Outputsturing bij omgevingsdiensten

Transcriptie

1 SeinstravandeLaar B.V. Achter de Vismarkt AD Culemborg Postbus AL Culemborg Outputsturing bij omgevingsdiensten SUMMER BLOG 1 INSPIRATIE Vrijwel alle omgevingsdiensten zijn bij hun start gefinancierd op basis van lumpsum financiering. De formatie en het budget bij de deelnemers vormde het uitgangspunt. Inzicht in ervaringscijfers, kengetallen en productie ontbrak destijds nog. We zien nu in den lande dat bij meer dan de helft van de diensten een proces gaande is richting outputsturing en daarbij wordt gesproken over outputfinanciering. Wat is outputsturing en is het daarbij behorende outputfinancieren wel zo slim? We schetsen in dit artikel wat outputsturing inhoudt. We kijken daarnaar vanuit de verschillende perspectieven van die van eigenaars en opdrachtgevers van de omgevingsdienst. En we laten zien wat het vraagt van de dienst en deelnemers om tot een samenhangend en werkend systeem van outputsturing te komen waarmee de oorspronkelijke doelen behaald worden. Bij de start wens uitgesproken voor outputsturing In veel startnotities en bedrijfsplannen van de omgevingsdiensten is iets opgenomen over de wens om op termijn toe te groeien naar een vorm van outputsturing. Redenen die hiervoor genoemd worden zijn: zelf aan de volumeknop kunnen draaien als deelnemer sturen op kwaliteit prikkel tot scherpe tarieven bij gelijkblijvende kwaliteit sturen op maatschappelijk effect door afrekenen prestaties Opdrachtgever kan sturen op de wat vraag (output, outcome, prestatie indicatoren) dienst zorgt voor de hoe helpt om te sturen op kwantiteit Redenen zijn uiteenlopend en soms tegenstrijdig, maar hangen nauw samen met de wens om te sturen op een effectieve inzet van de middelen in de dienst. Pagina 01

2 1. Outputsturing: wat bedoelen we ermee? Input, output en outcome We zien drie sturingsvarianten: Input: lumpsum financiering, voornamelijk gebaseerd op (historische) budgetten, formatie/uren of op basis van een objectieve norm (bv. inrichtingenbestand en/of inwonersaantal) Output: financiering op basis van geleverde producten en diensten. Outcome: financiering op basis van het (maatschappelijk) resultaat. Outputsturing wordt verschillend geïnterpreteerd Outputsturing wordt op dit moment in gesprekken tussen deelnemers en diensten overwegend gezien als sturen op productie, gegeven een vaste input (begroting). Met andere woorden: financiering op input met programmering op output. IN DE PRAKTIJK BESTAAN VERSCHILLENDE BEELDEN OVER OUTPUTSTURING Maar volledige outputsturing kan ook financiering en afrekening op output betekenen en dat gaat veel verder. Dat betekent een voorfinanciering op verwachte productie bij de begroting, afspraken en sturing op productie en vervolgens afrekenen op basis van die productie. In de discussie over outputsturing lopen deze vormen (in de beeldvorming) door elkaar heen en dat maakt het gesprek lastig. Het is belangrijk om helder te maken waar we het over hebben. Outputsturing bestaat uit financiering, programmering en afrekening Onder (output)sturing verstaan we de: Financiering: de wijze waarop de inbreng van gemeenten bepaald wordt. Programmering: de wijze waarop het programma van de dienst wordt bepaald. Afrekening: verdeling van eventuele winst of verlies van de dienst. Outputfinanciering is dus een van de onderdelen van outputsturing. We zien in de praktijk dat diensten vooral bezig zijn met outputprogrammering. Jaarplannen en verantwoording op basis van produducten. In mindere mate zien we outputfinanciering, het inbrengen van budgetten op basis van de af te nemen producten. Slechts een beperkt aantal diensten rekent af op output. Randvoorwaarden voor outputsturing Er zijn bepaalde randvoorwaarden om effectief via outputsturing te kunnen werken. Wij zien de volgende vier als cruciaal: Helder omschreven producten en diensten. Eenduidige norm en kwaliteitsniveau tussen de verschillende deelnemers (level playing field). Prestatiegerichte werkcultuur (uren schrijven etc). Informatie- en rapportagesystematiek toegespitst op output. Pagina 02

