GRIP OP JEUGDHULP door regionale samenwerking

Transcriptie

1 SeinstravandeLaar B.V. Achter de Vismarkt AD Culemborg Postbus AL Culemborg GRIP OP JEUGDHULP door regionale samenwerking Regionale backoffice jeugdhulp: landelijke ontwikkelingen en twee praktijkvoorbeelden Inleiding Met de inwerkingtreding van de Jeugdwet per januari 2015 is de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de taken op het gebied van de jeugdhulp bij gemeenten neergelegd. Deels vanwege een verplichting vanuit het Rijk, maar ook vanwege de noodzaak om te komen tot een beheersbare en effectieve jeugdhulp is de uitvoering van deze taken veelal in regionaal verband opgepakt. Dit ook in de wetenschap dat (sub)regionale samenwerking naar verwachting zorgt voor hogere kwaliteit en meer slagkracht. In een toenemend aantal regio s wordt de samenwerking jeugdhulp geëvalueerd. Hierbij zijn bestuurlijke/strategische vragen aan de orde zoals: 1) hebben gemeenten door de regionale samenwerking grip gekregen op de jeugdhulp? 2) werkt de samenwerking goed en zijn eerder gekozen uitgangspunten nog steeds leidend? en 3) hoe ziet een eventueel toekomstige samenwerking eruit? Op basis van door ons geadviseerde en geëvalueerde regio s hebben wij een aantal praktijkervaringen op een rij gezet en daarbij twee mogelijke varianten uitgewerkt. Centrale vraag daarbij: wat kan geleerd worden van de opzet en werking van de regionaal georganiseerde jeugdhulp. Regionale jeugdhulpstelsels in landelijk perspectief De regionale jeugdhulp is vanaf 2015 in korte tijd opgezet. Vaak met vallen en opstaan en inzet van velen. Onder de regionale jeugdhulp verstaan wij de door gemeenten op regionaal niveau georganiseerde taken die dienen ter ondersteuning van de gemeentelijke verantwoordelijkheid conform de jeugdwet. Wij zullen later in dit artikel aangeven dat wij in die regionale opzet verschillende varianten zien. Een aantal algemene landelijke noties van de regionale jeugdhulp zijn de volgende. Informatievoorziening nog grote uitdaging In zijn algemeenheid zien wij dat de kwaliteit en validiteit van de informatievoorziening over budgetten en prestaties binnen de (regionale) jeugdhulp nog een punt van aandacht is. Vanaf begin 2016 wordt hard gewerkt om over 2015 een financieel verslag te maken van uitputting en besteding van de budgetten. In veel gevallen lijkt dat enorm lastig, te meer omdat valide informatie vanuit zorgaanbieders ontbreekt. Informatie over producten en prestaties zijn er nog nauwelijks en er heersen verschillende definities en uiteenlopende wijzen van het bepalen van wachtlijsten. Ondersteunende systemen zijn lang nog niet altijd klaar om deze informatie te genereren. Pagina 01

2 Door deze situatie is het vooralsnog erg lastig om op regionaal niveau (en daarmee op lokaal niveau) te monitoren. Inrichting wijkteams zeer divers en nog voor verdere doorontwikkeling vatbaar Wat we verder zien is dat de jeugdhulp aansluiting zoekt/gepositioneerd wordt in de (sociale) wijkteams maar dat deze teams op zeer wisselende wijzen zijn/worden georganiseerd door gemeenten. Daarbij zijn de sociale wijkteams vooralsnog omwille van de snelheid vooral projectmatig opgezet (nog niet duurzaam georganiseerd), waardoor het in veel gevallen op zijn minst een zoektocht is hoe de jeugdhulp maximaal aansluit op de opzet en werking van deze wijkteams. In veel regio s en gemeenten zijn wel trajecten gaande om de sociale wijkteams nu door te ontwikkelen en te verduurzamen in definitieve organisatievormen (o.a. Stichtingen of Coöperaties). Vraagstuk van regionale solidariteit op budgetten Een derde algemene waarneming is dat het vraagstuk van solidariteit opnieuw op de bestuurlijke tafel ligt. In de