INLEIDING 2 AUTONOMIE VAN DE VLAAMSE PUBLIEKE ORGANISATIES 4 STURING & CONTROLE VAN DE VLAAMSE PUBLIEKE ORGANISATIES 9

Transcriptie

1 INLEIDING 2 AUTONOMIE VAN DE VLAAMSE PUBLIEKE ORGANISATIES 4 AUTONOMIE: EEN CONCEPT MET VEEL DIMENSIES 4 FORMEEL - LEGALE AUTONOMIE VERSUS FEITELIJKE AUTONOMIE 6 SPANNINGEN TUSSEN SOORTEN AUTONOMIE 7 STURING & CONTROLE VAN DE VLAAMSE PUBLIEKE ORGANISATIES 9 STURING & CONTROLE VAN VLAAMSE PUBLIEKE ORGANISATIES 9 CONTROLE DOOR PRINCIPALEN? 10 PATRONEN VAN STURING & CONTROLE 10 INNOVATIEF KARAKTER VAN OVERHEIDSORGANISATIES: CASE VLAANDEREN 12 DETERMINANTEN VAN INNOVATIEF GEDRAG DOOR PUBLIEKE ORGANISATIES 12 INNOVATIEF GEDRAG, LEGITIMITEIT EN SMART PRACTICE 13 BESLUIT 15 BIJLAGEN 18 BIJLAGE 1 18 BIJLAGE 2 21 BIJLAGE 3 22 Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 1

2 Inleiding Door middel van dit tussentijds compilatierapport willen we enkele onderzoeksresultaten voorstellen. Het betreft onderzoeksresultaten van het project Verzelfstandiging binnen het spoor Bestuurlijke Relaties van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. De bevindingen die hier voorliggen werden eerder al voorgesteld op internationale congressen en (werden of worden) gepubliceerd in internationale vaktijdschriften en boeken. Dit gegeven draagt bij aan de validiteit van de onderzoeksresultaten, gegeven de review-procedure die aan een congresbijdrage of publicatie voorafgaat. Wegens redenen van toegankelijkheid proberen we met dit rapport enkel de conclusies van ons onderzoek weer te geven. We staan hier niet stil bij de methodologie en aanpak van het gevoerde onderzoek. Deze staan echter wel uitgebreid beschreven in de publicaties die aan de basis van dit rapport liggen. Geïnteresseerden kunnen zich via deze (Engelstalige) publicaties verder verdiepen in de materie. Per hoofdstuk van dit rapport worden de referenties meegegeven. De betreffende artikels en papers kunnen ook via het secretariaat van het SBOV 1 verkregen worden: Het voorliggende rapport bestaat uit drie delen. In de eerste plaats wordt de autonomie van de Vlaamse publieke organisaties belicht. Ten tweede werpen we een licht op de sturing en controle van deze organisaties. Tenslotte bekijken we het innovatieve karakter van de Vlaamse publieke organisaties. De onderzoeksgegevens waarop we ons baseren komen uit een survey die werd gevoerd bij de Vlaamse publieke organisaties en deels uit case study onderzoek (naar aanleiding van doctoraatsonderzoek van Koen Verhoest). De survey werd in afgenomen bij verzelfstandigde organisaties van de Vlaamse overheid en bij organisaties die in het kader van Beter Bestuurlijk Beleid verzelfstandigd 1 Annelies Vanparijs, sbov@soc.kuleuven.ac.be, (016) Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 2

3 zullen worden 2. In die zin hebben de hier voorgestelde onderzoeksresultaten betrekking op de situatie voor BBB. Als we het in voorliggend rapport hebben over publiekrechtelijke EVA s, dan hebben we het hier niet over de organisaties die in het kader van BBB werden of worden opgericht, maar over de VOI s type B en sui generis (de situatie voor BBB dus). Het zelfde geldt voor bijvoorbeeld IVA s zonder rechtspersoonlijkheid, waarmee we hier de DAB s of de begrotingsfondsen zonder rechtspersoonlijkheid bedoelen, en niet de toekomstige BBB-categorie van agentschappen. Zoals hogerop al gezegd werd verwijzen we voor de onderzoeksstrategie en gevolgde methode naar onze andere publicaties. Hier ligt de focus vooral op de bevindingen van het onderzoek. Het belang van deze drie invalshoeken kan niet genoeg benadrukt worden. Ten eerste belichten de concepten autonomie en sturing & controle de twee wezenskenmerken van verzelfstandiging. Immers, bij verzelfstandigde overheidsorganisaties wordt de autonomie uitgebreid, en dit wordt gecompenseerd via resultaatsgerichte sturing en controle van de betreffende organisaties door de principalen (administratieve en politieke overheden). Het is dus belangrijk (en niet in het minst in het licht van de verzelfstandigingsoperatie die BBB is) om klaarheid te scheppen over deze toch wel catch-all concepten. Ten tweede dient verzelfstandiging, net als eender welke hervormingsoperatie in de publieke sector slechts één algemeen doel: het verbeteren van de werking van de overheid en haar organisaties. Ons rapport over de verklarende analyse van de survey (Verschuere et al 2004) handelt over deze problematiek. Daarin wordt ondermeer geconcludeerd dat performance geen éénduidig begrip is, maar eigenlijk een vlag die vele ladingen dekt. In die zin moet het innovatieve karakter van publieke organisaties bekeken worden: innovatie als tussenstap naar, randvoorwaarde tot of onderdeel van de performance van publieke organisaties reeds bestaande agentschappen en 43 in het kader van BBB te verzelfstandigen administraties en afdelingen werden aangeschreven. Van een goede 80 van deze organisaties kregen we antwoord. Aldus werden in de analyses 24 afdelingen en administraties, 12 IVA s zonder rechtspersoonlijkheid, 6 fondsen, 1 IVA met rechtspersoonlijkheid, 29 VOI s cat. B en sui generis en 10 privaatrechtelijke EVA s betrokken (situatie voor BBB). Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 3

