Loslaten en uitdagen

Transcriptie

1 Loslaten en uitdagen Decentralisatie van taken naar gemeenten Vereniging van Nederlandse Gemeenten Bestuur & Management Consultants april 2008 mevrouw dr. C.C. Verhoeff drs. R. Wever Projectnummer:

2 INHOUD MANAGEMENTSAMENVATTING 3 HOOFDSTUK 1 DECENTRALISATIE, WIJ ZIJN ER KLAAR VOOR Vraagstelling en doel van het onderzoek Verantwoording van onze werkwijze Leeswijzer 7 HOOFDSTUK 2 SUCCESVOLLE SAMENWERKING MOET JE ORGANISEREN Inleiding De netwerkbenadering Differentiatie in specialisatie Shared Services Samenwerking door gedeelde kaderstelling De anatomie van samenwerking Het geheim van het succes? Decentralisatie en slimme constructies en samenwerking 15 HOOFDSTUK 3 SUCCESVOLLE SAMENWERKING IN BEELD Inleiding ELO-Grunn Stadsregio Arnhem-Nijmegen Onderwijshuisvesting en de vorming van brede scholen Veiligheidsregio Zeeland en Utrecht Drechtsteden, samen stad aan het water Invoering Wmo in de provincie Drenthe De Regionale Sociale Dienst Alblasserwaard-Oost/Vijfheerenlanden (RSD AOV) Een nieuwe gemeente: Bronckhorst Nog twee nieuwe modellen: een verwachtingsvol perspectief 79 HOOFDSTUK 4 SUCCESVOLLE SAMENWERKING NADER BEKEKEN Kenmerken van slimme en succesvolle constructies Wanneer leiden - gedecentraliseerde - taken tot slimme constructies Samenwerken is een werkwoord Betekenis van onze conclusies voor het decentralisatiedebat 95 BIJLAGE 1 GERAADPLEEGDE LITERATUUR EN DOCUMENTATIE 98 2/99

3 Managementsamenvatting Loslaten en uitdagen, decentralisatie van taken naar gemeenten Gemeentebestuurders en managers beschikken aantoonbaar over het vermogen om samenlevingsvraagstukken creatief en succesvol op te pakken. Dat blijkt niet alleen uit de casuïstiek die wij in dit rapport presenteren. In de advies- en bestuurspraktijk is een veelvoud aan succesvolle en slimme constructies inmiddels zichtbaar. De praktijk laat echter ook zien dat gemeenten zich niet altijd serieus genomen voelen. Want wat de rijksoverheid soms met de ene hand geeft, pakt ze met de andere hand ook weer terug, horen wij dikwijls. Dit gebeurt bijvoorbeeld in de vorm van kwaliteitseisen, normstellingen en het verplichtend opleggen van vele vorm- en procesvereisten. Daarin lijkt nogal eens voorbijgegaan te worden aan het gegeven dat gemeenten hun eigen volwaardige inrichting kennen, als het gaat om het stellen van doelen en het afleggen van verantwoording over het bereiken daarvan. Bij een dergelijke vorm van decentralisatie onder voorbehoud komt de meerwaarde van decentralisatie maar moeilijk en onder hoge organisatie- en verantwoordingskosten van de grond. De door het kabinet ingestelde interbestuurlijke taakgroep Gemeenten geeft uitwerking aan hetgeen in het bestuursakkoord is afgesproken over verdere decentralisatie, bestuurskracht en toezicht. Tegen de achtergrond van voorgenomen decentralisatie van taken naar gemeenten, heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) aan BMC (Bestuur & Management Consultants) gevraagd een kortlopend onderzoek uit te voeren. Er was behoefte aan meer inzicht in de manier waarop gedecentraliseerde taken kunnen worden uitgevoerd door kleine(re) gemeenten. Het voor u liggende onderzoek geeft antwoord op de volgende vraagstelling: Zijn er slimme (samenwerkings)constructies waarin deze taken succesvol kunnen worden uitgevoerd en waaraan is dit succes te danken? Deze slimme constructies zijn er zeker. In dit rapport beschrijven wij slechts tien voorbeelden van succesvolle en slimme constructies, waarmee gemeenten een creatief en gevarieerd antwoord geven op de taken en opgaven waarvoor zij staan. De voorbeelden hebben betrekking op verschillende taakvelden, zoals wonen, veiligheid, onderwijs, verkeer en vervoer en maatschappelijke ondersteuning. Eveneens hebben wij bij de selectie van onze cases een zekere spreiding over het land nagestreefd en gezocht naar variatie in de samenwerkingsvormen. Met behulp van interviews en documentenanalyses hebben wij de beschrijvingen gemaakt, waarna wij de casuïstiek hebben geanalyseerd. De slimme constructies leiden tot een succesvol resultaat. Successen worden benoemd op inhoudelijk én relationeel terrein. Niet alleen worden wijken opgeknapt, bruggen gebouwd, brede scholen gesticht en draaiboeken gemaakt, maar ook de onderlinge werkverhoudingen zijn goed en worden in de samenwerking zelfs steeds beter. Het vertrouwen in gedeelde ambities en vermogen groeit en er ontstaat fasegewijs een solide basis voor het oppakken van nog meer en weer andere opgaven en het waarmaken van (nog) grotere ambities. Er is ruimte voor eigen invullingen, er wordt gecreëerd. 3/99

4 Soms naar aanleiding van decentralisatie van taken (volledige decentralisatie), soms ondanks de beperkte decentralisatie of zelfs centraliserende tendensen. De factoren die het succes bepalen worden in dit rapport geanalyseerd. Het creëren van win-win-situaties, een zekere gelijkwaardigheid tussen de deelnemende partijen, actieve participatie van alle spelers, inhoudelijke gedrevenheid, persoonlijk commitment, publiek leiderschap, druk van buiten, hoge ambities, inspirerende doelen en het vieren van successen. Het zijn allemaal factoren die bepalend zijn voor het succes. Is aan deze voorwaarden niet voldaan, dan zal succes uitblijven of veel trager en met meer strubbelingen tot stand komen. De succesfactoren waren in zekere zin al bekend, maar wat is de betekenis van deze analyse voor de discussie over decentralisatie? De praktijk laat keer op keer zien dat gemeenten prima in staat zijn nieuwe taken succesvol op te pakken. Mits voldoende uitgedaagd (dat wil zeggen met voldoende beleidsvrijheid), zoeken en vinden zij slimme constructies die gaandeweg ook nog eens evolueren en successen afdwingen. De werkelijke vraag is: durft en kan de centrale overheid wel loslaten? Bestuurskracht bewijst zich in de praktijk, het hebben van verantwoordelijkheid voor samenlevingsvraagstukken is daarbij een noodzakelijke voorwaarde. De uitdaging voor het rijk is om nu los te laten en te laten zien dat ze vertrouwen heeft in het organisatietalent van gemeenten. De praktijk wijst uit dat gemeenten dit vertrouwen verdienen. 4/99

