BOUWSTENEN VOOR EEN VLAAMS ACTIEPLAN TEGEN DAK EN THUISLOOSHEID INSPIRATIE UIT NEDERLAND, FINLAND EN SCHOTLAND

Transcriptie

1 Kapucijnenvoer Leuven +32(0) (0) BOUWSTENEN VOOR EEN VLAAMS ACTIEPLAN TEGEN DAK EN THUISLOOSHEID INSPIRATIE UIT NEDERLAND, FINLAND EN SCHOTLAND Prof. dr. Koen Hermans Leuven juni 2012

2 Colofon Opdrachtgever en financiering Steunpunt Beleidsrelevant Onderzoek Armoede (VLAS) Onderzoeksleiding Prof. dr. Koen Hermans Administratief medewerker Lut Van Hoof Manuela Schröder Leuven, juli 2012

3 Inhoud 1 Inleiding 5 2 Nederland: Een Nationaal Plan samen met de G Plan van Aanpak Maatschappelijke Opvang Tussentijdse resultaten Doorstart van het Plan van Aanpak Sterktes en beperkingen van de Nederlandse aanpak 12 3 Finland: Housing first en het elimineren van dakloosheid Reduction programme Resultaten van het reduction programme Elimination programme Kenmerken en sterktes van de Finse aanpak 18 4 Schotland: een grondrechtenbenadering Britse wettelijke bescherming van thuislozen Start van de Schotse ambitieuze aanpak Een nieuw beleid sinds de minderheidsregering in Transfereerbaarheid van de Schotse aanpak 22 5 De Vlaamse aanpak van dak en thuisloosheid Vlaamse welzijnsmaatregelen Vlaamse huisvestingsmaatregelen en woonbeleid Lokaal woon en welzijnsbeleid Federale maatregelen Besluit 30 6 Aanbevelingen voor een Vlaamse strategie op basis van de buitenlandse voorbeelden Afdwingbaar recht op wonen Nood aan een Vlaams actieplan Nood aan participatie van de doelgroep zelf De grootte en kenmerken van de doelgroep meten Lokale samenwerking tussen de OCMW, woonactoren, CAW, welzijn en geestelijke gezondheidszorg Naar een ruime benadering van preventie Experimenten innovatief woonbeleid: Housing first 36 Bibliografie 39

4 Lijst met afkortingen ADF FTE G4 GGZ GPMI HFA MO POD MI RMI SHM SVK VMSW WMO WWB Aanmelding en diagnoseformulier Full time equivalent 4 Grote steden in Nederland Geestelijke gezondheidszorg Geïndividualiseerd Project voor Maatschappelijke Integratie Housing First Approach Maatschappelijke opvang Programmatorische Overheidsdienst Maatschappelijke Integratie Recht op Maatschappelijke Integratie Sociale Huisvestingsmaatschappij Sociaal Verhuurkantoor Vlaamse Maatschappij voor Sociaal Wonen Wet Maatschappelijke Ondersteuning Wet Werk en Bijstand

5 Inleiding 1 Inleiding De European Consensus Conference on Homelessness in het kader van het Belgisch voorzitterschap van de EU bekrachtigde in december 2010 vijf doelstellingen die de blauwdruk vormen voor een meer integrale aanpak van thuisloosheid: 1. Niemand mag genoodzaakt zijn om tegen zijn wil op straat te moeten overnachten bij gebrek aan opvang die aangepast is aan zijn situatie 2. Niemand mag genoodzaakt zijn om langer dan nodig te moeten verblijven in de opvang bij gebrek aan doorstroommogelijkheid naar (begeleid) wonen 3. Niemand mag uit een instelling ontslagen worden (ziekenhuis, psychiatrie, gevangenis, jeugdinstelling ) zonder voldoende nazorg en een oplossing voor zijn woonsituatie 4. Niemand mag uit huis worden gezet bij gebrek aan begeleidings en herhuisvestingsmogelijkheden 5. Niemand die jongvolwassen wordt of is mag thuisloos worden als gevolg van de overgangssituatie naar volwassenheid. Vlaanderen kent op dit moment geen nationaal plan. Het Regeerakkoord van de Vlaamse Regering van 2009 formuleert wel drie beleidsintenties om dak en thuisloosheid op een meer structurele manier aan te pakken door: 1. het stelsel van huursubsidies uit te breiden om minder gegoede huurders te ondersteunen. 2. het toenemende aantal thuislozen in de maatschappij tegen te gaan door te investeren in doortastende preventie van thuisloosheid. 3. het aanbod van de sociaal verhuurkantoren te verhogen. Daarnaast verwijzen ook de beleidsnota s van minister Vandeurzen en minister Vandenbossche naar de aanpak van thuisloosheid. Minister Vandeurzen stelt drie prioriteiten: 1. extra inspanningen leveren om het aanbod van woonbegeleiding en ondersteuning te verruimen (zowel voor de initiatieven waarin de uitstroom gestimuleerd wordt, als voor maatregelen die de instroom beperken) 2. een aanbod van opvang en begeleiding realiseren voor mensen zonder papieren. 3. De uitstroom uit opvangcentra versnellen De beleidsnota van minister Van den Bossche stelt twee prioriteiten rond thuisloosheid: 1. Waar mogelijk zal maximaal worden ingezet op de preventie van thuisloosheid. Dit kan bijvoorbeeld via woonbegeleiding in sociale huisvesting of via een snelle aanpak van kwaliteitsproblemen in private huurwoningen. 2. Mensen die toch thuisloos zijn geworden, moeten kunnen beschikken over degelijke noodopvang en begeleid worden naar een definitieve woonoplossing. Uit dit overzicht blijkt dat de Vlaamse regering zowel de instroom in dakloosheid wil inperken, de doorstroomtijd in de thuislozenzorg verminderen en de uitstroom naar een zelfstandige woonst wil versnellen. In deze expertenpaper beschrijven we succesvolle buitenlandse nationale actieplannen in de strijd tegen dak en thuisloosheid (Finland, Schotland, Engeland, Nederland). Deze drie landen worden gekozen, omdat ze elk een eigen aanpak hebben ontwikkeld die succesvol blijken te zijn in de strijd tegen 5

6 Inleiding dak en thuisloosheid. De overeenkomst tussen de drie landen is dat het steeds gaat om een nationaal actieplan gecombineerd met lokale actiestrategieën. De Nederlandse aanpak omschrijven we hier als de GGZ gerichte benadering, gezien de sterke samenwerking met de geestelijke gezondheidszorg. Finland beschouwen we als de housing first benadering die erin bestaat om de bestaande opvangvoorzieningen te transformeren naar permanente wooneenheden. Schotland kenmerkt zich door een rechtenbenadering die ervan uitgaat dat in 2012 elke thuisloze recht heeft op een permanente huisvesting. Deze drie voorbeelden kunnen de Vlaamse regering inspireren om de voorgenomen prioriteiten concreet vorm te geven. Vervolgens staan we stil bij een aantal belangrijke ontwikkelingen die zich voordoen in Vlaanderen. De expertenopdracht sluit af met een beschrijving van de beleidswijzigingen die nodig zijn om de aanbevelingen van de European Consensus Conference on Homelessness te realiseren. 6

