RIS153564a_28-MRT Notitie Diftar. Tariefdifferentiatie in de afvalstoffenheffing op basis van het afvalaanbod. Dienst Stadsbeheer

Transcriptie

1 RIS153564a_28-MRT-2008 Notitie Diftar Tariefdifferentiatie in de afvalstoffenheffing op basis van het afvalaanbod Dienst Stadsbeheer Februari 2008

2 2

3 Inhoudsopgave 0. Inleiding 5 1. Vormen van tariefdifferentiatie 5 2. Diftar systemen 6 3. Gemeenten met diftar 6 4. Doelen en resultaten 9 5. Bijkomende effecten van diftar Juridische aspecten Den Haag en diftar Eindconclusie 19 Bijlagen : a. Overzicht van basisgegevens 21 b. Landelijke gegevens gescheiden inzameling 22 3

4 4

5 0. Inleiding In deze notitie wordt op basis van literatuur een beeld gegeven van de mogelijkheden tot toepassing van tariefdifferentiatie in de afvalstoffenheffing (diftar ) op basis van het afvalaanbod van de huishoudens in de gemeente. Het doel van deze vorm van tariefdifferentiatie is in het algemeen te komen tot minder restafval door een toename van het gescheiden ingezamelde afval en afvalpreventie met lagere kosten voor wie minder restafval aanlevert. In kort bestek wordt ingegaan op de vormen van tariefdifferentiatie (1), diftarsystemen (2), diftar-gemeenten (3), doelen en resultaten bij diftar (4), bijkomende effecten bij diftar (5) en juridische aspecten (6). In paragraaf 7 wordt ingegaan op de Haagse inzamelingssituatie in relatie tot de mogelijkheden voor diftar. Paragraaf 8 behelst een eindconclusie. 1. Vormen van tariefdifferentiatie De inzameling van huishoudelijk afval ( inclusief de overslag, het transport en de be- c.q. verwerking daarvan) is een op de gemeenten rustende wettelijke zorgplicht op grond van de Wet milieubeheer. De gemeenteraad dient daaraan invulling te geven door het vaststellen van een afvalstoffenverordening. Ingevolge de Wet milieubeheer kunnen de gemeenten de kosten verhalen op hun burgers. Verreweg de meeste gemeenten maken daarbij gebruik van de afvalstoffenheffing, een gemeentelijke belasting waarvan de hoogte en de grondslag is vastgelegd in een gemeentelijke verordening. Een andere optie is de reinigingsheffing welke in dit verband niet relevant is en dan ook buiten beschouwing wordt gelaten. M.b.t. de afvalstoffenheffing zijn allerlei grondslagen en combinaties daarvan mogelijk mits wordt voldaan aan het grondwettelijke gelijkheidsbeginsel en onder voorwaarde dat het belasting karakter van de heffing in stand blijft. Ten aanzien van de afvalstoffenheffing wordt momenteel in vrijwel alle Nederlandse gemeenten een bepaalde vorm van tariefdifferentiatie toegepast. Het gaat daarbij om tariefdifferentiatie op basis van a. de grootte van de huishoudens Afhankelijk van het aantal personen dat een huishouden telt worden verschillende tarieven in rekening gebracht. Het tarief is hoger naar mate een huishouden meer personen omvat. Momenteel wordt deze vorm van tariefdifferentiatie toegepast in ca. 90 % van de gemeenten w.o. ook Den Haag. b. het afvalaanbod van de huishoudens Hierbij is sprake van een rechtstreeks verband tussen de hoogte van de heffing en het afvalaanbod per huishouden. Aan dit beginsel kan op verschillende manieren uitvoering worden gegeven. Hieronder wordt daarop nader ingegaan. Momenteel brengt ongeveer een kwart van de Nederlandse gemeenten een afvalstoffenheffing in rekening waarvan de hoogte afhankelijk is van het afvalaanbod. c. een combinatie van a) en b) Tariefdifferentiatie op basis van de grootte c.q. het afvalaanbod van de huishoudens is goed met elkaar te combineren. Het overgrote deel van de gemeenten waar wordt gedifferentieerd op basis van het afvalaanbod passen daarnaast ook differentiatie op basis van de grootte van het huishouden toe. 5

6 In deze notitie wordt met name nader ingegaan op tariefdifferentiatie waarbij het afvalaanbod van de huishoudens bepalend is voor de hoogte van het in rekening te brengen tarief. Waar in deze notitie gesproken wordt over diftar wordt deze vorm van tariefdifferentiatie bedoeld. 2. Diftar-systemen In het geval waarin het afvalaanbod de algemene grondslag vormt voor de berekening van de afvalstoffenheffing zijn er in de praktijk verschillende gegevens die worden gebruikt om dat aanbod vast te stellen. Het gaat daarbij om gegevens omtrent volume, frequentie en gewicht, die afzonderlijk of in combinatie met elkaar worden geregistreerd. Gelet op het soort gegevens dat wordt geregistreerd zijn momenteel de volgende diftarsystemen in gebruik : - volume Bij een systeem gebaseerd op volume wordt een huishouden afgerekend op het volume van het (de) inzamelmiddel(en) die het huishouden gebruikt. - frequentie Bij een systeem op basis van frequentie rekent de gemeente een huishouden af op het aantal malen dat deze een inzamelmiddel voor lediging aanbiedt. - volume en frequentie Diftar op basis van een combinatie van volume en frequentie. - gewicht Bij een systeem gebaseerd op gewicht betaalt een huishouden naar rato van het gewicht van het afval dat wordt aangeboden. - gewicht en frequentie Diftar op basis van een combinatie van gewicht en frequentie. - dure zak Een bijzonder volume en frequentie systeem is de systematiek van de koopzak, ook wel dure zak genoemd. Wie meer of vaker afval aanbiedt, heeft ook meer zakken nodig en betaalt naar rato. In tabel 1 zijn de kenmerken van de meest gangbare diftar-systemen omschreven. In dit aan AOO-publicaties (AOO = Afval Overleg Orgaan) ontleende overzicht is nog geen melding gemaakt van ondergrondse verzamelcontainers als inzamelmiddel in het kader van diftar. Inmiddels zijn er al de nodige gemeenten die daarvan gebruik maken. De huishoudens kunnen tot deze voorzieningen toegang krijgen door middel van een pasje. Geregistreerd worden het gewicht of het volume (zakken) van het ingeworpen afval. In Antwerpen wordt sinds kort op beperkte schaal van ondergrondse diftar-verzamelcontainers gebruik gemaakt. 3. Gemeenten met diftar In Nederland hebben in 2007 bijna 144 van de 443 gemeenten een diftar-systeem. Dit betekent dat voor ruim 1,5 miljoen huishoudens de hoogte van de afvalstoffenheffing afhankelijk is van het afvalaanbod. 6

