Mke Okno-Hejmns Jpn en Afrk: een neuw begn, een mddenweg Economsche dplomte voor ontwkkelng met Europese én Chnese trekken De betrekkngen tussen Jpn en Afrk hebben de fgelopen jren meer substnte gekregen. De Jpnse npk vormt een mddenweg tussen de trdtonele Europese ontwkkelngssmenwerkng en de strtegsch-economsche benderng vn neuwe donoren. I n jun kwmen zo n vjftg leders vn voorl Afrknse lnden en nterntonle (ontwkkelngs)orgnstes nr Jpn voor de Tokyo Interntonl Conference on Afrcn Development, beter bekend ls TICAD. Het ws de vjfde keer n twntg jr dt deze conferente gehouden werd. De focus vn de dre dgen bomvol dplomte en kennsutwsselng op topnveu lg op (groene) economsche groe, humn securty, klmtvernderng en mleu. Ook veelzeggend ws de grote vertegenwoordgng vn het bedrjfsleven. TICAD V schetst de trend en de mbtes voor de toekomst vn de betrekkngen tussen de derde econome ter wereld en het contnent dt zes vn s werelds ten snelst groeende lnden vn de fgelopen decenn herbergt. Voortbordurend op de vorge conferente vn 2008, s de tendens verschoven vn ontwkkelngssmenwerkng nr nzet op sterkere economsche betrekkngen. Kernwoorden vndg de dg zjn nvesteren, werkgelegenhed, (n)stbltet en velghed. Mke Okno-Hejmns s senor reserch fellow bj Insttuut Clngendel. Hoewel Jpn n Afrk nog een hele weg te gn heeft, vormt de Jpnse stjl vn opereren n potente een succesvolle mddenweg tussen de trdtonele ontwkkelngssmenwerkng vn Europese lnden en de openljk strtegsch-economsche npk vn neuwe donoren, Chn voorop. Kenns vn succesfctoren en vlkulen op dt terren kn dn ook bjdrgen n de dscusse de thns n Nederlnd woedt over ontwkkelngsdenken en -doen. Het her nu veelbesproken concept vn economsche dplomte voor ontwkkelng s n Toko nmeljk l decenn lng het dgum. En ook n Afrk s de tjd nu rjp voor zo n npk, zo s de Jpnse gedchte. Vernderende context De betrekkngen tussen Jpn en Afrk stonden lng op een lg ptje. In de jren 50 en 60 ontmoetten Aztsche en Afrknse lnden elkr, zols n 1955 op de befmde Bndoengconferente n Indonesë. Ook trok de Afrknse voedselcrss vn de jren 80 de ndcht vn het Jpnse publek. Ps de ltste jren hebben de betrekkngen meer substnte gekregen. Fundmentele vernderngen n zowel het wereldsysteem ls n Afrk het ende vn de Koude Oorlog en het vergevorderde dekolonsteproces vormden hervoor nledng, en de eerste TICAD-conferente n 1993 ws een dudeljk sgnl vn Jpns ntentes. Toch bljft de hndel vn Jpn met het Afrknse contnent ver chter bj de vn lnden ls Chn, Frnkrjk en de Verengde Stten (ze fguur 1). Tot n de jren 90 ws de blk vn Jpn destjds s werelds grootste ontwkkelngsdonor voornmeljk gercht op Zudoost-Aztsche lnden. Jpnse ctvteten kenmerkten zch door de combnte vn hndel, nvesterngen en hulp, door de Jpnners zelf lever economsche smenwerkng dn ontwkkelngshulp genoemd. Anders dn de trdtonele donoren heeft Jpn drnst ltjd een voorkeur gehd voor lenn- Interntonle Specttor 7