meeste regio s is bij aanvang in 2015 gekozen voor een financieringsprincipe gebaseerd op solidariteit. Dat wil zeggen: alle gemeenten doen hun individuele budget in de gezamenlijke regionale pot, van waaruit de jeugdzorg binnen individuele gemeenten vervolgens bekostigd wordt. De keuze voor het solidariteitsbeginsel kwam voort uit het feit dat er nog geen ervaring was met hoe de budgetten per gemeente zouden uitpakken. Inmiddels zien we dat er op basis van de financiële overzichten die er wel zijn, zogenaamde voordeel en nadeel gemeenten ontstaan. Daarbij komt dan de constatering dat de gemeenten soms verschillend omgaan met de opzet van hun sociaal wijkteam (zie boven) zodat er een hernieuwde discussie ontstaat over het hanteren van het solidariteitsbeginsel. Evaluaties van de regionale jeugdhulp Als laatste zien wij een toenemende behoefte van bestuurders en gemeenteraden om de opzet en werking van de regionale jeugdhulp te evalueren. De aanleiding voor dit artikel. Daarbij is het dan de vraag of de regionale jeugdhulp werkt zoals deze eind 2014 is bedacht en gemeenten in staat stelt de taak goed uit te voeren. In een aantal gevallen leiden deze evaluaties tot heroverweging van eerder gemaakte keuzes. In andere gevallen wordt vooral ingezet op het verder verbeteren van eerder gemaakte keuzes en de uitwerking daarvan in de (regionale) praktijk. Opzet, inrichting en werking regionale jeugdhulp: de backoffice De regionale jeugdhulp is op verschillende wijzen vormgegeven. Iedere wijze met eigen uitgangspunten en keuzes. Centrale gedachte van deze regionale organisatie is dat zij gemeenten in staat stelt om hun verantwoordelijkheid voor de nieuwe taak van de jeugdhulp goed uit te voeren. Aangezien de daadwerkelijke taakuitvoering in de gemeenten plaatsvindt, spreken wij hier verder over de regionale backoffices jeugdhulp. Speelveld voor de backoffice organisaties is complex Het speelveld van de jeugdhulp bevat verschillende actoren. De backoffice organisaties bevinden zich midden in dit speelveld en hebben met meerdere van deze partners direct dan wel indirect te maken. De belangrijkste partijen zijn: Gemeente(n) als opdrachtgever Zorgaanbieders (grote en kleine) Lokale jeugdteams Pagina 02

3 De backoffices jeugdhulp zijn gebaseerd op uitgangspunten die gemeenten in samenspraak hebben vastgesteld, met een duidelijke opdracht: breng grip op de uitvoering van de jeugdhulp. Verschillende varianten van regionale backoffice organisaties Landelijk gezien zijn er verschillende varianten als het gaat om de opzet en de inrichting van de backoffice organisaties. De uitkomst van een variant komt voort uit een keuzeproces dat op hoofdlijnen uit vier stappen bestaat. De eerste stap is of er überhaupt een regionale backoffice moet komen. In de meeste regio s is die er. Stap twee betreft dan de juridische vormgeving van de regionale backoffice, waarvoor verschillende varianten bestaan. In de praktijk zien we twee hoofdvormen: de opzet met een centrumgemeente of het vormgeven middels een GR. Daarna dient er een keuze te worden gemaakt of de backoffice er alleen voor de jeugdhulp is of dat deze het brede sociale domein (inclusief de WMO) heeft als reikwijdte. In bijna alle regio s is gekozen voor een focus op de jeugdhulp. In een aantal regio s wordt deze focus nu echter herzien. De laatste stap betreft dan de reikwijdte van rol en taken: is de regionale backoffice beperkt qua opzet van rol en taken of breed. In deze laatste stap komt de grootste variatie aan de orde. In dit artikel zijn twee regionale backoffices jeugdhulp, gebaseerd op een GR met focus op de jeugdhulp, maar met wisselende rol en taken nader uitgewerkt: die van de Serviceorganisatie