaakt worden. Wie gaat precies waarover? Wanneer en op basis waarvan neemt een bestuurder een besuit? In een aanta bijeenkomsten brachten dorpsbewoners ook hun eigen vragen in, zoas Hoe toets je ruimteijke kwaiteit?, Hoe verhouden de beeidsreges (van provincie, gemeente en hoogheemraadschap) zich tot de wensen uit het dorp? en Hoe worden de beangen van natuurorganisaties en watersport verenigingen meegenomen in het uiteindeijke pan? Het resutaat van dit spoor was een document met as tite Afwegingskader - waarin het besuitvormingsproces en de kaders voor besuitvorming overzichteijk staan gepresenteerd. Het op voorhand op tafe krijgen van criteria, afwegingskaders, protocoen beek uitermate astig. Deze zijn diep verankerd in verschiende afdeingen binnen de drie overheden, maar zijn zeer astig boven water te krijgen. Dat is een voorwaarde as je vooraf transparant wi zijn over hoe voorsteen bestuurijk worden getoetst en afgewogen. Er bijkt nog vaak sprake van aerei vormen van (ambteijke) expert judgement en dat is voor burgers de facto niet transparant. Hetgeen een uitdaging is bij het bouwen van vertrouwen. De uitkomst van deze diaoog was tweeedig: aereerst meer inzicht bij betrokken bewoners over het afwegingsproces bij de overheden en daarnaast as tweede: gezamenijke uitgangspunten voor het toetsen van de monumentae ruimteijke kwaiteit van Durgerdam. Hiermee werd ook beter invuing gegeven aan het predikaat beschermd dorpsgezicht dat gemeente Amsterdam aan Durgerdam in het vereden heeft toegekend en het predikaat monumentae dijk van de provincie. De betrokkenheid van het dorp ging zefs zover dat bewoners vrijwiig een boekje hadden gemaakt om ae beangrijke aspecten van ruimteijke kwaiteit vast te eggen. Dit is gedrukt en beschikbaar gested voor ae bewoners. De beangrijkste bevindingen uit de diaoog en uit dit boekje zijn vastgeegd in een besuit, zodat dit werkspoor Durgerdam 5
ook de bestuurijke dekking kreeg die het verdiende. Voor de bewoners gaf dit vertrouwen. Spoor 3: Integrae ontwerpen Binnen het derde spoor werden de ideeën verzamed van ae beanghebbenden, van burgers, organisaties en overheden. Ideeën over waterveiigheid, maar ook over a die andere kwesties die de mensen bezig hieden, zoas verkeersveiigheid, parkeren, natuur en recreatie, duurzaamheid. In brainstorm- en ontwerpsessies werden de betrokkenen uitgenodigd hun bijdragen in te brengen. Het resutaat was een serie schetsen en ontwerpen waarin de opossingsvoorsteen voor de verschiende kwesties in samenhang met ekaar werden verwerkt. Tijdens de pubieksbijeenkomst van 12 juni 2018 werden deze ontwerpen getoond op de Expositie Durgerdam. Beangrijk aspect in de aanpak was een onafhankeijk ontwerpteam, bestaande uit drie ervaren andschapsarchitecten. Hun ervaring en hun vermogen tot visuaiseren van de diverse inbreng was een beangrijke factor voor een open diaoog. Het zorgde er ook voor dat tegenstrijdigheden tijdig op tafe kwamen en zo duideijk besproken konden worden as voorportaa van bestuurijke voorsteen. BELANGEN EN OVERBRUGGEN TEGENSTELLINGEN Het meest in het oog springende beang in Durgerdam is dat van bewoners die met een eventuee hogere dijk hun uitzicht zien verminderen. De beangen van de bewoners waren daarin niet heemaa geijk: in West was er meer risico op dijkverhoging, in het oosten van Durgerdam was er weinig kans op dijkverhoging maar zou er we aan de dijkvoet worden gewerkt. In de haven van het dorp was weer een andere situatie, die eigen opossingen vergde. Er zijn drie watersportverenigingen in Durgerdam die dees gedeede beangen hebben (toegankeijkheid van de haven tijdens werkzaam- Durgerdam 6