5 Hoofdstuk 1 Decentralisatie, wij zijn er klaar voor Vraagstelling en doel van het onderzoek De door het Kabinet ingestelde interbestuurlijke taakgroep gemeenten geeft uitwerking aan hetgeen in het bestuursakkoord is afgesproken over verdere decentralisatie, bestuurskracht en toezicht. De taakgroep zal voorstellen uitbrengen aan de minister van Binnenlandse Zaken over de volgende punten: Decentralisatie van taken en verantwoordelijkheden naar gemeenten. Uitordening van taken tussen de overheden volgens het tweebestuurslagenprincipe. Vergroten van de bestuurskracht van gemeenten, waarbij accenten worden gelegd op het aanpassen van de Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) en het stimuleren van schaalvergroting/herindeling. Inmiddels heeft de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), ondersteund door Cebeon, een rapport uitgebracht getiteld 'Voorzetten voor decentralisatie, argumenten en mogelijkheden voor (verdere) decentralisatie van taken naar gemeenten'. In het rapport wordt voor alle gemeentelijke taakgebieden aangegeven welke budgetten in aanmerking zouden kunnen komen voor overheveling van andere overheden naar gemeenten en welke specifieke uitkeringen zouden kunnen worden toegevoegd aan de algemene uitkering van het gemeentefonds. Bij de inventarisatie is dus uitgegaan van een decentralisatie van taken in relatie tot de beschikbare financiële middelen. Op dit moment heeft de VNG behoefte aan inzicht in de manier waarop de uitoefening van gedecentraliseerde taken of toekomstig te decentraliseren taken wordt of kan worden uitgevoerd door kleine(re) gemeenten. De volgende centrale onderzoeksvraag is daaraan gekoppeld: Zijn er slimme samenwerkingsconstructies waarin deze taken succesvol kunnen worden uitgevoerd en wat maakt deze samenwerking succesvol? De vraag en de beantwoording daarvan is relevant voor de doorvertaling van de op inhoudelijke gronden te maken keuzes voor (verdere) decentralisatie naar het in de praktijk daadwerkelijk goed oppakken van de nieuwe taken door gemeenten. Hoe gemeenten dit in de praktijk doen, kan op zijn beurt weer invloed hebben op de keuzes die worden gemaakt in de reikwijdte of het tempo van decentralisatie. De VNG heeft aan BMC (Bestuur & Management Consultants) gevraagd om een aantal van de in de centrale vraagstelling genoemde slimme samenwerkingconstructies te selecteren, te beschrijven en te analyseren. In dit boekje presenteren wij onze bevindingen. 1.2 Verantwoording van onze werkwijze Hoe heeft BMC deze opdracht aangepakt? Wij onderscheiden een aantal stappen die wij hieronder kort toelichten. 5/99

6 a. Literatuurstudie BMC is gestart met een korte litereratuurverkenning, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een theoretisch hoofdstuk. De opbrengst van de literatuurstudie is een referentiekader (een bril) waarmee wij naar de geselecteerde cases zullen kijken en op basis waarvan wij de cases zullen analyseren. Op basis van de literatuur beschrijven wij vier veelvoorkomende samenwerkingsvormen. Daarbij wordt toegelicht welke motieven aan samenwerking ten grondslag kunnen liggen en zijn enkele kenmerkende en succesvolle voorbeelden (uit de bestaande literatuur) per samenwerkingsvorm genoemd. Dit alles zegt echter nog niets over factoren die het feitelijke succes van samenwerking positief of negatief beïnvloeden. Enkele algemene factoren die in de organisatieliteratuur worden onderscheiden worden daarom ook uit de literatuur afgeleid. Het geheel wordt gepresenteerd in een overzichtelijk schema, waarna wij de samenwerking ook in de praktijk zullen bekijken. Hoe werkt de samenwerking in de praktijk van de gemeentelijke overheid, en in het bijzonder bij het waarmaken van gedecentraliseerde taken naar de gemeenten? b. Inventarisatie en selectie van cases Om de onderzoeksvraag te beantwoorden maken wij gebruik van de vergelijkende gevalsstudie. Vanwege het grote aantal interim- en adviesopdrachten bij gemeenten en regionale samenwerkingsverbanden van gemeenten, heeft BMC een goed netwerk van opdrachtgevers die hebben laten zien dat er slimme samenwerkingsconstructies zijn. Deze samenwerkingsconstructies kunnen de deelnemende gemeenten goed behulpzaam zijn bij de uitvoering van (gedecentraliseerde) taken. De gemeenten kiezen er in die gevallen voor om bij de uitvoering van de taken gericht en bewust te werken met andere partijen. Die andere partijen kunnen andere gemeenten zijn, maar ook maatschappelijke organisaties, instellingen en marktpartijen. Een klein team van BMC heeft een aantal van deze slimme constructies geïnventariseerd, benoemd en geselecteerd voor nader onderzoek. Bij de selectie van cases hebben wij de volgende criteria gebruikt: 1. Variatie in taakvelden. 2. Variatie in samenwerkingsvormen. 3. Een zekere spreiding over het land. 4. Een relatie met een recent gedecentraliseerde of binnenkort te decentraliseren taak. 5. Op korte termijn beschikbaarheid van informatie en contactpersonen. De keuze is voorlopig gevallen op de volgende cases: Groningen/ELO-Grunn (dienstverlening). Stadsregio Arnhem-Nijmegen (Verkeer en Vervoer), gesproken met de heer Visser en de heer van Eert. Veiligheidsregio Utrecht en Zeeland (crisisbeheersing en rampenbestrijding), gesproken met de heer de Reght, de heer Buitink en mevrouw van der Lijcke. De Brede School (onderwijshuisvesting), gesproken met diverse projectleiders/ adviseurs Brede School. Netwerkstad Drechtsteden (wonen), gesproken met de heer Vogelaar. 6/99

