Private law and hybrid agencies in Flanders: A descriptive analysis

Transcriptie

1 Spoor Bestuurlijke Relaties Private law and hybrid agencies in Flanders: A descriptive analysis Privaatrechtelijke en hybride organisaties in Vlaanderen: Een beschrijvende analyse Falke Meyers Bram Verschuere Dr. Koen Verhoest Rapport D/2005/10106/026 November 2005 Algemeen secretariaat - Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke organisatie Vlaanderen E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN BELGIE Tel: Fax: sbov@soc.kuleuven.be

2

3 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke relaties Spoor Bestuurlijke relaties Private law and hybrid agencies in Flanders: a descriptive analysis ABSTRACT This descriptive report is an output in a wider research project on autonomy and control in Flemish autonomous public organizations. This project poses some fundamental research questions and tries to formulate policy advice. The core question is the examination of the link between the level of autonomisation, autonomy and control and the culture and performance of organizations. The data, used in this report, were gathered by means of a web based survey, conducted end begin This report contains descriptive information about autonomy, control, culture and (subjective) performance for 42 Flemish externally autonomous private law and hybrid agencies. It is complementary to a previous descriptive report (Verhoest, Verschuere, and Bouckaert, 2003), which focused on the same themes in various types of organizations. The goal of this specific report is to examine organizations that are situated in the grey zone between public and private law. In chapter five, characteristics of these organizations are compared to characteristics of organizations with a public law legal status (i.e. VOI s); this section is partially based on results from the previous report (Verhoest et al., 2003). This report is a first step for further research on private law and hybrid organizations. It gives an overview of the field of autonomous private/hybrid agencies in Flanders just before the implementation of Beter Bestuurlijk Beleid. Up until today, it remains unclear whether this BBB implementation in Flanders will have an influence on private/hybrid agencies, because the current reform agenda does not explicitly focus on these organizations. After some general considerations about method and technical aspects of the survey in chapter one, chapter two elaborates the identification data of the organizations. Chapters three and four respectively deal with autonomy and control. In chapter five, some comparisons are made in order to identify factors that are connected to the level of autonomy and control in organizations. An extensive comparison is made between public law and private law/hybrid externally autonomous organizations. The last chapter discusses organizational culture and gives some indications about organizational performance. 1

4

5 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke relaties PRIVATE LAW AND HYBRID AGENCIES IN FLANDERS: A DESCRIPTIVE ANALYSIS CONTENTS Abstract 1 Managementsamenvatting 7 Doel van het rapport en situering in een breder onderzoekskader 7 Privaatrechtelijke / hybride agentschappen in Vlaanderen: een beschrijving 11 Privaatrechtelijke / hybride organisaties in Vlaanderen: conclusies 22 Situation 23 Goal and organization of the report 27 CHAPTER 1 Method and technical aspects of the survey 29 CHAPTER 2 Identification of the organization Relation with the Flemish government Specification of the legal status of the organization Age of the organization Policy sector of the organization Tasks of the organization Size of the organization (personnel and budget) Involvement of organization in networks Are organizations in competition? 46 CHAPTER 3 Autonomy of the organization Managerial autonomy 48 Conceptualization 48 Operationalisation 48 Descriptive results Policy autonomy 56 Conceptualization 56 Operationalisation 56 Descriptive results Conclusion autonomy 59 3

6 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen CHAPTER 4 Control of the organization by the Flemish government Ex ante control 62 Conceptualization 62 Operationalisation 63 Descriptive results Ex post control 65 Conceptualization 65 Operationalisation 65 Descriptive results Structural control 71 Conceptualization 71 Operationalisation 71 Descriptive results Financial control 79 Conceptualization 79 Operationalisation 79 Descriptive results Conclusion control 82 CHAPTER 5 Possible factors, influencing autonomy and control Formal legal status of the organization 86 Autonomy 86 Control Age of the organization 94 Autonomy 94 Control Task of the organization 98 Autonomy 98 Control Size of the organization 101 Autonomy 102 Control Conclusion: influencing factors? 106 CHAPTER 6 Culture and performance of the organization Organizational culture Spoor Bestuurlijke relaties

7 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek bestuurlijke relaties Conceptualization 109 Operationalization 109 Descriptive results 111 Conclusion culture Performance 113 Conceptualization 113 Operationalization 114 Descriptive results 117 Conclusion performance 122 References 125 Appendix 127 Appendix 1. List of tables 127 Appendix 2. List of figures 129 5

8

9 Situation and goal MANAGEMENTSAMENVATTING DOEL VAN HET RAPPORT EN SITUERING IN EEN BREDER ONDERZOEKSKADER In deze managementsamenvatting worden de belangrijkste resultaten en conclusies uit dit rapport beschreven. In 2003 verscheen het beschrijvende rapport Agentschappen in Vlaanderen, gebaseerd op survey gegevens uit , waarin een zo breed mogelijke groep van bestaande en toekomstige publiekrechtelijk vormgegeven agentschappen die publieke functies uitoefenen in Vlaanderen beschreven werd. In dat rapport gaven we een beeld van die publiekrechtelijke agentschappen, voor wat betreft hun autonomie, sturing door de Vlaamse overheid, hun organisatiecultuur en hun performantie. In voorliggend rapport wordt eenzelfde beschrijvende oefening gemaakt voor privaatrechtelijke en hybride organisaties die speciale banden hebben met de Vlaamse overheid (vzw s en nv s). Om zijn beleid uit te voeren schakelt de Vlaamse regering, naast de departementen en publiekrechtelijke interne en externe agentschappen, ook andere rechtspersonen in. Die andere rechtspersonen hebben een speciale band met de Vlaamse overheid in die zin dat ofwel (1) de Vlaamse overheid medeoprichter is, (2) er vertegenwoordigers van de Vlaamse overheid in de Raad van Bestuur zitten, (3) er administratief toezicht is via een gemeenschapscommissaris of afgevaardigde, (4) de overheid mee het personeelsstatuut en benoemingen bepaalt, of (5) dat activa en passiva na het ontbinden van de organisatie terugvloeien naar de Vlaamse overheid. Ze bezitten een privaatrechtelijke (vzw s en nv s) of hybride rechtsvorm. Die organisaties vormen een grijze zone tussen de publieke en private sector. De omvang en het belang van deze groep van organisaties voor de publieke dienstverlening is groot en duidelijk groeiend. Het rapport van de Bijzondere Commissarissen van 2001, dat de basis was voor de selectie van de aangeschreven organisaties, vermeldt meer dan honderd organisaties als andere 7