heden) maar ook verschiende beangen. Daarnaast waren er hee verschiende beangen bij parkeren: mensen die nog een eigen vergunning widen voor parkeren voor het huis tegenover anderen die de auto s en dus het parkeren op de dijk widen verminderen. Sommigen hoopten op een grote stap in duurzaamheid terwij anderen daar geen hei in zagen. A die beangen iepen (en open) dwars door het dorp en het was dus soms best een kunst om dat in een goede diaoog te gieten. De beangrijkste stap was duideijke werksporen, zoas hierboven geschetst en duideijke agenda s per bijeenkomst met precies geformueerde vragen die vooraf met betrokkenen zo vee mogeijk waren afgestemd. Natuurijk was er ook vee inzet om scherp te zijn op tegensteingen, daarover met mensen persoonijk contact te hebben en te zorgen dat tegensteingen opgepakt werden zoang ze nog kein waren. Dit is een voortdurende kwestie van aert zijn, inschatten, pannen, prioriteren van inzet en bewaken dat er foow-up is van acties die daar uit voortkomen. ROUTINES DOORBREKEN Door systematisch, stap voor stap te werken aan een gedeed kennisniveau, transparantie en het verzameen van ieders ideeën en wensen nam het vertrouwen onder de boze burgers beetje bij beetje toe. Maar, zegt Den Boer, hoe erg het bij die burgers ook is, hoe boos ze ook zijn ik ben 60% of meer van mijn tijd kwijt geweest om de stakehoders intern, bij de overheden, op te ijnen. Afdeingen van overheden hebben vaak hun eigen werkwijzes en routines, die niet atijd passen op een uitgebreide participatie. Het hemd is toch gauw nader dan de rok. Neem bijvoorbeed het toetsen van beheer en onderhoud van een nieuwe dijk door het waterschap. Dat is een hee beangrijke stap want een dijk moet ook in beheer en onderhoud betaabaar en beheerbaar zijn. Dat is ook een hee ander beang dan dat van technisch ontwerpers, die bijvoorbeed een opossing zoeken die maakbaar is en binnen budget past, vogens Linda van Oostrum. As de dijkversterking technisch-inhoudeijk is uitgewerkt, kaar voor besuitvorming is er een overdracht aan de afdeingen en medewerkers die dit binnen het hoogheemraadschap borgen. Dat is atijd een spannend moment omdat ontwerpers van nieuwe infrastructuur hun coega s van andere afdeingen soms te aat betrekken. De ontwerpeisen voor beheer en onderhoud zijn niet atijd meegenomen in het ontwerp. Daarover wordt intern stevig onderhanded. Vaak gebeurt dat as de participatie vergevorderd is of zefs a kaar is, terwij het toch tot wezenijke aanpassingen kan eiden. De grote vraag is op wek moment deze medewerkers en interne beanghebbenden het beste betrokken kunnen worden en op weke manier een dijkontwerp getoetst wordt. Voor Durgerdam beken de criteria niet beschikbaar in een vastgested toetsdocument. Er was zodoende in beangrijke mate sprake van expert judgement. Dat is voor ontwerpers astig om op voorhand goed in een ontwerp op te nemen en voor burgers nauweijks navogbaar. Zo ontstaat er risico op stress in het proces. In het geva Durgerdam is dit opgeost door achter de schermen stevig in gesprek te gaan over referenties voor toetsing van de situatie in Durgerdam, timing van input en verantwoordeijkheid nemen, navogbaarheid voor beanghebbenden. Er zijn uiteindeijk afspraken gemaakt hoe de betreffende afdeingen en medewerkers bij de verdere uitwerking van formee documenten inbreng konden hebben in het primaire ontwerpproces. In een vergeijkbare situatie eders in de praktijk van WesseinkVanZijst osten we dit op door bijvoorbeed de afdeing beheer uitdrukkeijk te betrekken as ware zij de Durgerdam 7