4 Aldus is gedurende de afgelopen periode in het project veel aandacht besteed aan de concepten autonomie, sturing & controle en performance van publieke organisaties, omdat wij menen dat zonder een degelijk begrip van deze concepten het onderzoek naar de resultaten van verzelfstandigde organisaties gecompromitteerd kan worden. Nu deze oefening gedaan werd, zal het vervolg van het project zal vooral focussen op de link verzelfstandiging performance (een eerste beperkte aanzet werd al gegeven met de verklarende analyse). Autonomie van de Vlaamse publieke organisaties Bronnen: Verhoest Koen, Peters Guy, Bouckaert Geert & Verschuere Bram (2004). The study of organisational autonomy: a conceptual review. Public Administration and Development, 24 (2), p Verhoest Koen, Peters Guy B., Bouckaert Geert and Verschuere Bram (2003). The study of organisational autonomy: a conceptual and methodological review. Paper IRSPM conference, Hong Kong, 2-4 april. 43p. Autonomie: een concept met veel dimensies Op basis van een literatuuronderzoek (hoofdzakelijk theoretische en conceptuele literatuur over de notie autonomie ) kunnen we stellen dat er twee brede categorieën van autonomie zijn: (1) Autonomie als de mate van vrijheid (of beslissingsbevoegdheden) op het vlak van beheer en beleid die een organisatie geniet. Concreet betekent dit de vrijheid die een organisatie geniet met betrekking tot de keuze van en het gebruik van de middelen (financiën, personeel, ) beheersautonomie, en de vrijheid die een organisatie geniet om het beleid mee vorm te geven (keuze van instrumenten, doelgroepen, ) beleidsautonomie. Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 4

5 (2) Autonomie als de uitzondering op de beperking van die vrijheden waarmee een organisatie in de realiteit geconfronteerd wordt. Er zijn vier soorten dergelijke beperkingen op beheers- en beleidsautonomie te onderscheiden. Ten eerste kan een organisatie in haar autonomie beperkt worden door de invloed die de principalen hebben met betrekking tot de structuren van de organisatie (aanduiden manager, aanduiden leden raad van bestuur, ). Organisaties die niet of in geringe mate met dergelijke beperkingen te maken krijgen genieten structurele autonomie. Ten tweede is er de zogenaamde financiële autonomie. Een organisatie kan beperkt worden in haar vrijheid wanneer ze door de principalen gefinancierd wordt (wiens brood men eet ). Een organisatie die zelf volledig of voor een groot deel in haar inkomsten voorziet geniet dus een aanzienlijke financiële autonomie. Ten derde kan ook de legale status en het al dan niet hebben van rechtspersoonlijkheid een invloed hebben op de autonomie van de organisatie. Organisaties met rechtspersoonlijkheid bijvoorbeeld zijn door hun rechtspersoonlijkheid (toegekend door parlement) iets beter afgeschermd voor eventuele opschorting van bepaalde vrijheden dan organisaties zonder rechtspersoonlijkheid. Deze laatste kunnen bevoegdheden worden afgenomen door besluit van de regering, zonder parlementaire tussenkomst. Legale autonomie heeft dus betrekking op de mate waarin een organisatie wettelijk (via rechtspersoon en statuut) afgeschermd is van dergelijke politieke interventies. Een vierde mogelijke beperking is (het gebrek aan) zogenaamde interventionele autonomie. Deze soort autonomie refereert naar het gebrek aan ex post resultaatsgerichte sturing (strikte toetsing van vooropgestelde normen ten opzichte van resultaten, met eventuele sancties tot gevolg). Het besef van aanwezigheid van een sterke dergelijke sturing kan beperkend werden naar de uitoefening van de vrijheidsgraden van de organisatie. Voor een uitgebreider overzicht van deze soorten autonomie, zie ook de tabel in bijlage 1. Het belang van deze theoretische conceptuele verduidelijking ligt erin dat we ons moeten realiseren dat autonomie allerminst een één-dimensioneel begrip is. Dé autonomie van een organisatie bestaat niet, en bijgevolg zal de feitelijke totale autonomie van een organisatie het resultaat zijn van een subtiel samenspel van deze verschillende Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 5