10 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen rechtspersonen. Bovendien lijkt er binnen die groep er een grote variëteit te bestaan, alsook wat betreft hun aansturing door de verantwoordelijke departementen. Toch is er een enorm gebrek aan systematische informatie over de grijze zone van privaatrechtelijke en hybride organisaties. Het is nochtans belangrijk voor een overheid en voor departementen om zicht te hebben op de variëteit en het belang van deze organisaties. Ook voor de organisaties in die grijze zone is het belangrijk te weten waar ze zich situeren t.o.v. elkaar en andere organisaties van de overheid. Op basis van dergelijke informatie kan een gefundeerd debat gevoerd worden over de optimale wijze waarop de relatie van de Vlaamse overheid met deze organisaties moet vormgegeven worden. In het kaderdecreet Beter Bestuurlijk Beleid wordt immers de categorie van privaatrechtelijk vormgegeven agentschappen als meest vergaande vorm van verzelfstandiging voorzien. Het onderzoek heeft niet enkel een beschrijvende doelstelling maar ook een verklarende en een internationaal vergelijkende component 1. De bredere onderzoeksopzet richt zich op autonomie, sturing, cultuur en resultaten van verzelfstandigde organisaties in Vlaanderen en het buitenland. Onze centrale verklarende onderzoeksvraag luidt als volgt: in hoeverre heeft de mate van autonomie van een publieke organisatie enerzijds en de sturing en controle vanuit de toezichthoudende overheid anderzijds een invloed op de resultaten van de organisatie?. Een mogelijke reden waarom de literatuur rond verzelfstandigde organisaties geen eenduidige conclusies oplevert met betrekking rond deze vraag is dat een aantal mogelijk beïnvloedende factoren, zoals taakkarakteristieken en organisatiecultuur, over het hoofd gezien worden in de 1 Het onderzoek heeft een belangrijke internationale component. Onder meer in Noorwegen, Ierland en Zweden werden al gelijkaardige surveys bij publiekrechtelijk vormgegeven organisaties gehouden. Het is de bedoeling om de resultaten uit verschillende landen met elkaar te vergelijken en op zoek te gaan naar enkele best practices (uiteraard met de specifieke politiek-administratieve culturen van elk land in het achterhoofd). Om de internationale samenwerking te ondersteunen en versterken, werd in 2001 het COBRA-netwerk opgericht (Comparative Public Organization Data Base for Research and Analysis zie ook Dit is een internationaal academisch onderzoeksnetwerk met als doel het samenbrengen van onderzoekers in het domein van overheidsmanagement om gezamenlijk te onderhandelen over manieren waarop onderzoeksdata verzameld kunnen worden, om instrumenten te ontwikkelen voor kwantitatieve dataverzameling en deze te optimaliseren. Over de verkregen data (voornamelijk m.b.t. publiekrechtelijke organisaties) wordt in elk land gerapporteerd en deze data worden vervolgens tussen verschillende landen vergeleken. 8 Spoor Bestuurlijke relaties

11 Situation and goal onderzoeksdesigns. Om deze reden bevat ons onderzoek autonomie en sturing als onafhankelijke variabelen, resultaten als afhankelijke variabelen, maar ook enkele beïnvloedende factoren, die gevonden kunnen worden in de organisatiecultuur en in de algemene identificatiegegevens van de organisatie. Figuur 0-1 geeft een schematisch overzicht van deze onderzoeksopzet. Autonomie van de organisatie Sturing van de organisatie? Interveniërende factoren? - Identificatie: taak, grootte, omgeving... - Organisatiecultuur -... Resultaten en performantie van de organisatie Figure 0-1: schema onderzoeksopzet. Op basis van dit en het vorige beschrijvende rapport wordt vergelijkbare informatie over de kenmerken, autonomie, sturing en performantie van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke agentschappen in Vlaanderen ontsloten. Naar analogie met de survey uit 2002 werd een nieuwe survey opgesteld (cf. aangepast aan deze specifieke groep van organisaties. 112 organisaties werden bevraagd, waarvan 57 organisaties geantwoord hebben. Tweeënveertig organisaties werden weerhouden voor analyse. Criteria waren: het hebben van een privaatrechtelijk of hybride wettelijke status; het hebben van een speciale band met de Vlaamse overheid en het erkennen van de Vlaamse overheid als toezichthoudende overheid. De representativiteit van de respons werd geschikt op vorm en beleidsdomein. Met betrekking tot de rechtsvorm: 52% van de totale aangeschreven groep heeft het statuut van een vzw, 22% van een nv en 26% heeft een andere rechtsvorm. Zevenenzestig procent van de uiteindelijke respons is afkomstig van vzw s, 21% van nv s. Met betrekking tot het beleidsdomein toont Tabel 0-1 de verschillende beleidsdomeinen, het percentage van organisaties in de totale aangeschreven groep voor elk beleidsdomein en de vertegenwoordiging (procentueel) van elk beleidsdomein in de uiteindelijke data. 9

