Autonomie en sturing & controle van (verzelfstandigde) overheidsorganisaties: Compilatie onderzoeksresultaten 2005

Transcriptie

1 Spoor Bestuurlijke Relaties Autonomie en sturing & controle van (verzelfstandigde) overheidsorganisaties: Compilatie onderzoeksresultaten 2005 Bram VERSCHUERE Prof.dr. Koen VERHOEST Falke MEYERS Rapport D/2005/10106/027 November 2005 Algemeen secretariaat - Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN BELGIE Tel: Fax: sbov@soc.kuleuven.be

2

3 Autonomie en sturing & controle van (verzelfstandigde) overheidsorganisaties Inhoudstafel INLEIDING 3 FEITELIJKE TYPOLOGIE VAN DE VLAAMSE EXTERN VERZELFSTANDIGDE ORGANISATIES 7 DETERMINANTEN VAN FEITELIJKE AUTONOMIE EN STURING VAN EXTERN VERZELFSTANDIGDE AGENTSCHAPPEN 11 DE AUTONOMIE CONTROLE BALANS VAN VLAAMSE EXTERN VERZELFSTANDIGDE AGENTSCHAPPEN 17 ARRANGEMENTEN VOOR VERANTWOORDING EN REKENSCHAP VAN VLAAMSE PUBLIEKE ORGANISATIES 23 COÖRDINATIE EN STURING VAN VLAAMSE PUBLIEKE ORGANISATIES 31 Verschuere, B., Verhoest, K., Meyers, F. K.U. Leuven 1

4

5 Autonomie en sturing & controle van (verzelfstandigde) overheidsorganisaties Inleiding Door middel van dit compilatierapport willen we het onderzoek voorstellen dat in het kader van het project Verzelfstandiging (spoor Bestuurlijke Relaties, SBOV) werd gevoerd in In een vorig compilatierapport (september 2004) werden de autonomie en de sturing van de Vlaamse publieke organisaties belicht, en werd het innovatieve karakter van de Vlaamse publieke organisaties besproken. Het voorliggende rapport bouwt verder op dit eerder werk en bestaat uit vijf delen. Ten eerste worden de Vlaamse extern verzelfstandigde agentschappen een op het eerste zicht homogene categorie van organisaties, zie vorige publicaties gehergroepeerd in een zogenaamde feitelijke typologie, waarbij de organisaties op basis van hun feitelijke/gepercipieerde autonomie en sturing worden ingedeeld. Ten tweede belichten we de determinanten van deze feitelijke/gepercipieerde autonomie en sturing. Ten derde bekijken we de empirisch vastgestelde relatie tussen autonomie en sturing van publiekrechtelijke Vlaamse extern verzelfstandigde agentschappen en belichten we hoe beide concepten zich tot elkaar verhouden. Ten vierde kijken we naar arrangementen voor het verhogen van rekenschap en verantwoording bij verzelfstandigde organisaties. Tenslotte belichten we het verband tussen vormen van coördinatie en sturing bij Vlaamse extern verzelfstandigde agentschappen. Het belang van deze vijf verschillende invalshoeken is wezenlijk voor de beleidspraktijk, omdat er een aantal interessante lopende discussies mee belicht worden. Ten eerste zijn de concepten autonomie en sturing & controle de twee wezenskenmerken van verzelfstandiging. Bij verzelfstandigde overheidsorganisaties wordt de autonomie uitgebreid, en dit wordt gecompenseerd via resultaatsgerichte sturing en controle van de betreffende organisaties door de principalen (administratieve en politieke overheden). Eerder onderzoek echter (eigen, maar ook in het buitenland 1 ) heeft erop gewezen dat er geen lineair verband is tussen formele mate van zelfstandigheid, en de autonomie die daar in de feiten uit volgt voor een agentschap. Het is dus belangrijk om onderzoek te doen naar wat de reële autonomie en sturing van deze verzelfstandigde agentschappen zijn. Dit is des te belangrijker in het licht van Beter Bestuurlijk Beleid, opdat er geen verkeerde assumpties (bvb. formele zelfstandigheid leidt automatisch tot autonomie) zouden worden gemaakt met betrekking tot types van organisaties en verwachte effecten van veronderstelde autonomie. Ten tweede is het wegens de onderlinge 1 Onder andere in werk van de professoren Pollitt (Rotterdam) en Laegreid (Bergen). Verschuere, B., Verhoest, K., Meyers, F. K.U. Leuven 3

6 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen afhankelijkheid van concepten zoals autonomie en sturing belangrijk om na te gaan hoe deze concepten zich tot elkaar verhouden. Eén van de belangrijke vragen die hieromtrent moet beantwoord worden is bijvoorbeeld of de door verzelfstandiging verkregen autonomie niet verwaarloosbaar wordt door een heel strikte sturing (in de literatuur verzelfstandigingsparadox genoemd). Een ander belangrijk debat dat gaande is handelt over de verantwoording door publieke organisaties: welke zijn de verantwoordingsmechanismen die in publieke organisaties in het algemeen en verzelfstandigde agentschappen in het bijzonder worden gebruikt, en wat is het effect daarvan op de reële verantwoording door die organisaties? Er wordt in de literatuur immers vaak gewezen op de gevolgen van uitgebreide zelfstandigheid van publieke organisaties voor de verantwoording die deze organisaties afleggen ten opzichte van de politieke en administratieve principalen, maar ook ten opzichte van de gebruikers en het brede publiek. Tenslotte proberen willen we ook het niveau van de individuele organisatie te overstijgen, door een licht te werpen op coördinatiemechanismen tussen individuele organisaties (op het niveau van een beleidssector, of van de centrale overheid op zijn geheel). Door de groei in de groep van verzelfstandigde agentschappen, zal de roep naar coördinatie tussen deze individuele organisaties wellicht alleen maar toenemen. Voorliggend rapport is een compilatie, in die zin dat de onderzoeksbevindingen op een systematische manier samengevat worden. We stellen hier de resultaten voor die eerder werden gepubliceerd in (Engelstalige) congrespapers en/of tijdschriftartikelen, of die ter publicatie werden aangeboden aan vaktijdschriften. Door de review-procedure die aan een congresbijdrage of publicatie voorafgaat, en door de feedback die van collega s op congressen wordt verkregen, menen wij dat de validiteit van de hier gepresenteerde onderzoeksresultaten versterkt wordt. We staan hier niet stil bij de methodologie en aanpak van het gevoerde onderzoek. Deze staan echter wel uitgebreid beschreven in de publicaties die aan de basis van dit rapport liggen. Geïnteresseerden kunnen zich via deze publicaties verder verdiepen in de materie. Per deel van dit rapport worden de referenties meegegeven. De betreffende artikels en papers kunnen ook via het secretariaat van het SBOV 2 verkregen worden. In onderstaande tabel worden de zes delen van dit rapport, de data waarop de resultaten gebaseerd zijn, en de originele publicaties voorgesteld. De hoofdstukken zelf beschrijven de onderzoeksresultaten en de relevante conclusies voor de beleidspraktijk. Als laatste inleidende beschouwing willen we benadrukken dat de empirische data waarop we ons hier baseren betrekking hebben op de periode vóór BBB werd ingevoerd (data werden verzameld in 2003 en 2004). 2 Annelies Vanparijs, sbov@soc.kuleuven.be, (016) Spoor Bestuurlijke Relaties