7 Nederland 2 Nederland: Een Nationaal Plan samen met de G4 In 2003 verschijnt het onderzoeksrapport De maatschappelijke opvang verstopt (IBO, 2003) dat een grote impact heeft op de Nederlandse beleidsagenda. Dit rapport wijst op drie grote knelpunten in de Nederlandse thuislozenzorg. In de eerste plaats verblijven thuislozen te lang in opvangcentra. De oorzaak hiervan is dat te veel thuislozen een verblijfplaats wensen in een opvangcentrum en dat thuislozen die al een plaats hebben deze te lang bezetten. De toegenomen instroom heeft volgens het rapport te maken met de groei aan uithuiszettingen omwille van overlast of huurachterstand. De beperkte uitstroom kan toegeschreven worden aan het gebrek aan voldoende kwaliteitsvolle huisvestingsmogelijkheden en de discriminatie van thuislozen op de huisvestingsmarkt. Een tweede knelpunt is het gebrek aan toegankelijkheid van de reguliere gezondheids en welzijnsdiensten voor thuislozen. Ten derde wijst het rapport op de groep van ex gedetineerden die een beroep doen op opvangcentra. Mede als gevolg van dit rapport stappen de vier grote steden van Nederland naar de landelijke overheid om een gemeenschappelijk plan op te stellen om dak en thuisloosheid ten gronde aan te pakken. Dit plan moet leiden tot een structurele oplossing voor de kwetsbare personen (langdurige zorgafhankelijkheid, drugsverslaafden, personen met ernstige psychiatrische problemen, zorgwekkende zorgmijders). Het betreft dus in iedere stad een bijzonder omvangrijke groep: personen in Amsterdam, in Rotterdam, in Den Haag en in Utrecht. 2.1 Plan van Aanpak Maatschappelijke Opvang Als resultaat van dit gemeenschappelijk initiatief gaat in februari 2006 het Plan van aanpak maatschappelijke opvang van start. Het Plan van Aanpak is bedoeld om de situatie van daklozen en verloederden te verbeteren en de overlast die ze veroorzaken terug te dringen. Het plan legt de prioriteit bij de feitelijk en residentieel daklozen in de vier grote steden (tabel 1). Het gaat meer concreet om feitelijk daklozen 1 en residentieel daklozen 2 Het Plan heeft vijf grote doelstellingen: 1. De huidige ruim dak en thuislozen en de dak en thuislozen die er vanaf nu nog bij komen, beschikken over een inkomen, een structurele vorm van woonvoorzieningen en over een nietvrijblijvende evidence based zorgtraject (zo mogelijk tijdelijk, waar nodig structureel) gebaseerd op realistische diagnoses (waaronder trajecten uit hoofde van het verslavingsbeleid en vormen van eventueel gesloten intramurale psychiatrische voorzieningen c.a.), en, voor zover mogelijk, van vormen van werk die haalbaar zijn. 2. Dakloosheid ten gevolge van uithuiszetting komt (vrijwel) niet meer voor. Het aantal uithuiszettingen is in 2008 gedaald tot minder dan 30 % van het aantal in Voor zover nog wel uithuiszet 1 Feitelijk daklozen hebben minstens één dag gedurende de laatste maand buiten geslapen of maken gebruik van nachtopvangcentra of overnachten bij vrienden zonder het uitzicht op een verbijlfplaats voor de volgende nacht. 2 Residentieel daklozen verblijven in tijdelijke opvangcentra. 7

8 Nederland tingen voorkomen, wordt alternatieve passende woonruimte in het souterrain van de woningmarkt aangeboden. 3. Dakloosheid ten gevolge van detentie komt (vrijwel) niet meer voor. 4. Dakloosheid ten gevolge van uitval uit zorginstellingen komt (vrijwel) niet meer voor. 5. Bij een groot deel van de doelgroep is overlastgevend gedrag verminderd. Uit deze opsomming blijkt dat het plan kiest voor een integrale begeleiding van de huidige dak en thuislozen, waarbij gezocht wordt naar een aangepast traject op maat dat aandacht heeft voor alle levensdomeinen (werk, wonen, vrijetijd, financiën). Deze integrale aanpak moet niet alleen bijdragen tot een verbeterde situatie van de dak en thuislozen zelf, maar moet ook een belangrijk maatschappelijk effect veroorzaken, met name het verminderen van overlast dat door de groep van dak en thuislozen wordt veroorzaakt. Deze trajecten zijn niet vrijblijvend en bij voorkeur ook wetenschappelijk onderbouwd. Daarnaast wil men inzetten op drie situaties die leiden tot thuisloosheid: (1) dreigende uithuiszetting, (2) het verlaten van de gevangenis, (3) het verlaten van residentiële zorgvoorzieningen (psychiatrie, jeugdzorg, gehandicaptenzorg). Aan deze vier doelstellingen worden vijf meetbare indicatoren gekoppeld: 1. Dakloosheid ten gevolge van uithuiszetting komt (vrijwel) niet meer voor. 2. Dakloosheid ten gevolge van ontslag uit detentie komt (vrijwel) niet meer voor. 3. Dakloosheid ten gevolge van uitval uit zorginstellingen komt (vrijwel) niet meer voor. 4. Voor 2010 is voor alle dak en thuislozen een trajectplan opgesteld en zijn zij voor zover mogelijk voorzien van inkomen, passende huisvesting, effectieve ondersteuning, zorg, zinvolle dagbesteding en werk. 5. Bij een groot deel van de doelgroep is overlastgevend gedrag verminderd conform de veiligheidsmonitor. Het plan steunt op twee pijlers. Een eerste pijler is een persoonsgerichte benadering met individuele trajectplannen en aan individuele personen gekoppelde cliëntmanagers. Een tweede pijler is een 100% sluitende ketensamenwerking tussen alle betrokken partijen en instellingen onder regie van de gemeente en het zorgkantoor. Dit betekent in de eerste plaats dat de gemeenten de regierol opnemen in de beleidsplanning en uitvoering. De gemeente sluit de contracten af met de huisvestingsmaatschappijen en de zorginstellingen. Ten tweede komt deze regierol ook tot uiting op het operationele niveau, doordat de gemeente fungeert als toegangspoort tot de thuislozenzorg. Zij voeren de intake uit aan de hand van het Aanmeldings en Diagnoseformulier 3 en volgen vervolgens het traject op door de aanstelling van veldregisseurs. Het Aanmelding en Diagnoseformulier dient als uitgangspunt voor de bepaling van het opvangrecht van de cliënt en de meeste geschikte opvangvoorziening. Een ander belangrijk instrument van het Plan van Aanpak MO is het individuele en integrale trajectplan van een cliënt. Dit is een handelingsplan dat moet leiden tot een structurele oplossing en dus tot uitstroom uit de dakloosheid. Hierbij wordt gewerkt aan verschillende leefgebieden: inkomen en financiën, wonen en huishouding, arbeid of zinvolle dagbesteding, lichamelijke gezondheid, geestelijke gezondheid, sociaal netwerk, veiligheid. Doordat er een groot aantal betrokken partijen zijn bij het trajectplan, wordt de functie van veldregiemanager gecreëerd. Deze persoon heeft geen direct contact met cliënten, maar volgt het traject op, spreekt de nodige hulpverlening aan, fungeert als contactpersoon voor hulpverleners en coördineert de uitvoering van de ketenaanpak van de betrokken partijen. 3 Voor een voorbeeld zie Robeyns & Hermans,