7 Tabel 1 Diftar-systemen en hun kenmerken ( Bron : AOO ) Diftar-systeem Verband tussen tarief en afvalaanbod Volume Frequentie Gewicht Dure zak Huishoudens betalen een variabel tarief naar rato van het volume van het (de) inzamelmiddel(en) dat zij gebruiken. Huishoudens betalen een variabel tarief naar rato van het aantal malen dat zij het (de) inzamelmiddel(en) aanbieden voor lediging. Huishoudens betalen een variabel tarief naar rato van het gewicht van het afval dat zij aanbieden. Huishoudens kopen door de gemeente voorgeschreven zakken, en betalen op deze wijze een variabel bedrag naar rato van het aantal zakken dat ze gebruiken. Verschijnings-vormen Soort afval Huishoudens kunnen kiezen uit verschillende (mini-)containerpakketten die variëren in volumegrootte. Deze krijgen zij in bruikleen van de gemeente. De (mini-)containers zijn bestemd voor huishoudelijk restafval en gft-afval. Het aantal malen dat een container voor lediging wordt aangeboden wordt geteld. Telling is mogelijk door een unieke code aan de container die verwijst naar het perceel of huishouden dat de container aanbiedt. Op basis hiervan wordt een aanslag afvalstoffenheffing opgelegd. De containers zijn bestemd voor huishoudelijk restafval en gft-afval. De hoeveelheid afval die wordt aangeboden per minicontainer wordt bij lediging aan het inzamelvoertuig gewogen. Een unieke code aan de minicontainer die verwijst naar het perceel of huishouden dat de container aanbiedt, maakt het mogelijk hoeveelheid afval en huishouden te koppelen. Op basis van de aangeboden hoeveelheid wordt een aanslag afvalstoffenheffing opgelegd. De containers zijn bestemd voor huishoudelijk restafval en gft-afval. Het afval wordt aangeboden in een speciaal bedrukte zak. Andere mogelijkheden zijn dat de aanbieder de zak zelf moet voorzien van een kenmerk (sticker, lint, e.d.) dat recht geven op inzameling. De zakken zijn bestemd voor huishoudelijk restafval en in een aantal gemeenten ook voor gftafval. De meest gangbare combinaties van diftarsystemen Volume en frequentie. De verschillende (mini-)containerpakketten zijn het vertrekpunt voor de hoogte van het vastrecht. Het tarief per lediging is gedifferentieerd per containerpakket. Heffingsgrond-slag* De afvalstoffenheffing, bestaat uit een vast tarief per containerpakket. De kosten van een (mini-)container voor gftafval zijn in de helft van de gemeenten lager dan de kosten voor een container voor restafval. In de andere helft van de gemeenten is het tarief voor restafval gelijk aan het tarief voor gft-afval Gewicht en frequentie. Naast een vast tarief vindt differentiatie plaats naar gewicht, waarbij korting of opslag, wordt toegepast naarmate minder vaak (mini-)containers worden aangeboden (andersom kan ook, waarbij korting of opslag naar gewicht wordt toegepast ) De afvalstoffenheffing, bestaat uit een vast tarief voor alle huishoudens en een variabel tarief per lediging. Een andere vorm is dat huishoudens stickers, kaarten, e.d kunnen kopen dat recht geven op het legen van het inzamelmiddel. De afvalstoffenheffing bestaat in dat geval alleen uit een vast deel. De afvalstoffenheffing, bestaat uit een vast tarief voor alle huishoudens en een variabel tarief per kilogram afval. Het variabele tarief voor gft-afval is meestal gelijk aan dat voor restafval. De afvalstoffenheffing bestaat in de meeste gevallen uit een vast tarief voor alle huishoudens. Burgers kunnen een afvalzak voor restafval kopen en in een aantal gemeenten ook een goedkopere zak voor het gft-afval. ( Bron : Senter Novem ) * bij alle systemen kan ook nog sprake zijn van tariefsdifferentiatie naar grootte van het huishouden 7

