BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ SWV V(S)O ZUID HOLLAND WEST Plaats : Den Haag BRIN nummer : t.z.t. Bestuursnummer : 15765 Samenwerkingsverband : VO2806 Onderzoek uitgevoerd op : 4 september 2013 Rapport vastgesteld te Utrecht op 17 januari 2014 Documentnummer: 4221753
Pagina 2 van 9
1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij samenwerkingsverband SWV V(S)O Zuid Holland West. Binnen de gemeenten Den Haag, Wassenaar en Voorburg vormen 19 besturen met 65 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft onder meer de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Concept Ondersteuningsplan van het SWV V(S)O ZHW (concept 1, zonder datum); - Bijlage A bij het ondersteuningsplan (zonder datum) met daarin: Samenstelling bestuur; Statuten; Samenstelling OPR; Basisondersteuning; Standaarden Basisondersteuning ; Extra Ondersteuning. - Schoolondersteuningsprofiel SWVZHW (zonder datum); - Invoeringsplan Passend Onderwijs 2012-2014 (versie augustus 2013); - Website: www.swvzhw.nl (geraadpleegd op 1 september 2013); - Kengetallen samenwerkingsverband www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 1 september 2013). Hierna vond op 4 september 2013 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van het samenwerkingsverband over: kerncijfers VO Den Haag; Pagina 3 van 9
organisatie, medezeggenschap en oogo; vormgeving ondersteuning; toelating cluster 3, 4, opdc en extra ondersteuning; samenwerking jeugdhulp; kansen, bedreigingen en dilemma s. - een gesprek voerde met het bestuur met speciale aandacht voor o.a. de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie; - een gesprek voerde met vier zorgfunctionarissen van diverse Haagse scholen; - een gesprek voerde met vier schoolleiders van uiteenlopende typen voortgezet onderwijs in Den Haag. Aan het eind van de simulatie besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 9
2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn De inspectie stelt vast dat het samenwerkingsverband SWV V(S)O Zuid Holland West op weg is om samenwerking te organiseren die kan leiden tot passend onderwijs in de regio voor alle leerlingen. Dit is voor een groot deel toe te schrijven aan de gedrevenheid en persoonlijke inzet van directie, medewerkers en bestuur. Er is in de afgelopen tijd veel werk verzet en veel zaken komen op gang, maar tegelijkertijd geeft het samenwerkingsverband aan dat het voornemens is om een aantal nog niet of recent gestarte opdrachten uit te voeren. Het betreft onder meer het beschrijven van het ondersteuningsaanbod dat de diverse Haagse scholen voor voortgezet en voortgezet speciaal onderwijs (vso) kunnen bieden, een meerjarenbegroting, afspraken over het plaatsen van cluster 3-en 4-leerlingen, het communicatiebeleid dat de wijze waarop er contact onderhouden wordt met ouders beschrijft, en zo meer. De situatie in Den Haag is complex doordat er negentien besturen zijn betrokken met soms uiteenlopende posities. Het samenvoegen daarvan vergt extra energie. De zorgfunctionarissen hebben enige angst dat de invoering van passend onderwijs leidt tot verhoogde bureaucratie omdat ze meer administratie verwachten dan nu het geval is. Als voorbeeld geven zij de verplichting om voortaan voor iedere lwoo-leerling een handelingsplan te moeten maken. De inspectie sprak met diverse vertegenwoordigers binnen diverse geledingen van het Haags voortgezet onderwijs. Deze diverse vertegenwoordigers uitten vertrouwen in de directie van het samenwerkingsverband. Ook verwachten zij dat passend onderwijs uiteindelijk binnen de gestelde wettelijke termijnen op een werkbare wijze ingevoerd zal zijn in het voortgezet onderwijs in de Haagse regio. Dat het samenwerkingsverband en de participerende scholen daar veel werk voor moeten verzeten, is bij de diverse betrokkenen bekend. De inspectie is van mening dat er al veel werk verzet is, maar dat er ook veel werk te doen is doordat veel belangrijke procedures en beleid nog (niet) in ontwikkeling of niet vastgesteld zijn. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Het samenwerkingsverband beschrijft zijn opdracht als het bieden van een onderwijstraject voor elke leerling, onafhankelijk van zijn of haar beperkingen, dat past bij zijn of haar capaciteiten. Deze opdracht is van een vrij algemene aard en zegt weinig over de specifieke problematiek in het voortgezet onderwijs in de gemeenten Den Haag, Voorburg en Wassenaar. Het samenwerkingsverband heeft zich voor de komende twee jaar vier doelen gesteld. Deze zijn het aantal thuiszitters halveren, het verzorgen van een passende onderwijsplek voor 95% van de leerlingen, het zorgen voor een versterkte samenwerking binnen het Haags voortgezet onderwijs en het creëren van meer draagvlak voor passend onderwijs. De doelstellingen zijn op het moment van het bezoek niet uitgewerkt in concrete beleidsacties. De doelstellingen zijn verder op dit moment slecht meetbaar, doordat het inzicht ontbreekt in bijvoorbeeld het aantal thuiszitters en de mate waarin passend onderwijs kan rekenen op voldoende draagvlak. Het samenwerkingsverband heeft een dagelijks bestuur dat bestaat uit vijf personen (drie afkomstig uit het regulier voortgezet onderwijs en twee uit het voortgezet speciaal onderwijs) Pagina 5 van 9