7 Assen/Drentse gemeenten, (Wmo) gesproken met de heer Aske. Inrichten gemeenschappelijke Sociale Dienst Alblasserwaard-Vijfheerenlanden (nog te voeren gesprek met de directeur). BEL-gemeenten (samenvoeging werkeenheden). Heringedeelde gemeente. c. Dataverzameling en casebeschrijving Voor de casebeschrijvingen hebben wij een grote hoeveelheid bronmateriaal ontvangen (documentatie) en hebben wij enkele gesprekken gevoerd. Bij deze gesprekken stonden de volgende hoofdvragen centraal: Om welke gedecentraliseerde taak gaat het? Wat is het doel van de samenwerking in deze context en hoe zag de samenwerkingsvorm eruit? Wat zijn effecten geweest van de samenwerking? Wat zijn de kritische succesfactoren die bijdragen aan de beoogde meerwaarde in relatie tot de gedecentraliseerde taak? Op grond van alle data schrijven wij de casuïstiek uit. De casebeschrijvingen hebben verschillende vormen, maar behandelen allemaal de elementen die zijn vervat in ons referentiekader en de hierboven genoemde hoofdvragen.het BMC-team dat deze opdracht voor de VNG uitvoerde was samengesteld uit de volgende adviseurs: drs. R. (Rob) Bransz, dr. N.A.C. (Ard) Schilder, drs. R.W.C. (Rob) van Woerkum, drs. R. (Roel) Wever en dr. C.C. (Carien) Verhoeff. 1.3 Leeswijzer Nadat wij in dit eerste hoofdstuk de vraagstelling hebben toegelicht en onze werkwijze hebben verantwoord, volgt in hoofdstuk 2 ons theoretisch kader dat wij gebruikt hebben bij de analyse van de cases. Hoofdstuk 3 is vervolgens volledig gewijd aan een beschrijving van verschillende samenwerkingsvormen in de praktijk. Waaruit blijkt het succes in relatie tot de gedecentraliseerde taak en waardoor kan het succes worden verklaard? Wij beëindigen dit rapport met een reflectie op de beschreven cases en een beantwoording van de centrale onderzoeksvraag in hoofdstuk 4. 7/99

8 Hoofdstuk 2 Succesvolle samenwerking moet je organiseren 2.1 Inleiding Uit de literatuurstudie wordt duidelijk dat er geen one best way is voor het vormgeven van intergemeentelijke samenwerking. Motieven, doelen en werkwijzen zijn sterk contextueel bepaald. Daarom is er voor gekozen de volgende vier sterk van elkaar verschillende samenwerkingsvormen in dit rapport op te nemen De netwerkbenadering Versterk de knooppunten op de archipel 2. Differentiatie in specialisatie Een goed team vertrouwt op individuele competenties 3. Shared Services Pool dure of schaarse kennis, bronnen of expertise 4. Gedeelde kaderstelling Maatwerk waar nodig, maar speel wel één systeem De keuze voor deze vier vormen is gemaakt op basis van twee overwegingen: Allereerst zijn in deze vier samenwerkingsvormen veel inzichten uit de literatuur gecondenseerd. Zij geven als ideaaltypen daarom een goed inzicht in de mogelijkheden en kenmerken van verschillende manieren van samenwerken. Ten tweede zijn de opgenomen samenwerkingsvormen relevant voor de gemeentelijke organisatie. Er is gekozen voor samenwerkingsvormen die aansluiten bij de karakteristieken van de gemeentelijke organisatie en de opgaven waarvoor de gemeenten staan. De opgenomen samenwerkingsvormen sluiten elkaar niet uit. Veelal worden zij naast elkaar gebruikt en vullen zij elkaar in de praktijk juist aan. In de paragrafen 2.2 tot en met 2.5 zijn de vier concrete samenwerkingsvormen nader toegelicht. In paragraaf 2.6 worden zij nader gerangschikt naar hun anatomie. In paragraaf 2.7 worden de algemene succesfactoren bij samenwerking in beeld gebracht. In paragraaf 2.8 wordt het geheel in relatie gebracht tot decentralisatie. 2.2 De netwerkbenadering Voorbeelden Professionalisering van de (milieu)handhaving in Reimerswaal en Kapelle 2. Slagkracht en besparingen door het DOORSZ-convenant 3 (DOORSZ: de gemeenten Dalfsen, Ommen, Olst-Wijhe, Raalte, Staphorst en Zwartewaterland). 1 Van Hout et all., Anatomie van de samenwerking, Korsten et all., Samenwerking beproefd, 2006, p. 71 e.v. 3 Partners+Pröpper, Trendstudie samenwerking decentrale overheden, 2005, p /99

9 Motieven voor het samenwerken in netwerken Van samenwerking in netwerken is veelal sprake in omgevingen die gekenmerkt worden door een pluriformiteit van actoren of partijen die elk over een zekere mate van autonomie beschikken en tevens van elkaar afhankelijk zijn. Samenwerking ontstaat veelal omdat individuele partijen in het netwerk beschikken over, of toegang hebben tot, schaarse of unieke bronnen die voor anderen in het netwerk beschikbaar kunnen worden gemaakt. Daarbij kan het gaan om uiteenlopende zaken zoals kennis en expertise of materiële goederen. De ruil van dergelijke bronnen, maar ook de uitwisseling van leerervaringen of best practises maken dan een belangrijk onderdeel uit van de samenwerkingsrelaties tussen partijen. Netwerken worden dan ook veelal geconceptualiseerd als transactienetwerken. Samenwerking in netwerken kan ook gericht zijn op het optimaliseren of verbeteren van processen - bijvoorbeeld de productie van goederen of diensten - waarin de afzonderlijke partijen elk een eigen aandeel hebben. Veelal wordt een dergelijk samenwerkingsverband dan geconceptualiseerd als een keten van samenwerkende partijen. Ten slotte kan de netwerkvorm wijzen op al dan niet tijdelijke samenwerkingsverbanden waarin partijen maximaal gebruik proberen te maken van elkaars ervaringen en competenties. Niet zelden ontstaan dan vormen van coproductie of een gemeenschappelijke uitvoeringspraktijk, bijvoorbeeld in de aanpak van complexe (beleids)problemen of de ontwikkeling van nieuwe producten en diensten. Kenmerken van de netwerkvorm Belangrijk kenmerk van de netwerkvorm is de autonomie en gelijktijdige wederzijdse afhankelijk van deelnemende partijen in de samenwerking. De netwerkvorm van samenwerking heeft vergeleken met andere samenwerkingsvormen veelal een relatief lage impact op de formele autonomie van de afzonderlijke partijen. Wanneer daarin voldoende wordt geïnvesteerd kan samenwerking in netwerken een duurzaam karakter ontwikkelen hoewel zij in beginsel vluchtig en flexibel van aard is. Zij is immers lang niet altijd formeel geïnstitutionaliseerd. Samenwerking in netwerken kenmerkt zich door een voortdurende afstemming en onderhandeling tussen partijen. Bijvoorbeeld over de ontwikkeling van een gemeenschappelijke probleemvisie of probleemaanpak. Zorgvuldige en adequate communicatie met andere partijen op de grenzen van de eigen organisatie is dan ook onontbeerlijk. Een goede informatievoorziening is hierbij in hoge mate ondersteunend. De kwaliteit van samenwerking staat of valt veelal met het vermogen blijvend bruggen te slaan tussen de verschillende partijen. 2.3 Differentiatie in specialisatie Voorbeelden K5-samenwerking (gemeenten in Krimpenerwaard), elke gemeente neemt afzonderlijke taak met bijbehorend personeel voor haar rekening 4. Veertien gemeenten doen inkopen via BIZOB 5 (Stichting Bureau Inkoop en Aanbestedingen Zuid Oost Brabant). 4 Korsten et all. (2006), p. 61 e.v. 5 Partners+Pröpper (2005), p /99