8 Figuur 1 De 140 diftargemeenten in 2003 (2007: 144 gemeenten) Bron : SenterNovem (2004) 8

9 De kenmerken van de (140) gemeenten die in 2003 een diftar-systeem hanteerden alsmede gemeenten die geen diftar-systeem hebben, zijn aangegeven in bijlage 1. De gemeenten met een diftar-systeem hebben veelal stedelijkheidsklasse 4 of 5 (weinig- tot niet stedelijke gemeenten). Geen enkele gemeente uit stedelijkheidsklasse 1 (zeer sterk verstedelijkt) en slechts 5 gemeenten uit stedelijkheidsklasse 2 (sterk verstedelijkt) hebben een diftar-systeem. In 2003 zijn circa 1 miljoen huishoudens aangesloten op volume en volume en frequentie systemen. De dure zak en diftar naar gewicht worden elk door circa twintig gemeenten gehanteerd, goed voor circa huishoudens. Op een paar uitzonderingen na liggen de meeste gemeenten met een diftar-systeem buiten de Randstad. In de provincies Limburg, Noord-Brabant, Gelderland en Overijssel hebben relatief veel gemeenten een diftar-systeem. Een aantal gemeenten heeft in het kader van een samenwerkingverband een diftar-systeem ingevoerd. Voorbeelden hiervan zijn Maasland (Provincie Limburg) en de AVRI (Provincie Gelderland). De verdeling van de verschillende tariefsystemen over de gemeenten en de betrokken huishoudens is in onderstaande tabel aangegeven. Tabel 2 Verdeling van verschillende tariefsystemen over gemeenten en huishoudens in 2007 Bron : SenterNovem 2008 In figuur 1 zijn de gemeenten die in 2003 een diftar-systeem hadden geografisch naar systeemtype weergegeven. 4. Doelen en resultaten Gemeenten streven verschillende doelen na met de invoering van een diftar-systeem. De doelen zijn veelal gericht op gedragsverandering en verlaging van de kosten. Veel genoemde doelen zijn: - stimuleren van de gescheiden inzameling - terugdringen van de hoeveelheid afval - stimuleren van preventie - veranderen van het aankoopgedrag van de burger 9

10 - belonen van goed scheidingsgedrag/ bestraffen van slecht scheidingsgedrag (de vervuiler betaalt) door een lagere afvalstoffenheffing op te leggen aan degene die minder restafval aanbiedt. - verlagen van de kosten van gemeentelijk afvalbeheer In een onderzoek van AOO (2004) is getracht een beeld te vormen van de daadwerkelijke verwezenlijking van deze doelstellingen. Van de gemeenten die tussen 1996 en 2000 een diftar-systeem (116 gemeenten; 2007: 144 gemeenten) hebben ingevoerd is o.m. per afvalstroom ( restafval, gft-afval, papier en glas) bezien hoeveel afval gescheiden in 2001 werd ingezameld in kilogram per inwoner in Als referentie zijn de resultaten van gemeenten zonder diftar aangegeven. De beschikbare gegevens aangaande van gewicht en dure zak systemen zijn gebaseerd op een beperkt aantal gemeenten. Het betreft respectievelijk 10 en 7 gemeenten van de respectievelijk 24 en 16 gemeenten die deze systemen hebben ingevoerd.. Hierdoor zijn de uitkomsten voor deze systemen indicatief. De gemiddelde hoeveelheid ingezameld restafval per diftar-systeem is aangegeven in onderstaande grafiek. Figuur 2 Gemiddelde hoeveelheid restafval per diftar-systeem in 2001 (Bron: AOO) Uit de grafiek blijkt dat er belangrijke verschillen zijn tussen de gemeenten met diftarsystemen enerzijds en de gemeenten zonder diftar anderzijds. Verder blijken er ook grote verschillen te zijn tussen de verschillende diftar-systemen onderling. Om het beeld van het effect dat de invoering van diftar heeft op de inzameling van restafval verder op scherp te krijgen is ook gekeken naar het inzamelingsresultaat in 2001 ten opzichte van het resultaat in Onderstaande figuur geeft de percentuele verschillen aan tussen beide jaren 10

11 Figuur 3 Verschil in inzamelresultaat voor huishoudelijk restafval tussen 2001 en 1995 (bron: AOO) Naast de invloed van diftar op de inzameling van restafval is de invloed van diftar op de resultaten van de gescheiden inzameling van belang. Figuur 4 geeft daarvan een beeld. Figuur 4 Totale hoeveelheid gescheiden ingezameld afval per diftar-systeem in 2001 (bron : AOO) Naast de inzamelingsituatie voor wat betreft restafval en gescheiden ingezameld afval is totale hoeveelheid in 2001 ingezameld afval voor de beeldvorming van belang. De totale hoeveelheid in 2001 ingezameld afval ziet er voor de verschillende inzamelsystemen als volgt uit: 11