opdrachtgever van het nieuwe ontwerp. Door in nieuwsbrieven en op bijeenkomsten zichtbaar te maken wat er precies achter de schermen gebeurt bij bijvoorbeed een afdeing Beheer, wordt niet aeen het proces transparant voor de externe beanghebbenden, maar ook beter inzichteijk voor de verschiende afdeingen binnen het hoogheemraadschap, bij de gemeente en de provincie. Iedereen wint daarbij en daarom verdienen interne stakehoders vogens Den Boer net zovee aandacht en inbreng as ae andere stakehoders. In de praktijk bijken instanties jarenange routines te hebben opgebouwd waar je niet zo makkeijk vanaf komt. Maar het inpassen en soms het doorbreken van routines is een van de beangrijkste zaken in een participatieproces as in Durgerdam. Dat betekent soms ook escaatie angs de ijnen van interne besuitvorming, ook dat hoort tot het paet van interventies van een participatieeider. INTEGRAAL RUIMTELIJK PROGRAMMA ALS GEZAMENLIJKE VISIE OP DE OMGEVING De drie sporen van het participatietraject hebben uiteindeijk een document opgeeverd, waarin de uitgangspunten staan beschreven voor de verdere uitwerking van de openbare ruimte en de dijkversterking in Durgerdam. Dit document, het Integraa Ruimteijk Programma (IRP), is om meerdere redenen bijzonder te noemen. Om te beginnen is het inhoudeijk integraa opgezet. Dat betekent dat de uitgangspunten op het gebied van cutuurhistorie en andschap, natuur, recreatie en toerisme, duurzaamheid, verkeer, parkeren, openbare ruimte en waterveiigheid in samenhang met ekaar zijn geformueerd: ze koppen ondering en zijn niet tegenstrijdig. Dat is zowe inhoudeijk as tekstuee een hee puzze geweest. Linda van Oostrum bevestigt: Zo n integrae opzet was aeen mogeijk door zowe de waarden en de wensen van de bewoners mee te nemen, as de beangen van het hoogheemraadschap en de andere betrokken overheden. Daar heb ik as opdrachtgever namens het hoogheemraadschap regematig afstemming over gehad met Amsterdam en de provincie. Ae informatie kwam uiteindeijk samen op de ontwerptafe, onder eiding van het team onafhankeijke andschapsontwerpers. De stakehoders stonden tijdens het hee participatieproces in nauw contact met ekaar, werkten gezamenijk de verschiende thema s uit en zo kregen de uitgangspunten voor de openbare ruimte en de dijkversterking echt een gezamenijke basis. Ae informatie uit die bijeenkomsten was ook beschikbaar voor ae niet-aanwezigen op de projectpagina over Durgerdam, die daarover ook vragen konden steen en antwoord kregen. Het IRP is geen programma van eisen in de traditionee zin, aangezien het verder gaat dan het beschrijven van outer Durgerdam 8
technische voorwaarden. Het is eerder een programma van eisen en wensen met uitgangspunten - principes voor inrichting, gebruik en voorkeursrichtingen voor het dijkontwerp - die dienen as kaders bij de verdere uitwerking van de pannen. Tegeijk kan het IRP ook door ae betrokkenen worden ingezet as toets in verschiende stadia van het vervogtraject. Zo kan iedereen steeds de vraag beantwoorden of de uitwerking op een bepaad punt kopt met wat er in het IRP staat beschreven. Het IRP dat er nu igt is het resutaat van het Durgerdamse streven naar maximae transparantie en een integrae aanpak van de openbare ruimte en de dijkversterking. Het is daarmee een echt Durgerdams product, waarmee burgers, bedrijven en overheden samen een integrae visie hebben ontwikked op hun omgeving, zegt Linda van Oostrum, en het is voor HHNK een mooie manier van werken in een compexe omgeving die we breder kunnen inzetten bij andere projecten. DURGERDAM EN DE OMGEVINGSWET Een nieuw participatieproces heeft in Durgerdam de besuitvorming rondom waterveiigheid votgetrokken. De opgave