10 Motieven voor samenwerking via gedifferentieerde specialisatie Samenwerking ontstaat vaak daar, waar afzonderlijke partijen zich toeleggen op de ontwikkeling van specifieke competenties waarin zij zich onderscheiden van andere. Niet verwonderlijk ontstaat samenwerking dan ook vaak in netwerken van partijen die elk afzonderlijk sterk gespecialiseerd zijn in specifieke gebieden of zich zodanig willen ontwikkelen. Deze vorm van samenwerking vertoont dan ook overeenkomsten met de netwerkvorm. De focus en scope zijn echter anders. Samenwerking via de netwerkvorm is uiteindelijk gericht op de ontwikkeling van een gemeenschappelijke handelingspraktijk of ontsluiting en diffusie van kennis, expertise en bronnen binnen het netwerk. Hoewel dit laatste zeker ook voor samenwerking via gedifferentieerde specialisatie geldt, is (flexibele) specialisatie in de eerste plaats gericht op de optimalisatie van bepaalde voortbrengingsprocessen. Doordat afzonderlijke partijen zich volledig kunnen toeleggen op een specifieke core business en daarbij hun markt vergroten, kunnen zij kosten minimaliseren en de kwaliteit van diensten en producten verbeteren. Kenmerken van samenwerking door gedifferentieerde specialisatie Specialisatie betekent dat partijen zich meer toeleggen op (een complex van) specifieke taakgebieden of voortbrengingsprocessen ten koste van andere. Specialisatie impliceert dus ook dat wordt besloten dat sommige zaken niet meer zelf worden gedaan, maar worden overgelaten aan samenwerkingspartners. Door gedifferentieerde specialisatie ontstaat als het ware een vernetwerkte matrixorganisatie. In vergelijking tot de netwerkvorm van samenwerking heeft deze vorm van samenwerking een grotere impact op de eigen autonomie. Doordat niet alle taken meer in eigen huis zijn belegd worden partijen immers afhankelijker van elkaar en heeft de samenwerking een structureler karakter. Samenwerking impliceert in deze vorm dan ook vaak een zekere formalisering van relaties of een noodzaak tot een hoge mate van vertrouwen tussen de deelnemende partijen. Elke partij moet er dan ook op aan kunnen toegang te hebben tot het reservoir van gespecialiseerde kennis en competenties van de andere partijen in het samenwerkingsverband. Doordat bij specialisatie door afzonderlijke partijen wordt geïnvesteerd in de diepte dienen de samenwerkende partijen gezamenlijk in de breedte een visie te creëren op de uitdagingen waarvoor zij staan en de bijdrage die door elk van de deelnemende samenwerkingspartners wordt geleverd. Veelal zal bij taakspecialisatie de behoefte ontstaan deze duidelijk te omschrijven, bijvoorbeeld in de vorm van een producten- en dienstencatalogus. 2.4 Shared Services Voorbeelden Almelo, Enschede, Borne, Hengelo bundelden onder de noemer Netwerkstad Twente sinds 2002 hun facilitaire bedrijven. Operationele samenwerking op het terrein van Werk en Inkomen in de Limburgse regio Helden, Kessel, Maasbree en Meijel 6. 6 Korsten et all. (2006), p. 53 e.v. 10/99

11 Motieven voor samenwerking in Shared Services Shared Services kunnen beschouwd worden als een vorm van samenwerking waarbij sprake is van interne uitbesteding. Op basis van gedeeld eigenaarschap en/of gezamenlijk beheer besturen samenwerkende partijen hierbij een of meer faciliterende voorzieningen. Deze voorzieningen worden veelal ondergebracht in een afzonderlijke organisatie. In feite is bij deze vorm van samenwerking ook sprake van taakspecialisatie. Motieven zijn ook hier dikwijls kwaliteitsverhoging en kostenreductie door schaaloptimalisatie. De samenwerkende partners specialiseren zich echter niet zelf, maar brengen de voortbrenging van gespecialiseerde diensten en producten onder gemeenschappelijk bestuur, vaak in een nieuw op te richten organisatie. Kenmerken van samenwerking in Shared Services Samenwerking via de vorming van een Shared Service organisatie is structureel van aard. Net als bij gedifferentieerde specialisatie worden specifieke kennis of competenties bij Shared Services gebundeld. Hoewel de voortbrenging van de gedeelde services veelal geconcentreerd wordt, kan in deze samenwerkingsvorm niet zonder meer gesproken worden over centralisatie. Over kostenontwikkeling, capaciteits- en allocatievraagstukken wordt door de samenwerkende partners in gezamenlijkheid beslist. Er is sprake van een vergaande gezamenlijke bestuurlijke betrokkenheid en verantwoordelijkheid. De samenwerkende partners fungeren als het ware als leden van een coöperatie of vereniging van eigenaren waarin bij algemene vergadering wordt besloten. Dan kan bijvoorbeeld worden gedacht aan besluitvorming over begrotingen en jaarplannen van de Shared Service organisatie. Samenwerking via Shared Services impliceert een verdere verzakelijking van de onderlinge relaties: zowel tussen de samenwerkende partners als tussen deze partners en de Shared Services organisatie. Een Shared Service organisatie wordt doorgaans resultaatverantwoordelijk gemaakt voor de producten en diensten die zij levert. Doorgaans wordt zij via vastgelegde prestatiecontracten bestuurd en niet via directe operationele interventie van de juridische eigenaars. De dagelijkse bedrijfsvoering van een Shared Services organisatie wordt veelal in handen gelegd van een directie. 2.5 Samenwerking door gedeelde kaderstelling Voorbeelden NOFA-gemeenten en slagkracht in de raden 7 (NOFA: Gemeenschappelijke Regeling Noordoost Friese Aanpak). Manden Maken in de Drechtsteden 8. Motieven voor samenwerking door gedeelde kaderstelling Het succes van samenwerking is zowel afhankelijk van de individuele bijdrage van de samenwerkende partners als van het collectief. Een vergelijking met een voetbalelftal gaat hierbij op. Elke speler brengt zijn eigen kwaliteiten mee en maakt zich daarmee onmisbaar voor het team als geheel. Elf topspelers maken echter niet vanzelfsprekend een goed team. 7 Partners+Pröpper (2005), p Idem, p /99

