Thema: Publiekprivate samenwerking in warmte-uitwisselingsprojecten

Transcriptie

1 Thema: Publiekprivate samenwerking in warmte-uitwisselingsprojecten 1. HET VERTREKPUNT: WARMTE HEEFT MARKTWAARDE HET OPTIMALISEREN VAN DE MARKT ENKELE OBSTAKELS OM TE OVERKOMEN HET SAMENSPEL TUSSEN MAATSCHAPPELIJKE BATEN EN FINANCIËLE HAALBAARHEID WARMTE HEEFT MAATSCHAPPELIJKE WAARDE MEERWAARDE DOOR PUBLIEKPRIVATE SAMENWERKING SAMENWERKINGSVORMEN DE RELATIE MET ANDERE INSTRUMENTEN Het vertrekpunt: warmte heeft marktwaarde Het uitgangspunt voor deze handleiding (en elke samenwerking in warmte-uitwisselingsprojecten) is dat de warmte die vrijkomt bij industriële processen (en nu grotendeels in de lucht of het oppervlaktewater verdwijnt) marktwaarde heeft. Immers, er zijn bedrijven en particulieren die deze warmte kunnen gebruiken (in bedrijf- of industriële processen of eenvoudigweg voor het verwarmen van gebouw of huis). Deze potentiële afnemers zijn tevens bereid om voor het gebruik van deze warmte te betalen. 2. Het optimaliseren van de markt Ondanks de waarde die vrijkomende industriële warmte vertegenwoordigt wordt deze warmte (op dit moment) nog nauwelijks benut. De vraag naar warmte (van bedrijven en particulieren) vindt deze bron van warmte onvoldoende. Een reguliere markt voor het uitwisselen van warmte ontbreekt ook. De reden is dat industriële warmte geen regulier product is dat makkelijk verhandeld kan worden. Het gebruik van warmte vergt een eigen warmtenet voor de distributie en levering van warmte aan klanten. Warmte kan bovendien maar over een beperkte afstand getransporteerd worden (zonder groot verlies aan warmte). Het afzetbereik van industriële warmte is daardoor beperkt. Het aanwenden van industriële (rest)warmte vergt dan ook een bijzondere inspanning: vraag en aanbod moet proactief geïdentificeerd worden en letterlijk bij elkaar worden gebracht. 3. Enkele obstakels om te overkomen Allereerst dienen industrieën (met een warmtebron) en omliggende bedrijven, woningcorporaties of ontwikkelaars zich bewust zijn van de aanwezigheid van een warmtebron en de mogelijkheid om deze warmte (productief) aan te wenden. Daarnaast moet de warmte tegen een concurrerende prijs aangeboden kunnen worden aan de warmteafnemer (bedrijven of particulieren). Dit laatste is (veelal) alleen mogelijk bij voldoende afzet of een beperkte afstand 1

2 tussen de warmtebron en de warmte-afnemer. De reden is dat warmtebenutting zeer kapitaalintensief is doordat een eigen goed geïsoleerde warmtenet moet worden aangelegd voor de effectieve uitkoppeling, distributie en levering van de warmte. Een dergelijk transportnet kost zo enkele miljoenen en is alleen rendabel als voldoende warmte geproduceerd wordt en afgezet kan worden. 4. Het samenspel tussen maatschappelijke baten en financiële haalbaarheid De uitdaging voor warmte-uitwisselingsprojecten is dus in principe om voldoende afzet (en dus opbrengst) te genereren om de kosten van het warmtenetwerk te dragen en de investeerders in dit warmtenet van een redelijk rendement te voorzien, en dat alles tegen een redelijke prijs voor de warmte-afnemer. Dit zal soms mogelijk zijn, maar lang niet altijd. Dat is jammer omdat er naast de potentiële baten voor de industrie (een extra bron van inkomsten) en de warmteafnemer (warmte tegen een concurrerende prijs) ook maatschappelijke baten verbonden zijn aan het gebruik van industriële warmte. Het gebruik van industriële warmte door bedrijven en particulieren vermindert hun energiebehoefte. Het resultaat is een lagere energieproductie en daarmee een vermindering van de uitstoot van schadelijke stoffen. Zowel lokaal (NO x ) als mondiaal (CO 2 ) kan er met het (her)gebruik van industriële (rest)warmte veel emissie worden vermeden. 5. Warmte heeft maatschappelijke waarde Deze milieubaten kunnen voor de overheid reden zijn om het gebruik van industriële warmte te stimuleren en (financieel) bij te dragen aan het realiseren van een warmte-uitwisselingsproject. Zodra de overheid instapt en meedoet is sprake van publiekprivate samenwerking om de warmte-uitwisseling te realiseren. Onderstaande diagram illustreert deze samenwerking, waarbij de betrokkenheid van de warmte-afnemer afhankelijk is van de aard en omvang van het eindgebruik (woningbouwcorporatie versus particulieren). Warmte aanbieder Warmte distributeur Warmte afnemer(s) (Locale) overheid 6. Meerwaarde door publiekprivate samenwerking Het doel van de publiekprivate samenwerking is om de markt- en maatschappelijke waarde van de industriële warmte te realiseren en wel op een effectieve, efficiënte en duurzame wijze. Wij spreken van het realiseren van het warmteuitwisselingsproject met meerwaarde voor alle stakeholders. Ervaring met publiekprivate samenwerking bij infrastructuur investeringen en gebiedsontwikkelingsprojecten leert dat dit doel gerealiseerd kan worden indien een aantal handelingsprincipes worden gevolgd: 2