9 Nederland Om de werking te vergemakkelijken wordt er gewerkt met een cliëntvolgsysteem. Typisch voor Nederland is dat de steden zelf een eigen systeem ontwikkelen. In dit systeem worden de gegevens van de beginsituatie van de cliënt ingevoerd (a.d.h.v. ADF formulier) en worden er samen met de cliënt doelstellingen geformuleerd voor het komende jaar. Het cliëntvolgsysteem maakt ook communicatie tussen hulpverleners en organisaties eenvoudiger. De landelijke overheid voorziet een budget van ( ) voor de vier grote steden. Een derde hiervan is afkomstig van de vier grote steden zelf, de overige twee derden van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten. Daarnaast wordt ook een uitgesproken monitoringsbeleid voorzien. Trimbos, het Nederlands kennisinstituut dat gespecialiseerd is in geestelijke gezondheidszorg, voorziet jaarlijks in een rapport waarin de tussentijdse resultaten voor de vier grote steden worden voorgesteld. Vanaf 2009 wordt een gelijkaardig rapport gemaakt voor de 37 kleine steden in Nederland die zich aansluiten bij de strategie van de vier grote steden. Niet elke dakloze valt onder het toepassingsgebied van het Plan van Aanpak MO. Om te beginnen is er een leeftijdsgrens van 18 jaar en ouder. Wie jonger is dan 18 valt onder de verantwoordelijkheid van de jeugdzorg. Een tweede exclusiecriterium zijn asielzoekers en mensen zonder papieren. Zij hebben geen toegang tot de voorzieningen. Een derde criterium is dat een persoon minstens zes maanden in de stad moet verblijven. De vier grote steden hebben afspraken gemaakt dat zij geen daklozen van elkaar opvangen. Dus als blijkt dat een dakloze in de afgelopen maanden in een andere stad heeft verbleven, dan wordt hij opnieuw naar deze stad verwezen. 2.2 Tussentijdse resultaten Uit de Monitor Plan van Aanpak Maatschappelijke Opvang 2010 (Maes et al, 2010) blijkt dat de vier steden de vooropgestelde doelstellingen ruimschoots bereiken. Eind 2010 hebben de vier steden in totaal cumulatief feitelijk en residentieel daklozen in een traject gebracht en hebben in totaal mensen de stabiele mix van een stabiele huisvesting, een vast en legaal inkomen en een stabiel contact met de hulpverlening bereikt. Inmiddels zijn er dus al meer trajecten gerealiseerd dan de in 2006 geschatte totale omvang van de doelgroep. Ook de doelen met betrekking tot het voorkomen van dakloosheid zijn behaald. Het aantal uithuiszettingen is met 30 % gereduceerd. Slechts 9 % van de nieuwe meldingen in de maatschappelijke opvang zijn personen die de afgelopen 30 dagen uit hun huis werden gezet. De doelstelling met betrekking tot de ex gedetineerden werd ook al vanaf de eerste meting ruimschoots gehaald, met percentages tussen de 0 en 4%. De doelstelling dat maximaal 10% van het totaal aantal aangemelde daklozen met een individueel trajectplan recentelijk (1 maand) uit een zorginstelling ontslagen of uitgevallen mocht zijn. Dit doel werd door alle vier de steden al bij de eerste meting in 2007 ruimschoots gehaald. Het laatste doel betreft het reduceren van de overlast die daklozen veroorzaken. De doelstelling was dat in 2013 de overlast met 25% gereduceerd moest zijn ten opzichte van een nader te bepalen nulmeting. Cliënten die de stabiele mix nog niet bereikt hebben begaan gemiddeld 1,45 overtredingen en misdrijven per persoon, tegen 0,67 per cliënt in de stabiele mix. De aanpak van de G4 wordt ook gevolgd en geïmplementeerd door de 39 centrumsteden. Uit een evaluatieonderzoek door Movisie blijkt dat ook de 39 kleinere steden werken aan een lokale toegangspoort, het gebruik van het aanmelding en diagnoseformulier en de uitbouw van de trajectwer 9

10 Nederland king en de persoonsgerichte benadering (Movisie, 2009). De centrumsteden nemen de regiefunctie op, maar geven tegelijkertijd aan dat dit geen eenvoudige opdracht is (Planijne et al, 2010). Volgens Movisie is uit de resultaten af te leiden dat er in Nederland een grote consensus bestaat dat deze aanpak de mogelijkheid biedt om dak en thuisloosheid terug te dringen. Naast deze gegevens op basis van de jaarlijkse monitor willen we ook nog stilstaan bij enkele studies naar de preventieve woonbegeleiding. Een eerste onderzocht de preventieve rol van woningcorporaties in Amsterdam (Van Laere et al, 2008). Meer bepaald gaat het om het uitvoeren van huisbezoeken en de aandacht voor de problemen die achter de huurachterstand of de overlast schuilgaan. Door deze huisbezoeken op een meer professionele manier aan te pakken bleek dat een groot deel ofwel sociale problemen ofwel medische problemen had en dat ze al gebruikmaakte van het aanbod van de sociale dienst van de gemeente of van de GGZ. Het onderzoek toont tevens aan dat dat de kans op uithuiszetting sterk afneemt bij goed uitgevoerde huisbezoeken. De onderzoekers bepleiten dan ook dat de woningcorporaties hun systeem van huisbezoeken verbeteren om risicosituaties beter op te sporen en te kunnen inschatten. Er is ook een kosteneffectiviteitsstudie voorhanden rond dezelfde aanpak. Wat betreft de kosten van het woonbegeleidingstraject werden voor de woningcorporatie geschat op De kost van een uithuiszetting werd geschat op voor de woningcorporatie 4. De opvang en begeleidingskosten van een dakloze persoon gedurende een jaar werden geschat op Daarbij kunnen nog kosten komen van werkloosheidsvergoeding of leefloon en kosten van politie en justitie (Bogman & Van Summeren, 2011). Dit brengt de onderzoekers tot de conclusie dat de methodiek kosteneffectief is. In Nederland werd er de afgelopen jaren ook geëxperimenteerd met alternatieve woonvormen. De bekendste zijn de Skaeve Huse, naar het Deense voorbeeld. De Nederlandse Skaeve Huse geven onderdak aan mensen die noch op de reguliere woningmarkt noch in de maatschappelijke opvang te handhaven zijn. Meestal gaat het om mensen die onaangepast woongedrag vertonen en extreme overlast voor hun omgeving veroorzaken. In de Skaeve Huse krijgen zij een allerlaatste kans om niet op straat te belanden; een situatie die noch voor de betrokkene, noch voor de omgeving wenselijk is. De bewoners van de Skaeve Huse ondertekenen een overeenkomst waarin zij verklaren begeleiding te zullen accepteren (van den Handel, 2009). Uit de resultaten blijkt dat zowel de bewoners zelf als de buurt positief zijn over de resultaten. De door de buurt gevreesde overlast blijft grotendeels uit, het door hulpverleners gevreesde maatschappelijk isolement van de bewoners eveneens. Of beter gesteld, het neemt niet toe door de verhuizing naar de Skaeve Huse. De bewoners van de Skaeve Huse zijn redelijk tevreden met hun nieuwe huisvesting, waarin de druk om zich aan te passen aan de omgeving is weggevallen. Een ander voorbeeld zijn de Discus Woningen in Amsterdam, die beschouwd kunnen worden als een relatief zuivere vorm van housing first. Zeer recent verscheen er een evaluatiestudie door het team van Judith Wolf (2012). De enige voorwaarde voor een Discus Woning is budgetbegeleiding. Voor de rest staan de thuislozen zelf in voor het huishouden en voor hun dagelijkse leven. Deze woningen zijn alleen beschikbaar voor personen met meervoudige en complexe problemen. Twee derde van de 123 personen die gebruikmaken van een Discus woning, verblijven nog steeds in deze woonst. Opvallend is dat het hier gaat om een populatie van chronisch daklozen. Bijna 80 % van hen waren feitelijk dakloos 4 Hieronder rekende men onder andere de kosten van oninbare huur, deurwaarderskosten, gerechtskosten, kosten van inboedelverwijdering, vergoeding van schade, en personele kosten van de woningcorporatie. 10