7 Autonomie en sturing & controle van (verzelfstandigde) overheidsorganisaties THEMA DATA VERDER LEZEN Survey 2003: 29 organisaties 3 Survey 2004: 48 organisaties 4 Feitelijke typologie Vlaamse EVA: - Autonomie - Sturing & controle Determinanten feitelijke autonomie en sturing Vlaamse EVA Autonomie controle balansen bij Vlaamse EVA Verantwoording door Vlaamse publieke organisaties Coördinatie en sturing van Vlaamse publieke organisaties Idem hierboven Survey 2003: 22 & 19 organisaties voor resp. autonomie en sturing Verschuere Bram (2005); Determinants of organizational autonomy: a political approach of structuring public organizations. Paper 14ème Colloque PMP, Bordeaux, March, 39p. Verschuere Bram (2005); The control of Flemish hybrid organizations: towards an explanation of hybridity. Paper IRSPM 9, Bocconi School of Management, Milan, 6-8 April, 31p. Idem hierboven Verschuere, B. (2005); The autonomy-control balance in Flemish arm s length public agencies. Artikel in review voor Public Management Review (Routledge), 30p Idem hierboven Verschuere, B., Verhoest, K., Meyers, F. & Peters, G. (2006); Accountability and accountability arrangements in public agencies. In: Christensen, T. & Laegreid, P. (Eds.); Autonomy & Regulation: Coping with Agencies in the Modern State (E. Elgar). Verhoest, K., Verschuere, B., Meyers, F., Peters, G. & Bouckaert, G. (2005); Agencification and accountability regimes: upwards and downwards accountability in Flanders. Paper IRSPM IX, April, Milaan. Idem hierboven Verhoest, K., Peters, G., Beuselinck, E. & Meyers, F. (2005); How coordination and control of public organizations by government interrelate: an analytical and empirical exploration. Paper for the SOG- SCANCOR Conference, Stanford, 1-2 April zogenaamde TYPE 4 organisaties (publiekrechtelijke extern verzelfstandigde organisaties, de VOI s B en sui generis) TYPE 5 organisaties (privaatrechtelijk extern verzelfstandigde agentschappen, waarvan de grootste groep vzw s en NV s zijn), werden aangeschreven, we hebben een responsgraad van 57 organisaties. 48 organisaties hiervan werden betrokken in de analyses die leiden tot onderstaande conclusies. Verschuere, B., Verhoest, K., Meyers, F. K.U. Leuven 5

8

9 Autonomie en sturing & controle van (verzelfstandigde) overheidsorganisaties Feitelijke typologie van de Vlaamse extern verzelfstandigde organisaties In een vorig rapport (compilatierapport uit 2004, gebaseerd op congrespapers en tijdschriftartikels) hebben we de concepten autonomie en sturing & controle toegelicht. Een belangrijke conclusie was dat deze concepten allerminst unidimensioneel zijn, maar integendeel verschillende subdimensies (subconcepten) omvatten: Autonomie kan beschouwd worden als een concept dat (ondermeer) volgende dimensies omvat: (1) beheersautonomie op het vlak van personeelsmanagement (operationeel en strategisch), (2) beheersautonomie op het vlak van financieel management (operationeel en strategisch), (3) beleidsautonomie (zowel ten aanzien van de minister, als de bevoegde administratie). Sturing & controle werd beschouwd als een concept met (ondermeer) volgende dimensies: (1) ex ante sturing, en (2) ex post sturing op resultaten. Beide vormen van sturing nemen we hier onder de noemer van traditionele 5 vormen van sturing. Daartegenover staan alternatieve 6 vormen van sturing & controle, waarvan we er hier voor de analyses twee weerhouden: (3) structurele sturing (bvb. sturing door het aanduiden van het hoofd, of de raadsleden van de organisatie) en (4) financiële sturing door het financieren van de gestuurde organisatie (bvb. door budgetallocatie). Een tweede belangrijke conclusie uit voorgaand onderzoek was dat de feitelijke of gepercipieerde autonomie en sturing & controle (zoals gemeten in de survey langs de hierboven beschreven subdimensies) niet in lineair verband staat met het formeel-legaal type 7 van organisaties. Bovendien blijkt dat er binnen één formeel-legaal type grote verschillen kunnen zijn met betrekking tot de feitelijke/gepercipieerde autonomie en sturing & controle tussen de organisaties binnen het type. 5 Traditioneel : niet in de historische of conservatieve zin van het woord, maar eerder als sturingsvormen die meest besproken en gedocumenteerd zijn in de literatuur en in de praktijk. 6 Alternatief : minder gangbare, of toch niet altijd als dusdanig in de literatuur gecatalogeerde vormen van sturing, met niettemin een grote (potentiële) sturende of controlerende impact op de gestuurde organisatie. 7 Van TYPES 1, 2, 3, 4 en 5 (dus het ganse spectrum gaande van afdelingen en administraties, over DAB s, begrotingsfondsen tot VOI s en vzw s en NV s). Voor definitie en uitgebreide beschrijving van TYPES zie vorige rapporten. Verschuere, B., Verhoest, K., Meyers, F. K.U. Leuven 7