12 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Beleidsdomein % aangeschreven % deelgenomen Diensten van de minister-president 0% 0% Buitenlands beleid en internationale samenwerking 1% 0% Wetenschaps- en technologisch innovatiebeleid 6% 5% Bestuurszaken 3% 2% Financiën en begroting 0% 0% Onderwijs en vorming 13% 12% Welzijn en volksgezondheid 5% 2% Cultuur, sport en media 16% 33% Economie, werkgelegenheid en toerisme 27% 21% Landbouw 4% 5% Leefmilieu en natuurbehoud 13% 7% Mobiliteit 6% 7% Ruimtelijke ordening, huisvesting, monumenten en 6% 7% landschappen Table 0-1: Representativiteit met betrekking tot beleidsdomein. Uit deze tabel blijkt dat er binnen bepaalde beleidsdomeinen relatief minder extern verzelfstandigde privaatrechtelijke agentschappen zijn (vb financiën en begroting) dan binnen andere beleidsdomeinen (vb economie, werkgelegenheid en toerisme). Wat betreft de representativiteit, lijkt het dat de respons eerder aan de lage kant was voor organisaties, actief binnen leefmilieu en natuurbehoud. Anderzijds is de respons eerder hoog wat betreft organisaties binnen het beleidsveld cultuur, sport en media. In het rapport gebruiken we de term privaatrechtelijke of hybride agentschappen om die groep van organisaties aan te duiden, hoewel ze zich zelf niet noodzakelijk als agentschap zouden bestempelen en zij ook niet formeel (via wetgeving) aan die classificatie toegewezen zijn. De classificatie als agentschap verwijst hier naar hun speciale band met de Vlaamse overheid die hun onderscheidt van privaatrechtelijke organisaties die louter worden gesubsidieerd door de Vlaamse overheid. 10 Spoor Bestuurlijke relaties

13 Situation and goal PRIVAATRECHTELIJKE / HYBRIDE AGENTSCHAPPEN IN VLAANDEREN: EEN BESCHRIJVING In het volgende gedeelte worden de belangrijkste resultaten besproken uit de survey met betrekking tot de volgende aspecten van de privaatrechtelijke en hybride agentschappen: algemene identificatiegegevens, autonomie, sturing door de toezichthoudende overheid, cultuur en resultaten. Voor meer informatie en achtergrond verwijzen we u graag naar het volledige (Engelstalige) rapport. Identificatie De organisaties die weerhouden werden in de analyses, zijn allemaal privaatrechtelijke of hybride organisaties. De meest voorkomende organisatievorm is vzw (67%), gevolgd door NV (24%). In de meerderheid van de gevallen is de band tussen deze organisaties en de Vlaamse overheid in de vorm van oprichter of mede oprichter (64%). Het is ook niet zeldzaam dat er vertegenwoordigers van de Vlaamse regering in de raad van bestuur zetelen (57%). In 43% van de organisaties heeft de Vlaamse overheid invloed op het personeelsstatuut en benoemingen. Andere linken met de Vlaamse overheid zoals de aanwezigheid van regeringscommissarissen met vetorecht (38%) en het terugvloeien van activa en passiva naar de Vlaamse regering bij ontbinding van de organisatie (26%) komen minder regelmatig voor. De extern verzelfstandigde privaatrechtelijke en hybride organisaties in Vlaanderen zijn gemiddeld genomen eerder jong: 13,5 jaar oud. Hun oprichting kende een piek vanaf 1990 en zeker gedurende de tweede helft van de jaren 90 (64% van de bevraagde organisaties werd opgericht in huidige vorm en naam sinds 1990, waarvan 36% sinds 1995). Waarschijnlijk heeft dit te maken met zowel de regionalisering van bevoegdheden, nieuwe taken voor de overheid, coördinatie en ondersteuning van het middenveld in bepaalde sectoren (bv. steunpunten in het beleidsveld cultuur) en de stijgende populariteit van deze vorm van verzelfstandiging versus de meer gereguleerde publiekrechtelijke vorm. Het gaat om (heel) kleine tot middelgrote organisaties. Een kwart heeft minder dan 6 voltijdse equivalenten, maar slechts 12 % heeft meer dan 100 VTE in dienst. De budgetten waarmee deze organisaties werken zijn zeer gevarieerd waarbij 65% een budget heeft van minder dan drie miljoen euro en 35% van minder dan 0.8 miljoen euro. Deze organisaties zijn actief in 11

14 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen alle sectoren, behalve sectoren die behoren tot de absolute kerntaken van een overheid (publieke financiën, publieke orde en veiligheid, publieke administratie, defensie ). Ze zijn opvallend actief in de culturele sector. Hiermee worden bevindingen uit het vorige beschrijvende rapport (Verhoest et al., 2003) bevestigd, namelijk dat privaatrechtelijke en hybride organisaties eerder ingezet worden in de softe sectoren dan in de harde sectoren (zoals defensie, buitenlandse zaken etc ). In het vorige beschrijvende rapport werd ook geconcludeerd dat de taken van extern verzelfstandigde privaatrechtelijke en hybride organisaties vooral bestonden uit algemene publieke dienstverlening. Ook dit wordt bevestigd in het huidige rapport: als primaire taak geven 62,5% van de organisaties aan dat ze aan publieke dienstverlening doen, en telkens 17% respectievelijk ondersteuning en coördinatie van de sector en commerciële en industriële taken. Kort samengevat voeren deze agentschappen vooral minder politiek gevoelige taken uit (in tegenstelling tot gevoelige taken zoals regulering en inspectie, uitoefenen van publieke autoriteit, of beleidsvoorbereiding ). Ook voeren ze vooral tastbare en relatief makkelijk meetbare taken uit. Dit zou eventueel een reden kunnen zijn waarom deze agentschappen op zo n grote afstand van de overheid geplaatst werden (meetbaarheid verhoogt mogelijkheid tot sturing op resultaten). De meerderheid van de bevraagde organisaties (74%) is betrokken in samenwerkingsverbanden of netwerken met andere organisaties (zowel publieke als private organisaties) 2. In de meeste gevallen zijn dit samenwerkingsverbanden met publiekrechtelijke organisaties (andere dan het toezichthoudende departement). Dit geeft aan dat deze groep van organisaties heel nauw verweven is met of gericht is op de publieke sector. Wat betreft competitie blijkt slechts een kleine minderheid van de betrokken agentschappen te maken te hebben met competitie ten opzichte van organisaties die gelijkaardige diensten verlenen in dezelfde sector. Competitie wordt (naast hiërarchie en netwerking) door het Nieuw Publiek Management (NPM) als coördinatiemechanisme gepropageerd. Marktwerking als coördinatiemechanisme is dus slechts gedeeltelijk terug te vinden in de periferie van het Vlaamse overheidsapparaat. Netwerken lijken veel belangrijker te zijn. 2 Dit percentage is vergelijkbaar met het aandeel Vlaamse Openbare Instellingen (publiekrechtelijke extern verzelfstandigde agentschappen) dat in de vorige survey aangaf betrokken te zijn in samenwerkingsverbanden met andere organisaties. 12 Spoor Bestuurlijke relaties