6 soorten autonomie, die elkaar kunnen versterken, beperken, zelfs opheffen. Het doel van deze theoretische oefening wordt duidelijk in de volgende twee hoofdstukken. Formeel - legale autonomie versus feitelijke autonomie De formeel legale autonomie van een publieke organisatie hangt af van het formeel - legaal type waartoe de organisatie behoort. Voor Vlaanderen betekent dit concreet - in oplopende mate van formeel legale autonomie - dat er administraties en afdelingen, IVA s zonder rechtspersoonlijkheid (vb. DAB s), IVA s met rechtspersoonlijkheid, EVA s van publiekrecht (de meeste VOI s) en EVA s van privaatrecht zijn (situatie vóór BBB). Het empirisch onderzoek bij Vlaamse publieke organisaties heeft uitgewezen dat er niet altijd een lineair verband is tussen formeel legale autonomie en de hierboven beschreven dimensies van autonomie. Een meer onafhankelijke of autonome formeel legale status impliceert dus niet altijd meer autonomie in de ruime zin van het woord. Alleen voor beheersautonomie lijkt er een lineair verband te zijn met formeel legaal type, wat niet geldt voor financiële, beleids-, structurele en interventionele autonomie. Zo zijn er bepaalde administraties en afdelingen (lage formeel legale autonomie) te vinden die verklaren een grote mate van financiële, beleids- en interventionele autonomie te hebben. Concreet betekent dit dat dergelijke afdelingen en administraties verklaren van zelf in aanzienlijke mate hun inkomsten te verzorgen (financiële autonomie). Tevens blijken ze een hoge mate van inspraak te hebben bij het bepalen van de doelgroepen en instrumenten van het beleid (beleidsautonomie) en blijkt dat ze amper rapporteringsverplichtingen naar de hogere niveau s toe hebben (interventionele autonomie). Anderzijds zijn er enkele EVA s (hoge formeel legale autonomie) te vinden die verklaren amper financiële, beleids-, structurele en interventionele autonomie te hebben. Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 6

7 Deze VOI s verklaren dus weinig eigen inkomsten te hebben, weinig inspraak in het beleid te hebben, weinig inspraak te hebben bij het aanduiden van het management en de raadsleden van de organisatie en veel rapporteringsverplichtingen te hebben naar de hiërarchische oversten toe. Een tweede belangrijke vaststelling uit het empirisch onderzoek is dat er een aanzienlijke heterogeniteit is in de mate van autonomie tussen organisaties die tot eenzelfde formeel legaal type behoren. Er zijn bijvoorbeeld organisaties in de groep van de publiekrechtelijke EVA s (VOI s) die verklaren amper beheersautonomie te hebben, terwijl er in dezelfde groep ook organisaties zijn die verklaren veel beheersautonomie te hebben. Conclusie: formeel legale autonomie is geen goede maatstaf voor organisationele autonomie. Dit heeft ook gevolgen voor het gebruik van formeel legale autonomie als variabele in verzelfstandigingsonderzoek (bv. naar link autonomie resultaten). Spanningen tussen soorten autonomie Wanneer we de organisaties individueel bekijken, blijken er spanningen te zijn tussen de verschillende soorten autonomie binnen éénzelfde organisatie. Ten eerste kan er worden beargumenteerd dat het hebben van beleidsautonomie pas kan renderen wanneer daar voldoende beheersautonomie tegenover staat. Om beleid uit te voeren moet men immers controle hebben over de middelen om dat beleid vorm te geven. Uit het onderzoek blijkt nu dat er heel wat organisaties zijn die wel beleidsautonomie hebben, maar geen beheersautonomie, wat tot een paradoxale situatie leidt. Anderzijds zijn er ook heel wat organisaties die zowel beleids- als beheersautonomie genieten. Voor empirische voorbeelden van dit type spanning tussen soorten autonomie verwijzen we naar figuur 1 uit bijlage1. Op de horizontale as wordt de beleidsautonomie voorgesteld, op de verticale as de beheersautonomie. De punten in de figuur zijn organisaties die deelnamen aan de survey met hun identificatienummer. In de rechterbenedenhoek zijn Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 7