12 Tabel 3 Totale hoeveelheid per inwoner ingezameld huishoudelijk afval per diftarsysteem in 2001 ( bron: AOO ) Geen diftar Volume Volume en frequentie Gewicht Dure zak Inzamelresultaat ( kg/inw.) Het beeld dat uit de hiervoor genoemde gegevens naar voren komt lijkt voor de kleinere gemeenten met een veelal landelijke signatuur houvast te bieden aan de volgende stellingen : - Diftar leidt tot een reductie van aangeboden restafval waarbij er belangrijke verschillen tussen de verschillende systemen voor wat betreft de mate waarin dat het geval is. - Diftar leidt tot een toename van de hoeveelheid gescheiden ingezameld afval voor de systemen volume en dure zak voor de systemen volume en frequentie en gewicht is dat het geval voor papier en glas maar niet voor GFT. Uit het bovengenoemde onderzoek van het AOO is verder naar voren gekomen: - De totale hoeveelheid afval afneemt in de gemeenten die een gewicht of volume en frequentie systeem invoerden. Dit wordt veroorzaakt door een sterke afname van het restafval en van het gft-afval, de afvalstromen waarvoor in deze gemeenten een variabel tarief geldt. De hoeveelheid gescheiden ingezameld papier is toegenomen, de hoeveelheid glas in mindere mate. Waar de gereduceerde hoeveelheid gft-afval in deze gemeenten blijft is onduidelijk. Mogelijkheden hiervoor zijn thuiscompostering (wordt veel in landelijke gemeenten toegepast), preventie en ongewenst ontwijkgedrag. - In de gemeenten die een dure zak invoerden is de totale hoeveelheid afval afgenomen. De gemiddelde hoeveelheid gft-afval alsmede gescheiden ingezameld papier en glas zijn toegenomen doch de hoeveelheid restafval is sterk afgenomen. - De gemeenten die een volume systeem hebben ingevoerd onderscheiden zich nauwelijks van de gemeenten zonder diftar ( zie figuren 2 en 4). De totale hoeveelheid afval neemt in deze gemeenten toe doordat de hoeveelheid restafval en de gescheiden afvalstromen zijn toegenomen. - Gemeenten die hebben besloten een gewicht systeem of dure zak in te voeren hadden voor de invoering van diftar gemiddeld al een lager afvalaanbod en een hoger aanbod van gescheiden stromen papier en glas dan de gemeenten zonder diftar. - Gemeenten met een diftar-systeem waarbij een directe relatie ligt tussen kosten en aanbod ( dure zak en gewicht systemen), behalen gemiddeld de beste resultaten. Zij hebben gemiddeld de laagste hoeveelheid huishoudelijk restafval en zamelen het meeste glas en papier in. - Inzamelgegevens over grof huishoudelijk afval (GHA) variëren behoorlijk per diftarsysteem en ook tussen de gemeenten met een zelfde diftar-systeem. Gemeenten met een Volume en frequentie systeem halen gemiddeld de hoogste inzamelresultaten voor GHA. Waarschijnlijk wordt afval met een wat groter volume eerder bij met GHA meegegeven dan met het huishoudelijk restafval. Gemeenten met een gewicht systeem behalen opmerkelijk genoeg de laagste inzamelresultaten. 12

13 - Niet alleen de invoering van diftar en de bijbehorende prijsprikkel zet burgers aan tot een beter scheidingsgedrag en afvalpreventie. Ook de bijkomende voorlichting en communicatie naar burgers, het uitbreiden en openstellen van brengvoorzieningen, het beschikbaar stellen van compostvaten en het afhaken van bedrijfsafval dragen bij aan minder afval en meer scheiding. - Burgers geven, zij het in bescheiden mate, desgevraagd aan dat zij hun aankoopgedrag wijzigen na invoering van diftar. Ook bestaat de indruk dat de invoering van diftar, met name in de kleine landelijke gemeenten, het thuiscomposteren bevordert. Diftar gemeenten bieden vaker dan gemeenten zonder diftar de mogelijkheid om luiers gescheiden aan te bieden. Tevens kan er een verschuiving bestaan van de stroom huishoudelijk restafval naar grof huishoudelijk afval. Kosten en baten De invoering van diftar brengt, ongeacht het gekozen systeem, kosten met zich mee. Wat deze kosten betreft geldt dat bij de invoering van een diftarsysteem, de verandering in het aanbod en de verdeling van afval over restafval en gescheiden stromen veelal een aanpassing van de gehele inzamelstructuur noodzakelijk maakt. Daarbij gaat het om de optimalisatie van inzamelroutes, benodigde voertuigen en teams, uitbreiding van het volume en aantal brengvoorzieningen, beschikbaarheid van grofvuil stations, aanpassing van collectieve voorzieningen, e.d.. Ook aanpassingen die niet direct gerelateerd zijn aan de invoering van diftar worden niet zelden bij invoering van diftar meegenomen en in het kostenplaatje verdisconteerd, zoals bijvoorbeeld het ondergronds brengen van brengvoorzieningen, renovatie van grof vuilstations, vervanging van afgeschreven containers, e.d.. Deze onterechte kostentoerekening vertekent uiteraard het beeld. De kosten verschillen sterk per diftar-systeem; het dure zak -systeem scoort in dit opzicht het laagst. Verder moet rekening worden houden met hogere inningskosten m.b.t. de afvalstoffenheffing. Deze kosten kunnen afhankelijk van de plaatselijke situatie sterk verschillen. Behalve kosten, brengt diftar ook baten met zich mee. De baten komen voort uit een vermindering van de verwerkingskosten als gevolg van een reductie van het afvalaanbod en meer afvalscheiding. Het besparingspotentieel is het grootst bij kleinere landelijke gemeenten. Dit komt door de grotere besparingsmogelijkheden in de kosten bij de inzameling van gft- en restafval samenhangende met de bijzondere samenstelling van huishoudelijk afval in de kleinere gemeenten t.ov. de grote gemeenten.. Bovendien zijn de reductiemogelijkheden in de kleinere gemeenten groter, bijvoorbeeld door de grotere mogelijkheden voor thuiscomposteren van gft als gevolg van het grotere aantal tuinen en de gemiddeld grotere oppervlakte per tuin. De afvalbeheerskosten zijn in gemeenten met diftar gemiddeld 15 procent lager dan in de overige gemeenten ; in 2006 bedroegen deze kosten gemiddeld 225 euro per huishouden. In gemeenten waar één tarief wordt geheven (vastrecht) of het tarief is gebaseerd op het aantal personen per huishouden bedragen de kosten respectievelijk 258 en 266 euro per huishouden. De gemiddelde afvalbeheerskosten per huishouden tussen de verschillende diftarsystemen lopen uiteen van 204 euro voor dure zak & aantal personen tot 243 euro voor volume. Opvallend is ook dat de verschillen in afvalbeheerskosten tussen gemeenten binnen eenzelfde diftarsysteem groot zijn. 13

