Onderzoek prognoses volumes Regiotaxi Gelderland - prognose bestek. Rapport

Transcriptie

1 Onderzoek prognoses volumes Regiotaxi Gelderland - prognose bestek Rapport

2 Onderzoek prognoses volumes Regiotaxi Gelderland - prognose bestek Rapport In opdracht van: Provincie Gelderland 13 maart 2014 Nummer: 0012-R6-D Cissonius Groep 2

3 Inhoudsopgave 1. Inleiding Aanleiding Doel en onderzoeksvragen Gebruik van rapport 5 2. Werkzaamheden Inventarisatie Analyse Telefonische interviews Alternatieve prognose Analyse vervoerdaling 8 3. Feiten en omstandigheden 9 4. Prognoses Prognose bestek Alternatieve prognoses Alternatieve prognose versus prognose bestek Verklaringen volumedaling Conclusies 18 Bijlagen A. Begrippenlijst Cissonius Groep 3

4 1. Inleiding 1.1 Aanleiding Op 1 januari 2013 is taxibedrijf Willemsen - de Koning gestart als vervoerder van de Regiotaxi Gelderland voor de percelen Achterhoek, De Vallei, Rivierenland en Stedendriehoek. Voorafgaand aan deze start heeft een Europese aanbesteding plaatsgevonden en heeft taxibedrijf Willemsen - de Koning op basis van verwachte vervoervolumes een kostprijs per zone geoffreerd. Al snel na de start bleken de vervoervolumes van de vier percelen lager te liggen dan de verwachte vervoervolumes die in het bestek waren opgenomen. In tabel 1.1 is te zien dat de prognose in het bestek in totaal hoger uitkomt dan in 2013 aan zones is gerealiseerd. Dit is totaal -13%. Tabel 1.1: Prognoses versus realisatie De realisatie van zones in 2013 is gebaseerd op de eerste zes maanden van 2013 geëxtrapoleerd naar geheel 2013 (bron: Rapport Accoris d.d. 22 oktober 2013) Gesprekken tussen de provincie en Willemsen - de Koning over een vaststelling van een compensatie hebben plaatsgevonden. Dit heeft echter niet geleid tot een overeenstemming over een financiële compensatie. Op 25 november jl. heeft Willemsen - de Koning de provincie gedagvaard en een schadevergoeding gevorderd. In dit kader wenst de provincie deskundigheid met betrekking tot de prognose en verklaringen van de daling van vervoervolumes. 1.2 Doel en onderzoeksvragen De provincie wenst een rapportage over verklaringen van de daling in vervoervolumes waarbij tevens aandacht wordt besteed aan de in het bestek d.d. 21 december 2011 opgenomen prognoses. Het gaat in essentie om inzicht te krijgen of de provincie ten tijde van het opstellen van de prognose in het bestek in redelijkheid tot betreffende prognose had kunnen komen. Het gaat er dus niet om of de provincie achteraf oordelend met andere feiten en omstandigheden en vervolgens met andere uitgangspunten ook een andere prognose hadden kunnen maken. Meer specifiek wenst de provincie antwoord te krijgen op de volgende onderzoeksvragen: Cissonius Groep 4

5 1. In hoeverre heeft de provincie in alle redelijkheid tot een prognose in het bestek d.d. 21 december kunnen komen? Waarbij in ieder geval antwoord moet worden gegeven op de volgende deelvragen: a. Welke uitgangspunten heeft de provincie bij het opstellen van de prognose in het bestek gehanteerd? b. Welke uitgangspunten zijn, op grond van de destijds beschikbare informatie, logisch en verdedigbaar? c. Had de provincie Gelderland destijds andere uitgangspunten kunnen hanteren die hadden kunnen leiden tot een andere prognose? d. Heeft de provincie Gelderland destijds voldoende feiten en omstandigheden in ogenschouw genomen? e. Is er een aanleiding om te twijfelen bij de juistheid en volledigheid van de feiten en omstandigheden die destijds bij het opstellen van de prognose voor het bestek zijn opgenomen? Zo ja, welke andere feiten en omstandigheden hadden destijds betrokken moeten worden bij het opstellen van de prognose? Welke bewijsstukken liggen daar aan ten grondslag? En had de provincie bekend moeten zijn met de (regiospecifieke) feiten en omstandigheden? 2. Indien de provincie destijds bij het opstellen van prognoses andere uitgangspunten en/ of feiten en uitgangspunten had moeten hanteren, tot welke prognose had provincie Gelderland in dat geval kunnen komen? 3. Wat zijn de verklaringen van de volumedalingen in de verschillende percelen? Hebben deze verklaringen betrekking op alle percelen of uitsluitend betrekking op bepaalde percelen? En hadden deze destijds ook betrokken moeten worden bij het opstellen van de prognose? In dit rapport proberen wij zo helder mogelijk antwoord te geven op de onderzoeksvragen. Om misverstanden te voorkomen is in bijlage A een begrippenlijst toegevoegd. 1.3 Gebruik van rapport Het is niet toegestaan dit rapport, of delen daarvan, aan derden ter beschikking te stellen zonder voorafgaande schriftelijke toestemming, tenzij de opdrachtgever genoodzaakt is uit hoofde van een wettelijke plicht, een rechtelijke-, arbitrale- of administratieve uitspraak. De Cissonius Groep draagt geen verantwoordelijkheid voor de inhoud van dit rapport ten opzichte van derden. Indien derden besluiten enige waarde toe te kennen aan de inhoud van dit rapport, dan geschied dit op eigen risico en aanvaarden wij op geen enkele aansprakelijkheid van de mogelijke gevolgen hiervan. Cissonius Groep 5