in Zuid-Holland Zuid (hierna: ZHZ) en die van het Servicepunt71 (hierna: SP71). Twee regionale backoffices variërend in reikwijdte en rol Serviceorganisatie Zuid-Holland Zuid In de regio Zuid-Holland Zuid is besloten dat het uitvoeren van de jeugdhulptaken op regionaal niveau (en niet sub-regionaal) het meest wenselijk is, gezien financiële redenen en inhoudelijke complexiteit van taken. Er is voor gekozen om de backoffice taken (voorlopig) apart op te pakken en niet integraal met het gehele sociaal domein. Hiervoor is de Serviceorganisatie opgericht. De Serviceorganisatie is een hooggekwalificeerde en flexibele regieorganisatie en voert taken in delegatie en in mandaat uit voor de regio. Zij heeft een zelfstandige positie met een eigen begroting en een eigen directeur en is een eenheid onder de Gemeenschappelijke Regeling Dienst gezondheid en Jeugd (tijdelijk tot ). Pagina 03

4 De Serviceorganisatie is zowel verantwoordelijk voor het organiseren van en de inhoud van het beleid rondom de gedelegeerde taken (inhoudelijk opdrachtgeverschap) als voor het technisch opdrachtgeverschap. De gemeente blijft hierbij verantwoordelijk voor de inbedding en de aansluiting van de jeugdteams op de lokale infrastructuur. De missie van de Serviceorganisatie luidt als volgt: De Serviceorganisatie maakt sturing op effectieve, kwalitatief goede en doelmatige jeugdhulp mogelijk. En dient hierbij een organiserende en een faciliterende rol te vervullen richting de gemeenten. Servicepunt71 SP71 is een backoffice organisatie onder de Gemeenschappelijke Regeling met 13 gemeenten in de regio Holland Rijnland. De doelstelling die destijds voor SP71 is geformuleerd, luidt als volgt: het zijn van een beheerorganisatie voor de inkoop en financiële aspecten van de jeugdzorg, op basis waarvan de gemeenten een goede opdrachtgeversrol kunnen vervullen bij het contracteren en monitoren van budgetten en prestaties van de zorgaanbieders in de jeugdzorg. In deze regio is ervoor gekozen om onderscheid te maken tussen het inhoudelijk opdrachtgeverschap en technisch opdrachtgeverschap. Dit betekent dat de regio Holland Rijnland verantwoordelijk is voor het opstellen van zowel het inhoudelijk- als het inkoopbeleid en de inkoopstrategie, zij budgethouder, contracteigenaar/accounthouder is en de P&C rapportages voor gemeenten opstelt. Enkel het technisch opdrachtgeverschap voor de jeugdhulp is belegd bij SP71. Takenpakket De Serviceorganisatie heeft in de regio ZHZ zowel het technisch als het inhoudelijk opdrachtgeverschap op zich heeft genomen. De regio Holland Rijnland belegt enkel het technisch opdrachtgeverschap bij SP71. Wat deze keuze betekent voor de inhoud van het takenpakket is geïllustreerd in onderstaande tabel. Taak SP71 ZHZ 1. Inkoop & Aanbesteding 2. Contractmanagement 3. Beschikking Contract Factuur 4. Monitoring van budget en prestaties 5. Beleid 6. Accounthouderschap 7. Bedrijfsvoering 8. Helpdesk Budgetten en formatie Er is onderscheid gemaakt tussen het budget voor inkoop zorgaanbieders en het budget voor de eigen bedrijfsvoering De getallen in onderstaande tabel betreffen ramingen die bij de aanvang van de dienst als uitgangspunt zijn genomen. Budget (begroting) Totaal Waarvan BO ZHZ 105 MLN 3,5 MLN SP71 99,6 MLN 0,7 MLN Formatie (begroting) Totaal Waarvan inhuur ZHZ 19,78 fte 3,88 fte SP71 5,65 fte 0,8 fte Analyse De beide backoffice organisaties ZHZ en SP71 zijn niet met elkaar te vergelijken, maar illustreren juist de verschillende keuzes die te maken zijn bij het beleggen van taken in dit type organisaties. Daar waar ZHZ de gemeenten volledig ontzorgt in het brede pallet van de inkoop, uitvoering en monitoring van de jeugdhulp (en dat zo blijkt uit de recente evaluatie van het functioneren van de organisatie, ook zeer goed doet), doet SP71 vooral het contracteren van de zorgaanbieders en de financiële afwikkeling van de facturen. Pagina 04