14 Nadrukkelijk wordt bij het voorgaande opgemerkt dat de diftar-gemeenten - voor het overgrote deel kleinere gemeenten - in velerlei opzichten verschillen van de grote (ere) gemeenten. De al sterk verschillende resultaten tussen de diftargemeenten onderling kunnen voor het inschatten van het diftar-potentieel in de grote(ere) gemeenten niet of nauwelijks van betekenis zijn. Daar komt nog bij dat er geen landelijk beeld bestaat van de kostensituatie in de diftargemeenten voordat daar diftar werd ingevoerd. Op basis van het feit dat de afvalbeheerskosten in gemeenten met diftar gemiddeld 15% (2006) lager zijn kunnen dus geen betrouwbare uitspraken worden gedaan over het succes van diftar waar het betreft de beheersing van de kosten en de realisatie van de doelstelling de vervuiler betaalt. 5. Bijkomende effecten van diftar De invoering van diftar kan ook onverwachte, onbedoelde en ongewenste effecten met zich meebrengen. Veel genoemde effecten zijn: - korte termijn effect van afvalreductie ebt op langere termijn weg - vervuiling van gescheiden fracties (glasbakken, papierbakken, e.d.) - toename van zwerfafval en illegale dumping van afval - afvaltoerisme naar omringende gemeenten en dumping langs (snel)wegen en buitengebied - oneigenlijk gebruik maken van afvalvoorzieningen - misbruik en fraude - ondoorzichtigheid van de kosten voor de burger - het niet voldoen aan arbo- en hygiëne-eisen bij de inzameling Met betrekking tot deze effecten komt in het bovengenoemde onderzoek van het AOO in kort bestek het volgende naar voren : - Statistieken over de inzamelgegevens laten zien dat de aangeboden hoeveelheid afval het sterkst afneemt in het eerste jaar van invoering van diftar. In de jaren na het jaar van invoering van diftar is de verandering van de aangeboden hoeveelheid afval minder sterk en begint in een aantal gemeenten al weer licht te stijgen, vermoedelijk door de gemiddelde groei van het afval. Dit geldt niet voor gemeenten die een volume systeem invoerden, deze gemeenten lijken niet beïnvloed te zijn door de invoering van diftar. - Grotere verstedelijkte gemeenten lenen zich minder voor een diftar-systeem, omdat de voordelen zowel qua kosten als milieu ( matige uitgangspositie voor wat betreft gescheiden ingezamelde hoeveelheden ) sterk onder druk kunnen komen te staan. Dit heeft vooral te maken met het verontreinigen van gescheiden afvalstromen. - Gemeenten met een diftar-systeem waarbij een directe relatie ligt tussen kosten en aanbod ( dure zak en gewicht systemen) noemen meer voorkomende vormen van ontwijkgedrag dan gemeenten met een minder direct systeem zoals volume en volume en frequentie. - Inwoners van gemeenten met diftar zijn van mening dat de hoeveelheid zwerfvuil en illegale afvaldumpingen zijn toegenomen, maar er is geen statistisch materiaal dat deze bevindingen onderbouwt. Ook kan het zijn dat men na de invoering van diftar alerter is op de aanwezigheid van zwerfafval. 14

15 - Afvaltoerisme, misbruik en fraude komen voor. Statistisch materiaal is niet beschikbaar. Uit waarnemingen komt naar voren dat de schaal beperkt is. De meeste burgers bieden het afval conform de regels aan. Uiteraard is van belang handhavend op te treden en fraude en misbruik te ontmoedigen. - Belangrijk is om de burgers voldoende en duidelijke informatie te verstrekken over de invoering van diftar en de consequenties hiervan. Ook de facturatie van de afvalstoffen dient frequent, helder en overzichtelijk te zijn, zodat burgers de kosten aan hun aanbiedgedrag kunnen relateren. - De invoering van diftar leidt tot een ander aanbiedgedrag. Dit kan leiden tot zwaardere c.q. een grotere aantal inzamelmiddelen. - Bij het voldoen aan arbo-eisen bij de inzameling was vóór de invoering van diftar meestal het aantal minicontainers de limiterende factor, na de invoering van diftar blijkt dit steeds vaker het aangeboden tonnage te zijn 6. Juridische aspecten Hiervoor is al aangegeven dat vrijwel alle gemeenten hebben gekozen voor de afvalstoffenheffing waar het erom gaat de kosten van de afvalinzameling om te slaan over de huishoudens in de gemeente. Op basis van de afvalstoffenheffing mag een gemeente met een diftar-systeem een aanslag opleggen voor het vaste deel van de kosten van gemeentelijk afvalbeheer, ongeacht het feitelijke gebruik. Echter ten aanzien van het variabele deel van de kosten, moet de gemeente kunnen aantonen dat de gebruiker van het perceel werkelijk het aantal of de omvang van de diensten heeft genoten op basis waarvan de gemeente de hoogte van de heffing heeft bepaald. Gelet op het belastingkarakter moet de afvalstoffenheffing met de nodige waarborgen zijn omgeven. Hiervoor is een gesloten systeem nodig waarbij een directe relatie ligt tussen: - de burger die een aanslag krijgt opgelegd en gebruiker van het perceel waarop een verplichting tot inzameling van huishoudelijke afvalstoffen ligt; - het perceel en het inzamelmiddel waarvan de inhoud, gewicht en/of frequentie wordt geregistreerd bij lediging; - de registratie op het voertuig of inzamelmiddel (verzamelcontainer) en de administratie door of in opdracht van de gemeente van de geregistreerde gegevens; - de administratie en financiële vertaling in een belastingaanslag aan de betreffende burger. Bij diftar-systemen waarbij gebruik wordt gemaakt van een dure zak, wordt het variabele deel van de kosten betaald uit de verkoop van de zakken. In dit geval is er een directe relatie tussen de burger als koper en aanbieder van deze zak. Dat een dergelijk gesloten systeem noodzakelijk is blijkt uit de jurisprudentie over diftar van de afgelopen jaren. Daarbij gaat het meestal om burgers die de hoogte van de aanslag betwisten en bezwaar aantekenen bij B&W. Wanneer het bezwaar niet gegrond wordt verklaard of wordt afgewezen, staat beroep open op grond van de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb). De zaken die door de belastingkamers worden behandeld betreffen met name onenigheid over het gewicht, de frequentie van aanbieding of het volume waarop de aanslag is gebaseerd. 15