gen boven gften, ook omdt deze vorm het egendom vn de ontvnger zou verhogen. Tot enkele jren geleden omvtten Jpns ctvteten n Afrk net meer dn 10% vn het totle budget voor ontwkkelngssmenwerkng.1 Ook gng lnge tjd meer ontwkkelngshulp nr Indonesë lleen, dn nr het Afrknse contnent ls geheel. En het duurde tot 2001 voordt een Jpnse mnster-presdent een bezoek brcht n Sub-Shr Afrk. Hoewel Jpn tegenwoordg dplomteke betrekkngen onderhoudt met 53 Afrknse lnden, heeft het n slechts 33 lnden een mbssde, en lleen n Kpstd (Zud-Afrk) een consult. In de prktjk bedenen deze vertegenwoordgngen ook de overge 21 klenere Afrknse lnden. De vergeljkng met Chn lt n dt verbnd ets opmerkeljks zen: hoewel Jpn formele blterle reltes onderhoudt met een groter ntl Afrknse lnden, zjn er mnder Jpnse dplomten op het Afrknse contnent.2 Dt gezegd zjnde, onthult een vergeljkng met Nederlnd een ndere trend: terwjl Nederlnd mbssdes op het contnent slut, heeft Jpn de fgelopen ver jr vjf mbssdes n Afrk geopend. Formule lnge tjd ontoepsbr Een belngrjke oorzk vn Jpns lngdurge fwezghed n Afrk moet gezocht worden n het fet dt de Jpnse economsche smenwerkng veel gebruk mkt vn lenngen, gekoppeld n het probleem vn onbeheersbre overhedsschulden vn vele Afrknse lnden. Anders gezegd vormden de strkte esen de het Jpnse mnstere vn Fnncën n ontvngers vn zchte lenngen stelt, een belemmerng voor bedrjvghed Fguur 1. Import en export vn en nr Afrk n 2012 (n mld. US$) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Bron: Nhon Kez Shmbun, 2 jun 2013. 8 Export nr Afrk Import ut Afrk n Afrk, vnwege de njpende overhedsfnncën vn een grote groep lnden op het contnent. De formule de n Zudoost-Azë zo goed werkte gekenmerkt door een koppelng vn hulp n hndel en nvesterngen ws dus lnge tjd net toepsbr n Afrknse lnden. Anders dn n bjvoorbeeld Zudoost-Aztsche lnden en Chn, beperkten Jpns ctvteten n Afrk zch dn ook veell tot gften en technologeoverdrcht. Deze vormen vn ontwkkelngssmenwerkng behelzen echter net de kern vn de Jpnse ontwkkelngsctvteten, en Jpns nwezghed bleef zeer bescheden. De meer economsche stjl vn de Jpnners s lnge tjd bekrtseerd door trdtonele westerse donoren vnwege het (vermeende) beden vn gebonden hulp. Deze krtek bleef hrdnekkg, zelfs terwjl het Jpnse bedrjfsleven klgde dt de Zud-Korenen het merendeel vn de Jpnse ontwkkelngsgelden spendeerden. En hoewel veel Jpnse ctvteten buten de OESOdefnte vn ontwkkelngssmenwerkng met hr vereste vn een schenkngselement vn 25% bljven vllen, heeft Jpn zch tot op zekere hoogte lten soclseren n de westerse ontwkkelngsstjl. Zo s het ls ld vn de Commsse Ontwkkelngssmenwerkng vn de OESO3 termen ls rmoedeverlchtng en humn securty meer gn bezgen. Tegeljkertjd groede de fgelopen jren het ntl neuwe spelers dt, evenls Jpn, ontwkkelngssmenwerkng net geheel nr OESO-rchtljnen nvult. Typerend hervoor s de groeende ndcht voor publek-prvte prtnerschppen bj trdtonele donoren en de nwkkerende dscusse over de noodzk vn npssng vn de OESO-defnte vn ontwkkelngssmenwerkng. Steeds meer lnden, ook Nederlnd, stellen dt de OESO-defnte net meer vn deze tjd s, omdt het vele ntteven de ontwkkelng bevorderen net ls succesvol erkent en (mltre) vredesopertes utslut. Anders dn voorheen zjn de vernderngen bnnen de OESO de ltste jren dus just ook n ljn met trdtoneel Jpns denken en doen te noemen. Vernderngen n het neuwe mllennum De nteresse vn de Jpnse overhed n het Afrknse contnent nm een vlucht n het neuwe mllennum, met de snelle economsche groe n verschedene Afrknse lnden en door toenemende bedrjvghed vn Chn n Afrk. Jpn