6 2. Werkzaamheden Gedurende het onderzoek zijn de volgende werkzaamheden verricht op antwoord te kunnen geven op de drie onderzoeksvragen, namelijk: Inventarisatie Analyse inventarisatie Telefonische interviews Alternatieve prognoses Analyse volumedaling De werkzaamheden worden in de volgende paragrafen beschreven. 2.1 Inventarisatie Gedurende de eerste stap van het onderzoek zijn bij de provincie Gelderland diverse documenten opgevraagd. Dit heeft er toe geleid dat de volgende documenten zijn gebruikt voor het opstellen van dit rapport: Brief aan zorginstellingen inzake aankondiging gesprek over voorwaarden van deelname aan Regiotaxi Gelderland d.d. 5 december 2006, opgesteld door de provincie Gelderland. Managementrapportage Regiotaxi Gelderland (Marap) Verslagen van de bijeenkomsten van de ambtelijke projectgroep Regiotaxi Gelderland Brief aan zorginstellingen inzake beëindiging deelname instellingenvervoer aan Regiotaxi Gelderland d.d. 15 april 2011, opgesteld door de provincie Gelderland. Brief aan de gemeenten inzake WMO vervoer 2013 Regiotaxi Gelderland inclusief bijlage Vragenformulier WMO vervoer 2013 d.d. 26 juli 2011, opgesteld door de provincie Gelderland. Verslagen van de marktconsultatie vervoer en call center Regiotaxi Gelderland d.d. 31 augustus 2011, opgesteld door de provincie Gelderland. Bestek Aanbesteding Regiotaxi Gelderland Vervoer inclusief programma van eisen d.d. 21 december 2011, inclusief de nota van inlichtingen naar aanleiding van vragen over bestek. Herhalingsbrief aan zorginstellingen inzake beëindiging instellingenvervoer per 1 januari 2013 d.d. 17 juli 2012, opgesteld door de provincie Gelderland. Brief aan zorginstellingen en cliënten inzake beëindiging gebruik comfortpas per 1 januari 2013 d.d. 17 juli 2012, opgesteld door de provincie Gelderland. Cissonius Groep 6

7 Verslagen tussen overleggen vervoerders, call center en de provincie Gelderland d.d. 19 juli 2012, 6 augustus 2012 en 23 augustus Notitie totstandkoming volumes bestek en opgave oktober 2012 d.d. onbekend, opgesteld door de provincie Gelderland. Rapport voor Willemsen - de Koning B.V. inzake berekening inzake geleden schade als gevolg van afwijkende vervoerstromen d.d. 22 oktober 2013, opgesteld door Accoris Corporate Finance BV. Excel bestanden inzake prognoses van volumes en overzichten beheersmaatregelen gemeenten. Andere documenten die zijn aangeleverd, zijn wel bestudeerd maar zijn niet meegenomen gedurende de analyse. 2.2 Analyse De informatie uit de documenten zijn geanalyseerd. Dit heeft geleid tot een overzicht van feiten en omstandigheden en het opstellen van een rekenmodel. Rekenmodel Het rekenmodel is gevuld met de maandelijkse en jaarlijkse gerealiseerde volumes (WMO en OV zones per gemeente) voor de jaren 2010 tot en met Het belangrijkste doel voor het opzetten van het rekenmodel was een verificatie van de gehanteerde vervoervolumes zoals opgenomen in het bestek. Daarnaast is het rekenmodel gebruikt voor het opstellen van een alternatieve prognose. 2.3 Telefonische interviews Na de analyse zijn telefonisch aanvullende vragen gesteld aan medewerkers van de provincie. Uit deze interviews is nadere informatie verkregen over de wijze waarop de prognose van vervoervolumes, zoals opgenomen in het bestek, zijn berekend. 2.4 Alternatieve prognose In deze stap is bezien of een alternatieve prognose moet worden opgesteld. Gedurende het opstellen van een alternatieve prognose worden alleen de feiten en omstandigheden in ogenschouw genomen zijn die de provincie had kunnen weten en eveneens sprake was van besluitvorming. Cissonius Groep 7

8 2.5 Analyse vervoerdaling Als laatste stap in het onderzoek is bezien of verklaringen kunnen worden gevonden van de volumedaling vanaf januari Ook indien geen bewijzen zijn gevonden hebben we getracht een aantal oorzaken te geven om de plotselinge daling van het vervoervolume te verklaren. Cissonius Groep 8

