BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SAMENWERKINGSVERBAND PASSEND ONDERWIJS VO PARKSTAD E.O. VO-31.06 Plaats : Brunssum BRIN nummer : t.z.t. Bestuursnummer : 21617 Samenwerkingsverband : VO3106 Onderzoek uitgevoerd op : 31 oktober 2013 Rapport vastgesteld te Utrecht op 26 februari 2014 Documentnummer: 4255520
Pagina 2 van 11
1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs VO Parkstad e.o. VO-31.06. Binnen de gemeenten Brunssum, Gulpen- Wittem, Heerlen, Kerkrade, Landgraaf, Nuth, Onderbanken, Simpelveld, Vaals, Voerendaal vormen 6 schoolbesturen met 24 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Plan van aanpak 2012-2104 (conceptversie 1.4, augustus 2012); - Uitwerking plan van aanpak (activiteitenplanning) (21-09-2013); - Werkdocument ondersteuningstoewijzing (concept, 8-10-2013); - Ondersteuningsplan (versie 0.23, 22-10-2013); - Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 29-10- 2013). Hierna vond op 31 oktober 2013 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van het samenwerkingsverband over: het conceptondersteuningsplan; een schets van de problematiek van de regio; het plan van aanpak; de kwaliteitszorg. Pagina 3 van 11
- een gesprek voerde met enkele directeuren voortgezet speciaal onderwijs (vso), met speciale aandacht voor de gevolgen voor het vso van de koers die het samenwerkingsverband uitzet; - een gesprek voerde met het bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 11
2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn In deze regio werkt men al langere tijd goed samen, ook met gemeenten en (zorg)instellingen. De inspectie stelt vast dat de oprichting van Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs VO Parkstad e.o. VO-31.06 per 30 oktober 2013 een feit was. Een conceptondersteuningsplan is voorhanden en gedeeltelijk uitgewerkt. Inmiddels is een breder overleg gestart met de voorlopige ondersteuningsplanraad (vopr) en de verantwoordelijke wethouders. Het samenwerkingsverband wil de vopr en de betrokken wethouders nadrukkelijk bij de ontwikkeling van het beleid betrekken. Het samenwerkingsverband agendeert de regionale context van de Oostelijke Mijnstreek prominent in het gesprek dat de inspectie voerde. De beelden die het samenwerkingsverband daarbij oproept gaan over een voorheen sterk patriarchale cultuur, krimp, braindrain naar elders in Nederland, relatieve armoede en een stormachtige economische groei gevolgd door economische malaise. De bestuurders in de regio van het samenwerkingsverband ervaren onderschatting van deze bestaande regionale problematieken door de rest van Nederland. Daarbij komt het gevoel van onrecht dat de stelselwijziging passend onderwijs het samenwerkingsverband aandoet in de vorm van een financiële taakstelling. Ondanks dat het samenwerkingsverband dit tijdens de simulatie agendeert, heeft de inspectie niet de indruk dat het samenwerkingsverband hierdoor niet tot beleid komt, integendeel: het kiest voor een duidelijke ombuiging van het deelnamepercentage aan het voortgezet speciaal onderwijs naar het landelijk gemiddelde en voor een inhoudelijk rijke invulling van passend onderwijs. De onderwijsdeelname van leerlingen in het vso is 1,5 procent hoger dan het landelijk gemiddelde (5,04 tegen 3,5 procent) (in de regio primair onderwijs is de deelname met 3,09 procent 1,45 procent hoger dan gemiddeld). Dat betekent dat er een forse uitstoot is van leerlingen uit het regulier onderwijs naar het vso. Tegelijkertijd blijven de resultaten van de leerlingen in Limburg geenszins achter bij de rest van Nederland. Dit lijkt een bevestiging voor de aanname dat scholen vaak leerlingen die onvoldoende presteren, verwijzen naar het voortgezet speciaal onderwijs. De inspectie stelt vast dat de groei van het aantal leerlingen in het vso ook nu fors stijgt en het relatief lage aantal rugzakken verder afneemt. Dat betekent dat de noodzakelijke ombuiging naar minder verwijzing naar voortgezet speciaal onderwijs niet is ingezet, ondanks dat al enkele jaren bekend is dat het toekomstige ondersteuningsbudget daarvoor niet toereikend is. Dit