16 In deze zaken is van de gemeente verlangd om aan te tonen dat de burger onterecht de gegevens waarop de aanslag is opgelegd, ter discussie stelt. In de uitspraken blijkt dat de rechter de diftarsystematiek toetst onder andere op: - de juistheid van de relatie tussen burger-perceel-inzamelmiddel, - de fraudegevoeligheid bij aanbieding en lediging van het inzamelmiddel, - de nauwkeurigheid van de werktuigen die worden gebruikt, - de mogelijkheid om geregistreerde gegevens te bewerken, - de werkwijze bij omzetting van inzamelgegevens naar een aanslag. Dat het van belang is met de juridische aspecten afdoende rekening te houden bleek onlangs uit een uitspraak van de rechtbank Zutphen inzake een door de gemeente Apeldoorn oplegde aanslag afvalstoffenheffing voortvloeiende uit het aldaar in 2004 ingevoerde diftarsysteem. De rechtbank constateerde dat Apeldoorn had verzuimd het systeem zó in te richten dat alle burgers van de gemeente de mogelijkheid hebben een afvalstoffenheffing te betalen die is afgestemd op de hoeveelheid restafval die daadwerkelijk is aangeboden. Het laatstgenoemde kriterium leidt ertoe dat het diftarsysteem te Apeldoorn belangrijk moet worden aangepast. 7. Den Haag en diftar Den Haag geschikt voor diftar? Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat de zinvolle toepasbaarheid van diftar in een gemeente vooral lijkt samen te hangen met specifieke lokale omstandigheden, waarvan de mate van verstedelijking de belangrijkste is. Meer specifiek spelen bij de grote en zeer grote gemeenten in vergelijking met de gemiddeld kleine(ere) diftar-gemeenten een doorslaggevende rol : - het grote aantal inwoners op een beperkte oppervlakte; - het verhoudingsgewijs kleinere aantal tuinen ; - de gemiddeld geringere omvang van individuele tuinen; - het grotere aandeel van gestapelde bouw in het woningbestand; - specifieke samenstelling van de bevolking; - de grotere variatie voor wat betreft de toegepaste inzamelsystemen binnen één gemeente; - de minder gunstige uitgangspositie op het stuk van de gescheiden inzameling ( de resultaten van gescheiden inzameling zijn bij de grote gemeenten al aanzienlijk lager dan bij de kleinere gemeenten) In 92 zijn gemeenten begonnen met de toepassing van diftar. In jaar later - werd diftar toegepast in 144 van de 443 gemeenten in Nederland, wat wil zeggen dat bij 1,5 van de 5,5 miljoen huishoudens de hoogte van de afvalstoffenheffing afhankelijk is van het aangeboden afval. Wanneer dat wordt vergeleken het grote invoeringstempo van een milieumaatregel als gescheiden inzameling van afval moet worden vastgesteld dat de penetratie van diftar betrekkelijk langzaam verlopen is. Voorts moet worden vastgesteld dat diftar in hoofdzaak is ingevoerd in kleinere gemeenten in het oosten van het land met een niet zelden overwegend agrarische signatuur. Van de 36 grootste gemeenten van Nederland hebben slechts 5 van de kleinere gemeenten in deze groep recentelijk diftar ingevoerd. Van een actief propageren van diftar door de centrale overheid is anders dan bij de afvalscheiding het geval was en is geen sprake. De centrale overheid heeft zich ter zake tot op heden terughoudend opgesteld. 16