8 een aantal organisaties terug te vinden die verklaren veel beleidsautonomie maar geen beheersautonomie te hebben, een illustratie van de hierboven geschetste paradox. De conclusie is hier dat noch beleidsautonomie alleen, noch beheersautonomie alleen kan gebruikt worden om de reële vrijheidsgraden van de organisatie te meten. Ten tweede kunnen er spanningen zijn tussen autonomie als mate van vrijheid voor de organisatie op het vlak van beheer en beleid, en het kunnen gebruiken van die vrijheid (wat afhankelijk is van eventuele aan- of afwezigheid van beperkingen op die vrijheid), cf. theoretisch deel. Zo kan een bepaalde organisatie wel zeer uitgebreide beheers- en beleidsvrijheden hebben, ze kan echter tegelijkertijd in die vrijheden beperkt worden door een gebrek aan financiële, structurele en/of interventionele autonomie. Een voorbeeld is de organisatie die veel financiële autonomie heeft (zelf haar inkomsten binnenhaalt, niet al te afhankelijk van principaal voor inkomsten) maar geen beheersautonomie. Dit voorbeeld wordt geïllustreerd in figuur 2 van bijlage1 door de organisaties in de rechterbenedenhoek (veel financiële autonomie, horizontale as, weinig beheersautonomie, verticale as). Dergelijke organisaties kunnen door het gebrek aan beheersvrijheid amper voordeel halen uit het zelf mogen verwerven van inkomsten. Een ander voorbeeld zijn de organisaties die wel veel beheersautonomie hebben, maar bijvoorbeeld door een lage mate van structurele autonomie wat impliceert dat de toezichthoudende overheden rechtstreeks tussenkomen in het management en de raad van bestuur van de organisatie gehinderd worden in de aanwending van die beheersvrijheden. Dit betekent dat de positieve effecten die gesorteerd worden door de ene vorm van autonomie teniet kunnen gedaan worden door de negatieve effecten van het gebrek aan autonomie op een ander vlak. Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 8

9 Sturing & controle van de Vlaamse publieke organisaties Bron: Verhoest, K., Verschuere, B., Peters, G. and Bouckaert, G. (2004); Steering and controlling autonomous public agencies as an indicator of New Public Management. Article accepted for Management International. Sturing & controle van Vlaamse publieke organisaties Publieke organisaties kunnen grosso modo op twee manieren gestuurd en gecontroleerd worden: (1) Ex ante waarbij regels en standaarden geformuleerd worden die de organisatie moeten sturen zodat deze handelt op de wijze zoals door de principaal gewenst. Dit kan gebeuren door regels te stellen die de bewegingsvrijheid van de organisatie beperken. Dit kan ook gebeuren door als principaal zelf beslissingen te nemen, of minstens beslissingen van de organisatie op voorhand goed te keuren. In die zin dient de rol van de huidige regeringscommissaris geplaatst te worden. (2) Ex post of het achteraf controleren of de vooropgestelde doelen bereikt werden door de organisatie, en op basis daarvan te kijken of er correctieve acties nodig zijn. Het betreft hier het zetten van doelen, het meten en evalueren van de resultaten, en het eventueel bijsturen (door sancties en/of beloningen bijvoorbeeld) met als kerninstrument de beheersovereenkomst. De empirie voor de Vlaamse publieke organisaties, en in het bijzonder de publiekrechtelijke EVA s (dus de VOI s cat. B en sui generis in de situatie vóór BBB) leert ons dat de meerderheid van deze organisaties nog in aanzienlijke mate op een ex ante wijze gestuurd worden. Daarnaast blijken de meeste van de publiekrechtelijke EVA s, zij het niet allemaal, de fundamenten te hebben voor een resultaatsgerichte ex Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 9

10 post controle. Dit betekent dat er een tendens is om EVA s op basis van resultaten te gaan sturen, zij het dat er toch nog aanzienlijk ex ante gestuurd wordt. Controle door principalen? Het onderzoek bij de Vlaamse publiekrechtelijke EVA s toont ook een belangrijke nuance wat betreft het sturen op resultaten. Er blijkt immers dat ex post resultaatscontrole niet alleen betrekking heeft op de sturingsrelatie tussen principaal en organisatie, maar ook voor een deel intern organisationele resultaatssturing is (controle als intern organisationeel managementinstrument). Dit blijkt uit het feit dat veel organisaties indicatoren gebruiken voor interne doeleinden, eerder dan in de relatie tussen principaal en organisatie. Patronen van sturing & controle Tot slot leert de empirie ons dat de Vlaamse publiekrechtelijke EVA s verspreid liggen in een veld dat bestaat uit verschillende patronen van sturingspraktijken. Hoewel het nieuwe overheidsdenken dat vele hervormingen heeft geïnspireerd in het Westen vooral een verschuiving van ex ante sturing naar ex post resultaatssturing bepleit, blijkt dat vele publieke organisaties in Vlaanderen (voor BBB) verklaren zowel ex ante als ex post gestuurd te worden, hetgeen leidt tot hybride sturingspatronen. In sommige gevallen leidt dit tot sturingssurplus 3 (sterk gestuurd worden op beide wijzen). Anderzijds zijn er organisaties die verklaren op geen van beide manieren sterk gestuurd te worden, situaties van sturingsdeficit 4 dus. Slechts weinig organisaties bevinden zich in de volgende NPM voorgeschreven zuivere positie (alleen ex post gestuurd). Enkele organisaties beweren nog steeds puur ex ante te worden gestuurd. Voor een duidelijker theoretisch beeld, zie ook de figuur 1 in bijlage 2. De figuur 2 in bijlage 2 toont hoe de organisaties die deelnamen aan de survey zichzelf situeren in dit landschap (horizontale as: 3 Intensief gestuurd worden op zowel ex ante wijze als ex post op resultaten. 4 Het omgekeerde van surplus, amper gestuurd worden, op geen van beide manieren. Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 10