is een extra belasting voor de beschikbare ondersteuningsmiddelen. De inspectie stelt vast dat in elk geval één van de schoolbesturen daarom al een voorziening heeft getroffen om te kunnen voldoen aan de zorgplicht en daarmee het zekere voor het onzekere neemt. Het samenwerkingsverband heeft een Taskforce ingesteld die onderzoek doet naar de oorzaken van het van de overige regio s afwijkend beeld in deze regio. De Taskforce doet in december een beleidsvoorstel inclusief een meerjarenbegroting. Bij schoolbesturen en management van het samenwerkingsverband en bij de schoolleiders is het gevoel van urgentie aanwezig om de ombuiging te realiseren, maar dit is in het geheel niet omgezet in actie. De schoolbesturen grijpen niet in en de schoolleiders laten ook nu nog leerlingen vrij uitstromen uit het regulier onderwijs en instromen in het voortgezet speciaal Pagina 5 van 11
onderwijs. Een begin van een aanpak kan zijn dat de schoolbesturen erop toezien dat scholen zich minder snel kwalificeren als handelingsverlegen maar het onderwijs aanpassen op de ondersteuningsbehoefte van de leerling. Op die manier hoeft het niet tot een vso-indicatie te komen. Dat is bovendien in lijn met hetgeen het samenwerkingsverband in de nabije toekomst vanaf 1 augustus 2014 - wil realiseren, namelijk het deelnamepercentage op het vso omlaag brengen met ruim 45 leerlingen per schooljaar. De schoolbesturen nemen zich in dit kader voor het basisondersteuningsaanbod per school op een hoger niveau te brengen. In de specifieke situatie waarin dit samenwerkingsverband verkeert spannen de betrokken schoolbesturen van het samenwerkingsverband zich in om minder leerlingen naar speciale (lees: dure) voorzieningen te verwijzen en toe te groeien naar een situatie waarbij de scholen de leerlingen vaker binnen het eigen onderwijs begeleiden. Het samenwerkingsverband gaat in deze nieuwe fase meer uit van de mogelijkheden die een leerling heeft dan van de beperkingen. Hierbij is het noodzakelijk dat het samenwerkingsverband ook op het niveau van de werkvloer zijn beleid goed communiceert. Naast technische aanpassingen, zoals een strenger toelatingsbeleid voor vso moet het samenwerkingsverband immers ook leraren motiveren het onderwijs toegankelijk te maken voor de leerlingen die voorheen de school vanwege extra ondersteuningsbehoeften verlieten. Daarnaast zal het samenwerkingsverband het vso moeten aansporen te zorgen voor een snelle(re) terugverwijzing van leerlingen naar regulier onderwijs. Het opzetten van een communicatieplan voor scholen, leraren en vooral ook voor ouders verdient zeker bij een zo ingrijpende ombuiging hoge prioriteit. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Het samenwerkingsverband is opgericht op 30 oktober 2013. Een directeur is per december benoemd, een managementstatuut is in concept klaar en voorziet de directeur van doorzettingsmacht en van ruime beslisbevoegdheid. Het samenwerkingsverband kiest voor het bestuur-directiemodel. Een staf ondersteunt bestuur en directie. Het bestuur voert zijn toezichthoudende taak uit aan de hand van een toezichtkader. De besluitvorming binnen het bestuur vindt bij voorkeur plaats op consensus. Voor de belangrijkste besluiten is dit zelfs een vereiste. Er is een managementstatuut waarin de gemandateerde bevoegdheden van de directeur zijn opgenomen. Het samenwerkingsverband houdt de bestaande goed functionerende netwerken mean en lean in stand. Het verdient aanbeveling het organisatieschema op onderdelen uit te werken en te concretiseren op doelstelling en functionaliteit en het een plaats te geven in het organigram. Het samenwerkingsverband heeft een aantal uitgangspunten geformuleerd waarnaar het streeft bij het uitwerken van passend onderwijs. De ambitie is de hulp en ondersteuning eenvoudiger en beter te organiseren. Het samenwerkingsverband gaat uit van het realiseren van een sterke basis op school, in het gezin en in de wijk. De scholen organiseren de ondersteuning waar nodig ook met kernpartners bij de jeugdontwikkeling. De ondersteuning wil men dicht op de werkvloer en dus op de scholen