10 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Hieronder stellen we een verfijnde op feitelijke/gepercipieerde data gebaseerde typologie voor van de TYPE 4 organisaties (autonomie en sturing & controle, gebaseerd op survey-data uit 2003) én voor de TYPE 5 organisaties (alleen sturing & controle, gebaseerd op surveydata uit 2004). Tussen haakjes staat [het # organisaties binnen de nieuwe cluster / het # organisaties van het type betrokken in de clusteranalyse] 8. Op het vlak van operationele beheersautonomie (financieel management 9 ) onderscheiden we drie clusters van organisaties binnen het type 4: (1) hoge autonomie (9/22) (2) gemiddelde autonomie (9/22) (3) lage autonomie (4/22). Op het vlak van strategische beheersautonomie onderscheiden we drie clusters: (1) lage autonomie voor zowel financieel als personeelsmanagement (11/22), (2) hoge autonomie voor zowel financieel als personeelsmanagement (2/22) (3) hoge autonomie voor één van beide financieel of personeel, terwijl laag voor de andere (9/22). Wat beleidsautonomie betreft, zijn er twee clusters te onderscheiden binnen het formeellegale type 4: (1) hoge autonomie zowel ten opzichte van de minister als ten opzichte van het departement (15/21) (2) lage autonomie zowel ten opzichte van de minister als ten opzichte van het departement (5/21). Ten eerste bevestigen deze resultaten de eerder gedane conclusie dat er binnen één formeellegaal type verschillen zijn naar feitelijke/gepercipieerde autonomie. De meerwaarde van de hier gepresenteerde analyses ligt in het feit dat de clusters significant (statistisch) van elkaar verschillen op het vlak van de dimensies van autonomie. Met andere woorden die hier bekomen verschillen in feitelijke/gepercipieerde autonomie zijn duidelijk en valide. Een tweede aanvulling ligt in het feit dat we op basis van deze analyses kunnen aantonen waar de verschillen liggen. Zo zien we dat slechts een minderheid van de organisaties lage operationele beheersautonomie en een lage beleidsautonomie heeft. Daartegenover staat dat 8 Als de som van het aantal organisaties van de verschillende clusters niet gelijk is aan het aantal organisaties binnen het type, is dit te wijten aan outliers (organisaties die zo specifiek zijn dat ze eigenlijk niet kunnen worden toegewezen aan een cluster). 9 We doen geen uitspraken over personeelsmanagement, aangezien de verschillen in autonomie tussen de clusters niet significant zijn. 8 Spoor Bestuurlijke Relaties

11 Autonomie en sturing & controle van (verzelfstandigde) overheidsorganisaties op het vlak van strategische beheersautonomie de meerderheid laag scoort. Op basis van deze cijfers ligt de autonomie van de Vlaamse EVA (publiekrechtelijk) vooral op het vlak van operationeel beheer en beleid (concreet; het kiezen van beleidsdoelgroepen en instrumenten). Op methodologisch vlak tot slot kan deze typologie ons gevoelig helpen bij het selecteren van cases voor verder onderzoek. Op het vlak van wat we hierboven traditionele vormen van sturing noemden kunnen we wat de type 4-organisaties betreft (publiekrechtelijke of hybride EVA) 3 clusters onderscheiden. Twee clusters zijn éénduidig: (1) lage sturing, zowel ex ante als ex post op resultaten (7/18) (2) hoge sturing, zowel ex ante als ex post op resultaten (3/18). Een derde cluster scoort hoog op resultaatssturing, en gemiddeld tot laag op ex ante sturing (7/18). Wat de type 5-organisaties betreft, kunnen we een drietal clusters onderscheiden: (1) hoge resultaatsturing, gemiddeld tot lage ex ante sturing (15/31) (2) gemiddelde resultaatsturing, hoge ex ante sturing (2/31) (3) lage sturing over de ganse lijn (14/31). Op het vlak van de zogenaamde alternatieve vormen van sturing onderscheiden we voor de type 4-organisaties 3 duidelijke clusters: (1) hoge structurele sturing, lage financiële sturing (11/19) (2) lage structurele sturing, hoge financiële sturing (4/19) (3) lage sturing over de ganse lijn (2/19). Wat betreft de type 5-organisaties, onderscheiden we vier clusters: (1) lage structurele sturing, hoge financiële sturing (15/40) (2) lage sturing over de ganse lijn (9/40), (3) hoge sturing over de ganse lijn (2/40) (4) een heel hybride categorie die het vermelden waard is wegens het grote aantal cases; gemiddelde financiële sturing, hoge structurele sturing (aanduiding raadsleden) en tegelijkertijd lage structurele sturing (aanduiding van het hoofd van de organisatie) (9/40). Wat betreft sturing en controle herhalen we onze conclusies van autonomie, namelijk dat er verschillen zijn binnen de types (hier; zowel type 4 als 5), dat deze verschillen significant en valide zijn en dat we op basis van deze typologieën kunnen zien waar de verschillen liggen Verschuere, B., Verhoest, K., Meyers, F. K.U. Leuven 9

12 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen tussen de organisaties. Bovendien hebben we hier de component toegevoegd van alternatieve sturingsvormen. Het merendeel van de organisaties scoort laag op ex ante sturing, zowel bij type 4, maar vooral bij type 5. Deze lage ex ante sturing lijkt slechts deels opgevangen te worden door een doorgedreven ex post sturing op resultaten, die voor beide types iets frequenter blijkt voor te komen. Toch is het belangrijk om te vermelden dat meer dan 1/3 van de type 4 organisaties en bijna 1/2 van de type 5 organisaties laag wordt gestuurd ex ante zowel als ex post op resultaten. In een vorige publicatie hebben we dit sturingsdeficit genoemd. Wanneer we de resultaten van de alternatieve sturingstypologie ernaast leggen, zien we dat dit sturingsdeficit deels kan worden opgevangen door een hogere structurele en/of financiële sturing. Bij de type 4 organisaties verklaart slechts 10% van weinig te worden gestuurd op financiële of structurele wijze. Bij de type 5 organisaties ligt dit percentage iets hoger (ongeveer 25%), maar hieruit blijkt toch dat ook voor dit type de zogenaamde sturingsdeficits kunnen worden opgevangen door alternatieve sturingsvormen. Het is dus belangrijk om te beseffen dat er in theorie en in de praktijk instrumenten voorhanden zijn en gebruikt worden door de sturende overheid om ogenschijnlijk heel vrije en autonome organisaties toch, zij het iets minder duidelijk en via minder traditionele manieren in de gewenste richting te sturen. Anderzijds zijn er toch nog organisaties die amper, ook niet op meer alternatieve wijze, gestuurd worden, en zijn er organisaties die heel strikt en intensief en op verschillende wijzen worden gestuurd. In een volgend deel van dit compilatierapport proberen we een aanzet te geven tot de verklaring van waarom bepaalde organisaties van eenzelfde type toch verschillende graden en vormen van autonomie en sturing & controle hebben. 10 Spoor Bestuurlijke Relaties