probeerde toen ook n Afrk het spel te spelen dt n Zudoost-Azë vruchten hd fgeworpen. Mr terwjl de Chnese nvesterngen ook n 2008 dus ondnks de wereldwjde economsche crss bleven groeen, stgneerden deze n Jpnse knt (ze fguur 2). TICAD IV ws just drom belngrjk: het zette n 2008 een trend n vn strtegsche nvesterngen door de prvte sector ten behoeve vn ontwkkelng n Afrk. Toenmlg mnster-presdent Ysuo Fukud beloofde de ontwkkelngssmenwerkng n het Afrknse contnent te verdubbelen, en Jpn held woord. Bj TICAD V n jul 2013 zegde de hudge premer Shnzo Abe toe Jpns lenngen n Afrk weer te verhogen. Vn de nu beloofde 25 mljrd euro s ets mnder dn de helft ls ontwkkelngssmenwerkng bestempeld, terwjl het merendeel ngemerkt s ls publek-prvte gelden (kn-mn shkn). Deze worden door orgnstes ls NEXI4 utgezet n de vorm vn verzekerngen voor nvesterngen n rscovolle gebeden. Een dergeljke npk s tekenend voor de smenwerkng de de Jpnse overhed l decenn lng heeft gezocht met het bedrjfsleven. Toch s er recenteljk een neuwe trend merkbr n het type publek-prvte smenwerkngsverbnden dt wordt ngestreefd. Wr de ndcht eerst voorl utgng nr het grote bedrjfsleven, wordt nu ook het mdden- en klenbedrjf (MKB) gestmuleerd om over de lndsgrens ctef te worden. Eén reden hervoor s dt just dt segment gebt s bj een helpende hnd vn de overhed, omdt deze bedrjven vk voor het eerst de blk nr het butenlnd verleggen. Een ndere motvte lgt op het terren vn publeksdplomte: ndcht voor het Jpnse MKB moet de meerwrde vn ontwkkelngssmenwerkng ntonen n het Jpnse publek. Het hperen vn de bnnenlndse econome en ndere problemen wronder de nsleep vn de rdbevng en de kernrmp n Fukushm n 2011 hebben nmeljk tot een krtscher houdng vn de Jpnse burger geled. De overhed moet dus extr moete doen om economsche ontwkkelngssmenwerkng over de grens te verntwoorden. Fguur 2. Groe vn nvesterngen n Afrk (n mld US$) 20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2 Chn Jpn BNP (nomnl) n Afrk (mld US$) 1,5 1 0,5 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Bron: Nhon Kez Shmbun, 4 jun 2013 spelen er polteke en geostrtegsche fctoren. De belngrjkste lnden en ndchtspunten zjn schemtsch weergegeven n fguur 3. Economsche, polteke en geostrtegsche overwegngen Het nut en de noodzk vn het vergroten vn hndel en nvesterngen ten behoeve vn Afrknse ontwkkelng en vn de Jpnse econome zjn uterrd een eerste gegeven. Het ntl Jpnse bedrjven dt ctef s of wl zjn n Afrk neemt toe, voorl op het gebed vn nfrstructuur en ntuurljke hulpbronnen en met het oog op het creëren vn werkgelegenhed. In Mozmbque, bjvoorbeeld, plnt Mtsu nvesterngen n een gsveld, terwjl Mtsubsh een lumnumrffnderj en Nppon Steel & Sumtomo Metl kolenmjnen ontwkkelt. In Ken s Toyot Tsusho nwezg met een geothermsche energecentrle en Hond met motorfetsen, n Zmb heeft Htch Constructon Mchnery fbreken de kolenmjnmchnes repreren, en n Mdgscr ontwkkelt Sumtomo nkkelmjnen.5 De Jpnse overhed heeft grof gezegd dre beweegredenen om ctever te worden n Afrk. Nst eerdergenoemde economsche moteven, Nst drecte hndel en nvesterngen, mkt de Jpnse overhed op het vergroten vn trlterle Interntonle Specttor 9