9 3. Feiten en omstandigheden In dit hoofdstuk beschrijven we een aantal opvallende feiten en omstandigheden die mogelijk van invloed zijn op de prognose van de vervoervolumes in het bestek. Opgaven gemeenten Ter voorbereiding op de aanbesteding vraagt de provincie aan de gemeenten per brief d.d. 16 juli 2011 middels een vragenformulier een inschatting te maken van het aantal verwachte WMO zones in Deze inschatting is noodzakelijk om richting inschrijvers aan te geven hoeveel WMO zones in 2013 worden verwacht. De provincie verzoekt de gemeenten het ingevulde vragenformulier vóór 1 september 2011 aan te leveren. De meeste deelnemende gemeente willen bezuinigen en maatregelen invoeren om het gebruik van het WMO vervoer te beperken. De deelnemende gemeente hebben moeite met het inschatten van het aantal WMO zones omdat de maatregelen en de ingangsdatum van de te nemen maatregelen nog onzeker zijn. Ook gedurende de bijeenkomsten van de ambtelijke projectgroep Regiotaxi Gelderland wordt dit door de vertegenwoordigers van gemeenten geuit. Dit heeft er toe geleid dat de meeste gemeenten zelf zijn gaan rekenen, en voor zover mogelijk, rekening houdend met de te nemen maatregelen en hun beschikbare budget. Prognose OV zones De provincie gebruikt de opgaven van gemeenten voor haar prognose van OV zones in De verwachting is dat het vervoervolume van het OV vervoer binnen de Regiotaxi vanaf 2013 zal toenemen. De achterliggende gedachte is dat beheersmaatregelen, veroorzaakt door de gemeenten, een substitutie veroorzaakt van WMO naar OV vervoer. Groepsvervoer De provincie is vanaf 2006 bezig om afspraken te maken met zorginstellingen over het gebruik van groepsvervoer van en naar zorglocaties binnen de Regiotaxi. De budgetten die beschikbaar zijn voor de Regiotaxi zijn volgens de provincie niet bestemd voor groepsvervoer. Dit vervoer wordt namelijk op een andere manier gefinancierd. De provincie informeert per brief d.d. 5 december 2006 de zorginstellingen hierover. De provincie stuurt op 15 april 2011 nog een tweede brief naar de zorginstellingen. In deze brief vraagt de provincie aan de zorginstellingen om het gebruik aan de Regiotaxi te beëindigen. De provincie Gelderland geeft in haar brief aan dat zorginstellingen die nu nog deelnemen aan de Regiotaxi uiterlijk tot 1 januari 2013 deel kunnen blijven nemen. De provincie Gelderland adviseert de Cissonius Groep 9

10 zorginstellingen tijdig een andere oplossing voor de vervoerbehoefte van haar cliënten te zoeken. De provincie Gelderland geeft de suggestie mee om samen met andere zorginstellingen vervoer in te kopen. Ruim een jaar later stuurt de provincie op 17 juli 2012 nog een brief naar de zorginstellingen waarin wordt aangegeven dat vanaf 1 januari 2013 de reismogelijkheden voor wat betreft het groepsvervoer van en naar dagbesteding binnen de Regiotaxi komt te vervallen. De provincie Gelderland geeft in de brief d.d. 17 juli 2012 aan streng toe te zien dat de Regiotaxi alleen nog wordt gebruikt voor vormen van vervoer waar het voor bedoeld is. Indien toch sprake is van oneigenlijk gebruik dan is de provincie genoodzaakt hieraan consequenties te verbinden. Onbedoeld gebruik Vanaf 2009 wordt in de regio Rivierenland de comfortpas geïntroduceerd. Aanleiding voor de introductie van de comfortpas is dat WMO reizigers naast sociaal recreatief doeleinden steeds meer individueel reizen boeken van en naar zorginstellingen. Dit wordt gezien als onbedoeld gebruik vanwege het feit dat dit vervoer op een andere manier (via de AWBZ) wordt gefinancierd. Door de comfortpas in het leven te roepen kunnen WMO reizigers met behulp van een comfortpas als OV reizigers, tegen een hogere eigen bijdrage, naar zorginstellingen reizen. Bijkomend voordeel van deze comfortpas is dat ritten en vervoervolumes van en naar zorginstellingen worden geregistreerd. In 2011 worden ook in andere regio s de comfortpassen ingevoerd. De provincie signaleert in de loop van 2012 een forse toename van het aantal OV zones door de invoering van de comfortpas. Dit leidt voor de provincie tot hogere kosten omdat de provincie het verschil tussen de kostprijs per zone en de eigen bijdrage per zone subsidieert. De provincie meent dat ook het reizen met een comfortpas moet worden gezien als onbedoeld gebruik en het verschil tussen de kostprijs per zone en de eigen bijdrage in feite door de betreffende zorginstelling moet worden betaald. De provincie stuurt op 17 juli 2012 een brief naar houders van een comfortpas, maar ook naar scholen en ziekenhuizen. De brief heeft eenzelfde strekking als de brief die de provincie op dezelfde dag naar de zorginstellingen stuurt en betrekking heeft op het groepsvervoer. Verplicht reisadvies In 2011 is al sprake dat de provincie het voornemen heeft om aan de OV reizigers van de Regiotaxi een verplicht reisadvies op te leggen. Een verplicht reisadvies vanuit het call center om met de Regiotaxi van en naar het dichtstbijzijnde OV halte/ knooppunt te kunnen reizen. De aanleiding van deze maatregel is om parallelliteit tussen het reguliere OV en Regiotaxi OV te voorkomen. Het verplicht reisadvies wordt ook als maatregel in het bestek aangekondigd. De maatregel wordt uiteindelijk pas op 1 augustus 2013 ingevoerd. Cissonius Groep 10