13 Autonomie en sturing & controle van (verzelfstandigde) overheidsorganisaties Determinanten van feitelijke autonomie en sturing van extern verzelfstandigde agentschappen Wat betreft de determinerende factoren van autonomie, hebben we een initiële statistische analyse gedaan op de type 4 organisaties, meerbepaald voor beleidsautonomie ten opzichte van de minister, en voor slechts een beperkt aantal mogelijke verklarende factoren. We zijn uitgegaan van een tweetal assumpties, gebaseerd op bestaande theoretische kaders. Ten eerste hebben we een economische rationele benadering gevolgd, die stelt dat de mate van informatie-asymmetrie en doelincongruentie tussen agentschap en sturende overheid zullen bepalen hoeveel beleidsautonomie een agentschap heeft. Daarnaast kunnen we ervan uitgaan dat de aanwezigheid van bepaalde capaciteiten in agentschappen (bvb. leiderschap), of de context van een agentschap (bvb. wanneer actoren onderling in de omgeving van het agentschappen verschillende beleidsvoorkeuren hebben) ook bepalend zijn voor de mate van beleidsautonomie. Vanuit deze economische invalshoek hebben we twee hypothesen gedistilleerd: (1) Het agentschap zal veel beleidsautonomie hebben wanneer de sturende overheid veel beleidsautonomie toelaat én wanneer het agentschap de geboden mogelijkheden tot het verwerven van beleidsautonomie benut. De overheid zal autonomie toelaten wanneer ze de agent vertrouwen en wanneer ze het gedrag van de agent gemakkelijk kunnen opvolgen. Dus, hoe meer de doelen en prioriteiten van de sturende overheid en het agentschap overeenkomen, én hoe minder groot het informatievoordeel is van de agent ten opzichte van de sturende overheid, hoe meer vrijheid (beleidsautonomie) de agent zal krijgen. Daarnaast kunnen we verwachten dat ook de agent zal proberen op actieve wijze de beleidsautonomie te vergroten. In hoeverre de agent daarin slaagt, zal afhangen van de kwaliteiten van het leiderschap van het agentschap en van andere interne factoren (soort organisatiecultuur bvb.). (2) Het agentschap zal veel beleidsautonomie hebben wanneer het agentschap de kans krijgt om die autonomie te verwerven én het die kans weet te benutten. Om de eigen beleidsautonomie te vergroten zal een agentschap ruimte moeten krijgen, bijvoorbeeld wanneer invloedrijke actoren in het beleidsveld duidelijk verschillende doelen en prioriteiten hebben. In dit geval kan de agent zijn beleidsprioriteiten manoeuvreren op dit ruime speelveld. Of het agentschap van die mogelijkheden gebruik maakt hangt weer af van ondermeer leiderschapskwaliteiten. Verschuere, B., Verhoest, K., Meyers, F. K.U. Leuven 11

14 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Ten tweede volgen we een politiek rationele benadering. Deze benadering is als het ware een aanpassing van de economische benadering, door de realiteit van de publieke sector met haar politieke karakter te betrekken. Het belang van ondermeer belangengroepen en de mate van consensus over het betreffende beleidsveld wordt hierbij geïntroduceerd. De volgende hypothese wordt hieruit afgeleid: (3) Het agentschap zal een hoge mate van beleidsautonomie hebben wanneer de belangenvertegenwoordiging (in die bepaalde sector en voor die bepaalde taak) sterk en invloedrijk is zodat ze invloed kan uitoefenen op het beleid én wanneer er gemakkelijk consensus kan worden bereikt tussen de verschillende politieke krachten over het beleid waarin het agentschap betrokken is. Belangengroepen zijn immers gebaat bij aanzienlijke autonomie, omdat dit als het ware een garantie is dat deze autonomie ook nog zal doorwerken wanneer er een andere coalitie aan de macht is. Het is als het ware het beleid verankeren in het agentschap, zodat ook toekomstige machthebbers (met andere prioriteiten) weinig invloed zouden krijgen op het beleid waar het agentschap mee bezig is. Bij een hoge mate van politieke consensus is er weinig nood om een agentschap van kortbij te gaan sturen, omdat er voor de machthebbers van het moment geen druk is om op korte termijn (= binnen de legislatuur) het beleid te gaan afstemmen op eigen prioriteiten (die afwijken van prioriteiten van politieke opponenten). De resultaten 10 van de analyse kunnen geen enkele van de hier gevonden hypothesen bevestigen. Er is echter één belangrijke vaststelling uit de analyse naar voren gekomen. Organisaties met taken die moeilijk meetbaar zijn en waarvan we veronderstellen dat dit tot informatie-asymmetrie ten voordele van het agentschap leidt omdat meetbaarheid tot meer en betere informatie kan leiden blijken meer beleidsautonomie te hebben dan organisaties met gemakkelijker meetbare taken. Deze vaststelling inspireerde tot het ontwikkelen van een alternatieve verklaring, waaruit een nieuwe hypothese werd gedistilleerd. We verlaten hier het pad van de rationele theorieën. De hypothese is afgeleid van de ontkoppelingsthesis en stelt dat organisaties doelbewust hun processen gaan ontkoppelen van wat er formeel is voorgeschreven omdat het formele de organisatie verhindert om optimaal te werken. Dus, een organisatie voelt zich geremd om 10 Voor de analyse hebben we uiteraard de concepten die aan boden komen in de hypotheses (bvb. info asymmetrie, doelincongruentie, mate van belangenvertegenwoordiging, ) geoperationaliseerd tot meetbare variabelen. We gaan hier niet dieper op in, hiervoor verwijzen we naar de originele publicaties. 12 Spoor Bestuurlijke Relaties

15 Autonomie en sturing & controle van (verzelfstandigde) overheidsorganisaties goed te presteren in haar formele keurslijf, en gaat doelbewust meer autonomie ontwikkelen omdat hun dat de flexibiliteit geeft om te kunnen omgaan met de vereisten van de taak. Uiteraard kan dit alleen wanneer de organisatie daartoe de mogelijkheid heeft, bijvoorbeeld wanneer de taak van de organisatie moeilijk meetbaar is voor de sturende overheid. Vanuit het oogpunt van deze theorie, lijkt onze vaststelling dat organisaties met moeilijk meetbare taken meer beleidsautonomie hebben makkelijker te verklaren. Wat betreft de determinerende factoren van sturing en controle, hebben we een initiële statistische analyse gedaan op de type 4 organisaties én op de type 5 organisaties. We hebben die analyse gedaan voor resultaatsturing (als indicatie voor traditionele vormen van sturing) en voor structurele sturing (indicatie van alternatieve sturing). De assumpties die we hier maken komen uit dezelfde theoretische kaders als die voor de autonomie analyses. Concreet betekent dit dat we twee hypothesen hebben: (1) Een hoge mate van informatie-asymmetrie ten voordele van het agentschap en/of een hoge mate van doelincongruentie tussen agentschap en sturende overheid zal leiden tot een sterkere sturing van het agentschap. (2) In geval van een zwakke en verdeelde belangenvertegenwoordiging in het beleidsveld waarop het agentschap werkt, zal de sturing door de overheid sterker zijn. Beide hypothesen vertellen ons iets over de mate van sturing. Het ware echter ook interessant om te kijken in welk geval welke soort sturing zal voorkomen (traditionele vormen versus alternatieve vormen). De assumptie die we hier weerhouden leidt tot volgende hypothese: (3) ex post sturing op resultaten zal eerder voorkomen in het geval van een gemakkelijk meetbare taak, terwijl een moeilijk meetbare taak eerder zal leiden tot alternatieve vormen van sturing omdat dit (= zwakke meetbaarheid) ex post resultaatsturing bemoeilijkt. De resultaten van de statistische analyse (type 4 en type 5) worden hier teruggekoppeld naar de drie ontwikkelde hypothesen: Leidt informatie-asymmetrie in het voordeel van het agentschap en doelincongruentie tussen agentschap en sturende overheid tot een striktere sturing van het agentschap? Voor de type 4-organisaties blijkt uit de analyses dat organisaties die hun doelen formuleren in kwantitatieve zin, eerder sterk gestuurd worden op structureel vlak (aanduiding hoofd Verschuere, B., Verhoest, K., Meyers, F. K.U. Leuven 13