11 Nederland en dat voor een periode van gemiddeld 8 jaar. De overgrote meerderheid is van mening dat hun levenskwaliteit sterk verbeterd is. Hun professionele begeleiders hebben grotendeels dezelfde mening. De onderzoekers geven aan dat hun studie geen echte effectiviteitsstudie is, maar ze zijn er wel van overtuigd dat deze innovatieve vorm van huisvesting voor chronisch thuislozen met complexe problemen succesvol lijkt te zijn. 2.3 Doorstart van het Plan van Aanpak De eerste fase van het Plan van Aanpak liep af in In 2010 werd dan ook een nieuw plan voor de tweede fase opgesteld. De doelstellingen van de eerste fase gelden onverkort ook voor de tweede fase. Daarnaast zijn de volgende doelstellingen toegevoegd: 1. Voorkomen van nieuwe dak en thuislozen door te investeren in preventie van uitval en op het voorkómen van terugval; 2. In zorg en opvang brengen van mensen die nu nog dakloos zijn en verbeteren van de doorstroom; 3. Bevorderen dat mensen die in zorg en opvang zitten uitstromen en reïntegreren in de samenleving. Het plan van de tweede fase wil dus naast de aanpak van de feitelijk en residentieel thuislozen tevens inzetten op de groep van wat men de langdurig zorgafhankelijken noemt. Dit betekent voor de tweede fase nog meer samenwerking en afstemming met andere beleidsvelden. Het betreft dan afstemming met lokale veiligheidsprogramma s, armoedebeleid, versterkte afspraken met de geestelijke gezondheidszorg. Met de tweede fase wordt aansluiting gezocht bij de evidence based interventies in de geestelijke gezondheidszorg die zich laten vatten onder de noemer van maatschappelijke steunsystemen. Het gaat hier om een geheel van behandelings, ondersteunings en rehabilitatiemogelijkheden die de doelgroep nodig kan hebben om zijn plaats in de samenleving (terug) in te nemen (Van Audenhove et al, 2005). In het steunsysteem is niet alleen de GGZ betrokken, maar ook generieke en eerstelijns diensten, bijvoorbeeld diensten voor huisvesting, arbeid, inkomen en opleiding. Zowel formele als informele verzorgers kunnen er een rol in opnemen. Het begrip maatschappelijk steunsysteem verwijst dus enerzijds het naar het steunsysteem van een individuele cliënt (familie, buren, diensten, ), anderzijds naar een samenhangend geheel van diensten en particuliere steungevers en de mechanismen om de inspanningen van die partijen te coördineren. Een goed steunsysteem is een systeem dat een integrale op rehabilitatie gerichte zorgverlening mogelijk maakt. De tweede fase van het Plan van Aanpak wordt al snel doorkruist door aanzienlijke besparingsoperaties binnen de sociale bijstand, de uitvoering van de WMO wet en de geestelijke gezondheidszorg. Zo is er onder andere de aanscherping van de Wet Werk en Bijstand (WWB) voor de jongeren en de invoering van de Wet werken naar vermogen. De mogelijkheid om een uitkering te krijgen als jonge arbeidsgehandicapte wordt sterk beperkt. In de WWB wordt een huishoudentoets ingevoerd alsmede een wachttijd van vier weken voor jongeren tot 27 jaar. De bijstandsnorm voor jongeren van 18 tot en met 20 jaar zonder kinderen is 228,04 euro per maand. Jongeren die in de bijstand komen moeten vanaf 1 januari 2012 ook nog eens vier weken wachten voordat zij een uitkering mogen aanvragen. De gemeenten zouden daarnaast maar liefst 200 miljoen besparen op de uitvoering van de WMO en in de bijstand zou men een besparing van 669 miljoen willen realiseren. In de geestelijke gezondheidszorg zijn meerdere bezuinigingsmaatregelen gecreëerd zoals de invoering van een eigen bijdrage in de 11

12 Nederland tweedelijns geestelijke gezondheidszorg, en een uitgesproken vermindering van het aantal personeelsleden dat wordt ingezet. GGZ Nederland, de belangenorganisatie verwacht in 2012 een landelijke vermindering van 5000 FTE. Dit impliceert dat ook de uitvoering van de tweede fase van het Plan van Aanpak MO zwaar onder druk staat. De Federatie Opvang trekt in 2012 dan ook aan de noodrem. Steeds meer gemeenten, verantwoordelijk voor de opvang van dak en thuislozen passen volgens deze organisatie de zogenaamde regiobinding toe. Er zijn inmiddels gemeenten waar men bij de nachtopvang moet aantonen dat men al meer dan twee jaar in de regio verblijft dan wel dat men familie of vrienden in de regio heeft. De regiobinding is één van de instrumenten die de steden inzetten om de toevloed van Oost Europeanen in de maatschappelijke opvang in te perken. Ondertussen heeft Feantsa samen met de Federatie Opvang in juli 2012 een klacht ingediend bij de Raad van Europa om de wettelijkheid van de regels over regionale binding te toetsen. Hun belangrijkste tegenargument is dat de WMO een landelijke toegang tot de maatschappelijke opvang voorziet. 2.4 Sterktes en beperkingen van de Nederlandse aanpak 5 We onderscheiden een aantal sterktes van de Nederlandse aanpak. In de eerste plaats is het Plan van Aanpak deels bottom up ontwikkeld vanuit de vier grote steden. Er was dus een uitgesproken sense of urgency en draagvlak om de thuislozenproblematiek ten gronde aan te pakken. Bovendien bevat het plan heldere doelstellingen waaraan relatief eenvoudig meetbare indicatoren zijn verbonden. Het plan laat ook aan de steden voldoende beleidsruimte om eigen accenten te leggen. Het plan bouwt bovendien voort op een uitgebreid onderzoek naar de thuislozenpopulatie. Typisch voor de Nederlandse benadering is de sterke betrokkenheid van de geestelijke gezondheidszorg. Dit zorgt ervoor dat het plan neigt naar het staircase of continuum of care model (zie verder). Daarnaast worden ook enkele Housing first accenten opgenomen, maar die zijn afhankelijk van de lokale beleidsprioriteiten. Een derde kenmerk is de creatie van een lokale toegangspoort tot de thuislozenzorg gekoppeld aan een integrale benadering van thuisloosheid die tot uiting komt in een begeleidingsplan voor elke thuisloze. Dit plan wordt opgevolgd door een veldregisseur die op afstand de uitvoering kan nagaan. Die integrale benadering vereist bovendien een brede samenwerking van welzijns en gezondheidsdiensten. Een vierde kenmerk betreft een monitoringsstrategie die toelaat de uitvoering van het plan op te volgen. Een onafhankelijk kennis en onderzoekscentrum is verantwoordelijk voor de jaarlijkse rapportering over de tussentijdse resultaten. Dit rapport bouwt voort op de gegevens die worden gehaald uit het gebruik van een uniform aanmeldings en diagnoseformulier in de vier steden. Het Plan van Aanpak MO is dus een groots opgezet en degelijk uitgewerkt project. Het grote voordeel van het systeem is de intersectorale aanpak van problemen (samenwerking tussen lokale overheid, GGZ en allerlei lokale non profit voorzieningen), waardoor men sterker cliëntgericht kan werken. De invoering van veldregie zorgt ervoor dat de cliënt langdurig wordt opgevolgd, en problemen in theorie zeer snel aangepakt kunnen worden. 5 Zie ook Demaerschalk & Hermans (2010). 12