organiseren. Dit vraagt om vergroting van de expertise binnen de scholen. Het samenwerkingsverband wil dit bereiken door de aanwezige deskundigheid breder te ontsluiten en slimmer te organiseren. Men legt het accent op het vergroten van het handelingsrepertoire van de docent. Het samenwerkingsverband wil hiermee de verantwoordelijkheid voor passend onderwijs primair bij de scholen leggen. Het samenwerkingsverband is daarbij het vangnet; de scholen moeten er met elkaar voor zorgen dat er geen gaten vallen in het dekkende zorgaanbod, onder meer door de speciale voorzieningen effectief te benutten (speciaal waar nodig). Een concrete uitwerking van dit beleid heeft het samenwerkingsverband niet vastgesteld. Pagina 6 van 11
2.3 (Concept)ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschrijft de inspectie de stand van zaken bij de ontwikkeling, de opbouw, de inhoud en de status van het conceptondersteuningsplan. Het ondersteuningsplan is in de ontwerpfase en bestaat slechts uit de eerste aanzetten; de richting is bepaald, maar de nadere uitwerking en de reikwijdte van de plannen is nog niet in samenspraak met vertegenwoordigers uit het veld gemaakt. Diverse betrokkenen werken volgens een planning synchroon aan de ontwikkeling van het ondersteuningsplan. Omdat het samenwerkingsverband zijn koers heeft bepaald, is het mogelijk ook zijn beleid te bepalen. Het ondersteuningsplan biedt daartoe een goede basis, maar verdient nadere concretisering op meerdere onderdelen. Enkele belangrijke besluiten die het ondersteuningsplan niet voldoende duidelijk weergeeft, zijn de beschrijving van de basisondersteuningsvoorzieningen en de extra ondersteuningsvoorzieningen, het geheel van afspraken rond de toewijzing van de extra ondersteuning (criteria) en de toewijzing van de middelen, de kwalitatieve resultaten en, - niet het minst belangrijk de wijze waarop zij ouders informeert. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt in het ondersteuningsplan en/of waar hieronder vermeld, nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 17a Wvo lid 7, 9, 10) Het ondersteuningsplan is in ontwikkeling. De directie van het samenwerkingsverband betrekt zoveel als mogelijk alle betrokkenen bij de ontwikkeling van het plan, ook de vopr. De inspectie benadrukt dat het samenwerkingsverband het ondersteuningsplan voor 1 februari 2014 ter instemming moet voorleggen aan de ondersteuningsplanraad en voor 1 mei 2014 aan de inspectie moet zenden. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 17a Wvo lid 8a) Het plan bevat geen duidelijke schets van ondersteuningsprofielen en afspraken over de onderlinge samenhang ten behoeve van het realiseren van een ononderbroken ontwikkeling en een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs. Een Taskforce Terugdringing Tussentijdse Groei heeft een advies aan het samenwerkingsverband opgesteld dat moet leiden tot aanpassingen in het aanbod om te komen tot een dekkend geheel aan voorzieningen. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 17a Wvo lid 8b) Het samenwerkingsverband heeft een Werkdocument ondersteuningstoewijzing opgesteld en beschrijft daarin de processen van toelating, aanvraag voor extra ondersteuning, de zorgtoewijzing, de rollen van de verschillende hierbij betrokken organen, enkele uitgangspunten en de waarlangs routes een leerling kan instromen in een bovenschoolse tijdelijke voorziening of vso. De procedure die het samenwerkingsverband voor toewijzing wil hanteren is afgeleid van Indiceren en arrangeren met organisatiemodel IVO Passend Onderwijs. Criteria voor toewijzing van de middelen zijn hierin niet duidelijk terug te vinden; het samenwerkingsverband zal deze moeten ontwikkelen. Het samenwerkingsverband legt bij de ondersteuningstoewijzing geen verband met de beschikbare middelen. Pagina 7 van 11