12 Hun individuele kwaliteiten kunnen pas optimaal tot bloei komen als is nagedacht over (de inpassing in) het collectief. Welk systeem wordt bovendien gespeeld, of 4-3-3? Welke rollen en taken worden daarin onderscheiden? Samenwerking is in dit geval te zien als de beschikbaarheid van eenduidige uitgangspunten (het systeem) die niet constant ter discussie staan en voor iedereen bekend zijn. Het gaat dan niet zozeer om afspraken over de te bereiken doelen (het wat ), maar om afspraken over de wijze waarop die doelen worden bereikt (het hoe ). De afzonderlijke samenwerkingspartners kunnen zich dan binnen gegeven kaders optimaal richten op hun eigen taken. Door voor specifieke zaken een gelijke aanpak te kiezen, wordt voor samenwerking als het ware een gemeenschappelijk speelveld gecreëerd waarop tevens ieders speelruimte duidelijk is. Concreet kan worden gedacht aan de protocollering van werkwijzen, het gebruik van dezelfde informatiesystemen en technische hulpmiddelen of standaardisering van arbeidsrechtelijke uitgangspunten van medewerkers. Kenmerken van samenwerking door gedeelde kaderstelling Samenwerking in deze vorm wijkt af van de vorige twee vormen omdat minder aandacht uitgaat naar de organieke structuur van samenwerking. Zij is zoals de naam al zegt vooral kaderstellend van aard. Dit impliceert dat samenwerking vooral gericht is op het bepalen van de gezamenlijke uitgangspunten en individuele speelruimte binnen het samenwerkingsverband. Binnen welke grenzen wordt geacteerd? Welke prestatie-indicatoren worden daarbij gehanteerd? Samenwerking is dan vooral de gezamenlijke vormgeving en individuele naleving van een stelsel van afspraken. In de praktijk is daarnaast veelal sprake van een sterk procesgerichte oriëntatie. Dit impliceert dat de primaire aangrijpingspunten voor samenwerking feitelijke voortbrengingsprocessen zijn met daarbij horende rollen en verantwoordelijkheden en niet de organieke structuur. Samenwerking via deze vorm impliceert vooral een disciplinering van het eigen en gezamenlijke handelen. 2.6 De anatomie van samenwerking De verscheidenheid in de samenwerkingsvormen die belangrijk zijn voor de gemeentelijke organisatie positioneren wij in een raamwerk of anatomie van samenwerking. Dit ontstaat doordat de basisoriëntaties in samenwerkingsvormen spanning met elkaar vertonen. Het eerste spanningsveld ontstaat tussen samenwerkingsvormen die in essentie gericht zijn op het terugbrengen van verschillen (uniformiteit) en de samenwerkingsvormen die in essentie gericht zijn op het handhaven of versterken van de meervoudigheid (pluriformiteit). Het tweede spanningsveld ontstaat tussen de vormen die zijn gericht op de vraagstukken, de onderwerpen, de problematiek, de belangen, kortom de inhoud van samenwerking en de vormen van samenwerking die de inhoud negeren, maar uitsluitend gericht zijn op de processen en procedures van samenwerking. Pluriformiteit versus uniformiteit in samenwerking Pluriformiteit duidt op een situatie die gekenmerkt wordt door verscheidenheid, variëteit en een rijkdom aan verschillen tussen actoren. Verschillen in organisatievorm, in functie, in manieren van denken en manieren van doen zijn in de interactie tussen actoren een fact of life of worden om verschillende redenen positief door hen gewaardeerd. Zo geeft die variëteit organisaties de mogelijkheid van elkaar te leren en sterke punten van elkaar over te nemen. 12/99

13 Ook wordt variëteit doorgaans geassocieerd met maatwerk, wanneer actoren vrij zijn zich zodanig te organiseren dat zij kunnen inspelen op specifieke behoeften. In de literatuur wordt pluriformiteit in wisselende betekenissen geassocieerd met begrippen als variëteit, decentralisatie, deconcentratie, fragmentatie, afhankelijkheid van anderen, maar ook met vitaliteit, innovatievermogen en economies of scope. Uniformiteit duidt op een situatie waarin gelijke uitgangspunten, homogeniteit en overeenkomst kernbegrippen zijn. Deze worden in samenwerkingsvraagstukken om verschillende redenen positief gewaardeerd. Zo wordt uniformiteit veelal geassocieerd met schaalvoordelen. Een standaardaanpak brengt doorgaans minder kosten (of dalende marginale kosten) met zich mee. Het wiel hoeft immers niet steeds opnieuw te worden uitgevonden. Daarnaast kan worden aangenomen dat transactie- en communicatiekosten via uniformering worden verlaagd. Het spreken van dezelfde taal maakt het mogelijk energie en middelen vooral op de inhoud te richten. In de literatuur wordt uniformiteit in wisselende betekenissen geassocieerd met begrippen als concentratie, centralisatie, standaardisatie, homogenisering, integratie en schaalvoordelen (economies of scale). Samenwerking op inhoud versus samenwerking op proces In het tweede spanningsveld kunnen wij inhoud scheiden van proces en procedures. Inhoud heeft betrekking op dat waar een organisatie voor staat, de doelen die zij wil bereiken of de maatschappelijke outcome die zij met haar handelen wil realiseren of bevorderen: haar producten en dienstverlening. Het gaat bij inhoud vooral om de wat vraag. Wat wil een organisatie bereiken? Welke problemen wil zij oplossen? Processen en procedures daarentegen gaan vooral over de hoe vraag. Hoe kan het handelen optimaal worden georganiseerd? Wat optimaal is, is overigens sterk contextueel gebonden. Zo kan het duiden op efficiëntie. Ook kan het gaan om robuustheid, bijvoorbeeld in juridische zin. Anatomie van samenwerking De vier ideaaltypische samenwerkingsvormen kunnen alle worden gepositioneerd binnen de vier kwadranten van het onderstaande raamwerk. Op deze wijze wordt duidelijk hoe zij zich in conceptueel opzicht tot elkaar verhouden. De anatomie is bovendien een manier om andere vormen van samenwerking te kunnen duiden. Wij gebruiken het als een instrument om de cases een plaats te geven en de discussie erover te structureren. Uniformiteit Inhoud SHARED SERVICES GEDIFFERENTIEERD SPECIALISEREN GEDEELDE KADERSTELLING NETWERK Proces & Procedure Pluriformiteit 13/99