15 Situation and goal We hebben ook nagegaan onder welke omstandigheden de Vlaamse overheid kiest voor een bepaalde relatie met de privaatrechtelijke en hybride organisaties in kwestie. De Vlaamse overheid is relatief vaker (mede-)oprichter van de organisaties indien de organisatie (1) ondersteuning en coördinatie biedt ten aanzien van een bepaalde sector of commerciële en industriële diensten aanbiedt; (2) indien de organisatie een groot budget heeft. De Vlaamse overheid heeft relatief meer vertegenwoordigers in de raad van bestuur in de organisaties met een groot budget en bij jongere organisaties (jonger dan 11 jaar). Vertegenwoordigers van de Vlaamse overheid in de raad van bestuur die vetorecht hebben komen relatief meer voor bij organisaties die ondersteuning en coördinatie bieden ten aanzien van een bepaalde sector of commerciële en industriële diensten aanbieden; bij oudere organisaties (ouder dan 11 jaar) en bij organisaties die een redelijke grootte hebben in termen van personeel en budget. Ook het meebepalen van personeelsstatuten en benoemingen door en het terugvloeien van activa en passiva naar de Vlaamse overheid lijken relatief meer voor te komen bij grote instellingen. Autonomie Autonomie is een multidimensioneel concept: het kan operationeel of strategisch zijn, met betrekking tot beheers- of beleidsbeslissingen. Beheersautonomie gaat over de vrijheid om inputs en de manier waarop deze ingezet worden te kiezen (financiën, personeel, logistiek ). Operationele beheersautonomie heeft betrekking op de beslissingen rond keuze en aanwending van individuele inputs (bv. het aanwerven of bevorderen van een welbepaalde persoon), terwijl strategische beheersautonomie betrekking heeft op beslissingen over algemene principes en regels die verband houden met inputs (bv. criteria en procedures voor aanwervingen of bevorderingen). Beheersautonomie kan verder opgesplitst worden in twee belangrijke aspecten, namelijk: personeelsmanagement en financieel management. Beleidsautonomie gaat over de vrijheid om te beslissen over de inhoud en/of resultaten van het primaire beleidsproces, zoals de afbakening van de doelgroepen van het gevoerde beleid of de keuze van de beleidsinstrumenten waarmee het beleid wordt uitgevoerd. Omwille van het privaatrechtelijke statuut van de bevraagde organisaties kunnen we verwachten dat ze niet of nauwelijks onderhevig zijn aan financiële voorschriften en generieke personeelsstatuten die gelden voor publiekrechtelijke organisaties. Dus verwachten 13

16 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen we een hoog niveau van of zelfs een volledige beheersautonomie. Een hogere mate van autonomie wordt geacht in de praktijk te leiden tot een efficiëntere en effectievere dienstverlening, omdat het organisaties flexibeler maakt, zodat snel kan ingespeeld worden op steeds veranderende noden uit de omgeving. De beheersautonomie van de organisaties ligt hoog op het gebied van personeelsmanagement (d.i. benoeming, bevordering, salaris, evaluatie en ontslag): 64% van de organisaties geeft aan over volledige beheersautonomie te beschikken waarbij ze zowel strategische als operationele beslissingen nemen. Echter, ongeveer 13% van de organisaties heeft geen strategische beheersautonomie op het vlak van personeelsmanagement. De regels en procedures van hun personeelsmanagement worden volledig bepaald door de toezichthoudende overheid. Twee organisaties geven zelfs aan geen individuele beslissingen inzake personeelsmanagement te kunnen nemen. Op het gebied van financieel management (d.i. lenen, tarieven zetten, verschuiven van budgetten tussen posten en tussen jaren, en het nemen van participaties in andere organisaties) is het duidelijk dat de meeste organisaties wel transacties kunnen doen, maar dan in meer of mindere mate binnen regels of na voorafgaande goedkeuring van de toezichthoudende overheid. Slechts 22% van de organisaties geeft aan volledig vrij te zijn in zijn beslissingen m.b.t. financieel management. Het is duidelijk dat de Vlaamse overheid beperkingen stelt aan wat die organisaties met hun financiële middelen kunnen doen, hoewel deze organisaties dikwijls ook andere bronnen van inkomsten hebben dan de Vlaamse overheid (zie ook verder). Het niveau van beleidsautonomie bij de bevraagde organisaties ligt voor de helft van de organisaties zeer hoog: zowel met betrekking tot de doelgroepen als met betrekking tot de beleidsinstrumenten kunnen ze zelf keuze maken met hoogstens een minimale betrokkenheid van de Vlaamse overheid. De overige organisaties beslissen zelf maar onder beperkingen of na consultatie van de Vlaamse overheid. Slechts een hele kleine minderheid kan niet zelf beslissen op het vlak van beleidsinstrumenten. Uit deze gegevens blijkt dat de veronderstelling dat privaatrechtelijke organisaties heel veel beheersautonomie en beleidsautonomie hebben en dus heel flexibel zijn in hun interne werking weliswaar veelal opgaat, maar zeker niet in alle gevallen. Vooral op het vlak van financieel management worden er beperkingen gesteld van wat kan en niet kan, maar ook op het vlak van personeelsmanagement en beleidsautonomie worden in bepaalde gevallen 14 Spoor Bestuurlijke relaties