11 resultaatssturing (ex post), verticale as: ex ante sturing). Deze figuur toont het bestaan van de verschillende patronen in de realiteit aan. De verklaringen voor het bestaan van deze verschillende patronen zijn divers: (1) Hoewel er in Vlaanderen in de jaren negentig verschillende initiatieven genomen zijn om resultaatsturing in te voeren bij de VOI s (Publiekrechtelijke EVA s), waren deze toch niet wijdverspreid en veelal ad hoc. Zo werd het gebruik van beheerscontracten bij slechts een aantal VOI s ingevoerd. Daarnaast werd de ex ante controle nog versterkt via ondermeer het personeelsstatuut. Ook was er door een gebrek aan ondermeer controlecapaciteit bij de toezichthoudende overheid en door een gebrek aan ervaring met indicatoren feitelijk in sommige gevallen amper sprake van resultaatscontrole. Een bijkomende factor is bovendien dat niet elke VOI evenveel interesse wegdraagt van politieke en/of administratieve principalen, wat een gebrek aan controle kan verklaren (deze factor werd ook in buitenlands onderzoek vastgesteld, Pollitt). (2) Een alternatieve verklaring voor het bestaan van dit diverse landschap aan sturingspatronen zou kunnen zijn dat de meeste EVA s zich op een veranderingstraject van de zogenaamde oude ex ante sturing naar de nieuwe resultaatsgerichte ex post sturing bevinden. Dergelijke overgang gebeurt niet van vandaag op morgen en zo zouden hybride, surplus en deficit situaties kunnen ontstaan (zie ook hier figuur in bijlage 2). Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 11

12 Innovatief karakter van overheidsorganisaties: case Vlaanderen Bronnen: Verhoest, K., Verschuere, B. and Bouckaert, G. (2004); Pressure, legitimacy and innovative behaviour by public organisations. Article accepted for Governance. Verhoest Koen, Verschuere Bram & Bouckaert Geert (2004). Pressure, legitimacy and innovative behaviour by public organizations. Paper 20 th Annual SOG conference, Vancouver, june, 24p. Verhoest, K., Verschuere, B. and Bouckaert, G. (2004); Innovative public sector organisations. Chapter accepted for Canada School of Public Service Book (Ed. Colin Campbell). Verhoest, K. (2002); PhD Determinanten van innovatief gedrag door publieke organisaties Het innovatieve karakter van publieke organisaties (concreet: het ontwikkelen van nieuwe diensten en producten) blijkt uit onderzoek in Vlaanderen in grote mate gedetermineerd door twee sets van factoren: (1) Managerial pressure : druk die ontstaat door publieke organisaties bloot te stellen aan resultaatscontrole, competitie en door hen beheersautonomie te verlenen (hoofdzakelijk op het vlak van personeelsbeheer). Deze druk blijkt slechts beperkt determinerend voor innovatief gedrag. (2) Political & societal pressure : druk die ontstaat door het gevaar van een verminderde politieke of maatschappelijke steun waaraan de organisatie blootgesteld wordt. Deze verminderde politieke of maatschappelijke steun kan ontstaan door een gebrek aan consensus over de rol van de organisatie, of de maatschappelijke verwachtingen die ontstaan door de zelfstandige status van de organisatie. Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 12

13 Daarnaast bleek ook dat druk op zich (beide types) niet voldoende is als determinant. De organisatie zal deze druk slechts beantwoorden (lees: innovatief gedrag ontwikkelen) wanneer er een aantal noodzakelijke factoren aanwezig zijn. Deze factoren zijn vooral organisationele kenmerken zoals cultuur, rol van management, organisatiestructuur) die noodzakelijk zijn om doelmatig de druk te beantwoorden door innovatief gedrag te stellen (voor een overzicht van deze factoren zie tabel in bijlage 3). Zie figuur in bijlage 3: Innovatief gedrag komt voor wanneer een organisatie onder druk gezet wordt (managerial pressure (1) & political pressure (2)) EN wanneer de organisatie bepaalde kenmerken vertoont die haar in staat stellen die druk te beantwoorden (4). Voor de volledigheid vermelden we hier nog dat naast innovatief gedrag er nog andere gedragsstrategieën zijn die organisaties kunnen aanwenden om de druk waaraan ze blootstaan te beantwoorden (zie (3) op figuur in bijlage 3: ander pro-actief gedrag en defensief gedrag) Innovatief gedrag, legitimiteit en smart practice Uit case study onderzoek naar enkele VOI s zijn twee belangrijke conclusies te trekken: Innovatief gedrag als antwoord op druk waaraan de organisatie wordt blootgesteld is een manier om als organisatie legitimiteit te behouden of te vergroten, ten opzichte van de politieke principalen of de maatschappij. Door innovatief gedrag te stellen, probeert de organisatie beter te presteren, wat op zijn beurt de legitimiteit ten goede komt. Op die manier probeert de organisatie de politieke en/of maatschappelijke steun te vergroten. Innovatief gedrag kan ook beschouwd worden als een zogenaamde smart practice. Beknopt gesteld is een smart practice een methode om om te gaan met een bepaalde Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 13