14 2.7 Het geheim van het succes? In de voorgaande paragrafen zijn vier veelvoorkomende samenwerkingsvormen beschreven en gerangschikt. Daarbij is toegelicht welke motieven aan samenwerking ten grondslag kunnen liggen en zijn enkele kenmerken per samenwerkingsvorm genoemd. Dit alles zegt echter nog niets over factoren die het feitelijke succes van samenwerking positief of negatief beïnvloeden. Enkele algemene factoren die in de organisatieliteratuur worden onderscheiden zijn daarom in de onderstaande tabel toegelicht. Factor Het creëren van win-win-situaties. Duidelijk geformuleerde kaders en doelstellingen. Explicitering van verwachtingen tussen actoren aan het begin van de samenwerkingsrelatie. Voortgang organiseren. Een mate van gelijkwaardigheid tussen actoren. Persoonlijk commitment bij betrokken actoren. Sponsorship. Toelichting Alle deelnemende partijen dienen idealiter voordeel te halen uit de samenwerkingsrelatie. Samenwerking blijkt succesvoller als vooraf is bepaald binnen welke kaders de samenwerking zich dient te voltrekken en welke doelen exact worden nagestreefd. Samenwerking blijkt succesvoller als samenwerkende partijen aan het begin van hun samenwerkingsrelatie harde noten met elkaar kraken. Uitstel van bespreking van gevoelige, maar belangrijke issues, leidt doorgaans tot veel problemen op momenten dat samenwerking juist belangrijk is. Zorg voor voortgang want het momentum kan verlopen omdat bij uitblijvende resultaten het verdedigingsleger kleiner wordt. Vermijd dat. Samenwerking blijkt succesvoller als partijen een zekere mate van gelijkwaardigheid hebben. Samenwerking blijkt succesvoller als gezichtsbepalende personen in het samenwerkingsverband een duidelijke voortrekkende rol vervullen en andere partijen kunnen enthousiasmeren. Draagvlak is cruciaal in succesvolle samenwerkingsverbanden. Sponsors kunnen samenwerkende partijen met name in de beginfase de tijd en ruimte geven om hun samenwerking van de grond te krijgen en op te tuigen. Sponsorship verhoogt de legitimiteit van de samenwerking naar buiten toe. Succesfactoren in proces of inhoud? Het valt bijzonder op dat de in de literatuur genoemde succesfactoren vooral worden gezocht in een procesmatige benadering. Sterker nog: een groot deel van de literatuur over samenwerking geeft nadrukkelijk aan op zoek te zijn naar manieren om inhoudelijke twistpunten en inhoudelijke impasses te doorbreken. 14/99

15 De literatuur, die mag worden gezien als de vertegenwoordiging van een enorme ervaring met talloze vormen van samenwerking, waarschuwt dus nadrukkelijk voor een al te grote focus op inhoudelijke aanpak van samenwerking. 2.8 Decentralisatie en slimme constructies en samenwerking Decentralisatie is het overhevelen van taken en bevoegdheden vanuit een hogere overheid naar een lagere. Volgens het bestuursakkoord tussen Rijk en VNG is decentralisatie een brede beleidsinhoudelijke en bestuurlijke afweging over de vraag hoe en op welk bestuurlijk niveau een aantal maatschappelijke problemen het beste op te lossen is. Maximale decentralisatie aan gemeenten betekent dat een gemeente een gehele taak die voorheen op een hoger overheidsniveau was georganiseerd krijgt toebedeeld, inclusief beleidsvrijheid. Zonder beleidsvrijheid is alleen sprake van decentralisatie van de uitvoering (functionele decentralisatie). De hogere overheid maakt dan het beleid en kan voorwaarden stellen aan de uitvoering. De taken van een gemeente nemen toe door decentralisatie, maar ook wanneer de rijksoverheid het ontwikkelen van nieuw beleid rondom nieuwe ontwikkelingen aan gemeenten toewijst of aan bestaande taken meer aandacht of toepassingsmogelijkheden geeft (taakverzwaring). Wat kan in het licht van de hierboven gegeven definities van decentralisatie worden gezegd over de vorige paragrafen beschreven samenwerkingsvormen, hun anatomie en succesfactoren? Ten aanzien van de anatomie kunnen de volgende verbanden worden gelegd: De spanningen die een rol spelen bij samenwerking (pluriformiteit versus uniformiteit en inhoud versus proces) zijn vaak ook terug te zien in discussies over decentralisatie. Het gaat in feite om twee kanten van dezelfde munt: decentralisatie betekent meer vrijheid voor het lagere niveau, wat in het algemeen gewaardeerd wordt. Aan de andere kant kan dit leiden ongelijkheid in de kwantiteit en kwaliteit van voorzieningen en fragmentatie, wat men in het algemeen nu juist weer niet wil. Decentralisatie wordt in algemene zin geassocieerd met meer pluriformiteit, waarin er (meer) ruimte is voor een eigen invulling van denken en doen, organisatievorm, manieren van, maatwerk, vitaliteit, innovatievermogen en economies of scope. In feite gaat dit alleen op als er sprake is van maximale decentralisatie, van zowel beleid (inhoud) als uitvoering (proces). Wanneer alleen sprake is van functionele decentralisatie is pluriformiteit in feite alleen mogelijk op proces. Hoe meer centrale inhoudelijke normen of eisen een hogere overheid dus oplegt aan een lagere, hoe meer de pluriformiteit zich beperkt tot het proces en hoe meer voor de hand liggend de samenwerkingsvormen Shared Services of gedifferentieerd specialiseren wordt. In ieder geval zullen naar verwachting de samenwerkingsvormen als netwerk en gedeelde kaderstelling naar de achtergrond verdwijnen. Wanneer een hogere overheid een taak overhevelt naar een lagere, waarbij voorop staat dat een voorziening wordt aangeboden en niet of maar beperkt overgedragen, komt de samenwerkingsvorm gedeelde kaderstelling in beeld als voor de hand liggende samenwerkingsvorm. 15/99