17 Situation and goal beperkende regels gesteld. Dit geeft aan dat dergelijke organisaties zich tussen de publieke en private sector in bevinden ( hybride ) en noch de volledige voordelen hebben van puur privaatrechtelijke organisaties, noch de mate van beperkingen kennen als zuiver publiekrechtelijke organisaties. Sturing Sturing door de toezichthoudende overheid verwijst naar de invloed die deze overheid uitoefent op de besluitvorming binnen de verzelfstandigde organisatie via ex ante mechanismen, ex post resultaatssturing, regels rond aanduiding en evaluatie van senior managers en leden van de raad van bestuur, en via budgetallocatie. Ex ante sturing en controle is sturing met een focus op het a priori zetten van regels en standaarden opdat het gedrag van de actor (in dit geval de organisatie) gestuurd zou worden zodat de kansen om de gewenste output te bereiken vergroten. Instrumenten voor ex ante sturing en controle zijn: ex ante goedkeuringsprocedures, het recht om illegale of inopportune beslissingen ongedaan te maken, en regeringscommissarissen die deel uitmaken van de raad van bestuur. Resultaatssturing betekent dat de toezichthoudende overheid de organisatie stuurt via het bepalen van duidelijke doelstellingen en indicatoren, het monitoren en evalueren van de resultaten en het eventueel toekennen van straffen of beloningen (ex post). Deze vorm van sturing wordt internationaal meer en meer gebruikt in de publieke sector via managementcontracten, resultaatscontracten, opvolgingssystemen en audits. Volgens de NPM ideeën zou er een verschuiving moeten plaatsvinden van ex ante sturing naar ex post sturing om de doelen van efficiëntie, effectiviteit en klantgerichtheid beter te kunnen bereiken. Naast ex ante sturing en resultaatssturing bespreken we hier ook structurele sturing en financiële sturing. Structurele sturing handelt over de invloed van de toezichthoudende overheid via het aantal stemmen in de raad van bestuur, alsook over de invloed van de toezichthoudende overheid via de eventuele aanduiding en evaluatie van senior managers en leden van de raad van bestuur. Financiële sturing betreft de mate van invloed die de toezichthoudende overheid heeft op de beslissingen van de verzelfstandigde organisatie doordat de Vlaamse overheid financiële middelen verschaft en deze organisatie afhankelijk is van overheidsfinanciering. Wat betreft de groep van de privaatrechtelijke en hybride organisaties in Vlaanderen verwachten we dat de bevraagde organisaties hoog scoren op resultaatssturing en dat andere vormen van sturing beperkt zijn, of zelfs nagenoeg afwezig. Hun privaatrechtelijk statuut zou 15

18 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen immers minder ruimte laten voor ex ante technieken zoals vetorecht van de Vlaamse overheid, voor een sterke inmenging in raad van bestuur en topmanagement. Anderzijds zijn dergelijke organisaties meestal beter geplaatst om eigen inkomsten te werven dan publiekrechtelijke organisaties. Daarnaast neemt, althans in de retoriek, de nadruk op het gebruik van doelgebonden subsidies, convenanten en beheersovereenkomsten toe sinds de jaren negentig. Voor we het relatieve belang van de vormen van sturing door de Vlaamse overheid bekeken, vroegen we de organisaties welke actor het meeste invloed had op hun werking. De sterkste invloed wordt uitgeoefend door het betrokken moederdepartement van de Vlaamse overheid en klantengroepen. Ook de Vlaamse regering is een belangrijke actor, maar slechts met een kleine invloed, net als het publiek en andere overheidsniveaus. De bevraagde organisaties rapporteren inderdaad niet veel ex ante sturing, maar deze vorm van sturing blijft toch nog aanwezig. Zeventien procent van de organisaties rapporteert onderworpen te zijn aan zowel vetorecht en toezichthoudende gemeenschapscommissarissen, en respectievelijk 19% en 22% rapporteert onderworpen te zijn aan één van die twee vormen. Deze ex ante sturing gebeurt evenwel slechts op algemene lijnen. Tweeënveertig procent van de organisaties rapporteert vrij te zijn van ex ante sturing. Op het gebied van resultaatssturing in de privaatrechtelijke en hybride agentschappen, blijkt er een grote variëteit te zijn. In de meeste organisaties zijn elementen van resultaatsturing aanwezig: voor 86,5% worden de doelen worden geëxpliciteerd in specifieke documenten. De Vlaamse overheid is betrokken bij doelbepaling bij 61,5% van de organisaties. Bij de meeste organisaties worden indicatoren gebruikt en resultaten gemeten. Er is een evaluatie van de resultaten waarbij de Vlaamse overheid betrokken is in 62,5 % van de gevallen. Maar in slechts 28% van de gevallen worden sancties/beloningen toegepast. In 48% van de organisaties is een vrij volledige cyclus van resultaatsturing door de Vlaamse overheid waarbij de Vlaamse overheid mee evalueert op basis van concrete doelen die de Vlaamse overheid meebepaalt en indicatoren die gemeten worden. Dit geeft aan dat het gebruik van convenanten en dergelijke in ongeveer de helft van de organisaties aanleiding geeft tot een nagenoeg volwaardige sturing op basis van resultaten door de Vlaamse overheid. 16 Spoor Bestuurlijke relaties

19 Situation and goal Echter bij ongeveer 36% is er nauwelijks sprake van resultaatsturing door de Vlaamse overheid. Wat betreft structurele sturing door de Vlaamse overheid: hier is geen eenduidig patroon in te vinden. In veel gevallen (65%) zetelen er vertegenwoordigers van de Vlaamse overheid met stemrecht in de raad van bestuur en in 20% hebben deze vertegenwoordigers de meerderheid. De vertegenwoordigers van de Vlaamse overheid beïnvloeden wel degelijk de werking van die organisaties, maar meestal in algemene lijnen. Ook belangengroepen, onafhankelijke experts en andere overheden zijn in de helft tot een derde van de organisaties vertegenwoordigd in de raad van bestuur. De topmanager van de organisatie wordt in 80% en 91% van de gevallen door de raad van bestuur benoemd, respectievelijk geëvalueerd, zonder rechtstreekse betrokkenheid van de Vlaamse overheid. Uiteraard heeft de Vlaamse overheid soms wel een indirecte invloed door haar vertegenwoordiging in de raad van bestuur. Toch is het duidelijk dat bij dergelijke organisaties de sturingslijnen heel eenduidig verlopen. De topmanager wordt gestuurd door de raad van bestuur, die op zijn beurt al dan niet wordt beïnvloed door de Vlaamse overheid. De loyaliteitsrelaties en sturingsrollen in de organisaties zijn duidelijker dan in de meeste publiekrechtelijke organisaties: de topmanager moet verantwoording afleggen ten opzichte van de raad van bestuur en niet ten opzichte van de minister. Er is geen sprake van kruisende sturingslijnen zoals bij vele VOI s waar de Vlaamse regering ook de topmanager aanstelt en evalueert. Financiële sturing door de Vlaamse overheid via haar financiering is bij 80% van de organisaties aanwezig. Alhoewel die 80% Vlaamse overheidssubsidies krijgen (waarbij gemiddeld de helft van hun inkomen uit die subsidies wordt gefinancierd met een spreiding van 10% tot 95%), hebben die organisaties daarnaast ook andere financiële bronnen. Eigen inkomsten zijn belangrijk en komen bij ongeveer drie vierden van de organisaties voor en leveren gemiddeld ook de helft van hun inkomsten. Financiering vanwege andere overheden is beperkt. Twintig procent van de organisaties krijgt geen middelen van de Vlaamse overheid. Om terug te keren naar de NPM gedachte die we eerder in dit onderdeel formuleerden: ten aanzien van de groep van privaatrechtelijke en hybride organisaties blijkt ex ante sturing door 17