11 4. Prognoses In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de wijze waarop de provincie haar prognose van vervoervolumes in het bestek heeft berekend en geven wij een reactie op deze prognose. Vervolgens geven wij een alternatieve prognose weer. Tot slot vergelijken we beide prognoses. 4.1 Prognose bestek In december 2011 verwerkt de provincie de verwachte vervoervolumes in het bestek. Uitgangspunten van de verwachte vervoervolumes voor 2013 zijn de opgaven van de WMO zones door gemeenten en de prognose van het aantal OV zones door de provincie. De prognose van het aantal OV zones in 2013 bestaat uit de som van twee afzonderlijke berekeningen, namelijk: 1. Het aantal WMO zones in 2010 minus het aantal WMO zones dat gemeenten in 2013 denken af te nemen, met als uitgangspunt dat 30% van het verschil gebruik zal gaan maken van het OV (met andere woorden: 30% van de verwachte uitval WMO vervoer stroomt in 2013 weer in het OV vervoer (substitutie effect van 30%). 2. Het verwachte aantal reguliere OV zones, comfort zones en zones van OV meereizenden in Het verwachte aantal reguliere OV zones, comfort zones en zones van OV meereizenden is gebaseerd op de eerste 9 maanden van 2011 en vervolgens voor de resterende maanden van 2011 geëxtrapoleerd 1. In tabel 4.1 wordt de berekening van het aantal OV zones in 2013 per regio weergegeven. De som van de opgaven van WMO zones in 2013 door gemeenten (onderdeel b) en het aantal OV zones in 2013 (onderdeel f), zijn in het bestek opgenomen. Tabel 4.1: Berekening prognose provincie Gelderland t.b.v. bestek 1 De achterliggende berekening van het aantal geschatte zones is niet in ons bezit, maar uit telefonische interviews is bevestigd dat de berekening van het aantal zones op deze manier heeft plaatsgevonden. Cissonius Groep 11

12 Op basis van de bovenstaande berekening hebben wij de volgende opmerkingen. Actuele vervoervolumes: voor de prognose in het bestek is voor de substitutie van WMO naar OV vervoer geen gebruik gemaakt van destijds actuele vervoervolumes van WMO zones. Hiervoor is gebruik gemaakt van de gegevens uit 2010, terwijl op dat moment vervoervolumes tot en met september 2011 beschikbaar waren. Door het betrekken van actuele vervoervolumes van WMO zones bij de prognose van OV zones waren verwachte volumes destijds reëler geweest. De destijds actuele WMO zones komen met een extrapolatie naar eind 2011 in totaal zones hoger uit dan de WMO zones uit Dit is ruim 4% hoger dan het totaal aantal zones dat is opgenomen in het bestek. Groepsvervoer: het vervoervolume van het groepsvervoer is, mede gezien de stelligheid van de brief d.d. 15 april 2011 aan zorginstellingen, terecht niet opgenomen in het aantal OV zones Wellicht had men wel rekening kunnen houden met het feit dat niet alle zorginstellingen gehoor geven aan de maatregel van de provincie en sommige reizigers door de maatregel tijdelijk tussen wal en schip raken en mogelijk gebruik blijven maken van de Regiotaxi. Onbedoeld gebruik: het vervoervolume van de comfortpassen is terecht opgenomen in het aantal OV zones. De provincie wist in december 2011 van het onbedoeld gebruik af en registreerde dit met behulp van comfortpassen, maar had nog geen besluit genomen om het individueel onbedoeld gebruik te weren uit de Regiotaxi. Dit besluit is bekrachtigd door op 17 juli 2012 een brief te sturen naar o.a. de houders van comfortpassen. Het weren van het onbedoelde gebruik was in 2011 dus nog geen vaststaand feit en daarom geen reden om deze maatregel in de prognose van het bestek mee te nemen. De provincie had het weren van het onbedoeld gebruik wel in het bestek als mogelijke maatregel kunnen aankondigen. Verplicht reisadvies: In 2011 was al sprake dat de provincie het voornemen heeft om aan de OV reizigers een verplicht reisadvies op te leggen. In het bestek is deze maatregel ook aangekondigd in relatie tot een mogelijk verwacht volume effect. Op het moment van het berekenen van de prognose was echter nog geen besluit genomen over het invoeren en het moment van het invoeren van deze maatregel. Ook hierbij geldt dat deze maatregel op het moment van het maken van de prognose geen vaststaand feit was en daarom geen reden om deze maatregel in de prognose van het bestek mee te nemen. Overigens, de provincie had op basis van het bestek de mogelijkheid om maatregelen met een verwacht volume effect, zoals het weren van onbedoeld Cissonius Groep 12