14 situatie met als intentie niet alleen een bepaald resultaat te boeken, maar ook voordeel te halen uit de zich aandienende kansen. Concreet zullen organisaties die een bepaald gedrag stellen om hun legitimiteit te vergroten mogelijk een diepere en bredere politieke en maatschappelijke steun genieten die voor de organisatie zelf ook voordelig kan zijn (uitbreiding van middelen, meer autonomie, meer verantwoordelijkheden, minder strikte controle, ). Aldus exploiteren de organisaties als het ware de kansen die zich aandienen om tot een win-win situatie te komen: resultaten verhogen, en tegelijkertijd de steun voor de organisatie vrijwaren. Op langere termijn kan dit uitmonden in een feedback systeem: meer innovatief gedrag resulteert op die manier in meer steun, en vervolgens in meer middelen en vrijheden voor de organisatie (zie (5) in figuur in bijlage 3). Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 14

15 Besluit Deze beknopte compilatie bevat enkele belangrijke bevindingen uit recent onderzoek naar de Vlaamse publieke organisaties en de VOI s in het bijzonder. Hoewel een formeel legale indeling van Vlaamse publieke organisaties doet vermoeden dat er enige uniformiteit is terug te vinden in het Vlaamse overheidslandschap, is uit empirisch onderzoek gebleken dat dit beeld genuanceerd moet worden: - Autonomie is geen éénduidig gegeven en moet beschouwd worden als een multidimensioneel concept. Deze vaststelling heeft implicaties, niet alleen voor ons begrip van verzelfstandiging van de publieke sector (kunnen we zomaar alle organisaties classificeren in een paar categorieën?), maar ook voor verzelfstandigingsonderzoek (vb. relatie autonomie resultaten van de organisatie). - Daarnaast zijn er aanwijzingen dat de reële autonomie van een organisatie beschouwd moet worden als het resultaat van elkaar versterkende, tegenwerkende of opheffende krachten. Er kunnen immers binnen één organisatie verschillende soorten autonomie aanwezig zijn, sommige daarvan impliceren vrijheden, andere zijn te beschouwen als uitzondering op de beperking van die vrijheden. - Hetzelfde geldt voor sturing en controle van publieke organisaties. Geen twee Vlaamse publiekrechtelijke organisaties worden op dezelfde wijze en met dezelfde intensiteit gestuurd door hun principalen. Er blijkt in de praktijk een veld met vele posities te bestaan, gaande van sturingsdeficit, over hybride sturing tot sturingssurplus (zie opnieuw figuur in bijlage 2). We hebben dus te maken, zeker wat autonomie en controle betreft, met een zeer heterogeen veld van overheidsorganisaties in Vlaanderen. Een nieuwe, op empirische gegevens gestoelde typologie lijkt noodzakelijk, ter aanvulling van de tot nu toe gebruikte formeel legale typologie. Daarnaast is er onderzoek nodig naar de determinanten van deze empirisch waarneembare autonomie en sturing van overheidsorganisaties. Een aantal van deze vaststellingen met betrekking tot Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 15

16 autonomie en controle zijn ook belangrijk om in het achterhoofd te houden in het kader van de huidige BBB hervormingen. Hoewel de onderzoeksresultaten hier betrekking hebben op de situatie vóór BBB, stippen we toch volgende zaken aan: - Het classificeren van publieke organisaties in een aantal formeel-legale types (BBB: IVA, IVArp, EVApu en EVApr) is op zich aangewezen en draagt bij tot de overzichtelijkheid van het Vlaamse overheidslandschap voor de burger. Anderzijds is het belangrijk om te beseffen dat een dergelijke typologie geen volledig of accuraat beeld geeft van de werkelijke autonomie (en controle) van die overheidsorganisaties. Men kan immers niet zomaar conclusies trekken m.b.t. de autonomie van een organisatie door naar haar formee-legaal type te kijken (zie onze conclusies m.b.t. autonomie en zie volgende punt). - Daarnaast dient men er zich van bewust te zijn dat de reële autonomie van een organisatie het resultaat is van een wisselwerking van vele factoren. Het toekennen van beheersautonomie aan een organisatie is geen garantie op een reële beheersautonomie. De mogelijke spanningen tussen soorten autonomie die we aangetoond hebben zijn daarvan een indicatie. De beheersautonomie kan bvb. sterk gecompromitteerd worden door een tekort aan andere soorten autonomie (vb. sterke structurele interventie van principaal, of een gebrek aan financiële autonomie etc.). - Tot slot zijn we van mening dat er bij de keuze van het invoeringstraject van de bepalingen van BBB per organisatie rekening dient te worden gehouden met onze conclusies m.b.t. sturingspatronen. De geplande afschaffing van de regeringscommissarissen en de geplande algemene invoering van het beheerscontract duidt op een duidelijke keuze voor een verschuiving van ex ante naar resultaatssturing. Bij die voorgestelde verschuiving is het belangrijk om mogelijke toekomstige sturingssurplussen (situatie waarbij de commissaris nog een sterke invloed heeft en de praktijk van de beheersovereenkomst al goed werkt) of deficits (praktijk van de commissaris reeds zo goed als uitgedoofd, beheersovereenkomst nog altijd niet op punt) te vermijden. Daarom is het belangrijk om een geleidelijke afbouw van de functie van de Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 16