16 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen organisatie). Tevens blijkt dat organisaties met een lage mate van beleidsautonomie strikter worden gestuurd op structureel vlak. We kunnen dus stellen dat de eerste hypothese niet bevestigd wordt, maar dat we integendeel zij het beperkte indicaties hebben van het tegenovergestelde: weinig potentiële informatie-asymmetrie (potentieel kleiner bij meetbare taken) en weinig potentieel doelincongruent gedrag (potentieel grotere kans bij veel beleidsautonomie) blijkt samen te hangen met striktere sturing. Deze conclusies zijn echter niet absoluut, ze gelden slechts voor structurele autonomie en voor slechts enkele indicatoren van info-asymmetrie en doelincongruentie. Voor de type 5-organisaties geldt hetzelfde, namelijk dat er beperkte indicaties zijn voor het tegenovergestelde van wat we verwachtten in de hypothesen: een hoge mate van beleidsautonomie hangt samen met ex post resultaatsturing. Worden agentschappen die werken in een context waar de belangenvertegenwoordiging eerder zwak en minder gestructureerd is, sterker gestuurd? Er is in de analyses geen enkele indicatie gevonden die deze hypothese zou kunnen bevestigen, noch voor de type 4 en type 5 organisaties. Worden agentschappen die een meetbare taak hebben eerder gestuurd ex post op resultaten, en agentschappen met een minder meetbare taak eerder gestuurd op een alternatieve manier? Ook hier worden de hypotheses niet bevestigd, noch voor de type 4 en type 5 organisaties. Er is echter wel een zij het opnieuw beperkte contra-intuïtieve vaststelling voor de type 4 organisaties: organisaties met een goed meetbare taak blijken sterk gestuurd te worden op structureel vlak (aanduiding hoofd van de organisatie), daar waar we eerder of toch minstens ook een sterke resultaatsturing hadden verwacht in geval van sterk meetbare taken. Deze vaststelling werd trouwens ook bij het testen van de eerste hypothese 11 gedaan, waar ze ook als contra-intuïtief werd beschouwd. De statistische analyses leveren dus weinig steun op voor onze initiële op rationele theorie, zowel economische als politieke, gebaseerde hypothesen. Dit geldt voor zowel autonomie als sturing & controle. Naast het feit dat dit zou kunnen te wijten zijn aan de operationalisering van sommige concepten (in casu de verklarende factoren), zou het ook kunnen dat onze assumpties niet correct zijn. Het feit dat we beperkte indicaties hebben van contra-intuïtieve mogelijke verklaringen, zou kunnen betekenen dat hypotheses moeten 11 Meetbaarheid werd in beide gevallen wel anders gemeten/geoperationaliseerd, wat zou kunnen bijdragen tot de validiteit van deze vaststellingen omdat in beide gevallen een gelijkaardige conclusie kan worden getrokken. 14 Spoor Bestuurlijke Relaties

17 Autonomie en sturing & controle van (verzelfstandigde) overheidsorganisaties verfijnd worden en/of gebaseerd worden op andere theoretische tradities. Daarnaast zal het wellicht nuttig zijn om via case studies de verklarende factoren nauwkeuriger te conceptualiseren en te operationaliseren. Verschuere, B., Verhoest, K., Meyers, F. K.U. Leuven 15

18

19 Autonomie en sturing & controle van (verzelfstandigde) overheidsorganisaties De autonomie controle balans van Vlaamse extern verzelfstandigde agentschappen Hierboven hebben we de autonomie en de sturing van Vlaamse agentschappen op een meer ééndimensionele manier bekeken: de autonomie en de sturing werden elk afzonderlijk in kaart gebracht op basis van empirische data, en ook als dusdanig besproken. Hier proberen we autonomie en sturing gecombineerd te bekijken, wat een logische volgende stap is gezien de status van autonomie en controle als de twee kanten van de zelfde verzelfstandigingsmedaille. We vertrekken hiervoor van de eerder normatieve assumptie die vaak aangehaald wordt wanneer het in de literatuur over kenmerken van verzelfstandigde organisaties gaat. Volgens die assumpties ziet een ideaaltypisch (en volgens sommige normatieve NPM 12 -visies ideaal ) agentschap er als volgt uit: - Structureel op afstand geplaatst van de kernoverheid, dus niet behorend tot de kern van de overheid. In het Engels wordt deze afstand treffend at arm s length genoemd. - Genietend van een zekere mate van (beheers)autonomie, bijvoorbeeld met betrekking tot personeelsmanagement of financieel management ( managerial freedom ). - Ressorterend onder een systeem van resultaatssturing door de verzelfstandigende overheid: traditionele vormen van sturing (vb. voorafsturing op inputs) worden vervangen door resultaatsgerichte vormen van sturing (vb. contracten en beheersoverkomsten). Uit bovenstaande definitie is duidelijk dat in een ideaaltypisch NPM-agentschap een zekere mate van beheersautonomie gecombineerd wordt met een zekere mate van resultaatssturing. Dat dit beeld niet altijd even vaak geobserveerd wordt in de praktijk leren we uit internationaal onderzoek. In een studie uit 2004 van vier beleidssectoren (sociale zekerheid, gevangeniswezen, bosbeheer en meteorologie) in vier landen (Nederland, Verenigd Koninkrijk, Finland en Zweden) door Pollitt e.a. leren we dat zo n ideaaltypisch agentschap eerder uitzondering dan regel is. Dit inspireerde tot het stellen van een pertinente vraag voor de Vlaamse agentschappen: In hoeverre kunnen we dergelijke ideaaltypische agentschappen observeren in Vlaanderen, en indien niet, hoe zien de autonomie-controle balansen er dan uit voor de Vlaamse agentschappen? 12 NPM = New Public Management Verschuere, B., Verhoest, K., Meyers, F. K.U. Leuven 17