16 Hoofdstuk 3 Succesvolle samenwerking in beeld 3.1 Inleiding In dit derde hoofdstuk beschrijven wij een aantal voorbeelden van succesvolle samenwerking. Wij bespreken voorbeelden van gemeenten die enerzijds inspelen op de toename van het aantal taken van gemeenten door te kiezen voor een vorm van samenwerking. Door de meerwaarde van de samenwerking voor elkaar en voor zichzelf helder te krijgen, zijn constructies ontstaan waarbinnen deze gemeenten bepaalde taken goed kunnen (blijven) uitvoeren. Anderzijds beschrijven wij ook een voorbeeld van gemeenten die hebben gekozen voor herindeling. Zij vonden zichzelf te kwetsbaar om zelfstandig voort te blijven bestaan. De cases zijn onafhankelijk van elkaar te lezen. In de slotparagraaf proberen wij enkele vergelijkingen te trekken, waarna wij in hoofdstuk 4 onze reflectie op de casuïstiek beschrijven. 3.2 ELO-Grunn 9 Decentralisatie is pas mogelijk als hogere eisen aan de administratie van gemeenten worden gesteld en sprake is van een administratie die op orde is. Bovendien kan met de realisatie van de elektronische overheid de burger en het bedrijfsleven worden bediend. Zij hoeven niet meer onnodig te worden lastig gevallen en zij kunnen er op vertrouwen dat de dienstverlening vlot en tegen zo laag mogelijke kosten wordt verleend. De gemeente is verantwoordelijk voor de dienstverlening aan de burger, maar het Rijk heeft aanvullende eisen gesteld teneinde een kwalitatief hoogwaardige dienstverlening zeker te stellen. Hoe gaan gemeenten met deze aanvullende eisen om? Wij beschrijven ELO-Grunn, een project dat gericht is op het kwalitatief versterken van deze taak. ELO-Grunn is in november 2005 van start gegaan op initiatief van de Broederschap van Groninger Gemeentesecretarissen. De verschillende overheden in de provincie Groningen (provincie, waterschappen en gemeenten) werken in dit programma samen om de elektronische overheid sneller, beter en goedkoper in te voeren Ontstaan, uitgangspunten en doelen voor samenwerking De ontstaansgeschiedenis van ELO-Grunn kent twee lijnen die in het najaar van 2005 bij elkaar komen. In de eerste plaats is er de lijn vanuit ICTU. Na een aantal beleidsprogramma s die wel hadden geleid tot veel nieuw en goed beleid maar nog weinig implementatie van datzelfde beleid was in 2005 de tijd rijp voor een ontwikkeling van de aandacht voor de praktijk. Dat werd vooral manifest in de tweede editie van het programma Stroomlijning Basisgegevens ( ). Bij het opstellen van de eerste programmaplannen is toen een onderwerp opgenomen met de titel inrichten expertteams. De reden voor de opname van dit onderwerp was even simpel als verontrustend: veel gemeenten (zo niet alle) zullen niet in staat zijn om alle basisregistraties (en later werd dit verbreed tot alle basisvoorzieningen van de elektronische overheid) op tijd en met de gewenste kwaliteit te realiseren. Dat bewustzijn zorgde voor de ontwikkeling van wat eerst expertteams en later i-teams (implementatieteams) zou heten. 9 Pijpker et all., The making of ELO-Grunn, /99

17 De ontwikkeling van die gedachten was in volle gang toen de lijn van de provincie Groningen gekruist werd. Die lijn, die van de provincie zelf, bestaat met name uit een toenemend bewustzijn dat er op een aantal gebieden wel samengewerkt moet worden. Een van die gebieden is de ICT. Den Haag gooide nu eens niet beleid over de schutting maar stuurde er ook een paar timmermannen achteraan die in de praktijk aan de slag zouden gaan (reactie van de gemeentesecretarissen). Onder aanvoering van de gemeentesecretarissen start ELO-Grunn (met de timmermannen) eind 2005 met een presentatietour langs bijna alle deelnemers: 25 gemeenten. 2 waterschappen. de provincie. De goede doelen stonden in de presentatie steeds centraal: wij willen een overheid, die burgers en bedrijven alleen lastig valt als het niet anders kan; die snelle en goede service biedt; je niet voor de gek houdt; weet waarover zij het heeft; waarop mensen kunnen vertrouwen en die niet meer kost dan nodig is. Daar ging ELO-Grunn een antwoord op creëren: door de bomen het bos weer zien en vanuit een degelijke projectopzet aan de slag met de deelnemende overheden. Vanuit de borging in het rijksbreed georganiseerd e-overheid-laboratorium, ICTU, kan de synergie en de afstemming gestalte krijgen. Het doel: de gemeenten een haalbaar en ondersteund perspectief bieden bij de realisatie van de elektronische overheid. De Broederschap van gemeentesecretarissen fungeerde als de gedelegeerd opdrachtgever voor het programma en drijvende kracht achter de ELObasisvoorzieningen binnen hun gemeenten. Vaak is de timmermannen gevraagd waarom hier niet de bestuurders voor werden benaderd, maar daar is bewust niet voor gekozen. Het onderwerp is dusdanig van belang voor de bedrijfsvoering, dat het daarmee per definitie valt onder de secretaris De inventarisatiefase Parallel aan de presentatietour is door ELO-Grunn een nulmeting uitgevoerd om inzicht te krijgen in de stand van zaken en het ambitieniveau van de deelnemers en hun samenwerkingsverbanden op het gebied van de basisregistraties, het elektronisch loket, het burgerservicenummer, DigiD, de Wet Kenbaarheid van Publiekrechtelijke Beperkingen en de omgevingsvergunning van het ministerie van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM), om op basis daarvan een plan op te leveren voor de daadwerkelijke samenwerking die nodig is om te komen tot de invoering en het gebruik van de genoemde voorzieningen. In april 2006 konden alle nulmetingen naast elkaar gelegd worden en in samenhangend perspectief met elkaar worden vergeleken. De grondslag van ELO- Grunn behelsde de constatering, dat de lokale overheden in de provincie Groningen het in hun eentje niet tot stand zouden kunnen brengen. De resultaten van de nulmetingen onderschreven dit uitgangspunt en gaven daarbij direct inzicht in de perspectieven op mogelijke winst als gevolg van (betere inrichting van) samenwerking. 17/99

18 18 april 2006 was een belangrijke datum voor het ELO-Grunn programma. Op die datum werden alle deelnemende gemeenten, alsmede de waterschappen en de provincie, uitgenodigd in het gebouw Meerwold in Groningen voor de presentatie van de resultaten van de nulmetingen en direct daaraan gekoppeld het voorstel voor het vervolg van het project. Dit betrof in de praktijk: een prelude op de volgende fase. De huidige fase van het project behelsde immers ook nog de concretisering van het ondersteuningsaanbod in de vorm van de propositie, zoals die per deelnemer werd opgesteld. Uitgangspunt bij deze proposities was: samenwerking als kans en niet als plicht en behoud van de eigen verantwoordelijkheid. De gemeentelijke proposities bevatten, naast de gemeentespecifieke ondersteuningsinzet, een aantal provinciebreed te organiseren projecten. Het behelsde projecten gericht op het creëren van een samenhangend beeld boven de verschillende e-overheidprojecten; het bundelen van de informatie over de aanwezige expertise en ervaring over bestaande samenwerkingsverbanden; de financiële consequenties van de ELO-projectinrichting en het aanbod van de nodige opleidingsmogelijkheden. De proposities zijn in de maand juni met elke deelnemende overheid besproken. Tijdens deze besprekingen is de nadruk gelegd op de ontwikkeling van het benodigde draagvlak voor de e-overheid ontwikkeling. Voor de inrichting van de projecten is een groot aantal medewerkers bij iedere organisatie benodigd. Deze mensen moeten allemaal een rol krijgen binnen de gemeentelijke projectontwikkeling en zij moeten allemaal enthousiast worden om er mee aan het werk te gaan. De voorwaardelijkheid van dit brede draagvlak is centraal gesteld. De organisatie van de werkconferenties sluit hier op aan (start fase 2). De kosten voor fase 1 (nulmetingen en proposities) van ELO-Grunn werden door het rijksprogramma Stroomlijning Basisgegevens gedragen. Omdat er na de eerste fase ook nog een tweede fase voorzien was, zou er ook voor die fase geld nodig zijn. Het programmaplan werd dan ook in november 2005 aangeboden aan het Nationaal Actieprogramma Elektronische Snelwegen (kortweg NAP) om in aanmerking te komen voor financiering vanuit de onderuitputting van dat fonds over In december 2005 werd! , toegekend aan ELO-Grunn, bestemd voor financiering van fase 2 (organisatiefase) De organisatiefase In juli, augustus en september zijn zeven tweedaagse werkconferenties georganiseerd op Schiermonnikoog: voor ieder samenwerkingscluster een tweedaagse. Het beoogde resultaat van de werkconferenties was tweeledig: Introductie en instructie van de basis voor (invulling van) het gemeentelijk e-overheid detailplan. Ontwikkeling draagvlak; creëren van gemeenschappelijk doel en gedeelde mindset. 18/99

