5 minuten versie voor Provinciale Staten Directie DLB Afdeling Samenleving en Economie Registratienummer PZH-2015-538305083 (DOS-2011-0005236) Datum vergadering Gedeputeerde Staten Verzenddatum Geheim 25 januari 2016 Nee Portefeuillehouder Paraaf Provinciesecretaris Termijn Sande, RAM, van der 2 maart 2016 Onderwerp Tussenevaluatie Uniform subsidiekader (USK) Bijlagen USK - Outline rapportage - laatste def.pdf Vervolgonderzoek USK Zuid Holland.pdf Voorstel van GS aan PS: Kennisnemen van de evaluatie van de invoering van het Uniform subsidiekader (USK) op basis van bijgaande stukken. 1. Onderwerp in kort bestek Uit de IPO-evaluatie van het USK, uitgevoerd door Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn Advocaten (Pels), zijn 23 aanbevelingen op diverse vlakken naar voren gekomen. Provinciebreed geldt dat nog niet alle controlemechanismen van het USK volledig zijn geïmplementeerd. In het bijzonder de meldingsplicht en het beleid om misbruik te voorkomen (M&O-beleid). Lastenverlichting (aan de kant van de provincies) is niet aan de orde in de implementatiefase; implementatie kost nu eenmaal tijd en menskracht. Wij hebben aan Pels gevraagd om de evaluatie toe te spitsen/ te verbijzonderen op de Zuid- Hollandse situatie. Hierop heeft Pels eerst de Asv gescreend. Dit is meegenomen in het eveneens voorliggende wijzigingsvoorstel voor de Asv, met name in artikel 8. Verder heeft de evaluatie geleid tot 31 nadere aandachtspunten voor de subsidiepraktijk van Zuid-Holland. Deze liggen in het verlengde van de 23 aanbevelingen uit de IPO-evaluatie en gaan onder andere over de meldingsplicht en het M&O-beleid. 2. Afbakening van (wettelijk) kader en partijen a. Europees/nationaal/provinciaal wettelijk en beleidskader Voor het proces van subsidieverstrekking is de algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Algemene subsidieverordening Zuid-Holland 2013 (Asv) van belang en voor een aantal beleidsvelden de sectorale subsidieregelingen van Gedeputeerde Staten. Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland hebben (net als alle andere provincies) op 28 juni 2011 besloten om de uitgangspunten van het Rijksbreed Subsidie Kader (RSK) te implementeren in onder andere de Asv, beleid(sregels) en onderliggende stukken en procedures. Provinciale Staten zijn hiervan in kennis gesteld. 1/6
Het RSK vormt het oorspronkelijke uitgangspunt op grond waarvan het nieuwe subsidiestelsel is ingevoerd. Dit subsidiekader uniformeert en vereenvoudigt de regels voor de uitvoering en verantwoording van alle subsidies. Het is bedoeld om het subsidieproces efficiënter te maken. Er is een redelijke verhouding tussen het subsidiebedrag en de lasten die met de subsidie gemoeid gaan. Binnen het RSK is (verantwoord) vertrouwen het spilbegrip. Daartegenover plaatst het RSK een systeem van checks en balances om te waarborgen dat de implementatie van het RSK niet leidt tot (meer) misbruik. Op basis van deze uitgangspunten zijn de volgende, met elkaar samenhangende, maatregelen, ontwikkeld: 1. Drie (3) standaard uitvoerings- en verantwoordingsarrangementen, waarvan de toepassing wordt bepaald door de hoogte van het subsidiebedrag zijn opgenomen in de Asv. Het gaat om de volgende in de tabel opgenomen arrangementen: Hoogte subsidiebedrag Arrangement Tot 25.000,- Vanaf 25.000,- tot 125.000,- Direct of ambtshalve (zonder nadere aanvraag tot vaststelling) vaststellen, desgevraagd verantwoording over de prestatie. Verantwoording over de prestatie. Vanaf 125.000,- Verantwoording over kosten en prestaties met verplichte controleverklaring door een onafhankelijk accountant. 2. Uniformering en vereenvoudiging van begrippen en verplichtingen in het subsidieproces (o.a. in de Asv, beschikkingen, formats): a. uniformering van termijnen (o.a. voorschotten, rapportages); b. prestatiedefinities en prestatiegericht subsidiëren 3. Beleid om misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies te voorkomen: a. Meldingsplicht (in de Asv en beschikkingen); b. Risicoanalyses bij het opstellen van subsidieregelingen; c. steekproeven (en daarop betrekking hebbend beleid); d. register voor misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies (aparte beleidsregel); e. sancties tegen schending van het vertrouwen (en daarop betrekking hebbend beleid); f. evaluatie. Aangezien het een Rijkskader betreft, is de naamgeving door de provincies gewijzigd in Uniform subsidiekader (USK). Onderhavige evaluatie beperkt zich tot de werking van het USK op basis van de Asv 2013. De evaluatie over de doeltreffendheid en de effecten van subsidie (dus of het doel is bereikt en het beleid mogelijk moet worden aangepast) valt hier buiten. b. Relatie andere interne beleidsterreinen 2/6