20 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Hoewel we hier niet te ver willen uitweiden over de onderzoeksmethode (daarvoor verwijzen we naar de originele publicaties) dienen we hier toch te vermelden dat de hieronder gepresenteerde resultaten betrekking hebben op data uit onze survey uit Via clusteranalyse kwamen we tot 5 typologieën 13. In elk van deze vijf typologieën konden de ongeveer agentschappen die bij de analyse betrokken werden ingedeeld worden. Aldus konden we per agentschap, geanonimiseerd het totaalbeeld ontwikkelen naar mate en vorm van autonomie en sturing. Op die manier kunnen we uitspraken doen over hoe de respondenten uit de survey de autonomie-controle balans van hun agentschap percipiëren 15. In de eerste plaats bekijken we in hoeverre het hierboven beschreven normatief model geobserveerd wordt bij de Vlaamse agentschappen. Alle bestudeerde agentschappen voldoen gezien ze hierop geselecteerd werden om in de analyse betrokken te worden aan het eerste criterium: allen zijn formeel op afstand geplaatst van de kernoverheid, zijn zogenaamd extern verzelfstandigd (met eigen rechtspersoonlijkheid en raad van bestuur). Agentschappen die echter aan de drie criteria voldoen op afstand, autonomie, resultaatscontrole zijn zeldzaam, althans volgens onze gegevens: - Een groep van agentschappen verklaart slechts twee van de drie kenmerken te bezitten (dus op afstand, samen met autonomie of resultaatssturing) - Een groep van agentschappen verklaart geen enkel kenmerk te bezitten, behalve het feit dat ze formeel op afstand zijn geplaatst - Een andere groep verklaart aan alle drie de kenmerken te voldoen, maar kan bezwaarlijk ideaaltypisch genoemd worden omdat ze tegelijkertijd nog sterk ex ante op inputs gestuurd worden. Naar analogie met de bevindingen uit internationaal onderzoek (zie hierboven) kunnen we dus besluiten dat ook in Vlaanderen (althans voor de gegevens waarover wij beschikken met name de data uit de survey) het ideaaltypisch NPM-agentschap eerder zeldzaam is. Volgens de analyse van Pollitt e.a. is dit te verklaren omdat de voorwaarden om een agentschap 13 Operationele beheersautonomie, strategische beheersautonomie, beleidsautonomie, traditionele vormen van sturing (ex ante op inputs en ex post op resultaten) en alternatieve vormen van sturing (vb. structurele sturing). 14 Voor de typologieën van respectievelijk autonomie en sturing waren 22 en 19 agentschappen in de analyses betrokken. 15 We gebruiken hier bewust de kwalificatie perceptie ; de data waarop de analyses betrekking hebben zijn immers verkregen uit een survey waarbij aan een individu (in principe de leidend ambtenaar / CEO) werd gevraagd zijn/haar organisatie te scoren op ondermeer vragen naar autonomie en sturing. 18 Spoor Bestuurlijke Relaties

21 Autonomie en sturing & controle van (verzelfstandigde) overheidsorganisaties volgens de NPM voorschriften vorm te geven slechts in een beperkt aantal van de publieke activiteiten voorkomen : - Het hebben van een meetbare taak met voorspelbare output zodat resultaten effectief kunnen gecontroleerd worden. - Het hebben van een taak met een geringe politieke gevoeligheid, zodat de politieke principalen niet steeds de neiging hebben om tussenbeide te komen in de activiteiten van het agentschap. - Van een klein budgettair belang zijn, om evidente redenen (hoe groter het budget, hoe groter het politiek belang, bijvoorbeeld bij begrotingsbesprekingen). Hoewel een grondigere test nodig is om definitieve uitspraken te kunnen doen, zou bovenstaande hypothese wel kunnen kloppen. Het Vlaams agentschap dat het meest op het ideaaltypisch NPM-model leek, kan beschreven worden als zijnde een agentschap met een taak met geringe (politieke) zichtbaarheid en een relatief makkelijk meetbare taak (althans in vergelijking met de andere agentschappen). Anderzijds werkt dit agentschap wel met aanzienlijke budgetten. Een tweede mogelijke verklaring van de quasi-afwezigheid van het ideaaltypische agentschap is historisch van aard: de specifieke historiek van de Belgische en Vlaamse context en van eerder genomen beslissingen i.v.m. autonomie- en sturingsregimes zou ook een verklaringsgrond kunnen zijn: - De traditie van parastatalen in het België van voor het federalisme en de regionalisering van sommige van die parastatalen met behoud van beheersregime. - Hervormingsinitiatieven in de jaren negentig waarbij een soort hybride sturing ontstond door het niet veralgemeend introduceren van nieuwe sturingsvormen en het niet consequent volledig afbouwen van oude ex ante sturingsvormen. Als het ideaaltypische model zo zeldzaam is, wat zien we dan wel? We vertrekken hier opnieuw vanuit een aantal assumpties die in de literatuur te vinden zijn omtrent verzelfstandigde agentschappen. Een eerste assumptie behandelt de zogenaamde political control losses. In essentie betekent dit dat de democratische politieke controle ondergraven kan worden wanneer agentschappen te autonoom worden. Onderzoek in Noorwegen door Christensen & Laegreid toont dat een verhoogde verzelfstandiging, een delegatie van bevoegdheden naar agentschappen gecombineerd met resultaatscontrole de Verschuere, B., Verhoest, K., Meyers, F. K.U. Leuven 19

22 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen positie van managers in het agentschap en in de kerndepartementen versterkt ten koste van de controlemogelijkheden door de politieke verantwoordelijken. Een assumptie die daar diametraal tegenover staat is de zogenaamde agencification paradox. In een dergelijke situatie genieten de agentschappen een zogenaamde valse autonomie: in ruil voor een uitgebreide autonomie worden agentschappen heel strikt gestuurd, zodat in de feiten de autonomie bijna teniet wordt gedaan. Wegens de beperktheid van onze data (we kunnen hier alleen autonomie-controle balansen beschrijven) kunnen we geen uitspraken doen of er in de Vlaamse situatie agentschappen in één van beide posities ( control loss of agencification paradox ) zitten. We hebben wel getracht na te gaan of er potentieel zulke situaties zouden kunnen voorkomen in Vlaanderen. - De kleine helft van de organisaties in de sample (9/20) verklaren een grote beleidsautonomie te hebben ten opzichte van de functioneel bevoegde minister. Daarenboven verklaren vier van deze negen agentschappen amper op resultaten te worden gestuurd. Mits enig voorbehoud (andere vormen van sturing bvb.) zouden we kunnen stellen dat deze laatste agentschappen potentieel in een situatie van control loss zouden kunnen zitten of belanden. - Zeven organisaties verklaren van een hoge mate van (operationele en strategische) beheersautonomie te hebben. Vijf van deze zeven zijn ook sterk op resultaten gestuurd, waarvan twee tevens ex ante op input. Opnieuw geldt hier onder voorbehoud dat deze laatste organisaties potentieel in een situatie van valse autonomie zouden kunnen zitten of terechtkomen. Wegens het voorbehoud dat we hierboven dienen te maken, zijn onze conclusies beperkt. Dit neemt echter niet weg dat deze onderzoeksresultaten een interessante bijdrage kunnen leveren aan een aantal normatieve en beleidsrelevante discussies. Belangrijk hierbij is de bevinding dat in ieder geval alle organisaties verklaren op zijn minst op één of andere manier te worden gestuurd door de toezichthoudende overheden: - Een minderheid verklaart strikt te worden gestuurd via ex ante inputsturing. - Voegen we daarbij de organisaties die ook op resultaten ex post worden gestuurd, dan komen we tot de grote helft. - De overblijvende agentschappen (deze die noch ex ante, noch ex post worden gestuurd; 7/20) kunnen de illusie wekken dat ze niet gestuurd worden. Dit dient 20 Spoor Bestuurlijke Relaties