4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 17a Wvo lid 8c,8d, 12 en 13 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) Bovengenoemd werkdocument bevat in grote lijnen ook de procedures en criteria voor plaatsing van leerlingen, maar is niet voldoende concreet. De termijnen die het samenwerkingsverband wil hanteren komen overeen met de wettelijke termijnen. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 17a Wvo lid 8e) Beoogde kwalitatieve resultaten beschrijft het samenwerkingsverband niet. Wanneer het samenwerkingsverband in het kader van kwaliteitszorg beleid wil evalueren, bijstellen en ontwerpen, is het noodzakelijk voorafgaand hieraan vast te stellen welke kwalitatieve resultaten het wil behalen. Voor wat betreft de te behalen kwantitatieve resultaten beperkt het samenwerkingsverband zich tot het formuleren van een taakstelling in het bepreken van de omvang van het aantal leerlingen dat zware ondersteuning ontvangt in de vorm van vso. 6 Informeren ouders (Artikel 17a Wvo lid 8f) De paragraaf over de informatievoorziening aan ouders is beperkt. Het samenwerkingsverband heeft niet beschreven op welke wijze het de ouders informeert over de eigen ondersteuningsvoorzieningen en de onafhankelijke ondersteuningsvoorzieningen (geschillenregelingen en dergelijke). Vanwege de taakstelling die leidt tot een op het eerste gezicht beperking, maar tenminste een omslag in het bieden van extra ondersteuning, is het van groot belang ouders hierin in een vroeg stadium mee te nemen. Dit is volgens de inspectie een onderwerp dat de hoogste prioriteit heeft. 7 Peildatum en bekostigingsaspecten (Artikel 17a Wvo, lid 8g en 8h) Het bestuur heeft een conceptmeerjarenbegroting uitgewerkt voor de lichte en zware ondersteuning en de som daarvan, tot en met 2021. Er is rekening gehouden met de aanzienlijke krimp in het aantal vo-leerlingen gedurende de gehele periode. De begroting voor de zware ondersteuning kent drie scenario s. Deze verschillen qua prognose voor de omvang en daarmee de kosten van de zware ondersteuning. Tijdens het bezoek heeft het bestuur aangegeven te kiezen voor scenario drie. Daarin brengt het samenwerkingsverband het percentage leerlingen in het voortgezet speciaal onderwijs tot 2020 geleidelijk terug tot het landelijk niveau. Inmiddels is echter bekend, dat de leerlingentelling in het voortgezet speciaal onderwijs per 1 oktober 2013 hoger ligt dan het jaar ervoor. Met deze stijging was geen rekening gehouden in de overlegde begroting. Het bestuur wil vasthouden aan terugbrenging tot het landelijk niveau, rekening houdend met de aanzienlijke krimp in het aantal vo-leerlingen. Op basis van de beschikbare gegevens betekent dit een teruggang van 715 geplaatste leerlingen (oktober 2013) tot 406 leerlingen (oktober 2020). De lichte ondersteuning gaat uit van de terugloop wegens krimp en een gelijkblijvend percentage vmbo daarvan. Het aantal lwoo- en pro-leerlingen fixeert men daarentegen op de stand per oktober 2013. De begroting van de apparaatskosten van het samenwerkingsverband en de tijdelijke voorzieningen zijn daarop in mindering gebracht en blijven gelijk voor de hele begrotingsperiode. Gezien het effect van de groei in het aantal vso-leerlingen tot oktober 2013, gaf het bestuur aan de Taskforce de opdracht om een aangepaste meerjarenbegroting op te stellen. Deze zal het bestuur naar verwachting in december 2014 ter besluitneming behandelen. Het bestuur geeft niet aan hoe het de ontwikkeling van het aantal leerlingen in het speciaal onderwijs gaat volgen. Pagina 8 van 11
Het verdient aanbeveling om na vaststelling van de meerjarenbegroting aandacht te geven aan de bepaling van het aandeel van de onderscheiden scholen in de overdracht van de personeelskosten bij een ontoereikend budget op de school voor so en/of vso. Pagina 9 van 11