17 regeringscommissaris aan te vullen met een graduele invoering van de praktijk van de beheersovereenkomst aan te vullen in de komende jaren. De graduele afbouw van de praktijk van de commissaris en de graduele opbouw van het gebruik van de beheersovereenkomst gebeuren idealiter tegelijkertijd. Tot slot hebben we een licht geworpen op het innovatieve karakter van Vlaamse overheidsorganisaties. Er blijkt dat innovatief gedrag voor een groot stuk bepaald wordt door de mate van druk waaraan een organisatie blootstaat, en door de capaciteit die in de organisatie aanwezig is om die druk te beantwoorden (zie opnieuw tabel in bijlage 3). Bovendien konden we concluderen dat innovatief gedrag - als strategie om legitimiteit te behouden of te vergroten - beschouwd kan worden als voortspruitend uit de organisatie zelf. In die zin wordt innovatief gedrag niet alleen opgelegd door anderen aan de organisatie, maar blijkt dat innovatief en vernieuwend gedrag evenzeer vanuit de organisatie zelf kan worden geïnitieerd. Ook hier kunnen we nog een belangrijke zaak aanstippen in het kader van BBB, en meerbepaald in het kader van de praktijk van de beheersovereenkomsten. Deze beheersovereenkomsten, met hun nadruk op resultaatsmeting en prikkels en die in het kader van BBB veralgemeend zullen worden, mogen niet beschouwd worden als ultiem en enig middel om de goede en ideale overheidsorganisatie te gaan vormen. Ons onderzoek leert immers dat druk (zoals die met resultaatmeting en prikkels via beheersovereenkomsten zal ontwikkeld worden) alleen niet voldoende is om een organisatie tot innovatief gedrag te stimuleren. Van minstens even groot belang zijn intern-organisationele factoren (zie tabel in bijlage 3) die ervoor zorgen dat die druk al dan niet beantwoord wordt (door innovatief gedrag te stellen). Bovendien blijkt innovatie heel sterk bepaald door druk vanuit een legitimeringsbehoefte van het agentschap. Een dergelijke legitimeringsbehoefte kan opgewekt worden in het kader van een beheersovereenkomst (want een agentschap wil goede resultaten op de doelstellingen van de beheersovereenkomst, anders verliest ze aan legitimiteit), maar ook door andere, meer politieke factoren. Aandacht voor het ontwikkelen van druk (waarvoor de beheersovereenkomst een instrument is) én voor andere factoren die soms minder gemakkelijk manipuleerbaar zijn zoals organisatiecultuur, visie van het management etc. lijkt hier dus de boodschap. Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 17

18 Bijlagen Bijlage 1 AS DECISION MAKING COMPETENCIES AS THE EXEMPTION OF CONSTRAINTS ON THE ACTUAL USE OF THE DECISION MAKING COMPETENCIES Minimum level of autonomy of agency Low level of autonomy of agency MANAGERIAL The decisions concerning managerial actions are taken externally by central government without prior advice of the agency (no managerial autonomy) may take managerial decisions concerning e.g. financial transactions within strict procedures set by central government (high operational managerial autonomy) POLICY The decisions concerning the structure and content of the primary production process, policy instruments and outputs, objectives and effects are taken by central government without prior advice of the agency. The agency may not decide on individual applications of general rules and has no authorisation to set general rules may take decisions concerning the structure and content of the production processes within the lines of the policy instruments, output norms, objectives and effect norms set by central government (high operational policy autonomy). STRUCTURAL head is appointed and evaluated by central government. He is directly accountable to central government. There is no advisory or supervisory board involved. head is appointed by central government. He is accountable to central government and to a supervisory board in which a majority of the members is representing central government. The representatives of government in the supervisory board could be FINANCIAL is fully funded by central government, does not have to cover deficits itself and has no ability to extent its funding by product sales or loans on the capital market. is financed primarily through central government, but a minor part of funding stems from budget allocation of other governments, product sale or loans. The agency has to cover only a minor extent of deficits itself. LEGAL is a part of central government with no own status different from classical bureaus has a separate status within central government based on delegation acts taken by the cabinet or the spending minister itself. The agency has no own legal personality different from that of central government. INTERVENTIONAL The operations of the agency are supervised directly by central government against strict norms. Deviations result in severe sanctions and immediate intervention by the central government. has rather extensive reporting requirements on a quite detailed level against explicit norms. Deviations result in substantial sanctions and possible intervention by central government. Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 18