3 1. Meerwaarde creëren door vanuit ieders belang te zoeken naar oplossingen. Als je elkaars belang kent, kun je het project en de samenwerking beter vormgeven, zodanig dat het voor iedereen aantrekkelijk wordt en blijft. Frank Brandse van Intij over samenwerking: Belangrijk voor de samenwerking is de mate waarin partijen elkaars belangen echt willen begrijpen en daar ook naar willen handelen, zeker in een publiek private projectomgeving. De wereld van publieke en private partijen verschilt en partijen hebben nog wel eens een verschillend beeld over hetgeen redelijk is van de ander te verlangen. Het bijeen brengen van deze werelden is van groot belang voor het creëren van begrip voor elkaars belangen en voor het succesvol realiseren van een project. Dit handelingsprincipe onderstreept het belang van het (gezamenlijk) uitvoeren van een stakeholderanalyse: wie zijn de relevante partijen en wat zijn hun belangen? Zie de digitale handleiding voor meer informatie over het uitvoeren van een stakeholderanalyse. 2. Meerwaarde creëren door verantwoordelijkheden en risico s te identificeren en daar neer te leggen waar ze het beste uitgevoerd en/of beheerst kunnen worden. Een warmte-aanbieder heeft (meestal) geen belang bij, en ervaring met het uitkoppelen en leveren van warmte. De overheid evenmin. Een warmtedistributeur wel. Deze taak kan dan het beste door de warmtedistributeur worden uitgevoerd. De overheid kan op haar beurt het beste politieke risico s dragen rondom het aanpassen van bestemmingsplannen en de regulering van energieprijzen. Het is zoeken naar een samenwerking tussen partijen waarin: o o o Partijen samenwerken op basis van kennis, expertise en toegevoegde waarde; De risico s op een logische en efficiënte manier zijn verdeeld; Partijen om kunnen gaan met onzekerheden en veranderingen in de toekomst. Dit handelingsprincipe onderstreept het belang van een goede taak- en risicoanalyse. Zie de digitale handleiding voor meer informatie over het uitvoeren van een risicoanalyse en de mogelijke verdeling van risico s over partijen. 3. Meerwaarde creëren door zogenaamde interface risico s bij één partij te beleggen. Interfacerisico s ontstaan bijvoorbeeld tussen het ontwerp enerzijds en het onderhoud/exploitatie anderzijds van een warmtenet. Indien het warmtenet een goedkoop ontwerp kent, dan zullen de onderhoud- en exploitatiekosten wel eens zeer hoog kunnen zijn. Door één partij verantwoordelijk te maken voor het ontwerp, de bouw, het onderhoud en de exploitatie van het warmtenet heeft deze partij de prikkel om de kosten over de levensduur van het warmtenet te minimaliseren. Een ander voorbeeld is de uitkoppeling van warmte bij de warmte-aanbieder. Deze uitkoppeling kan het primaire productieproces van de producent potentieel verstoren. Door de producent zelf verantwoordelijk te maken voor de uitkoppeling wordt dit interfacerisico beperkt; immers de producent heeft er het meeste baat bij dat deze uitkoppeling soepel verloopt. 3