13 gebruik en het verplicht reisadvies, uiterlijk drie maanden van tevoren aan de vervoerder te melden. Voor maatregelen met een verwacht volume effect per perceel van meer dan 10% geldt een termijn van tenminste zes maanden. 4.2 Alternatieve prognoses In paragraaf 4.1 is aangegeven dat bij de berekening van de prognose in het bestek geen rekening is gehouden met actuele vervoervolumes van WMO zones. Daarnaast is volgens ons geen rekening gehouden met een tijdelijke instroom van groepsvervoer doordat mogelijk enkele zorginstellingen niet direct gehoor geven aan de maatregel van de provincie en sommige reizigers tijdelijk tussen wal en schip raken en mogelijk gebruik blijven maken van de Regiotaxi. Rekening houdend met bovengenoemde feiten menen wij een alternatieve prognose van het aantal OV zones 2013 op te stellen dat bestaat uit de som van drie afzonderlijke berekeningen, namelijk: Een prognose van het aantal WMO zones in 2011 op basis van gerealiseerde WMO zones tot en met september 2011 met een extrapolatie naar het einde van 2011 minus het aantal WMO zones dat gemeenten in 2013 denken af te nemen, met als uitgangspunt dat 30% van het verschil gebruik zal gaan maken van het OV vervoer (met andere woorden: 30% van de verwachte uitval WMO vervoer stroomt in 2013 weer in het OV vervoer). Een prognose van het aantal reguliere OV zones in 2011 (inclusief de comfort zones en zones van OV meereizenden) op basis van gerealiseerde OV zones tot en met september 2011 met een extrapolatie naar het einde van Een prognose van het aantal zones groepsvervoer in 2011 op basis van gerealiseerde groepsvervoer zones tot en met september 2011 met een extrapolatie naar het einde van 2011 met als uitgangspunt dat slechts 5% van deze zones in 2013 terugkomen in het OV vervoer. In de alternatieve prognose zijn de volgende uitgangspunten meegenomen: Actuele trends en ontwikkelingen van volumes: De beschikbare volumes zijn op het moment van het berekenen van prognoses meegenomen. In de alternatieve prognoses zijn beschikbare volumes per maand geëxtrapoleerd naar het einde van het jaar. Hierdoor wordt met de toen actuele opwaartse en neerwaartse trends en ontwikkelingen rekening gehouden. Percentage WMO zones die vanaf januari 2013 instromen in het OV vervoer: vanaf 2013 hebben WMO geïndiceerden die geen of nog gedeeltelijk gebruik kunnen van maken van het WMO vervoer de Cissonius Groep 13

14 mogelijkheid om gebruik te maken van de Regiotaxi, maar dan als OV reizigers. De eigen bijdrage van dit alternatief ligt in een stuk hoger, namelijk 2,00 per OV zone in plaats van 0,55 per WMO zone. Naar verwachting zal forse vraaguitval optreden vanwege het grote verschil in eigen bijdragen. Echter, sommige reizigers hebben mogelijk geen alternatief. Onze inschatting is dat circa 30% van de uitval in het WMO vervoer gebruik gaat maken van het OV vervoer. Percentage groepsvervoer dat vanaf 1 januari 2013 instroomt in het OV vervoer: De provincie heeft op 15 april 2011 per brief richting zorginstellingen aangegeven dat het groepsvervoer per 1 januari 2013 niet meer mogelijk is. Door de stelligheid van de brief is onze inschatting dat circa 5% van het groepsvervoer in 2013 weer instroomt in de Regiotaxi. De 5% heeft met name betrekking op zorginstellingen die tijdelijk geen gehoor geven aan het verzoek van de provincie en reizigers die mogelijk door de maatregel tussen wal en schip vallen en tijdelijk gebruik blijven maken van de Regiotaxi. Tabel 4.2: Alternatieve prognose OV zones In tabel 4.2 is te zien dat de alternatieve prognose van OV zones in totaal uitkomt op zones. 4.3 Alternatieve prognose versus prognose bestek In tabel 4.3, rij e, is te zien dat de alternatieve prognose in totaal OV zones (3%) hoger uitkomt dan de prognose in het bestek. De reden van het verschil is gelegen in het feit dat in de alternatieve prognose rekening wordt gehouden met actuele groei van WMO zones in de regio Achterhoek, Rivierenland en De Vallei die een in totaal een groter substitutie effect teweeg brengt. Tabel 4.3: Verschil alternatieve prognose met prognose bestek Cissonius Groep 14

15 Gerelateerd aan de prognose van het totale vervoervolume (WMO en OV vervoer) betekent dat de alternatieve prognose leidt tot een 1% hoger verwacht vervoervolume ten opzichte van de prognose in het bestek (zie tabel 4.3, rij f). Het verschil tussen de realisatie van zones en de prognose in het bestek is in totaal zones (zie tabel 1.1) en dit verschil kan dus niet (voor een gedeelte) worden verklaard door de alternatieve prognose. Cissonius Groep 15