19 High level of autonomy of agency Maximum level of autonomy of agency AS DECISION MAKING COMPETENCIES MANAGERIAL may set the procedures for e.g. financial transactions itself within general principles concerning the use of inputs set by central government may decide itself upon all aspects of management like the general principle, the procedures and the transactions (high strategic managerial autonomy) POLICY may decide upon which policy instruments to use and output norms within the objectives and effect norms set by government. head may decide itself on individual applications of general regulations may decide itself upon all aspects of policy like objectives, policy instruments to use and processes. The agency is authorized to issue general regulations (high strategic policy autonomy) AS THE EXEMPTION OF CONSTRAINTS ON THE ACTUAL USE OF THE DECISION MAKING COMPETENCIES STRUCTURAL resigned by government at any time head is appointed and evaluated by the supervisory board in which the representatives of government have a majority vote. These representatives could be resigned by government at any time head is appointed and evaluated by the supervisory board in which the representatives of third parties have a majority vote. FINANCIAL is financed primarily through income from other sources than central government (e.g. tariffs, contributions and prices), but a minor part of funding stems from central government. has to cover a major extent of deficits itself (e.g. by the imposition of a hard budget constraint) is financed exclusively through income from other sources than central government (e.g. tariffs, contributions and prices). has to cover all deficits itself LEGAL has a legal personality under public law and is created by a parliamentary act has a legal personality under private law INTERVENTIONAL has only limited reporting requirements on a general level to central governments and is only ad hoc subjected to evaluation or audits commissioned by central government. The norms as basis for evaluation and auditing are neither explicit nor strict. Sanctions and interventions are only possible after consultation of the agency and there is only a limited threat of sanctions or intervention by central government. Sanctions are rather soft. has no reporting requirements to central governments and is not subjected to evaluation or audits commissioned by central government. There is no threat of sanctions or intervention by central government Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 19

20 42 1, managerial autonomy 0,75 0,50 0,25 0, ,00 0,25 0,50 0,75 1,00 policy autonomy Figure 1: managerial autonomy policy autonomy 1, managerial autonomy 0,75 0,50 0,25 0, , ,50 1,0 financial autonomy Figure 2: managerial autonomy financial autonomy Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 20

21 exatot Bijlage 2 "old" ways of steering steering surplus + ex ante - hybrid steering steering deficit "new" ways of steering - result steering + Figure 1 1, ,75 0, , , ,00 0,25 0,50 0,75 1,00 expoweig Figure 2 Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 21

22 Bijlage 3 A broader concept of pressure Managerial and market-like pressure or threats (NPM) -Result control by government 1 Internal features of the public organisation enhancing or inhibiting pro-active behavior 4 Innovative behavior by the organisation -Potential competition by other suppliers Political pressure or threats - Mere presence of other real and potential suppliers and their appeal to politicians 3 Other pro-active behavior like communication and image-building - Lack of politic consensus about role and form of public interventions - Politic and social expectations stemming from autonomization - Political salience task 2 Defensive behavior like competition inhibiting, market dominating behavior or political lobbying - Others 5 Societal and political support for the public organisation FEATURES ENHANCING/INHIBITING THE RECEPTIVENESS OF THE ORGANIZATION FOR STIMULI TO INCREASE PERFORMANCE INFLUENCE ON RECEPTIVENESS OR REACTION CAPABILITIES (a) the capabilities and vision of the top management and the governing board, like - a clear strategic vision hold by the management and governing board Rather positive to the extent this strategic vision align with the objectives and strategic vision of the supervisory government (FES; CSV) - the capacity with respect to leadership and internal steering that is contingent with the internal structure and culture of the organisation and its environment - the extent of internal goal incongruence and role confusion within the governing board (b) the internal control system between the top management and the subunits, like Rather positive (+- FES; CSV; - VOI-B) Rather negative (- VOI-B; - FES) - the extent of policy autonomy and/or legal autonomy of the subunits Rather negative (-FES vocational training; - VOI-B) Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 22

23 - the extent to which the internal control system has experience with result control Rather positive (+- FES; - VOI-A) - the extent to which there is a strong need for steering on content Rather negative (-FES vocational training; - VOI-B) - the extent to which there are sufficient steering means to steer and control the subunits (c) the organizational culture, - the extent to which there is a culture oriented towards professional values Rather positive (FES; - VOI-B) Rahter negative (- FES vocational training; - VOI-B) - the extent to which there is a relatively homogenuous corporate culture Rather positive (FES job mediation; VOI-A; CSV; - VOI-B) (d) kind of activity and policy domain, like - the extent to which (outputs of) activity and policy are measurable, stable and routine-like - the extent to which the organisation holds the instruments to structure policy implementation itself (e.g. service delivery by the means of own personnel rather than subsidising other service deliverers) Rather positive (FES job mediation; VOI-A; CSV) Rather positive (CSV; - VOI-B) Verschuere, B. & Verhoest, K. K.U. Leuven 23