smenwerkng en cpcty buldng. Een voorbeeld vn trlterle smenwerkng s te vnden n Mozmbque. Dr wordt Brzlnse expertse op het gebed vn sojbonen gecombneerd met Jpnse nvesterngen n hven- en spoornfrstructuur, om op deze mner de export vn soj ut Mozmbque te vergroten. In Zud-Afrk werken de Jpnse overhed en het bedrjfsleven smen n cpctetsopbouw. Een sprekend voorbeeld s dt vn een Jpns bedrjf dt lnge tjd geconfronteerd werd met een hoog zekteverzum. De kern vn het probleem bleek te lggen n HIV-besmettng vn net lleen een werknemer zelf, mr ook vn zjn fmle, wrvoor de werknemer regelmtg thus moest bljven. Een nvesterng n medcjnen voor de hele fmle droeg bj n verhogng vn de rbedsproductvtet. Nst economsche knsen de het contnent bedt, zjn er polteke overwegngen voor Jpns mbte meer nwezg te zjn n Afrk. Jpn probeert steun te verkrjgen voor een permnente zetel n de VN-Velghedsrd. Drnst kn versterkng vn de betrekkngen met Afrk bjdrgen n het nterntonle profel en prestge. Een topconferente ls TICAD s ook hervoor een mddel. Een derde reden wrom Jpn meer ctef wordt op het Afrknse contnent, lgt n de geostrtegsche hoek. Prterj lngs de kust vn Somlë s l lngere tjd een utdgng voor de trnsportsector en ws een reden voor Jpn om n 2011 een mltre bss n te rchten n Djbout de eerste vn Jpn n de noorlogse perode. De terrorstsche nslg op een gsfbrek n Amens (Algerje) n jnur 2013, wrbj ten Jpnse burgers om het leven kwmen, dende ls verdere eye opener. Dt ncdent zette de noodzk om bj te drgen n stbltet n Afrk, en drmee n de velghed vn Jpnse burgers ter pltse, hoger op de gend. De overhed kondgde n prl dn ook n, te zullen nvesteren n de beschermng vn Jpnse medewerkers n het butenlnd, en tevens de smenwerkng en kennsutwsselng met het bedrjfsleven te versterken.6 Fguur 3. Jpnse ndchtspunten n Afrk, mede ten behoeve vn groe vn nvesterngen. Terrorstsche nvl / gjzelng n Amens (jnur 2013) Algerje e Djbout Ml Instbltet Shel-rego ZudSoedn Ethopë S o m l ë Ken T n z n Zud-Afrk P r t e r j Mozmbque Bron: Nhon Kez Shmbun, 1 jun 2013. 10
Economsche dplomte voor ontwkkelng Hoewel de combnte vn economsche dplomte (ls hndels- en nvesterngsbevorderng) en ontwkkelng net ltjd vnzelfsprekend of succesvol s, kn ontwkkelngssmenwerkng een ktlystor zjn voor nnovte en strtegsch nvesteren door mddel vn economsche dplomte. Dt s zeker het gevl n mdden-nkomenslnden wr een stbel nvesterngsklmt heerst. In conflctgebeden en frgele stten s de utdgng groter, mr ook dr s het creëren vn mrkten en economsche groe vn vtl belng.7 Jpns economsch getnte ontwkkelngssmenwerkng wordt snds jr en dg vnut deze gedchte ngevuld. De trends vn de ltste jren lten zen dt de Jpnse overhed en het bedrjfsleven nu de tjd rjp chten voor een dergeljke npk n Afrk. De n