16 5. Verklaringen voor volumedaling Er is niet één specifieke verklaring te benoemen die heeft geleid tot een daling van het vervoervolume. Er is volgens ons sprake van een combinatie van verschillende oorzaken. Bezuinigingen bij gemeenten Bezuinigingen hebben geleid tot beheersmaatregelen met als gevolg een daling van vervoervolumes binnen het WMO vervoer. In regio Rivierenland was het aantal WMO in 2013 lager dan hetgeen de gemeenten in 2011 voor het bestek hebben opgegeven. Substitutie effect Het substitutie effect van de instroom van WMO reizigers naar het OV vervoer is wellicht lager dan waarmee in de prognose van het bestek rekening mee is gehouden. Onbedoeld gebruik Naar alle waarschijnlijkheid speelt het beleid van de provincie Gelderland om het onbedoeld gebruik te weren zeker mee bij de daling van het vervoervolume van OV zones. In de zomer van 2012 heeft de provincie het besluit genomen om het onbedoelde gebruik te weren. De provincie geeft in de brief d.d. 17 juli 2012 aan streng toe te zien dat de Regiotaxi alleen nog wordt gebruikt voor vormen van vervoer waar het voor bedoeld is. In de Managementrapportage Regiotaxi Gelderland (Marap) 2012 is te zien dat het aantal comfort zones oploopt tot jaarlijks zones. Het afschaffen van de comfortpas per 2013 in combinatie met het weren van onbedoeld gebruik kan een groot deel van de daling van het vervoervolume verklaren. Bezuinigingen zorginstellingen Eind 2012 werden zorginstellingen geconfronteerd met forse bezuinigingen op de vergoeding van het vervoer van en naar zorginstellingen (dagbesteding). Tot 2013 waren de beschikbare normbedragen voor het vervoer afdoende om zonevervoer van cliënten per Regiotaxi tegen OV tarief te bekostigen. Na 2013 waren deze normbedragen zo laag dat zonevervoer met de Regiotaxi hieruit niet volledig kon worden gefinancierd. Tevens zijn zorginstellingen vanaf eind 2012 fors gaan besparen op vervoer en hebben diverse maatregelen getroffen, waaronder het dichter bij huis brengen van locaties van dagbestedingen. Deze ontwikkeling heeft geleid tot minder en kortere ritten. Cissonius Groep 16

17 Vrijwilligersvervoer Het aantal initiatieven van vrijwilligersvervoer is vanaf 2013 toegenomen. Vrijwilligersvervoer is een alternatief voor WMO en OV reizigers en heeft mogelijk geleid tot een daling van het aantal zones. Actieve lobby vervoerders Voormalige vervoerders van de Regiotaxi en vervoerders van zorginstellingen hebben, wel of niet in overleg met zorginstellingen, mogelijk actief reizigers benaderd om het vervoer bij hen onder te brengen. Deeltaxi Vijfstromenland In regio Rivierenland is Deeltaxi Vijfstromenland gestart. Voormalige reizigers van de Regiotaxi maken vanaf 2013 mogelijk gebruik van dit nieuwe vervoersysteem. Het aantal WMO zones is in deze regio ook harder gedaald dan andere regio s. Cissonius Groep 17

18 6. Conclusies In dit hoofdstuk van het rapport geven wij een beknopt antwoord op de gestelde onderzoeksvragen: 1a. Welke uitgangspunten heeft de provincie bij het opstellen van de prognose in het bestek gehanteerd? De provincie heeft haar prognoses van het aantal OV zones in 2013 opgesteld op basis van de som van twee afzonderlijke berekeningen: Het aantal WMO zones in 2010 minus het aantal WMO zones dat gemeenten in 2013 denken af te nemen, met als uitgangspunt dat 30% van het verschil gebruik zal gaan maken van het OV vervoer (met andere woorden: 30% van de verwachte uitval WMO vervoer stroomt in 2013 weer in het OV (substitutie effect van 30%); Het verwachte aantal reguliere OV zones, comfort zones en zones van OV meereizenden in Het verwachte aantal reguliere OV zones, comfort zones en zones van OV meereizenden is waarschijnlijk gebaseerd op de eerste 9 maanden van 2011 met een extrapolatie naar het einde van De provincie heeft in haar prognose rekening gehouden met het wegvallen van het groepsvervoer per 1 januari Daarnaast heeft de provincie in het bestek maatregelen opgenomen die mogelijk op termijn worden ingevoerd en kunnen leiden tot een volume effect. Eén van deze maatregelen die in het bestek is beschreven betreft het verplicht reisadvies voor OV reizigers. Het weren van onbedoeld gebruik is niet als maatregel in het bestek beschreven. Door het benoemen van toekomstige maatregelen heeft de provincie willen aangeven dat de prognose in het bestek een momentopname is en dat de realisatie van zones afhankelijk is van toekomstige maatregelen waarover nog geen besluit is genomen. De provincie heeft daarom in het bestek aangegeven invoering van maatregelen met een verwacht volume effect uiterlijk drie maanden van tevoren aan de vervoerder te melden. Voor maatregelen met een verwacht volume effect per perceel van meer dan 10% geldt een termijn van tenminste zes maanden. Door de opname van deze meldingsplicht in het bestek heeft de provincie volgens ons mogelijke invoering van toekomstige maatregelen terecht niet meegenomen in haar prognose. De provincie had volgens ons wel meer inzicht kunnen geven in de berekening van de prognose. Door meer inzicht te geven in de uitgangspunten hadden de inschrijvers een beter beeld gehad over de wijze waarop de prognose in het bestek tot stand is gekomen. Cissonius Groep 18