4 Dit handelingsprincipe onderstreept het belang van een goede risicoanalyse. Zie de digitale handleiding voor meer informatie over het uitvoeren van een risicoanalyse en de mogelijke verdeling van risico s over partijen. 4. Meerwaarde creëren door marktspanning te introduceren. Vele warmtedistributeurs kunnen de uitwisseling van warmte realiseren door de aanleg, beheer en onderhoud van een warmtenet, maar vermoedelijk niet allemaal tegen dezelfde kosten en risicodracht. Een overheid kan de aanleg, beheer en/of exploitatie van een warmtenet onder concurrentie in de markt te zetten waardoor de projectkosten en risico s geminimaliseerd kunnen worden. Dit handelingsprincipe onderstreept het potentiële voordeel van het aanbesteden van de warmte-infrastructuur. Zie de digitale handleiding (de uitwerkingsfase van een warmte-uitwisselingsproject) voor meer informatie over het aanbesteden van de warmte-infrastructuur. 5. Meerwaarde creëren door het afspreken van prestatieafhankelijke beloningen. Het gaat er hierbij om dat de samenwerkingspartners elkaar permanent prikkelen om goed te blijven presteren. Een voorbeeld is om een warmtedistributeur niet te betalen voor de aanleg van een warmtenet, maar voor de succesvolle levering van warmte. De wijze waarop partijen het best geprikkeld kunnen worden tot presteren moet per project geanalyseerd worden. 6. Meerwaarde creëren door vooraf af te spreken hoe om te gaan met onvoorziene omstandigheden en contractuele wijzigingen. Het ontbreken van procedures en principes voor het omgaan met onvoorziene omstandigheden en gewenste contractuele wijzigingen betekent dat bij het voordoen van zulke omstandigheden telkens opnieuw onderhandeld moet worden. Ervaring uit de infrastructuur en gebiedsontwikkelingsprojecten leert dat zulke onderhandelingen worden gevoerd vanuit, de dan geldende, korte termijn (financiële) belangen. Een meetlat ontbreekt bovendien om de onderhandelingsuitkomst te toetsen op effectiviteit, efficiency en duurzaamheid. Het resultaat is dat zulke onderhandelingen de samenwerking (vaak) ondermijnen. Het vooraf afspraken over hoe om te gaan met onvoorziene omstandigheden en contractuele wijzigingen voorkomt meestal een hoop gedoe tijdens de projectimplementatie. 7. Meerwaarde creëren door inzicht en wederzijds begrip na te streven. Ervaring leert dat verschillende samenwerkingspartners andere verwachtingen en lezingen hebben van een samenwerkingsovereenkomst en hele eigen werkvormen kennen. Deze verschillen in verwachtingen, interpretaties, werkmethoden en waarden ondermijnen (als ze niet vooraf bekend waren) het vertrouwen en daarmee de samenwerking. Investeren in wederzijds inzicht en begrip tijdens het vormgeven van een samenwerking is daarom cruciaal voor een effectieve, efficiënte en vooral duurzame samenwerking. Peter Bell en Leon Ammerlaan (project aardwarmte bij Ammerlaan The Green Innovator) over het belang van publiek private samenwerking Publiek en privaat kunnen niet zonder elkaar. De gemeente Pijnacker-Nootdorp heeft meerdere cruciale rollen vervuld in het tot stand komen van ons aardwarmteproject, namelijk de rollen van: financier (van het geologisch vooronderzoek), intermediair (tussen ons en het Rijk, de Provincie, de onderzoeksinstellingen, adviseurs en toekomstige afnemers), en afnemer (van warmte door de gemeentelijke sporthal). Toch was het project niet tot stand gekomen zonder het ondernemerschap van Ammerlaan The Green Innovator. Na de eerste haalbaarheidsonderzoeken hebben wij het project naar ons toegetrokken en echt de rol van aanjager en trekker vervuld; rollen die passen bij de kennis, ervaring en belangen van onze onderneming. De rol van de gemeente verschoof toen meer van facilitator naar warmteafnemer en het zorg dragen voor provinciale en rijkssubsidies. De gemeente heeft zich daarin een uitstekende partner getoond. Af en toe wat traag, maar goed. Met de snelheid van handelen kan en moet je eenvoudig rekening houden als ondernemer. 4