13 Nederland Naast deze sterktes willen we ook stilstaan bij twee zwaktes. Een eerste zwakte is dat de tweede fase vorm moet krijgen binnen een beleidscontext die in het teken staat van grondige besparingen binnen de lokale overheden en de geestelijke gezondheidszorg. De vraag is dan ook wat de impact nog zal zijn van de tweede fase en in welke mate de resultaten uit de eerste fase bestendigd zullen worden. Het moge duidelijk zijn dat de sense of urgency en het draagvlak voor de structurele aanpak van dak en thuisloosheid verdwenen is of alleszins verminderd is. Dit heeft ook te maken met het feit dat de eerste fase sterk inzette op de zichtbare dakloosheid en het verminderen van de overlast. Nu beide sterk verminderd zijn, is het veel moeilijker om lokale beleidsmakers te overtuigen van een blijvende aanpak van de thuisloosheid. Een tweede zwakte van de Nederlandse aanpak, is de vereiste van de regiobinding en de daaruit voortvloeiende vrijheidsbeperking voor thuislozen. Het voordeel van de regels rond regionale binding is dat het duidelijk is wie verantwoordelijk is voor welke personen. Men kan niet zomaar mensen gaan doorschuiven van de ene plaats naar de andere, omdat niemand verantwoordelijkheid opneemt. Voor de cliënten zelf is de keuze daardoor echter beperkter geworden. Een cliënt kan niet kiezen om opvang te zoeken in een andere regio omwille van persoonlijke redenen. Een andere beperking van deze aanpak is dat mensen die nergens een lokale binding hebben, weinig tot geen recht hebben op hulpverlening. De verantwoordelijkheid hiervoor ligt bij de nationale overheid, die hier nog geen duidelijk beleid heeft over uitgewerkt. 13

14

15 Finland 3 Finland: Housing first en het elimineren van dakloosheid Finland heeft een lange traditie van daklozenbeleid. Het is de Europese voorloper op dit domein (Busch Geertsema, 2010). Als antwoord op de daklozenproblematiek creëerde de Finse overheid al in de jaren 60 een noodbeleid door de uitbouw van nachtopvangcentra en tijdelijke residentiële opvangvoorzieningen die gericht waren op het invullen van urgente basisbehoeften, maar tegelijk ook stigmatiserend waren. Het beleid rond daklozen volgde tot 2007 het staircase model (woonladder model) waarbij daklozen een serie van stappen moesten doorlopen in hun reïntegratieproces in de richting van zelfstandig en autonoom wonen. Daklozen moesten met levensstijlaanpassingen zoals het onder controle houden van een verslaving, aantonen dat ze klaar waren voor een meer autonome woonvorm. De voorwaarde om de verslaving onder controle te houden was vooral voor langdurig daklozen, die het vaakst met verslavingsproblematieken kampten, een onoverkomelijke barrière (Tainio & Fredriksson, 2009) 6. Hoewel het aantal daklozen in Finland sinds de jaren 80 drastisch afnam, bleek het staircase model voor de groep van de langdurig daklozen onvoldoende succesvol. Vanaf 2008 verlaat de Finse overheid dan ook deze aanpak en kiest ze voor een housing first approach (HFA) (Tainio & Fredriksson, 2009). Daarnaast verschuift de focus van het beleid van tijdelijke vormen van huisvesting naar preventie en naar het zoeken naar duurzame uitwegen uit dakloosheid. De bedoeling is om de dakloze te reïntegreren in de samenleving (Busch Geertsema, Edgar, O Sullivan, & Pleace, 2010). In tegenstelling tot het staircase model, stelt de HFA dat aangepaste huisvesting een voorwaarde is voor het aanpakken van allerlei sociale en gezondheidsproblemen (Luomanen, 2010, p. 14). Dat impliceert dat het verkrijgen van een woning onafhankelijk van de hulpverlening moet worden gemaakt. 7 De centrale gedachte daarbij is dat de problemen van daklozen het best kunnen worden aangepakt met een flexibele ondersteuning in een reguliere woonsituatie (Busch Geertsema, e.a., 2010). Hoewel de Finse overheid op het eind van de jaren 90 al een vorm van de HFA toepaste 8, kwam de perspectiefwijziging vooral tot uiting in het nationaal reduction programme van Het programma richtte zijn focus op langdurige dakloosheid een toestand waarin op dat moment één op drie daklozen zich bevond 9. De reden hiervoor is dat de vorige beleidsprogramma s geïnspireerd op het staircase model nauwelijks oplossingen bood voor de chronische thuislozen. Een eerste ambitieuze doelstelling van het programma was het halveren van de langdurige dakloosheid in de periode en het elimineren ervan tegen 2015 (het elimination programme ). Een tweede doelstelling was de duurzame uitbouw van preventiemaatregelen om dakloosheid te voorkomen. 6 Men definieert langdurige daklozen als people whose state of homelessness is classed as prolonged, or threatens to be that way, for social or health reasons (Tainio & Fredriksson, 2009). 7 De woning is afhankelijk van een huurcontract, de hulpverlening van de nood aan hulp. 8 Aan het eind van de jaren 90 kunnen daklozen een goedkope woning verkrijgen zonder dat ze hier het onder controle krijgen van hun verslaving moeten tegenover stellen (Tainio & Fredriksson, 2009). 9 In 2006 zijn er ongeveer daklozen in Finland, waarvan zich meer dan de helft in de metropool rond Helsinki bevinden. Van de langdurig daklozen zouden er zich in diezelfde stad bevinden (Finnish Government s Programme). 15