19 1b. Welke uitgangspunten zijn, op grond van de destijds beschikbare informatie, logisch en verdedigbaar? 1c. Had provincie Gelderland destijds andere uitgangspunten kunnen hanteren die hadden kunnen leiden tot een andere prognose? De substitutie van WMO zones naar OV zones is zeker verdedigbaar, maar weliswaar als een maximale percentage aan te merken. Voor WMO reizigers was volgens ons destijds geen vergelijkbaar alternatief voorhanden en was het niet onlogisch om dergelijk percentage te hanteren. Daarnaast waren voor dergelijke substitutie effecten geen referenties uit (landelijke) onderzoeken beschikbaar. Het wegvallen van het groepsvervoer is terecht niet meegenomen in het totaal aantal OV zones, echter de provincie had in haar prognose wel rekening kunnen houden met het feit dat niet alle zorginstellingen direct gehoor geven aan deze maatregel van de provincie en sommige reizigers door de maatregel tijdelijk tussen wal en schip raken en mogelijk gebruik blijven maken van de Regiotaxi. Het opnemen van een percentage van 5% voor de instroom van het voormalig groepsvervoer naar het OV vervoer was reëel geweest. Echter, het opnemen van 5% aan instroom zou tot een hogere prognose in het bestek hebben geleid. 1d. Heeft de provincie Gelderland destijds voldoende feiten en omstandigheden in ogenschouw genomen? De provincie heeft naar onze mening destijds voldoende feiten en omstandigheden in ogenschouw genomen. Dit betreffen onder andere maatregelen die kunnen leiden tot een toekomstig volume effect. Eén van deze maatregelen betreft het verplicht reisadvies voor OV reizigers. Op het moment van het berekenen van de prognose was echter nog geen besluit genomen over het invoeren en het moment van invoeren van deze maatregel. Dit geldt eveneens voor het weren van het onbedoeld gebruik. Beide maatregelen waren op het moment van het maken van de prognose geen vaststaand feit en volgens ons geen reden om deze maatregelen in de prognose mee te nemen. 1e Is er een aanleiding om te twijfelen bij de juistheid en volledigheid van de feiten en omstandigheden die destijds bij het opstellen van de prognose voor het bestek zijn opgenomen? Zo ja, welke andere feiten en omstandigheden hadden destijds betrokken moeten worden bij het opstellen van de prognose? Welke bewijsstukken liggen daar aan ten grondslag? En had de provincie bekend moeten zijn met de (regio-specifieke) feiten en omstandigheden? Cissonius Groep 19

20 Tijdens het opstellen van de prognose waren actuele vervoervolumes beschikbaar. Deze actuele vervoervolumes zijn niet geheel meegenomen in de prognose. In de prognose van de OV zones voor het bestek is bij het berekenen van het substitutie effect uitgegaan van WMO zones uit 2010, terwijl op dat moment gegevens tot en met september 2011 beschikbaar waren. Door het betrekken van actuele vervoervolumes van WMO zones bij de prognose van OV zones waren verwachte volumes destijds reëler geweest. De destijds actuele WMO zones komen met een extrapolatie naar eind 2011 in totaal zones hoger uit dan de WMO zones uit Dit is ruim 4% hoger dan het totaal aantal zones dat is opgenomen in het bestek. 2. Indien provincie Gelderland destijds bij het opstellen van prognoses andere uitgangspunten en/ of feiten en uitgangspunten had kunnen of moeten hanteren, tot welke prognoses had provincie Gelderland in dat geval moeten komen? Een alternatieve prognose voor het bestek is gemaakt. In de alternatieve prognoses is rekening gehouden met destijds actuele vervoervolumes die vervolgens zijn geëxtrapoleerd naar het einde van het jaar. Daarnaast is rekening gehouden met een substitutie effect van WMO zones naar OV zones. Het gehanteerde substitutie effect is bepaald op 30%. Tevens is rekening gehouden met een geringe instroom van voormalige reizigers van groepsvervoer (5%). De alternatieve prognose komt in totaal OV zones (3%) hoger uit ten opzichte van de prognose in het bestek (zie tabel 6.1, rij e.). De reden van het verschil is gelegen in het feit dat in de alternatieve prognose rekening wordt gehouden met actuele groei van WMO zones in de regio Achterhoek, Rivierenland en De Vallei die in totaal een groter substitutie effect teweeg brengt dan de prognose in het bestek. Gerelateerd aan de prognose van het totale vervoervolume (WMO en OV vervoer) betekent dat de alternatieve prognose leidt tot een 1% hoger verwacht vervoervolume ten opzichte van de prognose in het bestek (zie tabel 6.1, rij f.). Het verschil in zones tussen de prognose in het bestek en de alternatieve prognose is dus zeer gering. Tabel 6.1: Verschil alternatieve prognose met prognose bestek Cissonius Groep 20