20 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen de Vlaamse overheid niet volledig verdwenen en vervangen door ex post sturing. Het gebruik van ex ante sturingsmechanismen gebeurt vooral op algemene lijnen in plaats van in detail, maar deze vorm van sturing is wél nog steeds aanwezig bij een meerderheid van de organisaties. Verder herkennen we duidelijk deelaspecten van resultaatssturing en is in veel organisaties al een vrij volledige vorm van deze sturing door de Vlaamse overheid aanwezig (48%), maar slechts in weinig gevallen (cf. supra) wordt de volledige cyclus doorlopen (27%). Structurele sturing gebeurt vooral met betrekking tot de raad van bestuur; we concluderen voorzichtig dat er eerder beperkt indirect (via de raad van bestuur) gestuurd wordt met betrekking tot de aanduiding en evaluatie van de topmanagers van de organisaties. Ten slotte blijkt geen enkele organisatie die bevraagd werd volledig financieel afhankelijk te zijn van de toezichthoudende overheid. Financiële sturing is middelmatig of zelfs afwezig voor een kleine minderheid. Dit is een bevestiging van wat in het vorige beschrijvende rapport (Verhoest et al., 2003) gesteld werd: hoe verder een organisatie verwijderd is van de toezichthoudende overheid, hoe minder financiële sturing. Het is echter wel duidelijk dat de sturing vanwege de Vlaamse overheid niet enkel via ex post resultaatssturing gebeurt, maar nog in vele gevallen in zekere mate via meer traditionele vormen van sturing gebeurt. Ook dit verwijst naar de hybride situatie van deze groep van organisaties. Ondanks hun privaatrechtelijk statuut behoudt de Vlaamse overheid invloed via een weliswaar beperkt gebruik van sturingstechnieken die doorgaans bij publiekrechtelijke organisaties wordt toegepast. Beïnvloedende factoren We hebben ook nagegaan in hoeverre de formeel legale status, de leeftijd, de taak of de grootte van een organisatie een invloed heeft op het niveau van autonomie en sturing van de privaatrechtelijke en hybride organisaties. Omwille van het kleine aantal observaties hebben we niet-parametrische testen gebruikt. Het is interessant om de autonomie en sturing van deze groep van organisaties te vergelijken met die van de groep van publiekrechtelijke extern verzelfstandigde organisaties, de Vlaamse Openbare Instellingen (VOI s) zoals die voor de invoering van BBB functioneren. Het type organisatie blijkt inderdaad een rol te spelen in het niveau van autonomie en sturing. 18 Spoor Bestuurlijke relaties

21 Situation and goal Organisaties die formeel-legaal verder verwijderd zijn van de toezichthoudende overheid (privaatrechtelijk) beschikken, zoals verwacht, over significant meer beheersautonomie en hebben significant minder te maken met ex ante en structurele sturing dan organisaties die zich dichter bij de overheid (publiekrechtelijk) bevinden. Verder worden ook tendensen (alhoewel niet statistisch significant) teruggevonden in de richting van iets meer beleidsautonomie, meer resultaatsturing en minder financiële sturing in privaatrechtelijke organisaties in vergelijking met publiekrechtelijke (VOI s). Een logische reden hiervoor kan zijn dat privaatrechtelijke organisaties niet onderworpen zijn aan algemene personeelsstatuten en financiële regels (cf. supra). De privaatrechtelijke organisatievorm wordt dikwijls gekozen omwille van de nood aan een grote flexibiliteit omdat zij actief zijn in een competitieve klantgerichte omgeving. Hoewel de privaatrechtelijke organisaties duidelijk nog onderworpen zijn aan sturing vanwege de Vlaamse overheid, hebben ze anderzijds duidelijk meer beheersautonomie en minder traditionele sturing dan de publiekrechtelijke extern verzelfstandigde organisaties. Het blijkt ook dat, hoe groter de organisatie is, hoe meer de Vlaamse overheid stuurt (zie ook hierboven). Vooral de ex ante sturing (via vetorecht en gemeenschapscommissarissen) en ex post resultaatssturing worden significant meer gebruikt in grotere dan in kleinere organisaties. Een mogelijke reden hiervoor kan zijn dat grotere organisaties duurder en opvallender zijn, voor het publiek, maar ook voor de media en voor de politiek, en dat zij omwille van deze opvallendheid politiek belangrijker zijn en bijgevolg strikter aangestuurd worden. Grotere organisaties hebben in het algemeen ook een betere capaciteit en een beter planningssysteem dan kleinere organisaties en dit maakt resultaatsturing door de overheid makkelijker, omdat een aantal instrumenten, die onontbeerlijk zijn voor een goede resultaatsturing, vaak al aanwezig zijn of beter ontwikkeld kunnen worden in grotere organisaties. Ook hebben we nagegaan of privaatrechtelijke en hybride organisaties die in hun huidige vorm voor of na zijn opgericht verschillen vertonen in autonomie en vormen van sturing. Immers, sinds die periode is resultaatsturing via convenanten meer in de belangstelling komen te staan. We vonden tendensen dat oudere organisaties meer autonomie hebben en minder resultaatsturing, structurele sturing en financiële sturing kennen, maar deze tendensen waren niet statistisch significant. Ook verschillen in de meetbaarheid van de taken 19