3 2. Outputsturing: bezien vanuit eigenaren en opdrachtgevers Outputsturing en verschillende rollen deelnemers: eigenaar en opdrachtgever Wij merken dat het belangrijk is bij het uitwerken van outputsturing de financiële en de inhoudelijke kant te koppelen maar wel het onderscheid tussen de twee helder te houden. Dit onderscheid tussen de financiële en inhoudelijke kant vertaalt zich bij de deelnemers in een scheiding tussen de eigenaarsrol (financieel) en opdrachtgeversrol (inhoudelijk). In onderstaande afbeelding duiden we die rollen en we lichten hieronder kort toe wat outputsturing inhoudt voor elke rol. Pespectief van eigenaren vooral financieel Vanuit het perspectief van de eigenaren is continuïteit, kwaliteit en financiële zekerheid het belangrijkst. Daarvoor is nodig: Een heldere, solide begroting. Een eerlijk en transparant voorstel voor financiering (door de deelnemers). Een opzet van rapportage om dat voorstel te volgen. Een gedegen jaarverslag met afspraken over het financieren van mogelijke tekorten of het verdelen of reserveren van mogelijke financiële voordelen die de dienst heeft. Een opzet van outputfinanciering vanuit het perspectief van de eigenaren gaat dan om de wijze van financiering van de begroting. Veel omgevingsdiensten zijn gestart op basis van inputfinanciering met historisch budget als basis. Gevolg is dat er bij die inbreng (grote) verschillen bestaan op basis van de ambitieverschillen die er destijds bij de deelnemers waren. Om de financiering gelijk te trekken is vaak een vaak complex en bestuurlijk lastig proces nodig. Er zijn twee manieren om de financiering objectiever en eerlijker te maken. Inputfinanciering op basis van een objectieve norm of outputfinanciering. EIGENAREN OPDRACHTGEVERS Begroting Financiering DVO (obv beschikbare financien) Programmering Jaarverslag Financiele Rapportage Afrekening (obv afspraken eigenaren) Inhoudelijke Verantwoording Pagina 03

4 WIJZIGEN VAN FINANCIE- RING LEIDT VAAK TOT LASTIGE BESTUURLIJKE GESPREKKEN, MAAR VERSTERKT DE DUURZAAMHEID VAN DE SAMENWERKING. Een overgang naar een objectievere financieringsgrondslag heeft vrijwel altijd een herverdelingseffect. Logisch, de omgevingsdiensten zijn niet voor niets opgericht om het kwaliteitsniveau meer gelijk te trekken. Nu daar meer inzicht in is, blijkt waar gemeenten dus vóór de omgevingsdiensten eigenlijk ruim of krap in het jasje zaten. Iedere wijziging van de financieringsgrondslag leidt daardoor bijna onvermijdelijk tot lastige bestuurlijke gesprekken, maar versterkt wel de duurzaamheid van de samenwerking. Perspectief van opdrachtgevers vooral inhoudelijk Als opdrachtgever heeft een deelnemer behoefte aan: Een duidelijk contract (vaak landend in een Dienstverlenings Overeenkomst). Een op basis daarvan uitgewerkt programma voor het komende jaar. Een verantwoording van wat er van dat programma is gerealiseerd. Eventueel een afrekening aan het einde van het jaar over wat er van dat programma is gerealiseerd. Vanuit het perspectief van de opdrachtgever betekent het uitwerken van outputsturing een programmering aan de hand van producten (in plaats van uren), een verantwoording naar gerealiseerde producten zijn en (eventueel) een afrekening op basis van die producten. Wat is nodig? Uitgangspunten voor outputsturing vanuit perspectief eigenaar én opdrachtgever Het uitwerken van outputsturing vraagt een verbinding tussen de rol van eigenaar en die van opdrachtgever. Die uitwerking moet leiden tot een set uitgangspunten vanuit het doel dat wordt beoogd met deze vorm van sturing. Daarin worden afspraken gemaakt over de financiering, programmering en afrekening. Te ver doorvoeren van outputsturing kan leiden tot perverse prikkels die geen goede bijdrage leveren aan het doel van de diensten. HET UITWERKEN VAN OUTPUTSTURING VRAAGT VERBINDING TUSSEN DE ROL VAN EIGENAAR EN DIE VAN OPDRACHTGEVER. Bovenal is belangrijk dat er een paar vragen worden gesteld: 1) Wat beogen we samen met de dienst als eigenaren en opdrachtgevers? 2) Welke vorm van sturing hoort daar bij? 3) Wat betekent dat voor de vorm van financiering? 4) Wat betekent dat voor de vorm van programmering en verantwoording? 5) Wat betekent dat voor de eventuele wijze van afrekening (financieel en inhoudelijk naar producten)? Bij dit alles is één bovenliggende vraag van belang: is de omgevingsdienst een gezamenlijke dienst waarin gemeenten en provincie deelnemen als eigenaar? Of is een omgevingsdienst een super efficiënte uitvoeringsorganisatie die als een soort van extern bureau moet worden gezien en als zodanig wordt aangestuurd? Pagina 04