december 2011 gelnceerde Afrcn Green Growth Strtegy toont n dt Jpn nzet op een combnte vn economsche groe en klmtresstente ontwkkelng. Jpns hoogwrdge technologe speelt herbj een belngrjke rol. Doordt Jpnse ctvteten n Afrk decenn lng qu omvng bescheden wren en zch veell beperkten tot gften en technologeoverdrcht, bleven de verschllen tussen de Jpnse stjl vn ontwkkelngssmenwerkng en Europese donoren veell onder de oppervlkte. De herneuwde ndcht vn Chn voor Afrk brcht her vnf de jren 2000 vernderng n. Chn gng n Afrk doen wt Jpn dre decenn eerder n ZudoostAzë hd gedn, nmeljk ontwkkelngssmenwerkng combneren met hndel en nvesterngen. Gek genoeg werden de overeenkomsten tussen de methode vn Chn nu en Jpn toen echter nuweljks (h)erkend door Afrknse of door Europese lnden. Zols te verwchten, pogen trdtonele donoren de dloog met neuwe spelers Chn n het bjzonder te versterken, met ls doel deze lnden te soclseren n het OESO-doen-endenken. Tegeljkertjd pssen zj hun egen beled n: economsche overwegngen komen ook n Nederlnd weer meer op de voorgrond. De hulp de v NGO s loopt wordt gestroomljnd; dscusses worden gevoerd met termen ls Beyond Ad en Beyond Trde. En net voor nets kreeg Nederlnd n 2012 een neuwe mnsterspost voor Butenlndse Hndel en Ontwkkelngssmenwerkng. Deze trends sluten n bj de dscusse de l lngere tjd bnnen de OESO en de Wereldhndelsorgnste gevoerd wordt onder de ttel Ad for Trde.8 Knderen met Afrknse vlggen tjdens de vjfde Tokyo Interntonl Gedeelde belngen EU en Jpn n Afrk Conference on Afrcn Development, de Verschuvende mondle mchtsverhoudngen en het toenemende ntl spelers op het Afrknse contnent roepen de vrg op of er gedeelde belngen zjn vn de EU en Jpn n Afrk. Kort gezegd ljkt ndcht voor de Jpnse stjl vn ontwkkelngssmenwerkng n het lgemeen en voor de Jpnse ctvteten n Afrk n het bjzonder, om dre redenen opportuun te noemen voor Europese lnden. Ten eerste s Jpn een nteressnte smenwerkngsprtner. De utdgngen wr Jpn en Europ zch voor gesteld zen, tonen veel geljkens. Bede rego s kmpen met fnncële krpte en stgnerende bnnenlndse mrkten en bede mken zch zorgen om de snelgroeende ctvteten vn Chn n Afrk en om nstbltet en onvelghed n dverse Afrknse lnden. Jpn en Europ kunnen hern smen optrekken. Door de krchten te bundelen en de ndcht te vestgen op het smengn vn ontwkkelng en velghed, wordt de kns op succes vergroot. pltsvond vn 1 tot en met 3 jun 2013 n Yokohm, Jpn. Foto GCIS / GovernmentZA Een tweede reden wrom ndcht voor Jpn n Europ op zjn plts s, s dt de evolute vn Jpns ontwkkelngsdenken wrdevolle nzchten bedt n de vernderngen de het Chnese beled op dt terren l dn net zl ondergn. De hudge methode vn Chn n Afrk toont nmeljk opvllende geljkenssen met Jpns ctvteten n Zudoost-Azë vn enkele decenn geleden. Mr uterrd heeft het Jpnse beled de fgelopen decenn net stlgestn. Ontwkkelngsctvteten vn Jpn en Europese Interntonle Specttor 11