22 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen tussen organisaties (algemene dienstverlening en commerciële diensten versus regulering, publieke autoriteit en beleidsvoorbereiding) vertaalden zich niet in significante verschillen op het gebied van de mate van autonomie en sturing. Cultuur Cultuur kan beschouwd worden als een belangrijke tussenliggende variabele die verband houdt met de resultaten van de organisatie. Het concept wordt, op basis van bestaande literatuur, onderverdeeld in negen subconcepten 3. Extern verzelfstandigde privaatrechtelijke en hybride organisaties worden voornamelijk gekarakteriseerd door extern georiënteerde culturele waarden. Belangrijke elementen voor deze organisaties zijn: doelgerichtheid en het waarderen van klanten en van de kwaliteit van de dienstverlening. Interne factoren zoals een eerlijke verloning en de ontwikkeling van werknemers worden minder benadrukt, hoewel de scores op deze culturele deelaspecten nog boven de helft liggen. In vergelijking met extern verzelfstandigde publiekrechtelijke organisaties (VOI s) blijken deze laatste twee aspecten van cultuur meer aanwezig in publiekrechtelijke organisaties, terwijl andere culturele aspecten, vooral bovengenoemde doelgerichtheid en waardering van klanten en kwaliteit van dienstverlening, maar ook innovativiteit, specifieker zijn voor privaatrechtelijke organisaties. De culturele verschillen tussen de twee groepen organisaties zijn echter niet statistisch significant. Resultaten Respondenten werden gevraagd om een algemene resultaatscore toe te kennen aan hun organisaties, alsook om verschillende onderdelen van performantie te scoren. Verder werd er gepeild naar het gebruik van verschillende managementtechnieken binnen de organisaties, omdat in de literatuur gesuggereerd wordt dat het gebruik van deze technieken een positieve invloed heeft op de resultaten van de organisatie. De bespreking die hier volgt, handelt over de subjectieve resultaten van de organisatie, zoals ervaren door de respondenten. Om een volledig beeld te krijgen van de performantie van de organisatie is verder onderzoek vereist. 3 Teamgerichtheid, mensgerichtheid, eerlijke compensatie, waarderen van klanten en van kwaliteit van dienstverlening, innovatie, ontwikkeling van werknemers, aandacht voor detail, eerlijkheid en aandacht voor ethiek, doelgerichtheid. 20 Spoor Bestuurlijke relaties

23 Situation and goal De gemiddelde score voor het algemeen functioneren van de bevraagde organisaties, bedraagt 7,5 (schaal van 1 tot 10), wat ongeveer hetzelfde is als de gemiddelde score die de publiekrechtelijke extern verzelfstandigde organisaties (VOI s) zichzelf toekenden. De helft van de respondenten (privaatrechtelijk) kenden hun organisaties een score van 8 toe, wat relatief hoog is. De gemiddelde subscores 4 schommelen allemaal rond de algemene gemiddelde score; de verschillende dimensies van performantie verschillen niet opvallend van elkaar wat betreft hun score. Op doelperspectief is echter geen enkele minimumscore onder 5 genoteerd, terwijl dit bij de andere perspectieven wel het geval is. Dit kan in verband gebracht worden met de doelgerichte cultuur van de organisaties (cf. supra). In vergelijking met de extern verzelfstandigde publiekrechtelijke organisaties, scoren de privaatrechtelijke organisaties hoger op alle subdimensies van performantie, behalve voor publieke sector aanpak, hoewel deze verschillen niet significant zijn. Met betrekking tot het gebruik van intern georiënteerde managementtechnieken, maken privaatrechtelijke organisaties meer gebruik van meerjarenplanning en interne allocatie van middelen aan organisatieonderdelen op basis van resultaten, terwijl publiekrechtelijke (VOI s) organisaties eerder gekenmerkt worden door een uitgebreide interne managementautonomie voor lagere organisatieonderdelen en door de ontwikkeling van een resultaatsgericht HRM. Privaatrechtelijke organisaties gebruiken globaal gezien meer extern georiënteerde managementtechnieken dan publiekrechtelijke organisaties (vooral m.b.t. de ontwikkeling van innovatieve producten en diensten), behalve wat betreft herstructureringen van interne processen naar markt, product of doelgroep. Kwaliteitsgerichte managementtechnieken tenslotte, zijn in privaatrechtelijke organisaties meer aanwezig in de vorm van kwaliteitsstandaarden (hoewel slechts gebruikt in beperkte mate), terwijl publiekrechtelijke organisaties meer interne eenheden die kwaliteit monitoren rapporteren. Globaal gezien wordt, zowel in publiekrechtelijke als in privaatrechtelijke organisaties, opvallend veel gebruik gemaakt van publieke rapportering (bv. via een activiteitenverslag) als managementtechniek. 4 Doelperspectief, personeelsperspectief, interne processen, systeemperspectief, publieke sector perspectief 21