De evaluatie van het USK raakt, net als bij de invoering ervan, alle beleidsterreinen waar het subsidie-instrument wordt ingezet ten einde beleidsdoelen te realiseren. c. Relatie externe partijen De evaluatie betreft in eerste instantie een interne aangelegenheid. Daar waar aanbevelingen in de uitwerking daarvan externe werking hebben, zullen zij als zodanig worden betrokken. 3. Procesbeschrijving en rol Staten a. Voorgeschiedenis Bij de invoering van het Uniforme subsidiekader (USK) en ten behoeve daarvan bij de vaststelling van de nieuwe Algemene subsidieverordening 2013 (Asv) is met de staten afgesproken dat het USK na 2 jaar zou worden geёvalueerd. Dit is relatief kort na de invoering van het USK. Derhalve heeft het IPO in navolging van het rijk opdracht gegeven tot het doen van een tussentijdse evaluatie bij alle provincies. De "eind"evaluatie is over twee jaar. De evaluatie is zoals gezegd gedaan door Pels. Wij hebben hen gevraagd om de evaluatie toe te spitsen/te verbijzonderen op de Zuid-Hollandse situatie. Overige afspraken en toezegging bij de invoering van het USK en de vaststelling van de nieuwe ASV destijds waren: - Het zo smart mogelijk aan de voorkant formuleren van wat wij verwachten bij subsidieaanvragen onder de 25.000,- (eerste arrangement) Provincies (waaronder ook Zuid-Holland) ervaren het vooraf formuleren van meetbare, werkbare prestaties als lastig. Het USK neemt in de arrangementen 1 en 2 immers sturing op prestaties tot uitgangspunt. Dit systeem is in de plaats getreden van subsidiëring op basis van financiële verantwoording. Het USK geeft geen definitie van het begrip prestaties en de Algemene wet bestuursrecht (in artikel 4:21 van de Awb) gaat uit van subsidieverlening ten behoeve van activiteiten. Pels beveelt onder andere aan om: op zoek te gaan naar een eenduidige definitie van het prestatiebegrip. bij inrichting van subsidieregelingen en subsidieverleningen in arrangement 2 kritisch te zijn omtrent de invulling van de bevoegdheid om subsidie per prestatie-eenheid te verlenen (in plaats van verlening voor uitvoering van de activiteit). deskundigheid te bevorderen op het gebied van het formuleren van afrekenbare activiteiten en verplichtingen en het formuleren van meetbare eenheden om te beoordelen of de subsidieprestatie is verricht. Bij de evaluatie van subsidieregelingen en het subsidieproces kunnen de knelpunten die in de praktijk worden ervaren in kaart worden gebracht. Acties op dit punt: Dit punt wordt onder andere gezamenlijk door de provincies in IPO-verband opgepakt, conform IPO-advies n.a.v. de kennisgeving van het evaluatierapport in de AAC-middelen op 5 november jl. Daarnaast wordt geprobeerd om vanuit bureau subsidies in 3/6
gezamenlijkheid met de beleidsafdelingen de link tussen de subsidiabele prestaties met de begrotingsindicatoren te leggen. - Consequent uitvoeren van eventuele sancties n.a.v. misbruik of oneigenlijk gebruik. Uit de evaluatie blijkt o.a. dat Zuid-Holland, net als de meeste andere provincies, terughoudend is met het zelfstandig sanctioneren van het niet naleven van de meldingsplicht. De gedachte is dat dit al snel disproportioneel is, naast of bovenop een lagere vaststelling in verband met het niet volledig behaald hebben van de prestaties (activiteit plus verplichtingen). Het is niet altijd (politiek/beleidsmatig) gewenst om een sanctie op te leggen dan wel niet in te stemmen met (niet gemelde) projectwijziging of projectduurverlenging. Op dit punt bestaat grote behoefte aan maatwerk. Pels beveelt aan om in een op te stellen sanctiebeleidsregel ook een reactielijn op te stellen voor geconstateerde schendingen van de meldplicht, waarbij die schendingen op zichzelf staand worden behandeld (dus los van de vraag of de activiteit wel is verricht en de overige verplichtingen wel zijn nagekomen). In deze reactielijn moet het belang van de (naleving van de) meldplicht voor het USK-systeem tot uitdrukking komen. Als om wat voor reden dan ook (vanwege de proportionaliteit, of de wens tot behoud van een goede verstandhouding, of