lnden zjn vndg de dg reltef meer vergeljkbr en groeen verder nr elkr toe. Verder moet net vergeten worden dt ook de Chnezen de fgelopen jren hun beled hebben bjgesteld. Het ljdt dus weng twjfel dt beter begrp vn de punten wrop Jpn zch wel en net heeft geconformeerd n het OESO-ontwkkelngsdenken, kn bjdrgen n toenderng de Europese lnden tot Chn zoeken op het gebed vn ontwkkelngssmenwerkng. Dt kn ook toekomstge nterntonle smenwerkng op dt terren ten goede komen. Terwjl Nederlnd mbssdes n Afrk slut, heeft Jpn de fgelopen ver jr vjf mbssdes n Afrk geopend Ten slotte kn meer kenns vn succes en flen vn de Jpnse npk ls nput denen voor het ontwkkelngsdenken n Nederlnd en Europ. De ngezette koerswjzgng n Nederlnd nr economsche dplomte voor ontwkkelng toont nmeljk opvllende geljkenssen met de prktjk de Jpn l lngere tjd voorstt. De smenwerkng met het bedrjfsleven, lsmede de focus vn Jpn op groene groe en trlterle smenwerkng, verdenen herbj voorl ndcht. Concluse Verschedene Europese leders mkten eerder dt jr welkom gebruk vn de utnodgng voor TICAD V n Toko, om de bnden met zowel Jpn ls Afrknse lnden en ontwkkelngsorgnstes n te hlen. De gedeelde zorgen vn Jpn en Europ over de toekomst vn ontwkkelngssmenwerkng, de koppelng vn hulp n economsche ctvteten en mogeljkheden voor smenwerkng op dt terren, geven her ook lle nledng toe. Het s opmerkeljk zo net een gemste kns dt Nederlnd de utnodgng voor de topconferente fsloeg. Te meer ngezen het Nederlndse ontwkkelngsdenken n flux s en zch ontwkkelt n een rchtng de nslut bj de meer trdtoneel Jpnse werkwjze. Wnt hoewel Jpn ffntet heeft met de Europese focus op mensen en velghed n Jpnse termen humn securty s zjn npk prmr economsch en spelen lenngen, hndel en nvesterngen een sleutelrol. Noten 1 2 3 4 5 12 Tussen 1990 en 2010 gold ls grove verdelng vn Jpns blterle hulp n de rego s Azë, Afrk, het Mdden-Oosten en Oost-Europ de verhoudng 7:1:1:1. Vernderng hern reflecteert een tweeledge trend: net lleen groeende nteresse n Afrknse mrkten, mr ook het fet dt verschedene Aztsche lnden fstuderen ls ontvnger vn Jpnse gelden. Cjfers vn 2009. Ze Jng Sun, Jpn nd Chn s Chrm Rvls: Soft Power n Regonl Dplomcy, Ann Arbor: Mchgn Unversty Press, 2012, blz. 162. Jpn s snds de oprchtng n 1961 ld vn de Commsse Ontwkkelngssmenwerkng vn de Orgnste voor Economsche Smenwerkng en Ontwkkelng (OESO-DAC). Tot de toetredng vn Zud-Kore n 2010 ws Jpn het enge net-westerse ld vn deze orgnste. NEXI = Nppon Export nd Investment Insurnce Nhon Kez Shmbun, 15 me 2013. 6 7 8 Rpport vn de expert-pneldscusse nzke de beschermng vn burgers n het butenlnd en Jpnse bedrjven n het butenlnd [Zryuuhoujn oyob zg-nhon-kgyo no hogo no rkt ndo n kn suru yuushksh-kondnk-hokokusho], Knte, Toko, 26 prl 2013 (www. knte.go.jp). Dt s de kern vn de note economsche dplomte voor ontwkkelng, de snds enkele jren n Nederlnd n terren wnt. Ze voor meer nformte het semnrrpport Economsche dplomte voor ontwkkelng: Economsch egenbelng en hndelspolteke doelstellngen hnd n hnd?, Insttuut Clngendel, 30 ugustus 2012 (www.clngendel.nl). Ze bjv. de brochure Vn hulp nr nvesteren, dt een overzcht geeft vn bedrjfslevennstrumenten wr ondernemers gebruk vn kunnen mken bj hndel en nvesterngen n ontwkkelngslnden. Vn hulp nr Investeren, Den Hg: Rjksoverhed, oktober 2011.