23 Autonomie en sturing & controle van (verzelfstandigde) overheidsorganisaties echter genuanceerd te worden: al deze cases verklaren op zijn minst op één alternatieve manier te worden gestuurd (structureel 16 of financieel 17 ). Deze bevindingen werpen een ander licht op de discussies over verzwakte democratische controle bij verzelfstandiging ( loss of control, of loss of accountability ) waarbij men in een zogenaamde situatie verzeilt waarin de politiek wel verantwoordelijk wordt geacht voor de activiteiten van het agentschap, zonder het in feite te kunnen controleren. Er blijken immers agentschappen te zijn die verklaren van niet op een traditionele (ex ante of resultaatssturing) wijze te worden gestuurd, maar dan wel op een alternatieve, minder zichtbare manier. Zonder overhaaste conclusies te trekken zal verder onderzoek moeten uitwijzen of deze alternatieve sturing een effectief substituut is voor traditionele sturing. Verderop in dit compilatierapport wordt hier uitgebreid op teruggekomen, in het deel over verantwoordingsarrangementen van verzelfstandigde agentschappen. Samenvattend: in Vlaanderen vinden we op basis van onze data organisaties die het ideaaltypische NPM model reflecteren, die zich potentieel in een situatie van control loss, of die zich potentieel in een situatie van valse autonomie bezitten. De meerderheid echter heeft een autonomie controle balans die een variatie is op één van de bovenstaande extreme thema s, wat voor een grote variëteit zorgt. 16 Vb. aanduiding management door minister of regering. 17 Vb. omdat gros van inkomsten van toezichthoudende overheid komt. Verschuere, B., Verhoest, K., Meyers, F. K.U. Leuven 21

24

25 Autonomie en sturing & controle van (verzelfstandigde) overheidsorganisaties Arrangementen voor verantwoording en rekenschap van Vlaamse publieke organisaties In dit deel belichten we de soorten verantwoordingsmechanismen die gebruikt worden door Vlaamse publieke organisaties. Conceptueel worden er een aantal soorten verantwoordingsmechanismen onderscheiden. Deze kunnen verticaal zijn (verantwoordingsrelatie tussen publieke organisatie en toezichthoudende overheden zoals politiek en administratie) of horizontaal zijn (rechtstreekse verantwoording tussen organisatie en het brede publiek of de belanghebbenden zoals cliënten). Instrumenteel 18 ex ante - verticaal (in relatie tot minister) * Ex ante controle (door middel van veto recht op beslissingen) door minister Instrumenteel ex ante - horizontaal (naar beneden, in relatie tot cliënten en belanghebbenden) * Gebruik van kwaliteitsstandaarden voor productie en/of dienstverlening * Gebruik van kwaliteitsmanagementsystemen (CAF, ISO, EFQM etc.) Instrumenteel ex ante - verticaal (in relatie tot minister) * Ex post controle * Reultaatscontracten Instrumenteel ex ante - horizontaal (naar beneden, in relatie tot cliënten en belanghebbenden) * Klantentevredenheidsbevragingen * Publieke rapportering over resultaten van de organisatie (vb. jaarverslag) Structureel 19 *Aanduiding manager organisatie *Aanduiding raadsleden *Samenstelling raad van bestuur (lidmaatschap regeringsvertegenwoordigers vb.) 18 gebruik van instrument voor controle & verantwoording 19 door aanduiding en/of evaluatie van management en raad van bestuur van de organisatie. Kan verticaal of horizontaal zijn, afhankelijk van de dominante actoren. Verschuere, B., Verhoest, K., Meyers, F. K.U. Leuven 23

26 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Volgende onderzoeksvragen en bijhorende hypothesen komen hier aan bod: In welke context worden welke verantwoordingsmechanismen toegepast door Vlaamse publieke organisaties? Hypothesen: - (1A) Hoe verder de afstand van de organisatie tot de kernoverheid, hoe meer er gebruik wordt gemaakt van horizontale verantwoordingsmechanismen (en minder verticale). - (1B) Hierbij is één uitzondering: bij organisaties op afstand worden (verticale) ex post resultaatscontrole mechanismen vaker gebruikt dan in andere organisaties. - (2A) Organisaties die het beleid implementeren maken meer gebruik van horizontale verantwoordingsmechanismen (en minder verticale) dan organisaties die beleid ontwikkelen, bepalen of evalueren. - (2B) Ook hier geldt de uitzondering dat voor organisaties belast met beleidsimplementatie de verticale ex post resultaatscontrole meer voorkomt dan bij andere organisaties (die actief zijn in andere fasen van de beleidscyclus). - (3A) Organisaties die als hoofdtaak dienstverlening hebben, maken meer gebruik van horizontale verantwoordingsmechanismen (en minder verticale) dan organisaties die andere hoofdtaken hebben (vb. inspectie en regulering). - (3B) Ook hier geldt de uitzondering dat voor organisaties belast met dienstverlening als eerste taak de verticale ex post resultaatscontrole meer voorkomt dan bij andere organisaties (andere taken). - (4A) Organisaties die private gebruikers (individu of organisatie) als klant hebben, maken meer gebruik van horizontale verantwoordingsmechanismen (en minder verticale) dan organisaties die publieke organisaties als cliënt hebben. - (4B) Ook hier geldt de uitzondering dat voor organisaties die private cliënten (individu en/of organisaties) hebben, de verticale ex post resultaatscontrole meer voorkomt dan bij andere organisaties (met publieke organisaties als cliënt). 24 Spoor Bestuurlijke Relaties