5 7. Samenwerkingsvormen Publiekprivate samenwerking binnen warmte-uitwisselingsprojecten kan grosso modo op twee leesten geschoeid worden, namelijk (i) een contractuele samenwerking; en (ii) een institutionele samenwerking. Contractuele samenwerking De meest voorkomende vorm van samenwerking is een samenwerking op basis van een contract. In een samenwerkingscontract wordt opgenomen: de context van het project beschrijving betrokken partijen de intenties en ambities van de betrokken partijen doel overeenkomst omschrijving project toedeling taken en verantwoordelijkheden partijen uitgangspunten samenwerking en risicoverdeling tussen partijen beschrijving van de projectorganisatie uitgangspunten bekostiging en financiering van het project Looptijd en voorwaarden overeenkomst De reikwijdte van de samenwerking en dus het contract is aan de samenwerkende partners om te bepalen. De variabele daarbij is de scope van het project, hetgeen vaak tot uitdrukking komt in de mate van integratie van projectactiviteiten. We onderscheiden in principe twee vormen van integratie: (i) de horizontale integratie van projectonderdelen; en (ii) de verticale integratie van projectfasen (zie onderstaande figuur). Contracten worden veelal aangeduid met (de Engelse termen voor) de mate waarin ze voorzien in verticale integratie van projectfasen, bijvoorbeeld: DB-contracten voor de uitbesteding van het ontwerp ( Design ) en de bouw ( Built ), DBFM-contracten voor de uitbesteding van het ontwerp, de bouw, de financiering ( Finance ) en onderhoud ( Maintenance ), of DBFMO-contracten voor de uitbesteding van het ontwerp, de bouw, de financiering, het onderhoud en de exploitatie ( Operation ). Figuur De mate van integratie van projectactiviteiten Horizontale integratie Lokaal warmtenet Hulpketels Warmteuitkoppeling Hoofdwarmtenet Bufferinstallatie Warmtewisselaars Verticale integratie Ontwerp Bouw Beheer Exploitatie Institutionele samenwerking 5

6 In sommige, grootschalige, warmte-uitwisselingsprojecten kan het interessant zijn om een aparte juridische entiteit op te richten om het project en de exploitatie van de warmte te realiseren. Een dergelijke entiteit (een zogenaamde special purpose vehicle, ofwel SPV) kan verschillende aandeelhouders kennen: de warmtedistributeur, de producent of gemeente. De SPV sluit contracten af met de verschillende stakeholders voor onder meer de productie, de levering en de afname van warmte. De SPV trekt ook financiering aan (zogenaamde projectfinanciering). Hoe minder risico de SPV draagt (en dus hoe meer de individuele partijen) des te lager ook de financieringskosten zijn. Projectfinanciering is dus ook een middel om lage vermogenskosten te krijgen. Onderstaand diagram illustreert de organisatie van een warmte-uitwisselingsproject gerealiseerd middels projectfinanciering. (Zie ook het PDF document over projectfinanciering bij de Digitale Handleiding voor warmteuitwisselingsprojecten voor een nadere toelichting op dit onderwerp.) Enkele stakeholders, bijvoorbeeld de warmteaanbieder, warmtedistributeur en / of gemeente richten (gezamenlijk) een formele onderneming op louter en alleen voor het realiseren en uitvoeren van het warmte-uitwisselingsproject (een zogenaamde projectonderneming, veelal aangeduid met de Engelse term special purpose vehicle, oftewel SPV ). Deze SPV neemt de verantwoordelijkheid en organisatie van het warmte-uitwisselingsproject op zich. Het sluit achtereenvolgens contracten af met (i) aannemers voor de bouw en het onderhoud van de warmte-uitwisselingsinfrastructuur, (ii) warmtedistributeurs voor de exploitatie van de warmte-uitwisselingsinfrastructuur; (iii) eigen en vreemd vermogen verschaffers voor de financiering van de bouw, het onderhoud en de exploitatie van de warmte-uitwisselingsinfrastructuur; en (iv) afnemers van de warmte. Daarnaast zorgt de SPV ook voor de noodzakelijk vergunningen. (De SPV kan natuurlijk ook een contract afsluiten met een warmtedistributeur, die dan de verantwoordelijkheid neemt voor het ontwerp, de bouw, het onderhoud en exploitatie van de warmte-uitwisselingsinfrastructuur.) 6

7 Figuur Samenwerking middels een formele projectonderneming Minder risico's in SPV lagere financieringskosten Vergunningverstrekker Warmte-afname overeenkomst Banken Sponsor (EV) Special Purpose Vehicle Afnemer Sponsor (EV) Onderhoud en beheer warnmteinfra + installaties Bouw warmteinfra + installaties Bouw +onderhoud warmteproductue Leverings- en productieovereenkomsten. Minder risico's in SPV hogere 'productprijzen' van EPC's 8. De relatie met andere instrumenten De samenwerkingsvorm is het sluitstuk van de voorbereidingsfase en het begin van projectrealisatie. Alle voorgaande analyses (stakeholderanalyse, business case, maatschappelijke kostenbaten analyse, en risicoanalyse) bepalen de keuze en invulling van de samenwerkingsvorm en overeenkomst. 7