3. REACTIE VAN HET BESTUUR Het bestuur van Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs VO Parkstad e.o. VO- 31.06, bericht de inspectie dat het inspectiebezoek en de latere rapportage daarvan hebben bijgedragen aan een verder aanwakkeren van de ambitie en de aanwezige sense of urgency verder heeft geactiveerd. De reactie van het bestuur vervolgt met een puntsgewijze behandeling van relevante aspecten van de bevindingen uit het inspectieverslag in hoofdstuk 2 (cursief). Hierin staat wat op 21 februari 2014 de stand van zaken binnen het samenwerkingsverband is. Een duidelijke ombuiging deelname percentage te zien geven De gezamenlijke schoolbesturen vo/vso in Zuid-Limburg hebben afgesproken in 2020 op het landelijk gemiddelde uit te komen en de tussentijdse groei vanaf 1 oktober 2011 aan het eind van het schooljaar 2013-2014 grotendeels ongedaan gemaakt te hebben. Er zijn taakstellende afspraken met de scholen gemaakt. Inhoudelijk een rijke invulling geven aan passend onderwijs Het samenwerkingsverband en de schoolbesturen hebben de versterking van de orthopedagogische ondersteuningsmogelijkheden in het regulier onderwijs ter hand genomen en versterken deze waar nodig verder, waardoor zoveel mogelijk deelname ontstaat aan regulier onderwijs (tenminste gelijk aan het landelijk gemiddelde). Het gevoel van urgentie is aanwezig, maar dit is in het geheel niet omgezet in actie Door het in het leven roepen van de Taskforce terugdringing tussentijdse groei hebben de schoolbesturen hun verantwoordelijkheid genomen en hun doorzettingsmacht ingezet. Schoolbesturen grijpen niet in en de schoolleiders laten ook nu nog leerlingen vrij [...] instromen in het vso Uit de cijfers van OCW blijkt dat in Zuid-Limburg sinds 1 oktober 2011 205 leerlingen extra ingestroomd zijn in het vso. Voor de regio Parkstad gaat het om 80 leerlingen. Met alle betrokken scholen is afgesproken dat zij de in de intentieverklaring opgenomen ambitie waarmaken. Begin van een aanpak: toezien dat scholen zich minder snel handelingsverlegen kwalificeren [en] toezien [...] dat scholen [...] het onderwijs aanpassen op de ondersteuningsbehoefte van de leerling Het samenwerkingsverband versterkt alle scholen voor vo - voor tenminste een periode van twee jaar - met ondersteuningsteams uit het vso. Deze ondersteuningsteams moeten ervoor zorgen dat de ondersteuningsstructuur van de scholen verder verstrekt wordt zodat er niet (of nauwelijks) leerlingen vanuit het regulier vo instromen in het vso en de leerlingen uit het vso die de komende jaren met tientallen tegelijk (per schooljaar) instromen in het regulier onderwijs daar het voor hun passende onderwijs aantreffen. Schoolbesturen nemen zich voor het basisondersteuningsaanbod per school op een hoger niveau te brengen Het samenwerkingsverband neemt per sector (havo/vwo, vmbo-gt en vmbo kb met lwoo) zijn de 'best practises' van scholen als uitgangspunt. Deze zijn algemeen verbindend verklaard Pagina 10 van 11
voor het basisondersteuningsniveau van de overige scholen in deze sectoren. Alle scholen gaan samen met de inzet van ondersteuningsteam het komende schooljaar deze ambitieuze basisondersteuning realiseren. Noodzakelijk dat samenwerkingsverband op de werkvloer zijn beleid goed communiceert De komende maanden is dit prioriteit nummer een van het samenwerkingsverband en de betrokken scholen en ook de enige mogelijkheid om de ambitieuze doelstelling met betrekking tot terugdringing van tussentijdse groei te realiseren (zie ook het plan van aanpak). Het vso aansporen tot snellere terugverwijzing van leerlingen naar regulier onderwijs Zie hierboven: de gemaakte taakstellende opdracht aan scholen en het Plan van Aanpak. Opzetten van communicatieplan voor scholen, leraren en ouders Het samenwerkingsverband heeft een communicatieplan gemaakt en inmiddels in uitvoering genomen. Het managementstatuut voorziet de directeur van doorzettingsmacht en van ruime beslisbevoegdheid Het bestuur heeft in het managementstatuut voor de realisatie van de ambitieuze doelstellingen van het ondersteuningsplan aan de directeur de benodigde doorzettingsmacht gedelegeerd c.q. gemandateerd en hem hiervoor van ruime beslisbevoegdheid voorzien. Het ondersteuningsplan biedt een goede basis maar concretisering nodig op meerdere onderdelen Het samenwerkingsverband hoopt in het voorjaar met een praktijktoets van de VO-raad en het steunpunt passend onderwijs een nieuwe beoordeling te krijgen over zijn Plan van Aanpak en het ondersteuningsplan. Naar verwachting geeft dit ook een nieuw beeld op de door de Inspectie van het Onderwijs aangegeven items van het waarderingskader. Pagina 11 van 11