administratieve lasten van formele besluitvorming naar aanleiding van kleine schendingen) een onmiddellijke financiële sanctie niet gewenst is, kan op een eerste schending een waarschuwing volgen en op volgende schendingen een in zwaarte oplopende korting volgens een nader te bepalen staffel met een bepaald maximum. Acties op dit punt: Aan de hand van aanbevelingen en reeds gedaan uitgevoerd op dit vlak (onder andere bij het ministerie van VWS) het M&O-beleid herzien. Vaststelling door GS eind tweede kwartaal 2016. - Toezegging om bij de evaluatie van het USK de ervaringen van de subsidieontvangers mee te nemen. Het perspectief en de visie van subsidieontvangers viel buiten de scope van het onderzoek van Pels. Uit het klanttevredenheidsonderzoek dat door onszelf is uitgevoerd blijkt voor wat betreft het USK en dan met name de lastenverlichting dat er nog een wisselend beeld bestaat bij de subsidieontvangers over de hoeveelheid informatie die bij de subsidieaanvraag en -vaststelling moet worden aangeleverd. - Toezegging de beoogde lastenverlichting en het beleid op misbruik en oneigenlijk gebruik te verantwoorden in de reguliere planning- en controlcyclus, dus bij de jaarrekening in de subsidieparagraaf. Bij de jaarrekening 2014 is gerapporteerd over de toepassing van het USK, waaronder de toepassing van de 3 arrangementen en het M&O-beleid. Daarin is aangegeven, hetgeen door Pels eveneens is geconstateerd, dat het M&O-beleid niet in alle voorkomende 4/6
gevallen volledig juridisch is afgedekt en dat in afwachting van nieuw te ontwikkelen beleid (zie bovenstaande actie) er met het M&O-beleid tijdelijk terughoudend wordt omgegaan. Aangezien lastenverlichting in deze fase van uitvoering van het USK niet aan de orde is, is hierover niet gerapporteerd bij de jaarrekening. Mogelijk dat hier bij de eindevaluatie over 2 jaar meer over kan worden gezegd. Uit de tot nu toe uitgevoerde steekproefcontroles is van geen noemenswaardige onregelmatigheden gebleken. Jaarlijkse verantwoording bij jaarrekening hierover lijkt daarom niet opportuun. Risicoanalyses worden regelmatig opnieuw uitgevoerd bij wijzigingen van subsidieregelingen. Pels geeft aan dat bij de periodieke evaluaties van de doeltreffendheid van de subsidieregelingen ook de USK-elementen zoals de risicoanalyse en steekproeven betrokken zouden kunnen worden. Acties op dit punt: Evaluatie van USK-elementen wordt bekeken bij de herziening van het M&O-beleid en wordt samenloop met de evaluatie van doeltreffendheid beken. - Toezegging om bij nieuwe aanvragers en toetreders boven de 25.000,- statuten, jaarrekeningen en accountantsverklaringen op te vragen en hierover te rapporteren. Bij nieuwe aanvragers en toetreders boven de 25.000,- is in het subsidieproces vastgelegd (middels aanvraagformulieren en een vinkje in het digitale subsidiesysteem BPM-one) dat statuten, jaarrekeningen en accountantsverklaringen worden opgevraagd. Dit is bijvoorbeeld gedaan bij de subsidieregeling Milieumaatregel SCR-katalysatoren binnenvaart Zuid- Holland 2014. b. Waar staan we nu? De fase van beleidsmonitoring en - evaluatie Met voorliggende documenten worden Provinciale Staten in kennis gesteld van de tussenevaluatie van het USK die in opdracht van het IPO is uitgevoerd en nader is toegespitst op de Zuid-Hollandse situatie. c. Vervolgprocedure De AAC-middelen heeft op 5 november 2015 kennisgenomen van de voor het IPO uitgevoerde tussenevaluatie. De vergadering onderschrijft expliciet de aanbevelingen opdat een voortvarende uitwerking van de aanbevelingen door de IPO-projectgroep USK wordt bevorderd. De "eind"evaluatie is over twee jaar. Tussentijds worden aanbevelingen die voor Zuid-Holland gelden uitgewerkt. Het M&O-beleid, inclusief het onregelmatighedenregister voor misbruik en oneigenlijk gebruik van subsidies wordt de eerste helft van dit jaar voor zover nodig gewijzigd en aangescherpt. 4. Financiële aspecten (dekking en risico s) 5/6
Kosten voor de uitvoering van de eindevaluatie. De dekking moet nog met het IPO worden afgestemd. Voor de tussenevaluatie betrof het ongeveer 40.000,- voor 12 provincies. Dit budget is destijds via het IPO beschikbaar gesteld vanuit het ministerie van Financiën ten behoeve van de implementatie van het USK bij de provincies. Technische & proces vragen en informatie bij Ambtenaar Telefoon 070-441 72 23 C. Bockstart Kamer c.bockstart@pzh.nl E-mail 6/6