16 Finland 3.1 Reduction programme Het reduction programme concentreert zich op de tien steden met de grootste problematiek van dakloosheid. Om het eerste objectief van dit programma te realiseren zou men bijkomende goedkope wooneenheden creëren, verspreid in het reguliere huisvestingscircuit. Men creëert nieuwe flats en bouwt de bestaande shelters en residentiële tehuizen om tot individuele flats voor langdurig gebruik (Tainio & Fredriksson, 2009). Op die manier wordt de privacy van de bewoners verzekerd, ook al worden de ingangen van die woonblokken bewaakt (Busch Geertsema, 2010). Elke persoon die voor een dergelijke woning in aanmerking komt, sluit een langdurige (gesubsidieerde) huurovereenkomst af waardoor hij huisvestingszekerheid krijgt. Het recht op zo n woning staat los van de mate waarin de dakloze zijn verslaving onder controle heeft. Aan deze flats zijn individuele ondersteuning en zorg op maat gekoppeld, in de vorm van mobiele teams (Luomanen, 2010, p. 11). Iedere bewoner krijgt een hulpverlener toegewezen die de intensiteit van de dienstverlening bepaalt en een rehabilitatieprogramma voor de dakloze opstelt. De hulpverleners moeten de bewoners bijstaan bij het zoeken naar hulp in de reguliere dienstverlening. 10 Het stimuleren van burgerschap en het vermijden van overlast is een andere belangrijke taak voor de staf van de wooneenheden (Tainio & Fredriksson, 2009). In het kader van de tweede doelstelling richtte de overheid housing advisory services op. Deze diensten verlenen hun cliënten advies over huurgerelateerde problemen, zoals achterstallige betalingen. Op die manier kan uithuiszetting worden tegengegaan (Busch Geertsema, 2010). Het programma heeft ook specifieke aandacht voor ex gedetineerden en jonge mensen met een verhoogd risico op dakloosheid (Tainio & Fredriksson, 2009). Om de realisatie van het programma efficiënt te doen verlopen, steunt de landelijke overheid op samenwerkingsverbanden met lokale overheden, voorzieningen en vrijwilligersorganisaties (Tainio & Fredriksson, 2009). De landelijke overheid en lokale overheden maken samen intentieverklaringen op waarin gedetailleerde overeenkomsten en duidelijke verantwoordelijkheden worden vastgelegd (Busch Geertsema, 2010). In totaal heeft men in het kader van het actieplan zo n 200 miljoen euro geïnvesteerd in huisvesting, personeel en financiële middelen (Luomanen, 2010). 11 Eind 2011 waren nieuwe woningen in gebruik. In totaal zullen er in de periode nieuwe woningen gecreëerd worden, wat het vooropgestelde aantal (1.250 woningen) ruim overstijgt (Luomanen, 2010, p. 17). 3.2 Resultaten van het reduction programme De evaluatie van de eerste fase van het programma is positief: de aanpak ervan lijkt beter te werken dan de staircase benadering (Tainio & Fredriksson, 2009). Volgens FEANTSA staat Finland aan de top wat het daklozenbeleid betreft. De Finse aanpak is ten eerste kosteneffectief: de overheid geeft jaarlijks euro minder uit per bewoner van residentiële eenheden (Luomanen, 2010) 12. De personen die aan het programma deelnemen, maken immers veel minder vaak gebruik van sociale en gezond 10 Het in toenemende mate gebruik maken van de reguliere dienstverlening werd immers eveneens als een objectief naar voor geschoven (Tainio & Fredriksson, 2009). 11 De fondsen bleken te volstaan (Busch Geertsema, 2010). 12 Deze berekening is gebaseerd op een case onderzoek over een residentiële eenheid waaraan intensieve zorgen gekoppeld zijn (Luomanen, 2010, p. 23). 16

17 Finland heidsvoorzieningen. Ook geven huisvestingsmaatschappijen minder geld uit aan het uithuiszetten van mensen, aangezien dit minder frequent voorkomt. Een tweede positief effect van het beleid is dat het model tot toenemend welzijn en een afname van druggebruik en alcoholconsumptie leidt (Busch Geertsema, 2010) 13. Vertegenwoordigers van enkele Europese landen en FEANTSA namen in december 2010 deel aan een peer review over het Finse beleid. Een eerste opmerking die uit deze bespreking naar voor kwam is dat de Finse overheid de thuislozenzorg radicaal heeft omgegooid: housing first blijft als enige optie over. Een tweede opmerking gaat over de gehanteerde definities en evaluatiemethoden: zo moet het meten van dakloosheid als gevolg van uithuiszetting en de definitie van langdurige dakloosheid beter op punt gesteld worden. Ook is er een nood aan wetenschappelijke evaluaties van de effectiviteit van de verschillende types van hulp en huisvesting (Busch Geertsema, 2010). 14 Een derde opmerking is dat men de situatie van dakloze vrouwen niet apart in rekening heeft genomen, ondanks het feit dat vrouwen andere problemen en noden hebben. Ten vierde biedt housing first onvoldoende oplossing voor afgewezen asielzoekers en migranten zonder papieren die vaak enkel van shelters gebruik durven maken. Een vijfde kritiek is dat deze methode dakloosheid niet zou tegengaan maar eerder zou moderniseren (Busch Geertsema, 2010). 3.3 Elimination programme Eind 2011 liep de eerste fase van het nationale actieplan (= reduction programme ) af. Begin 2012 stelt men de tweede fase van het plan voor (= elimination programme ) dat tot 2015 zal lopen. Tijdens de tweede fase wil de Finse overheid langdurige dakloosheid volledig wegwerken, nog meer inzetten op preventie en het risico op langdurige dakloosheid beperken door een efficiënter gebruik van sociale woningen. De tweede fase van het programma volgt grotendeels de in de eerste fase uitgezette beleidslijnen (Luomanen, 2010, p. 31). Net zoals in de eerste fase zal men op basis van intentieverklaringen de opvangcentra omvormen tot individuele wooneenheden en er extra hulpverlening aan koppelen. Deze wooneenheden zullen nog steeds zoveel mogelijk verspreid en ingeplant worden in reguliere buurten 15. Ook blijft men de samenwerking tussen diverse actoren stimuleren. Ten slotte blijft ook de aandacht voor bepaalde doelgroepen zoals ex gevangenen en kwetsbare jongeren bestaan. Ondanks de positieve evaluatie en voortzetting van de beleidslijnen uit de eerste fase vallen er toch ook enkele accentverschuivingen op te merken. Vooreerst zal men de toegang tot de speciaal gecreeerde wooneenheden beperken tot de daklozen die zowel een woning als extra hulp nodig hebben. Daklozen die enkel een woning nodig hebben moeten op de reguliere huisvestingsdiensten een beroep doen. De tweede fase stapt dus af van de idee dat alle langdurig daklozen per definitie bijkomende hulp nodig hebben. Ook zal men bij het toewijzen van daklozen voorrang geven aan personen die geen beroep kunnen doen op een informeel sociaal netwerk. Ten tweede zal men in de regio s waar geen specifieke plannen rond dakloosheid werden opgesteld, langdurig daklozen in de reguliere sociale 13 Hier zouden wel weinig harde cijfers over beschikbaar zijn. 14 Er zijn immers zowel voor als nadelen aan het kiezen voor een grote blok of voor kleinere huisvestingsprojecten: concentratie van huishoudens met problemen, stigmatisering, segregatie, kans op conflicten, dure beveiliging, sociale isolatie doorbreken, flexibiliteit,... (Busch Geertsema, 2010). 15 Gecentraliseerde woonblokken kunnen wel gerechtvaardigd worden voor personen met een intensieve hulpnood, maar mogen maximaal de helft van de wooneenheden omvatten. 17