5 ZHZ voert bijvoorbeeld ook de regie op de trits van beschikking-contract-factuur op het individuele niveau van cliënten. Bij SP71 zijn die werkzaamheden geen onderdeel van het takenpakket. SP71 is zeer kundig op het vlak van inkoop en contractmanagement en het opzetten van de financiële administratie en het afwikkelen van facturen (een taak die het SP71 als SSC Bedrijfsvoering voor een aantal gemeenten ook doet op andere terreinen). ZHZ voert verder voor de regio ook beleidstaken uit op het regionaal niveau en ook voert zij het accountmanagementschap uit richting zorgaanbieders en gemeenten. Tot grote tevredenheid van de opdrachtgevers. De evaluatie van ZHZ wijst uit dat het beleggen van een breed takenpakket zeer effectief is en leidt tot een hoge kwaliteit en tevredenheid bij opdrachtgevers. Beide backoffices jeugdhulp laten zien wat de meerwaarde van regionale samenwerking is, zowel voor gemeenten als voor de zorgaanbieders. Het contracteren van zorgaanbieders door een regionale backoffice leidt zowel tot schaalvoordelen in de uitvoering (anders moet ieder gemeenten dat zelf doen) en zeer waarschijnlijk ook tot een schaalvoordeel bij de inkoop. Voor zorgaanbieders betekent het dat zij contracten kunnen aangaan met de regio, boven individuele gemeenten. Al deze voordelen gelden ook voor de financiële afwikkeling van de facturen. Regionale samenwerking maakt het daarnaast mogelijk om samen beleid te maken en het contractmanagement professioneel te organiseren. Wel is een belangrijk aandachtspunt bij de regionale organisatie van de backoffice jeugdhulp: de informatievoorziening en betrokkenheid van de gemeenteraden. Omdat de jeugdhulp een nieuwe en gevoelige taak is, stellen gemeenteraden vaak veel vragen, uit betrokkenheid en vanuit hun controlerende taak. Vaak stellen zij meer vragen dan de regionale backoffice (nog) kan beantwoorden (zie ook de paragraaf Informatievoorziening nog een uitdaging). Het betrekken van gemeenteraden is daarom een belangrijk onderdeel van de regionale backoffice. Bestuurlijke vragen inzake de toekomstige regionale backoffice In veel gevallen is ervoor gekozen om de organisaties rondom de jeugdhulp tijdelijk van aard te laten zijn en na een aantal jaar het functioneren te evalueren. Op basis van een evaluatie hebben raden en colleges de mogelijkheid om ervoor te kiezen de huidige inrichting te continueren of te verbeteren dan wel te veranderen. Vragen die wij hierbij als essentieel zien, zijn: Draagt de huidige inrichting positief bij aan de kwaliteit van de jeugdhulp? Werkt het in de praktijk zoals destijds bedacht? Leiden de keuzes tot grip op kwaliteit en kosten van de jeugdhulp? Hoe functioneert het opdrachtgeveropdrachtnemerschap; zijn de rollen en verantwoordelijkheden tussen de gemeenten, de backoffice en eventueel de lokale teams helder belegd? Sluiten de eisen die de regionale organisatie stelt aan bij de lokale wensen? Is het financieringsmodel op basis van solidariteit toekomstbestendig? Informatie Het team van SeinstravandeLaar begeleidt regio s bij de opzet, evaluatie en doorontwikkeling van regionale backoffices jeugdhulp. Zo hebben wij het propositiedocument voor de backoffice Jeugdhulp voor SP71 helpen opzetten en de projectleiding gehad bij de vorming van de backoffice van SP71. Voor ZHZ hebben wij in de eerste helft van 2016 de evaluatie van het functioneren van de Serviceorganisatie Jeugdhulp mogen uitvoeren. Voor meer informatie: Arno Seinstra Telefoon: Mail: a.seinstra@seinstravandelaar.nl Pagina 05