24 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen PRIVAATRECHTELIJKE / HYBRIDE ORGANISATIES IN VLAANDEREN: CONCLUSIES De groep van privaatrechtelijke (en hybride) organisaties die een speciale band hebben met de Vlaamse overheid heeft een belangrijke plaats in het Vlaamse overheidsbestel. Toch is er weinig systematische informatie over, wat een aangepaste sturing van die sector moeilijk maakt. Dit rapport biedt een systematisch overzicht een sample van 42 privaatrechtelijke (en hybride) organisaties die een speciale band hebben met de Vlaamse overheid. Uit de bovenstaande beschrijving is het duidelijk dat een vrij heterogene groep is. Bovendien blijkt het onduidelijke, hybride statuut van die organisaties uit beperkingen die soms aan hun autonomie worden gesteld en uit het gebruik van traditionele sturingsmethoden zoals vetorecht en gemeenschapscommissarissen. Vanuit de tweewegenleer in de rechtspraak wordt in het verzelfstandigingsbeleid van de Vlaamse overheid steeds meer gepleit voor een eenduidigere en zuivere toepassing van het publiekrechtelijke of privaatrechtelijke statuut waarbij geen mengvormen meer worden nagestreefd. Dit zou betekenen dat deze groep van privaatrechtelijke en hybride organisaties bij de toekenning van een statuut als privaatrechtelijk agentschap geen beperkingen vanuit het publiekrecht worden opgelegd. Dit zou een gevolg hebben in de vermindering/afschaffing van de beperkingen inzake de beheersautonomie en ex ante sturing waaraan een aantal van de huidige instellingen onderhevig zijn. Toch is het duidelijk dat dergelijke organisaties ook in hun huidige vorm relatief meer beheersautonomie hebben en minder aan ex ante sturing onderworpen zijn dan de publiekrechtelijke VOI s zoals die voor de invoegetreding van het kaderdecreet BBB bestaan. Resultaatsturing vanwege de Vlaamse overheid door middel van convenanten en andere instrumenten wordt voor de helft van de organisaties vrij systematisch toegepast, maar ontbreekt ook nog voor een deel van de organisaties. Toch zal die sturingsvorm aan kracht en systematiek moeten winnen, als gekozen wordt voor zuivere privaatrechtelijke statuten en bijhorende sturingsinstrumenten. De doelgerichtheid en klantengerichtheid van deze groep organisaties lijkt sprekend, maar anderzijds krijgen interne aspecten zoals eerlijke verloning en de ontwikkeling van werknemers minder aandacht. 22 Spoor Bestuurlijke relaties

25 Situation and goal SITUATION In 2003 the decree Beter Bestuurlijk Beleid stipulated the organizational-administrative framework for the governmental policy in Flanders. As a consequence, a thorough reform of the Flemish governmental organizational model was planned. The new administrative structure will take off on 1 January The organizations that are studied in this survey are organizations with a private law or hybrid legal status, which have specific ties with the Flemish government. As the document of the bijzondere commissarissen of the Flemish government (Victor and Stroobants, 2001) indicates, these organizations may become externally autonomous private law agencies after the reform. The Flemish governmental level currently (September 2005) still exists in the form of three concentric circles: a first circle consists of the ministry of the Flemish Community, with seven departments. The departments Algemene Zaken en Financiën and Coördinatie, are horizontal departments that regulate financial and personnel matters. The other five departments are vertical, policy departments. Inside the departments the traditional administrative services and divisions exist, but also two types of organizations with a certain degree of autonomy with regard to their financial management ( begrotingsfondsen and diensten met afzonderlijk beheer ). Outside of the legal personality of the Ministry of the Flemish Community, there are a few scientific institutes and more than 50 Flemish public institutions. These institutions have their own public law legal personality and are a form of functional decentralization. Apart from these public law institutions, an amount of private law or hybrid organizations are used for the implementation of Flemish policies. The Flemish government sets up not for profit associations and incorporated companies, participates in them or has another special link with them (cf. infra). As already mentioned before, these types of organizations will be the focus of this research report. The data that are discussed in this report are gathered by means of a survey that was conducted in This survey is part of a broader research project on autonomy and control in Flemish autonomous public organizations. A first survey was held in , and covered the whole field of public organizations in Flanders. On the base of the results on this survey, a typology of organizations was developed with regard to their formal legal status. Figure 0-2 clarifies the criteria that determine the formal legal type of an organization. 23

26 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Legal Personality No Yes Own budget/accounts Public Private Board No Yes Type 5 EVA PRI No Yes Type 1 core bureaucracy Type 2 IVA without RP Type 3 IVA with RP Type 4 EVA PU Figure 0-2: Criteria formal legal type of an organization. Figure 0-3 represents a deductive taxonomy of 5 organizational types, with an increasing level of formal-legal autonomy in relation to the administrative and political oversight institution: Type1: core bureaucracies No legal personality, in the budget of the relevant department of the Ministry of the Flemish Community. Type2: Internally autonomous agencies (IVA) without legal personality Separate budget or accounts. Type3: Internally autonomous agencies (IVA) with legal personality No decreased ministerial oversight, separate budget. Type4: Externally autonomous agencies (EVA) with public law legal personality Decreased ministerial oversight via presence of a board, separate budget. Type5: Externally autonomous agencies (EVA) with private law legal personality Decreased ministerial oversight via presence of a board, separate budget. Figure 0-3: Taxonomy of five organizational types. 24 Spoor Bestuurlijke relaties

27 Situation and goal The survey that was conducted in and that will be discussed here focuses on type five organizations: externally autonomous with private law or hybrid legal status. In chapter two, the relationship of these organizations with the Flemish government is specified. Henceforth, we shall call the type 4 organizations public law organizations (VOI s) and the type 5 organizations private law organizations. 25

28

29 Situation and goal GOAL AND ORGANIZATION OF THE REPORT The target group of this part of the research project has a special connection with the Flemish government and is the so called grey zone of other legal bodies. Up until now, no systematic information is available about this specific group of organizations. However, they are gaining importance in the delivery of public services. Therefore, it is useful to get to know these organizations better; to discuss their structure and their main characteristics. This report is complementary to our previous descriptive report (Verhoest et al., 2003). Next to the identification of the externally autonomous private law and hybrid organizations, a thorough comparison is made with externally autonomous public law organizations (type 4), who are situated closer to the core government (comparison made based on the results of type 4 organizations on the previous survey research). Themes that are elaborated in this report are: general identification data, autonomy, control, culture and performance of organizations. Findings are situated in the context of the New Public Management (NPM) thinking. NPM is actually a label for recent administrative reforms (e.g. in UK, in New Zealand) and can be summarized in seven doctrines (Hood, in Osborne, 2002): 1- hands-on professional management in the public sector 2- explicit standards and measures of performance 3- greater emphasis on output controls 4- shift to disaggregation of units in the public sector 5- shift to greater competition in public sector 6- stress on private-sector styles of management practice 7- stress on greater discipline and parsimony in resource use The main goal of this NPM-thinking and the reforms linked to it is to make government work more effective, more efficient and more client-oriented. The Beter Bestuurlijk Beleid reforms in Flanders can also be considered as part of the international NPM expression. 27