18 Finland huisvestingsmarkt voorrang geven. Als antwoord op de sterk verspreide wooneenheden zet men ten derde in op flexibele multidisciplinaire thuiszorgteams en op housing advisory services. Een vierde accentverschuiving is het voorzien in alcohol en drugvrije woningen. Ten vijfde zal men specifieke programma s creëren voor personen die herstellen van verslavingsproblemen of geestelijke gezondheidsproblemen. Ten zesde zal de Finse overheid werkgelegenheid onder de daklozen proberen stimuleren. Ten slotte wil men meer inzetten op wetenschappelijke studies over de effectiviteit van bepaalde werkmethoden en wetenschappelijke evaluaties van goede praktijken, opdat men het personeel optimaal kan bijscholen. 3.4 Kenmerken en sterktes van de Finse aanpak De Finse aanpak kenmerkt zich door een uitgesproken keuze voor housing first specifiek gericht op chronisch thuislozen. Daarbij wordt het bestaande aanbod getransformeerd naar zelfstandige wooneenheden. De traditionele benadering van tijdelijke opvangcentra wordt dus helemaal verlaten. Dit vraagt natuurlijk heel wat moed en doorzettingsvermogen en impliceert een heel intensief hervormingstraject. In de tweede fase wordt de filosofie behouden, maar er wordt wel een versterkte zorgstrategie gekoppeld aan de wooneenheden. Een tweede kenmerk is ook hier de wisselwerking tussen het lokale en het nationale niveau. Het nationale niveau creëert een overkoepelend kader dat vervolgens door de lokale overheden verder wordt geoperationaliseerd en uitgevoerd. Een derde kenmerk is dat het nationaal plan gepaard gaat met een duidelijke meetstrategie. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor het in kaart brengen van de thuislozen. De beperking is wel dat enkel die thuislozen worden meegeteld die een beroep doen op lokale maatschappelijke dienstverlening. 18

19 Schotland 4 Schotland: een grondrechtenbenadering 4.1 Britse wettelijke bescherming van thuislozen Om de Schotse aanpak te vatten, wordt er eerst stilgestaan bij het wettelijk kader dat via de Housing Act in 1977 in Groot Brittannië werd gecreëerd. Deze maakt een onderscheid tussen wettelijk erkende thuislozen ( statutory homeless ) en niet wettelijk erkende thuislozen ( non statutory homeless ). De lokale overheidsinstanties zijn verplicht om de wettelijk erkende thuislozen aan huisvesting te helpen. Volgens de Housing Act van 1977 (en de daaropvolgende aanpassingen in 1985, 1996, 2002) wordt iemand als wettelijk thuisloos beschouwd indien de persoon op het moment zelf thuisloos is of dat zal worden binnen 28 dagen, en geen recht heeft op een andere huisvestingsvorm. Voldoet men aan deze voorwaarden, dan wil dit enkel zeggen dat men als thuisloos erkend wordt. Om in aanmerking te komen voor hulpverlening van de lokale instanties, moet men aan een bepaalde mate van kwetsbaarheid voldoen. Dit wordt gedefinieerd als prioriteitsbehoefte. Een huishouden heeft een prioriteitsbehoefte, indien het behoort tot één van de volgende categorieën: huishouden met kinderen, ouderen (60+), kwetsbare jongeren 16, ex gedetineerden, mensen die in het leger gediend hebben, en mensen die kwetsbaar zijn vanwege gezondheidsproblemen of leerproblemen. Behoort men niet tot één van deze groepen, dan komt men niet in aanmerking voor dit recht op (tijdelijke) huisvesting. De vraag tot hulp wordt ten slotte enkel aanvaard door de lokale overheid wanneer er sprake is van een lokale connectie en de niet intentionaliteit van de thuisloosheid duidelijk is. De lokale connectie kan verwijzen naar het verblijf of naar tewerkstelling in de gemeente. Indien die lokale connectie er niet is, dan moet de gemeente deze persoon doorverwijzen naar een andere gemeente die dan verantwoordelijk is voor de huisvesting. Tussentijds kan deze persoon wel beroep doen op tijdelijke opvang in de eerste gemeente. Iemand is intentioneel thuisloos als hij/zij onvoldoende gedaan heeft om zijn huisvesting te behouden. Indien men aan deze drie sets van voorwaarden voldoet, dan is de lokale overheid verplicht hulp te bieden (Smith, 2003, pp. 4 8). Dit houdt in dat de lokale autoriteit moet verzekeren dat het huishouden over passende huisvesting beschikt tot een vaste woonplaats voor hen vrijkomt. Indien het huishouden geen prioriteitsbehoefte heeft, of als intentioneel thuisloos wordt beschouwd, dan moet de lokale autoriteit advies en bijstand verlenen om de hulpvrager te helpen zelf accommodatie te vinden. Indien het gaat om intentioneel thuislozen die wel behoren tot een prioriteitsbehoeftecategorie, dan moet de lokale overheid verzekeren dat tijdelijke accommodatie beschikbaar is zodat de hulpvrager voldoende tijd heeft een huis te vinden. De internationaal vergelijkend onderzoek naar het huisvestingsbeleid in 11 OECD landen (Stephens & Fitzpatrick, 2007) toont dat de Britse benadering een uitzonderlijke rechtenbenadering is. In andere landen is er weliswaar de erken 16 Het gaat hier om ofwel jongeren die 16 tot 18 jaar zijn; ofwel jongeren die 21 jaar zijn en tussen hun 16 en 18 jaar opgevolgd of geplaatst zijn geweest door de lokale sociale dienst, maar dit niet langer zijn; ofwel jongeren die 21 jaar zijn en als kwetsbaar beschouwd worden. Ze kunnen als kwetsbaar beschouwd worden als gevolg van een dienst in het leger, opname als gevolg van een overtreding in het verleden, of omdat ze zijn gevlucht van geweld of serieuze dreiging met geweld door anderen. ( 19