19 Er is meerdere malen uitdrukking gegeven aan de tussentijdse constatering, dat de organisatie eigenlijk al geslaagd was zonder concreet product, omdat het toch verdomd mooi was, dat wij de collega s van onze eigen buurgemeente nu beter leren kennen. Dat was toch iets, waar men door de dagelijkse beslommeringen eigenlijk veel te weinig aan toe kwam. Het ging in enkele gevallen nog verder: deelnemers verheugden zich erover, dat zij hun éigen collega s beter leerden kennen! Een belangrijke conclusie na de ervaring van zeven clusterwerkconferenties is, dat er enerzijds sprake is van homogeniteit tussen de gemeenten: dezelfde problemen, dezelfde producten, dezelfde taken en functies, et cetera. Doch dat je anderzijds geleidelijk merkt, dat er enorme verschillen tussen de organisaties bestaan in traditie, organisatie-inrichting en cultuur. Clusters, die tot dan toe vooral logistiek handig waren geweest voor de organisatie van de werkconferenties, ontwikkelden zich meer en meer tot echte samenwerkingsverbanden waarbinnen de invoering van de ELO-basisvoorzieningen gezamenlijk werd opgepakt (en soms nog meer). Wat nog interessanter was om te zien, was dat er heel verschillende modellen van samenwerking ontstonden op heel verschillende plekken. Allemaal op basis van lokale verschillen en cultuur maar allemaal gebaseerd op de gedachte dat samenwerking noodzaak is omdat individuele gemeenten het alleen niet voor elkaar zullen krijgen. Gegrondvest op de verschillende situatiekenmerken, historie en lokale behoeften is aan twee verschillende typen samenwerking vormgegeven. Deze twee samenwerkingsvormen kunnen worden getypeerd als horizontale samenwerking en verticale samenwerking. Horizontale samenwerking (integraal) In het noorden en westen van de provincie zijn verschillende intergemeentelijke samenwerkingsverbanden ontstaan. Deze kenmerken zich door bovengemeentelijke projectbureaus die met meerjarige bestuurlijke opdrachten of samenwerkingsconvenanten de ontwikkeling en invoering van de basisvoorzieningen voor de e-overheid oppakken voor de onderliggende gemeenten. Dit gaat dan over de hele breedte van de projecten en ook vaak over het gezamenlijk beheer van de ontwikkelde voorzieningen. Zij opereren onder namen als ELO-DEAL, ELO-BMW of ELO-Westerkwartier. Het zijn professionele projectbureaus met veelal externe programmamanagers. 19/99

20 Verticale samenwerking (project) In Oost-Groningen heeft de samenwerking op een andere wijze gestalte gekregen. Het bestuurlijk commitment was daar veel moeilijker a priori te verkrijgen en daarom moest van onderop gewerkt worden. Door middel van een cafetariamodel konden gemeenten op vrijwillige basis deelnemen aan die projecten waar zij meerwaarde in zagen. Op basis van de successen die in die projecten werden behaald, zijn andere projecten gestart en worden de bestuurders steeds enthousiaster over de samenwerking. Kenmerken hier zijn samenwerking per project, (kleine) risico s nemen door gewoon te beginnen en de dekking (in menstijd en middelen) achteraf te regelen en werken op basis van het enthousiasme van de medewerkers De realisatiefase Deze samenwerkingsvormen hebben ook effect gehad op de vorm van het realisatieplan. Waar het in de clusters BMW (Bedum, De Marne & Winsum) en DEAL (Delfzijl, Eemsmond, Appingedam & Loppersum) een integraal plan is geworden met als bijlagen de detailplannen voor alle ELO-Grunn-onderwerpen, is het in Oost-Groningen vooral een beslisdocument als kop op een hele verzameling detailplannen en samenwerkingsprojecten. Mooi voorbeeld van hoe de uitvoering van zo n plan gezamenlijk kan worden gedaan is het Omgevingsvergunningtraject in Oost-Groningen. Daar zijn negen gemeenten gezamenlijk aan de slag gegaan met de voorbereidingen op de invoering van de Omgevingsvergunning. Als onderdeel van het project zijn verschillende werkgroepen ingesteld en is er tussen de gemeenten overeenstemming bereikt over wie welke inspanning levert. Daartoe is een soort van rekening-courant opgesteld om de inzet op geld te zetten. Zodoende is vanaf het begin duidelijk wie welke inspanning levert en wie daarvoor betaalt. Voordeel hiervan is dat de ene gemeente met specifieke kennis die kan aanleveren aan het project en daarvoor in ruil door de andere gemeente betaald wordt om daarmee in huis vervanging te kunnen regelen. Op die manier wordt de schaarse kennis optimaal gebruikt voor de projecten en ontstaat geen discussie over verschillen tussen de gemeenten qua inzet voor het project. Het project is in april 2007 gestart, na een traject van plannen maken vanaf november Voordat met die plannenmakerij begonnen kon worden moesten nog wel eerst negen verschillende initiatieven rondom de Omgevingsvergunning in Oost- Groningen op één lijn gebracht worden. Nadat dit was gelukt is het project gaan lopen, met name vanwege de inzet van een daadkrachtige projectgroep bestaande uit projectleiders uit de deelnemende gemeenten. Het loopt nu zo goed dat het op vele plekken als voorbeeldproject wordt gehanteerd. Ten slotte, door op meerdere manieren samen te werken heeft het grootste deel van de gemeenten realisatieplannen, detailplannen en bestuurlijke dekking ervoor weten te realiseren. Vrijwel alle gemeenten zijn doorgestart in de realisatiefase en doen het gewoon. Daarnaast hebben zij zich gerealiseerd dat de volgende stap de professionalisering van de inkoop en implementatie zal moeten zijn. Daarom zijn 22 van de 25 gemeenten in de zomer toegetreden tot GovUnited. De deelnemende gemeenten verwachten op die manier standaardisatie in processen en systemen te realiseren, die bittere noodzaak is als je niet de mogelijkheden hebt om specialistische kennis binnen te halen en te houden. 20/99