17 De hiervoor feiten en omstandigheden geven vooralsnog geen aanleiding om aan te nemen dat diftar voor een grote gemeente een geschikt instrument is om tegen aanvaardbare kosten te komen tot kostenverlaging, afvalreductie en een verhoging van het percentage gescheiden ingezameld afval. Gebrek aan relevant onderzoek De oorzaken van het feit dat diftar in een periode van 15 jaar slechts in hoofdzakelijk kleinere gemeenten met een lage adressendichtheid voet aan de grond heeft gekregen en de grotere gemeenten daar tot op heden van af hebben gezien zijn tot op heden niet systematisch onderzocht. Ook kan niet worden beschikt over de resultaten van een algemeen onderzoek ( door de centrale overheid gefinancierd ) naar de factoren die van doorslaggevend belang zijn bij de afweging : diftar invoeren of niet. De voor het overgrote deel kleinere gemeenten die tot op heden diftar hebben ingevoerd hebben die afweging veelal gemaakt op basis van een specifiek op de betrokken gemeente gericht haalbaarheidsonderzoek dat door een extern bureau werd uitgevoerd. Bij gebrek aan voldoende onderzoeksgegevens is het momenteel dus niet mogelijk om betrouwbare uitspraken te doen over de mogelijke haalbaarheid voor een gemeente als Den Haag. De onmiskenbaar positieve resultaten die elders in de kleinere gemeenten zijn behaald vormen gegeven de grote verschillen met de Haagse uitgangssituatie geen garantie dat die resultaten in de Haagse situatie ook maar bij benadering haalbaar zullen zijn. Ook uit contacten met collega s uit de grote gemeenten is gebleken dat er sterk wordt getwijfeld aan de positieve effecten van diftar voor de grote gemeenten. Uitgangssituatie voor diftar in Den Haag De haalbaarheid van diftar hangt mede af van de prestaties van gemeenten op het gebied van de gescheiden inzameling en de samenstelling van het overblijvende restafval. Hoe groter de hoeveelheid te scheiden afval is die in de restfractie is achtergebleven hoe groter de kans dat die er door middel van diftar voor een belangrijk deel aan kan worden onttrokken. Voor de prestaties op het gebied van de gescheiden inzameling van de Nederlandse gemeenten wordt verwezen naar de tabellen 1 en 2 van bijlage 2. Tabel 1 geeft de inzamelprestaties van de gemeenten in verstedelijkingsklasse 1 ( w.o. Den Haag ), terwijl tabel 2 een overzicht geeft van de gemiddelde inzamelprestaties in de verstedelijkingscategorieën 2 tot en met 5 ( CBS 2003 ). Met betrekking tot diftar zijn m.n. de volgende bevindingen op basis van de tabellen 1 en 2 van belang : - Landelijk gezien wordt in Den Haag per jaar relatief weinig huishoudelijk (rest-) afval per persoon aangeboden; - De scheidingsresultaten van de 3 grootste gemeenten wijken duidelijk af van de overige gemeenten binnen verstedelijkingscategorie 1; in de drie groten wordt m.n. aanzienlijk minder papier en GFT gescheiden aangeboden. - Het verband tussen de verschillen tussen de gemeenten voor wat betreft de adressendichtheid en het aanbod van de verschillende fracties bij GFT het meest prominent is ( > factor 10 verschil tussen de gemeenten waar het minst c.q. het meest wordt aangeboden ). Wat de samenstelling van het na scheiding overblijvende zwerfafval betreft, geldt het volgende : In 2005 heeft het AOO de resultaten van een in 2002/2003 uitgevoerde landelijke sorteeranalyse gepubliceerd. Eén van de doelstellingen van deze sorteeranalyse was de gemeenten in de gelegenheid te stellen om de samenstelling van het gemeentelijke afval, gebaseerd op lokale sorteeranalyses, te vergelijken met het landelijk gemiddelde. De 17

18 resultaten van de analyse zijn gebaseerd op een representatieve steekproef. Voor wat betreft de belangrijkste fracties zien de landelijke resultaten er in vergelijking met die uit Den Haag als volgt uit : Tabel 4 Restafval : samenstelling landelijk (2002/2003) en in Den Haag (2004) Component Samenstelling restafval Landelijk (2002/2003) Den Haag (2004) % Kg / p / jr % Kg / p / jr Groente, fruit en tuinafval (GFT) 36,0 88,2 37,1 115,8 Papier / karton 28,0 68,6 18,6 58 Glas 4,0 9,8 5 15,6 Textiel 3,1 7,6 1,2 3,7 KCA 0,23 0,6 0,4 1,2 Sub-totaal 71,33 174,8 62,3 194,3 Overig restafval 28,67 66,2 37,7 117,7 Totaal Bron : AOO (2005)/ CBS Uit de tabel blijkt dat het totaal van de fracties in het restafval die in beginsel voor gescheiden inzameling in aanmerking komt t.o.v. het totaal in Den Haag ongeveer 10 % lager is dan gemiddeld landelijk het geval is. Op basis van de genoemde onderzoeken kan in ieder geval worden vastgesteld dat - in Den Haag in vergelijking met het landelijk gemiddelde relatief weinig afval per inwoner ter inzameling wordt aangeboden ; - het restafval t.o.v. de totale hoeveelheid die in Den Haag wordt aangeboden 10 % minder afvalfracties bevat die in beginsel voor gescheiden inzameling in aanmerking komen dan gemiddeld landelijk het geval is. Technische haalbaarheid Wat technische haalbaarheid en kosten betreft geldt in globale zin het volgende : Den Haag kent momenteel de volgende naast elkaar staande inzamelsystemen : a. Minicontainers voor GFT en restafval bij laagbouw met tuin; b. Grijze zak in de gestapelde bouw c. Ondergrondse verzamelcontainers bij laagbouw in sommige gebieden met gestapelde bouw en nieuwe/gerenoveerde gebieden met laagbouw; e. Inpandige voorzieningen met laadkisten in de hoogbouw; f. Cocons met laadkisten in de hoogbouw De minicontainers (a) kunnen in beginsel door chippen eenvoudig voor diftar geschikt worden gemaakt. De tendens is de grijze zak (b) terug te dringen door de toepassing van ondergrondse containers. Vast staat echter dat de grijze zak in gebruik zal blijven in de gebieden waarin de ondergrondse containers redelijkerwijs niet geplaatst kunnen worden. De overblijvende grijze zak-gebieden kunnen in principe eenvoudigweg worden omgevormd tot gebieden waar het afval met de dure zak zal worden ingezameld. De ondergrondse containers (c) kunnen voor diftar geschikt worden gemaakt, terwijl bij de plaatsing van nieuwe containers direct met diftar rekening kan worden gehouden. Problematisch zijn de inzamelsystemen e) en f) waarbij laadkisten in gebruik zijn. Het betreft een relatief klein areaal waar deze systemen in gebruik zijn. 18