20 Schotland ning dat tijdelijke opvang en ondersteuning een noodzakelijk onderdeel vormt van de aanpak van thuisloosheid, maar er is geen recht op huisvesting voorzien. Dus wanneer een thuisloze voldoet aan de prioriteitsbehoefte, onbedoeld thuisloos is, behoort tot één van de kwetsbare types, kinderen heeft en een lokale connectie kan aantonen, dan is de lokale overheid verplicht om een langdurige huisvesting te voorzien. De gemeente kan hiervoor een beroep doen hun eigen woonvoorraad of ze kunnen hiervoor samenwerken met huisvestingsmaatschappijen. Uit de statistieken blijkt dat in de jaren negentig vooral de prioriteitsbehoefte ervoor zorgde dat men geen recht had op volwaardige en langdurige huisvesting (Anderson, 2009). Vooral alleenstaanden en koppels zonder uitgesproken gezondheidsproblemen hebben enkel recht op begeleiding, maar niet op een onderkomen. In de jaren negentig wordt dan ook duidelijk dat het criterium van de prioriteitsbehoefte ervoor zorgt dat heel wat thuislozen verplicht waren om op straat te leven. Dit inzicht leidt tot de oprichting van het Rough sleepers Iniative, oorspronkelijk in Londen en later uitgebreid naar andere regio s. Doel is ervoor te zorgen dat mensen niet meer op straat moeten slapen. Door middel van outreachende teams worden daklozen opgezocht en overtuigd om toch in te gaan op een aanbod vanuit de thuislozenzorg. Dat aanbod kan bestaan uit tijdelijke opvang, maar er zijn ook voorbeelden van permanente huisvesting en huisvesting specifiek gericht op chronisch thuislozen met ernstige psychiatrische problemen. Dit Rough sleepers initiative wordt ook in 1997 gelanceerd in Schotland (Jones & Pleace, 2010). 4.2 Start van de Schotse ambitieuze aanpak In 1998 vindt er in de UK een decentralisatie van bevoegdheden plaats naar de verschillende landen, met als gevolg dat Schotland zelf verantwoordelijk wordt voor de thuislozenzorg. Dit zorgt ervoor dat Schotland in vergelijking met Engeland een heel ander en veel radicaler beleid uitstippelt vanaf In 1999 wordt een Homelessness task Force geïnstalleerd die in aanbevelingen voorstelt die de basis vormen voor de Homelessness Act. In 2003 wordt tevens een Monitoring Group opgericht die jaarlijks rapporteert over de uitvoering van de 59 aanbevelingen. Daarvoor werd in 2001 de Housing Act goedgekeurd. Deze wet legt aan de lokale overheden op dat ze een lokale strategie moeten ontwikkelen om thuisloosheid in kaart te brengen en om tijdelijke opvang (gedurende 28 dagen) voor alle thuislozen te garanderen. Na die 28 dagen moet de beslissing volgen of de thuisloze in aanmerking komt voor een permanente huisvesting. De Homelessness Act van 2003 is nog heel wat ambitieuzer. Deze wet stelt dat tegen 2012 alle thuislozen permanente huisvesting moeten hebben. Dit betekent dat tegen 2012 het prioriteitscriterium wordt afgeschaft en dat er dus geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen wettelijk erkende en niet erkende thuislozen. Men wil dus tegen 2012 permanente huisvesting voorzien voor elke nietintentionele thuisloze. De lokale overheden worden verantwoordelijk voor de implementatie van deze doelstellingen en er wordt van hen verwacht dat ze op het lokale niveau netwerken uitbouwen met alle relevante partners. Daarnaast wordt in 2003 ook het Supporting people programma gelanceerd (Anderson, 2007). Dit programma benadrukt de integrale begeleiding van alle kwetsbare groepen. In 2005/6 worden maar liefst cliënten begeleid, oftewel 4 % van de totale Schotse bevolking. De grootste doelgroep (49 %) zijn ouderen. De tweede belangrijkste groep (20 %) zijn thuislozen. Meer dan de helft van de cliënten krijgt ondersteuning in hun eigen huis. En voor de helft gaat het hier om langdurige begeleiding zonder een echte einddatum. 20

21 Schotland Ondanks de ambitieuze doelstellingen en de realisatie van het Supporting people programma wordt in de volgende jaren wel duidelijk dat de lokale overheden naar mekaar kijken. Ook is er terughoudendheid bij sociale huisvestingsactoren, die schrik hebben om nog meer kwetsbare huurders te krijgen. Tot 2007 verloopt de implementatie dan ook moeizaam, het recht op huisvesting blijft moeilijk realiseerbaar. Net omdat de lokale overheden veel autonomie krijgen in de invulling van hun plannen, zorgt dit ook voor heel wat onduidelijkheid. Ook de preventie van thuisloosheid komt moeilijk van de grond (Pawson et al, 2007). Het grootste probleem is het gebrek aan betaalbare huisvesting, waardoor het recht op huisvesting erg moeilijk te realiseren blijft. Een ander punt van kritiek is dat de participatie van de doelgroep aan het uittekenen en uitvoeren van het beleid nauwelijks is gebeurd. Toch zijn er ook vast en zeker heel wat positieve resultaten: (1) minder buitenslapers (2) thuisloosheid als sociaal probleem is meer zichtbaar en minder non take up, (3) minder personen die thuisloos worden, (4) verkorting van de duur van thuisloosheid. Opvallend is dus dat na de wetgeving in 2003 een sterke stijging van het aantal thuislozen wordt vastgesteld: van in 2000 naar in 2005, en dan wel een daling naar in In 2008 wordt bevestigd dat die resultaten toegeschreven kunnen worden aan de inspanningen van het lokale niveau. 4.3 Een nieuw beleid sinds de minderheidsregering in 2008 In 2008 komt er een minderheidsregering (onder leiding van de Scottish National Party) aan de macht. Er is op dat moment een duidelijke vrees dat de 2012 doelstelling zou verlaten worden, maar dit blijkt niet het geval te zijn. De doelstelling wordt herbevestigd, maar er worden wel nieuwe accenten gelegd en het wordt ook snel duidelijk dat er minder middelen worden voorzien voor de thuislozenproblematiek. Vanaf 2008 moet de strategie tegen thuisloosheid in de lokale huisvestingsstrategie worden opgenomen. Ook de preventie van thuisloosheid komt hoger op de agenda te staan door de lancering van de Housing options approach. Hiervoor voorziet de landelijke overheid een financiering van 500,000 zodat de lokale overheden hun Housing Options benadering kunnen vormgeven. Housing options betekent een tweevoudige opdracht voor de lokale overheden. In de eerste plaats moeten ze beoordelen of de persoon een legaal recht heeft op een permanente huisvesting. En tegelijkertijd dient de lokale overheid ook met hem alle opties te overlopen om zelf een huisvesting te vinden of te behouden. In feite komt het dus neer op een versterking van de rol van de lokale overheid als woonbegeleider. Er worden vijf regionale centra voorzien die de lokale overheden moeten bijstaan in de expertise opbouw rond deze nieuwe taak. Woonbegeleiding betekent dat lokale woonbegeleiders kennis hebben van alle mogelijke diensten en huisvestingsmogelijkheden en ze moeten in staat zijn om gebruikers hierin te begeleiden, met daarbij voldoende aandacht voor de wooncultuur, de financiële situatie en de nood aan ondersteuning in de thuissituatie. In geval van huiselijk geweld moet deze dienst ook de ernst van het gevaar inschatten, beoordelen of gezinsbemiddeling een oplossing biedt dan wel een beveiligde verblijfplaats noodzakelijk is. In feite komt het dus neer op een integrale begeleiding van de cliënt waarbij de huisvestingssituatie de aanleiding vormt voor de start van de begeleiding. Het betreft hier wel een begeleiding van korte duur. De persoon heeft in feite recht op één housing options interview dat leidt tot bijkomende informatie, advies en/of doorverwijzing. De landelijke overheid verwacht heel veel van deze aanpak, maar er worden tegelijkertijd heel wat vraagtekens geplaatst bij de dubbele rol van de lokale overheid. Er is aan de ene kant de realisatie van 21