en een algemeen bestuur met een toezichthoudende taak dat bestaat uit de overige veertien leden. De begroting voor 2013 is 5.517.650. De statuten zijn vastgesteld op 10 juli 2013. Verder heeft het samenwerkingsverband een directeur. Het bestuur is voornemens om in het najaar 2013 een directiestatuut op te stellen, dat de taken en bevoegdheden van de directeur bevat. Het bestuur van het samenwerkingsverband heeft 9,2 fte personeel in dienst. De taken van het personeel zet het bestuur in een notitie die het op uiterlijk 15 oktober moet vaststellen. De interne organisatie van het samenwerkingsverband bestaat uit directiekringen om de samenwerking op schoolleidersniveau te organiseren, een stuurgroep met de taak om het bestuur te adviseren en werkvelden die bestaan uit de zorgfunctionarissen uit het Haags voortgezet en voortgezet speciaal onderwijs. De taken zijn benoemd en beschreven in het conceptondersteuningsplan. Het overleg van het samenwerking richt zich sterk op de inhoud van de invoering van passend onderwijs in Den Haag, Wassenaar en Voorburg, maar er is ook aandacht voor planning, uitvoering en evaluatie van de beleidsaanpak. 2.3 (Concept)ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschrijft de inspectie de stand van zaken bij de ontwikkeling, de opbouw, de inhoud en de status van het (concept)ondersteuningsplan. Het samenwerkingsverband was ten tijde van het bezoek intensief bezig met het ondersteuningsplan. Een deel van het plan dat de visie op ondersteuning beschrijft is al goedgekeurd door het bestuur. Tegelijkertijd is een groot aantal onderwerpen niet gereed of nog niet gestart, zoals de beschrijving van de verdeling van de extra ondersteuning en het aanbod van de diverse scholen, documenten die het beleid op de toeleiding naar extra- of diepteondersteuning beschrijven, het beleid voor bezwaar en beroep binnen het samenwerkingsverband en een meerjarenbegroting. Om te voldoen aan wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt in het ondersteuningsplan en/of waar hieronder vermeld, nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 17a Wvo lid 7, 9, 10) Het conceptondersteuningsplan heeft vanzelfsprekend gezien de conceptstatus niet de instemming gekregen van de ondersteuningsplanraad. De instemming staat gepland voor maart 2014. De planning tot aan de goedkeuring is tijdens de simulatie al wel bekend en staat beschreven in het Invoeringsplan Passend onderwijs 2012-2014. Voorafgaand aan de vaststelling van het ondersteuningsplan zal het samenwerkingsverband eerst het op overeenstemming gericht overleg (oogo) voeren met de burgermeesters en wethouders van de drie betrokken gemeenten. Dit oogo zal overeenkomstig een reeds vastgestelde procedure gaan plaatsvinden. De oogo-procedure zal ook een voorziening moeten bevatten voor het beslechten van geschillen. Voorafgaand aan de vaststelling van het ondersteuningsplan vindt ook overleg plaats met de aansluitende samenwerkingsverbanden Westland, Delft en Zoetermeer. Ook komen er Pagina 6 van 9
afspraken met het samenwerkingsverband primair onderwijs (po) in Den Haag. Volgens het samenwerkingsverband vo verloopt de ontwikkeling van het samenwerkingsverband po in een lager tempo. Dat kan een risico gaan vormen. De inspectie wijst er op dat het samenwerkingsverband het ondersteuningsplan voor 1 februari 2014 ter instemming moet voorleggen aan de ondersteuningsplanraad en voor 1 mei 2014 aan de inspectie moet zenden. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 17a Wvo lid 8a) De scholen binnen het samenwerkingsverband hebben gezamenlijke afspraken gemaakt over het basisondersteuningsaanbod van de scholen. Deze afspraken moeten er toe leiden dat er voor elke leerling een passende school is, die passende ondersteuning kan bieden. De basisondersteuning is omschreven in tien basisstandaarden. Verder moeten alle bij het samenwerkingsverband horende scholen een ondersteuningsprofiel maken met daarin hun aanbod op het gebied van ondersteuning. Een groot risico daarbij is dat scholen mogelijk geneigd zijn om dit profiel behoudend in te vullen. Bijvoorbeeld uit angst om gezien te worden als een school met een sterk ondersteuningsprofiel omdat dit mogelijk negatieve gevolgen heeft voor het imago of de resultaten van de school. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 17a Wvo lid 8b) In september 2013 verwacht het samenwerkingsverband de verdeling van de extra ondersteuning en het dekkend aanbod per directiekring te hebben vastgesteld. Tijdens het bezoek kon het samenwerkingsverband nog niet aangeven hoe het de middelen gaat toewijzen. Dat geldt ook voor de verdeling van de diepteondersteuning. In oktober 2013 moet de Basisnotitie financiële situatie SWV voor de jaren 2014-2016 verschijnen. De eerste meerjarenbegroting verwacht het samenwerkingsverband gereed te hebben in december 2013. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 17a Wvo lid 8c,8d, 12 en 13 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) De procedures voor pro-en lwoo-beschikkingen blijven voorlopig gelijk. Dat kan doordat het huidige systeem functioneert volgens de betrokkenen. Mede door het stijgende budget wordt de noodzaak om dit aan te passen niet gevoeld in het samenwerkingsverband. Voor toegang tot het vso voor cluster 3 en 4 in de regio Den Haag stelt een commissie een advies op over hoe de procedure moet gaan verlopen. Uiterlijk oktober 2013 is het samenwerkingsverband van plan om vast te stellen op welke wijze de toelating en plaatsing in het vso cluster 3 en 4 inhoudelijk en procedureel plaatsvindt. In november 2013 moeten de procedure en criteria voor de toeleiding naar extra ondersteuning en toelating tot de bovenschoolse voorziening definitief vastgesteld zijn. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 17a Wvo lid 8e) Het samenwerkingsverband heeft nog geen hoofdstuk over kwaliteitsbeleid en kengetallen opgenomen in het ondersteuningsplan. Het zal zijn kwaliteitsbeleid verder uitwerken in de komende maanden, maar dat heeft gezien de hoeveelheid aan opdrachten, waarvan sommige gebonden zijn aan een wettelijke termijn, niet de hoogste prioriteit. Het samenwerkingsverband heeft een nog niet uitgewerkte paragraaf opgenomen over het kwaliteitszorgbeleid dat het gaat uitsplitsen in een paragraaf over evaluatieprocedures en termijnen en een paragraaf over de wijze waarop het samenwerkingsverband zijn resultaten en maatregelen wil monitoren. Pagina 7 van 9
6 Informeren ouders (Artikel 17a Wvo lid 8f) Het samenwerkingsverband beschrijft in het conceptondersteuningsplan de rol van de ouders in het passend onderwijs als het gaat om de keuze van onderwijs, het opstellen van een handelingsplan en de ondersteuning. Over communicatie met ouders is niet veel opgeschreven, maar het samenwerkingsverband is voornemens dit in de komende tijd te gaan doen. 7 Peildatum en bekostigingsaspecten (Artikel 17a Wvo, lid 8g en 8h) Vanaf 2014 is de bekostiging van het samenwerkingsverband voor lichte ondersteuning 2,3 miljoen. Voor zware ondersteuning in het schooljaar 2014/2015 is 1,3 miljoen beschikbaar. Voor het schooljaar 2015/2016 is het normatieve ondersteuningsbudget voor het samenwerkingsverband 15,7 miljoen en de verevening 4,3 miljoen. Er werken momenteel 9,2 fte voor het bureau samenwerkingsverband en 9,5 fte zijn ingezet voor de bovenschoolse voorziening. Voor de rebound is 8,9 fte beschikbaar. Wat de personele gevolgen zijn voor de komende jaren is niet duidelijk. Er zijn op dit moment geen afspraken gemaakt binnen het samenwerkingsverband over de verdeling van de middelen en de beoogde resultaten. Hierover is niets beschreven in het conceptondersteuningsplan. Voor de bekostiging is van belang dat het samenwerkingsverband weet wat het aantal leerlingen in het (v)so is en zal zijn. Het gaat dan niet alleen om leerlingen die nu in het vso zitten maar ook van wie het samenwerkingsverband verwacht een toelaatbaarheidsverklaring af te gaan geven. Uit de documenten blijkt geen duidelijk beeld van aantallen en verwachte ontwikkelingen; evenmin is een beschrijving aanwezig van de wijze waarop het samenwerkingsverband bepaalt: - of er een toename van leerlingen op het vso is; - of de personeelsbekostiging voor vso-scholen toereikend is om aan de verplichtingen te voldoen op peildatum 1 februari ten opzichte van de teldatum 1 oktober in hetzelfde schooljaar, alsmede - de wijze waarop wordt vastgesteld wat het aandeel van de scholen is in de overdracht van de bekostiging personeelskosten bij een ontoereikend budget op school voor vso. Het samenwerkingsverband heeft een planning opgesteld. Zoals eerder gesteld geeft die aan dat in oktober 2013 de Basisnotitie financiële situatie SWV voor de jaren 2014-2016 moet verschijnen. De eerste meerjarenbegroting verwacht het samenwerkingsverband gereed te hebben in december 2013. Pagina 8 van 9
3. REACTIE VAN HET BEVOEGD GEZAG Het bestuur van het samenwerkingsverband heeft de inspectie laten weten dat het de suggesties onder punt 2.2 en 2.3 zal verwerken bij het opstellen van het definitieve ondersteuningsplan. Pagina 9 van 9