werd verbreed van aeen dijkversterking naar de probematiek van de hee fysieke omgeving. Een zorgvudig geregisseerd proces van gesprekken en bijdragen op drie verschiende sporen resuteerde in een breedgedragen IRP met uitgangspunten voor het invuen van de waterveiigheid en de openbare ruimte. Dit was echt maatwerk, zegt participatieeider Tom den Boer. Maar het is ook een perfecte iustratie van hoe de nieuwe Omgevingswet straks kan gaan werken! De Omgevingswet verpicht vanaf 2021 de overheden om de verschiende beangen in een gebied mee te wegen in één omgevingsvisie. Daarnaast moet het voor burgers en bedrijven makkeijker worden om een project of activiteit te starten. Iemand hoeft straks in principe maar één vergunning aan te vragen bij één oket. Dat kan aeen as de verschiende bestuursagen achter de schermen goed samenwerken en hun voorwaarden en procedures goed met ekaar afstemmen. Eigenijk dwingt de Omgevingswet overheden om achter de schermen meer integraa hun beangen op ekaar af te stemmen en meer as één overheid naar buiten te treden in paats van as afzonderijke overheden of as aparte onderdeen van één overheid. Het afbakenen van een project ijkt soms strijdig met meer integraa werken. Maar uit ervaring weet ik inmiddes, dat het ruimte geven aan integraiteit, dus verbreden, een project vaak beter beheersbaar maakt. Dat kinkt contra-intuïtief, maar het is we vaak de praktijk. Dat komt door betere opossingen, met meer draagvak dat ook anger in stand bijft. De optesom van kosten gaat vaak omaag vergeeken met het os van ekaar reaiseren van opgaves. Meer partijen krijgen beang bij de gezamenijke opossing. Adus Tom den Boer. Het IRP en met name het traject dat daaraan vooraf ging, is een hee interessante invuing van de ambities van de opsteers van de Omgevingswet. Vee mensen vragen zich af hoe je participatie vorm geeft binnen die wet. Vee overheden vragen zich af hoe je as één oket kunt opereren. De transparantie binnen het Durgerdamproject was niet aeen goed voor de burgers, maar ook voor de verschiende afdeingen binnen verschiende overheden. Interne afdeingen betrekken as vowaardige stakehoders heeft gezorgd voor een vee efficiëntere afstemming met de wensen van burgers en bedrijven. Met as resutaat een integrae visie van Durgerdam 9
overheden, burgers en bedrijven op de omgeving van Durgerdam. Linda van Oostrum: Zo n IRP as wij hebben bereikt, hept dus niet aeen overheden bij het formueren van een breed gedragen omgevingsvisie, het hept ook bij de invuing van het participatieproces. En dat is nou precies waar de wetgever met die nieuwe Omgevingswet op aanstuurt. WHAT S NEXT? Met het IRP in de hand weten ae partijen waar zij aan toe zijn. In de vogende fase worden de uitkomsten van de verkenningsfase in formee panproducten verankerd. Daarop vogt ruimte voor inspraak en worden definitieve besuiten genomen. Daarna start feiteijk de uitvoering tot aan opevering. In a die stappen bijft de betrokkenheid van de stakehoders van beang. Den Boer: Met het IRP is er een beangrijk moment gecreëerd, maar daarmee stopt de participatie niet. De uitgangspunten van het IRP gaan we terugzien in de panproducten. Dat kunnen betrokkenen nu monitoren. Dat gedt ook voor de what if?-afspraken: as er nieuwe informatie beschikbaar komt, wat gaan we dan doen? Dan za een dee van het gesprek opnieuw moeten worden gevoerd. As uit de uiteindeijke berekeningen bijkt dat de dijk toch tien centimeter hoger of breder moet, is er opnieuw ruimte voor diaoog met ae beanghebbenden. Zo houden we het proces tot op het aeraatste moment transparant. Tekst J. Awin de Graaf www.awins.n Durgerdam 10