27 Autonomie en sturing & controle van (verzelfstandigde) overheidsorganisaties Resultaten: Uit de analyses blijkt dat specifieke horizontale verantwoordingsinstrumenten vaker voorkomen bij organisaties die (1) structureel op afstand van de kernoverheid zijn geplaatst (publieke rapportering en het gebruik van kwaliteitsstandaarden), die (2) dienstverlening als hoofdtaak hebben (klantentevredenheidsbevragingen) en die (3) private organisaties als gebruiker/cliënt hebben (publieke rapportering). De hierboven geformuleerde hypothesen 1A, 3A en 4A worden hiermee deels bevestigd. Deels, omdat er geen algemeen gebruik 20 is van alle horizontale verantwoordingsmechanismen onder deze omstandigheden. Tevens wordt hypothese 3B bevestigd: organisaties met dienstverlening als hoofdtaak lijken volgens de analyses meer (verticale) ex post resultaatscontrole te hebben dan organisaties met andere hoofdtaken. Wat is de invloed van het gebruik van deze verantwoordingsmechanismen op de gepercipieerde mate van verantwoording die de agentschappen afleggen? Hier worden geen hypothesen getest, eerder worden bepaalde modellen aan een empirisch onderzoek onderworpen. We onderscheiden vier soorten modellen: De invloed van verticale verantwoordingsmechanismen ex ante controle model ex post controle model I (subsystemen van de resultaatscontrole cyclus) ex post controle model II (geïntegreerde controle cyclus) De invloed van horizontale verantwoordingsmechanismen model van aanwezigheid van horizontale verantwoordingsmechanismen De invloed van verticale verantwoordingsstructuren structureel model I (samenstelling raad van bestuur) structureel model II (aanduiding management van de organisatie) 20 Dit is, in onze data worden slechts enkele uit de set van de horizontale verantwoordingsmechanismen gerapporteerd (voornamelijk publieke rapportering). Verschuere, B., Verhoest, K., Meyers, F. K.U. Leuven 25

28 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Alternatieve verklarende modellen formeel-legaal model gebruikersmodel taakmodel model van leeftijd en grootte van de organisatie De analyses worden gedaan op basis van de data uit de survey uit Het aantal organisaties die betrokken zijn bij de analyse, hangt af van de variabelen die gebruikt worden. Voor meer informatie omtrent de methodologie verwijzen we naar de originele publicaties. Resultaten Uit de analyses blijkt dat volgende modellen (zie tabel) een positieve invloed hebben op de mate van zelf gepercipieerde mate van verantwoording die de agentschappen afleggen. In de tabel worden de modellen die geen invloed uitoefenen (volgens de analyses) niet opgenomen: Model Ex post resultaatscontrole I Horizontaal verantwoordingsmodel Structureel model II Alternatief model: formeel-legaal model Alternatief model: soort gebruikers Invloed (de gepercipieerde mate van verantwoording is groter als:) Andere actoren (vb. regering) betrokken worden bij het vooropstellen van de doelen van de organisatie. De organisatie publiek rapporteert over de resultaten Het management van de organisatie aangeduid wordt door de regering De organisatie een publiekrechtelijk extern verzelfstandigd agentschap is De organisatie private organisaties heeft als cliënt/gebruiker Verklarende waarde van het model Ongeveer 7% van de mate van gepercipieerde verantwoording wordt verklaard door het model Ongeveer 8% van de mate van gepercipieerde verantwoording wordt verklaard door het model Ongeveer 16% van de mate van gepercipieerde verantwoording wordt verklaard door het model Ongeveer 5% van de mate van gepercipieerde verantwoording wordt verklaard door het model Ongeveer 18% van de mate van gepercipieerde verantwoording wordt verklaard door het model Lessen en aandachtspunten voor verdere discussie uit dit onderzoek: Verantwoording door publiekrechtelijke agentschappen Uit dit onderzoek zijn er indicaties dat verzelfstandigde publiekrechtelijke agentschappen niet noodzakelijk minder verantwoording afleggen dan andere publieke organisaties, in weerwil van wat in sommige literatuur verondersteld wordt. Extern verzelfstandigde 26 Spoor Bestuurlijke Relaties

29 Autonomie en sturing & controle van (verzelfstandigde) overheidsorganisaties publiekrechtelijke organisaties percipiëren een hogere mate van verantwoording dan organisaties die dichter bij de kernoverheid staan. Mogelijke verklaringen zijn: - Zichtbaarheid en politieke gevoeligheid: agentschappen met een hoge politieke gevoeligheid (crisis, budgettaire impact, impact van het agentschap op de samenleving etc.) zijn zichtbaarder en worden bijgevolg sterker gecontroleerd door de regering. De publiekrechtelijke agentschappen uit onze sample kunnen verondersteld worden belangrijk te zijn door hun taken (vb. openbaar vervoer, werkgelegenheid, natuurbescherming etc;), hun grootte (personeel en financieel) en hun externe oriëntatie. Dat maakt hen zeer zichtbaar voor de politiek en voor het publiek in het algemeen. Indien deze stelling klopt, zou het dus betekenen dat het niet hun formeel statuut (verzelfstandigd agentschap) als dusdanig is die hun verantwoordingsniveau bepaalt, maar andere kenmerken die deze verantwoording naar de stakeholders noodzakelijk maken (zichtbaarheid, politiek belang). - Doelgroep van deze organisaties: publiekrechtelijke organisaties hebben vaak private gebruikers, die soms goed georganiseerd zijn (gebruikersgroepen) en die hun standpunten goed en ééndrachtig kunnen formuleren. Opnieuw is er hier dus niet echt een rechtstreekse invloed van de status van de organisatie, maar eerder van de kenmerken van die organisaties (hier: georganiseerd clienteel). - Het feit dat ze verplicht zijn publiek te rapporteren (vb. jaarverslag). - Het feit dat in de meeste gevallen het hoofd van de organisatie door de regering is aangeduid, wat zorgt voor een rechtstreekse verantwoordingslijn met de regering. Uit verdere analyse van deze verklarende factoren blijkt dat het vooral de factoren van publieke rapportering en het aanduiden van het hoofd van de organisatie door de regering zijn die hun invloed uitoefenen op de perceptie van verantwoording door publiekrechtelijke agentschappen. De andere factoren (statuut van de organisatie - op afstand staan, cliënten van de organisatie etc.) zijn eerder intermediaire variabelen die hun invloed uitoefenen via de twee hoofdvariabelen. Dit zou ook kunnen verklaren waarom privaatrechtelijke agentschappen minder verantwoording percipiëren; hun hoofd is meestal niet door de regering aangeduid. Deze conclusies zijn echter voorlopig en dienen verder uitgespit te worden. Assumpties van het New Public Management Deze assumpties stellen dat publiekrechtelijke agentschappen meer resultaatsgerichte verantwoordingsmechanismen hebben, die voor een stuk de afgebouwde ex ante sturing moeten compenseren. Verschuere, B., Verhoest, K., Meyers, F. K.U. Leuven 27