5 3. Outputsturing: voor- en nadelen Outputsturing heeft zowel voor- als nadelen Het grootste voordeel van outputsturing is de objectiviteit. Deelnemers krijgen precies waar ze voor betalen. Bij helder geformuleerde en eenduidige producten en diensten is het ook transparant. Bij financiering op basis van input (uren) is het bijvoorbeeld niet vanzelfsprekend dat uren voor iedere deelnemer op eenzelfde manier worden ingezet. Tot slot leidt outputfinanciering vaak tot een betere sturing op prestaties. Daarbij komt: niet alle taken in een norm te vatten Omgevingsdiensten voeren ook taken uit voor de deelnemers die moeilijk in een norm of output te vangen zijn. Denk bijvoorbeeld aan de BOA s, het vooroverleg bij vergunningen of bepaalde vormen van ketentoezicht. Deze taken kunnen, anders dan bijvoorbeeld het reguliere toezicht op bedrijven niet zo makkelijk in een algemene norm worden vastgelegd Er zijn ook nadelen. Ten eerste is de implementatie een complex proces, zowel voor de interne organisatie als met het oog op herverdelingseffecten bij deelnemers. Daarnaast kan outputfinanciering tot een perverse prikkel leiden om vooral productie te halen, soms ten koste van de kwaliteit, maar vooral het goede onderlinge gesprek. NADEEL: PERVERSE PRIKKELS OM PRODUCTIE TE HALEN IN PLAATS VAN HET GOEDE GESPREK Voordelen Betalen voor afname (objectief) Nadelen Implementatie is complex 70% uniforme producten (uit norm) 30% overige producten (ketentoezicht, vooroverleg, etc. op basis van urenafspraak) + evt. aanvullende taken specifiek voor de individuele deelnemer In die gevallen kunnen deelnemers ervoor kiezen om die taken regionaal te dragen op basis van een verdeling van uren. Bij de meeste diensten is 70% van de taken in output te definiëren en 30% leent zich daar minder of niet voor. Transparantie over inzet middelen Prikkel voor efficiënte uitvoering Mogelijke perverse prikkel Niet alle taken in output te definiëren Tot slot kunnen deelnemers natuurlijk ook aanvullende taken afnemen bij de dienst. Daarover maken deelnemers meestal aanvullend afspraken op basis van output of uren. Pagina 05

6 4. Een samenhangende visie op outputsturing helpt bij het wederzijds vertrouwen Samenhangende visie helpt Een goede aansturing van de dienst en de daarbij behorende financiering vraagt om een goed gesprek tussen deelnemers die zowel vanuit hun eigenaars- als opdrachtgeversrol bij de dienst betrokken zijn. We hebben aangegeven wat de vijf centrale vragen zijn die daarbij gesteld zouden moeten worden. Op basis van de antwoorden op deze vragen, de verschillende modaliteiten van sturing en de daarbij behorende voor- en nadelen kan een samenhangende visie worden gevormd over de opzet en gevolgen van de sturing. Outputsturing is ook niet hét ideaal Daar waar tot voor kort iedereen er van uitging dat outputsturing en de daarbij behorende outputfinanciering goed was voor de dienst en de deelnemers, zien wij inmiddels ook de keerzijden ervan ontstaan. Vooral vanuit het pespectief van eigenaren, die willen continuiteit, kwaliteit en financiele zekerheid. Bovenal is het zo belangrijk om het inhoudelijke gesprek met elkaar te voeren (o.a. over milieurelevante thema s, prioriteiten, risico s en nalevingsgedrag). Dat inhoudelijke gesprek moet niet overvleugeld worden door staatjes met productiecijfers die mogelijk mee of soms tegenvallen. We denken dat het wel belangrijk is om de huidige financiering meer te objectiveren en niet alleen op basis van historische gegevens te financieren. Dit kan een vorm van outputfinanciering zijn maar hoeft niet. De programmering vervogens meer in te richten op output. En spelregels af te spreken over afrekening. Waarbij het ook nog denkbaar is om een marge te hanteren, waarbij alleen afgerekend wordt op onderen overschrijdingen van meer dan 5%. Uiteindelijk gaat het om vertrouwen Bovenal vraagt sturing en financiering van omgevingsdiensten een goede relatie vanuit wederzijds vertrouwen. Dat geeft ruimte om met elkaar de kwaliteit en effectiviteit van de gemeenschappelijke middelen optimaal in te zetten ten behoeve van de regio. Dat vertrouwen groeit als het goede gesprek wordt gevoerd over inhoud, de gezamenlijkheid en de wijze van aansturing. BOVENAL VRAAGT STURING EN FINANCIERING EEN GOEDE RELATIE VANUIT WEDER- ZIJDS VERTROUWEN. Meer weten over wat SeinstravandeLaar rondom sturing en financiering van omgevingsdiensten voor u kan betekenen? Neem gerust contact met ons op. Colofon Uitgave: SeinstravandeLaar, juli Drs. Arno Seinstra, Judith Gunnink, MSc Ben Maes, MSc Renée Kuin, MSc Pagina 06