19 Gedacht zou kunnen worden aan vervanging door ondergrondse verzamelcontainers. Dit zou nader bekeken moeten worden. Duidelijk is dat een overgang naar diftar aanzienlijke investeringen zullen vergen in het voor diftar geschikt maken van inzamelsystemen, logistieke aanpassingen, aanpassingen aan inzamelvoertuigen, gegevensregistratie en verwerking, communicatie en klachtafhandeling. Daarnaast moet rekening worden gehouden met personele consequenties, communicatie en een sluitend systeem van klachtenmelding en afhandeling. Voorts zal diftar moeten leiden tot een uitbreiding van het aantal ondergrondse glas- en met name papiercontainers teneinde de burger in de gelegenheid te stellen de aan te bieden hoeveelheid restafval te verminderen door meer papier en glas gescheiden aan te bieden. Blijft daarbij de grote vraag met welke opbrengsten rekening mag worden gehouden. Zoals eerder aangegeven kunnen daarover op basis van de beschikbare gegevens zonder nader onderzoek geen betrouwbare mededelingen worden gedaan. Duidelijk is wel dat er onder de grote(ere) gemeenten sterk wordt getwijfeld aan een positieve opbrengst zowel in milieukundig als financieel op zicht. Tenslotte moet met klem worden gewezen op de aanzienlijke administratieve consequenties voor de inning van de afvalstoffenheffing die met name bij een grote gemeente met verschillende naast elkaar bestaande diftarsystemen het gevolg zullen zijn. Voorwaarde is in ieder geval een betrouwbaar daarop toegesneden automatiseringssysteem. Daarvoor zijn momenteel echter geen basispaketten beschikbaar. Belangrijke voorwaarde is verder een sluitende bevolkingsadministratie wat bijvoorbeeld met grote aantallen kamerbewoners al tot aanzienlijke problemen kan leiden. De gemeente Zutphen meende wat het laatste betreft recentelijk nog dat je er in het geval van grote aantallen kamerbewoners niet aan hoeft te beginnen. 8. Eindconclusie Uit het voorgaande blijkt dat diftar voor kleine(ere) gemeenten onder zekere voorwaarden zeker positief kan uitwerken. Daarbij moet worden aangetekend dat de situatie van gemeente tot gemeente sterk kan verschillen. Zó zelfs dat sommige van die klein(ere) gemeenten die kampen hadden met een negatief resultaat, besloten hebben de toepassing van diftar te beëindigen (recentelijk nog de gemeente Barendrecht ). Voor de invoering van diftar in Den Haag staat in ieder geval vast dat - met meerdere diftarsystemen naast elkaar gewerkt zal moeten worden - er fors geïnvesteerd zal moeten worden in materieel en inzamelvoorzieningen; - aanzienlijke inspanningen moeten worden geleverd om de komen tot een sluitende gegevensregistratie en de automatische verwerking daarvan alsmede een effectieve klachtenregistratie en afhandeling; - er aanleiding is voor grote onzekerheid omtrent de te behalen resultaten in termen van milieurendement en financiële besparingen. - de uitgangssituatie voor diftar in Den Haag in vergelijking met het landelijk gemiddelde minder gunstig is gelet op het lagere potentieel aan gescheiden aan te bieden afvalfracties in het restafval ( dit hangt onder meer samen met het feit dat in Den Haag relatief weinig afval wordt aangeboden ). Daarnaast geldt dat van de grote(ere) gemeenten slechts een paar kleine gemeenten onder de groten daadwerkelijk diftar hebben ingevoerd. 19

20 Verder heeft het rijk diftar tot op heden niet actief gepropageerd als middel om te komen tot meer afvalscheiding en afvalpreventie en een kostendoorbereking aan de burger op basis van het beginsel de vervuiler betaalt. In dit verband is ook sprekend de bevinding van het Afval Overleg Orgaan in haar bovenaangehaalde rapport uit 2004 : Grotere verstedelijkte gemeenten lenen zich minder voor een diftar-systeem, omdat de voordelen zowel qua kosten als milieu ( matige uitgangspositie voor wat betreft gescheiden ingezamelde hoeveelheden ) sterk onder druk kunnen komen te staan. Dit heeft vooral te maken met het verontreinigen van gescheiden afvalstromen. Alles overziende is het momenteel niet raadzaam om over te gaan tot de invoering van diftar. 20

21 Overzicht basisgegevens van gemeenten en diftar-systemen BIJLAGE 1 Bron : SemperNovem 21

22 BIJLAGE 2 Tabel 1 Gescheiden inzameling in de gemeenten binnen verstedelijkingscategorie 1 (zeer sterk verstedelijkte gemeenten ) 2002 Gemeente Adressendichtheid per km2 Kg / inwoner / jaar Papier glas textiel GFT Restafval Amsterdam , Den Haag , Rotterdam , Schiedam , Delft , Leiden , Utrecht Haarlem , Voorburg Groningen , Rijswijk , Vlaardingen , Bron : CBS 2003 Gescheiden ingezameld Totaal in % ( landelijke doelst.: 43 %) , , , , , , , , , , ,9 Tabel 2 Gescheiden inzameling in de verstedelijkingscategorien 2 t/m 5 ( gemiddelden per categorie) 2002 Stedelijkheidscategorie Adressendichtheid per km2 Kg / inwoner / jaar Papier Glas Textiel GFT Restafval Totaal Gescheiden Ingezameld in % / landelijke doelstelling tussen ( ) Sterk stedelijke gemeenten (cat. 2) , ,1 (53 %) Matig stedelijke gemeenten (cat. 3) Weinig stedelijke gemeenten (cat. 4) , , ,2 (56 %) 51,0 (60 %) Niet stedelijke gemeenten (cat. 5) < , Bron : CBS 2003 (bewerking DSB/M&V) 51,7 (60 %) 22