21 3. Wat zijn de verklaringen van de volumedalingen in de verschillende percelen? Hebben deze verklaringen betrekking op alle percelen of uitsluitend betrekking op bepaalde percelen? En hadden deze destijds ook betrokken moeten worden bij het opstellen van de prognose? Er is niet één specifieke verklaring te benoemen voor de daling van de vervoervolumes. De volgende verklaringen zijn denkbaar: 1. Bezuinigingen bij gemeenten hebben plaatsgevonden met als gevolg een daling van WMO zones. In regio Rivierenland was het aantal WMO in 2013 lager dan hetgeen de gemeenten in 2011 voor het bestek hebben opgegeven. 2. Minder dan verwachte instroom van WMO reizigers naar het OV vervoer (substitutie effect). 3. Het beleid van de provincie Gelderland om vanaf 2013 het onbedoeld gebruik tegen te gaan. 4. Eind 2012 werden zorginstellingen geconfronteerd met forse bezuinigingen op de vergoeding van het vervoer van en naar zorginstellingen (dagbesteding). Deze ontwikkeling heeft geleid tot minder en kortere ritten. 5. Het aantal initiatieven van vrijwilligersvervoer is vanaf 2013 toegenomen. Vrijwilligersvervoer is een alternatief voor WMO en OV reizigers. 6. Voormalige vervoerders van de Regiotaxi en vervoerders van zorginstellingen hebben, voorafgaand aan de start op 1 januari 2013, mogelijk actief zorginstellingen en reizigers benaderd om het vervoer bij hun onder te brengen. 7. Voormalige reizigers van de Regiotaxi maken vanaf 2013 mogelijk gebruik van Deeltaxi Vijfstromenland in de regio Rivierenland. Het aantal WMO zones is in deze regio ook harder gedaald dan andere regio s. De eerste twee genoemde verklaringen zijn meegenomen in de berekening van de prognose in het bestek. De gemeenten hebben namelijk bij de prognose van WMO zones, voor zover mogelijk, rekening gehouden met de te nemen maatregelen en hun beschikbare budget. De provincie heeft rekening gehouden met de instroom van WMO reizigers naar het OV vervoer. Deze instroom is mogelijk geringer geweest dan van tevoren was voorzien. De overige verklaringen zijn volgens ons feiten en omstandigheden die na 21 december 2011 hebben plaatsgevonden en dus terecht niet zijn meegenomen in de berekening van prognose in het bestek. Cissonius Groep 21

22 Bijlagen Cissonius Groep 22

23 Bijlage A: Begrippenlijst Beladen reistijd: Bestek: Comfortpas: Comfort zone: Commercieel tarief: Declarabele zones: Eigen bijdrage: Gemeente: Groepsvervoer: Indicatie: De tijdsduur tussen het instapmoment van de eerste klant tot en met het uitstapmoment van de laatste klant waarbij tijdens die rit er voortdurend minimaal één reiziger in het voertuig aanwezig is. Door de provincie ter beschikking gestelde informatie genaamd Aanbesteding Regiotaxi Gelderland d.d. 21 december Vervoerpas bestemt voor een individuele WMO reiziger met ritten van en naar zorginstellingen. Een zone van een reiziger met een comfortpas die de vervoerder bij de provincie Gelderland in rekening mag brengen. Een comfort zone betreft ook een opstapzone. Het tarief dat geldt voor de reiziger per OV zone bij ritten langer dan de gesubsidieerde reikwijdte van het vervoersysteem. De zones die de vervoerder bij de provincie Gelderland in rekening mag brengen. Het bedrag dat de reiziger afrekent op basis van de door de opdrachtgever vastgestelde tarieven. Ook wel reizigersbijdrage genoemd. Een gemeente die participeert in Regiotaxi Gelderland. Vervoer van groepen cliënten van en naar locaties van zorginstellingen bekostigd op basis van beladen reistijd. Aanvullende kwaliteitseis die door afnemers kan worden toegekend aan individuele reizigers. Cissonius Groep 23

24 Onbedoeld gebruik: Opdrachtgever: Opstapzone: OV meereizende: OV reiziger: OV reizigerstarief: OV vervoer: OV zone: Provincie: Provincie Gelderland: Regio: Gebruik van de Regiotaxi dat kostendekkend wordt gefinancierd op basis van een wettelijke regeling anders dan WMO. De provincie Gelderland Een extra zone per rit die de vervoerder bij de opdrachtgever, OV reiziger en WMO reiziger in rekening mag brengen. Een OV reiziger die meereist met een reiziger van andere doelgroep, zoals bijvoorbeeld een WMO reiziger. Een reiziger die gebruik maakt van Regiotaxi Gelderland tegen het OV-reizigerstarief en niet op titel van de WMO of een andere regeling gebruik maakt of kan maken van het vervoer. Reizigersbijdrage per zone die OV-reizigers betalen. Tarief wordt vastgesteld door de provincie Gelderland. Vervoer dat door de Regiotaxi Gelderland wordt verricht en bestemd is voor de OV reiziger. Een zone van een OV reiziger die de vervoerder bij de provincie Gelderland in rekening mag brengen. Een OV zone betreft ook een opstapzone. Provincie Gelderland Het grondgebied van de gehele provincie Gelderland met uitzondering van het grondgebied van de Stadsregio Arnhem- Nijmegen. Een samenwerkingsverband tussen gemeenten. Cissonius Groep 24

25 Regio Achterhoek: Regio De Vallei: Regio Rivierenland: Regio Stedendriehoek: Regiotaxi: Reiziger: Reizigersbijdrage: Rit: Vervoerder: Samenwerkingsverband tussen de gemeenten Aalten, Berkelland, Brockhorst, Doetinchem, Oost Gelre, Oude IJsselstreek en Winterswijk en vormt tevens een gezamenlijk perceel onder dezelfde naam. Samenwerkingsverband tussen de gemeenten Barneveld, Ede, Renswoude, Rhenen, Scherpenzeel, Veenendaal en Wageningen en vormt tevens een gezamenlijk perceel onder dezelfde naam. Samenwerkingsverband tussen de gemeenten Buren, Culemborg, Druten, Geldermalsen, Lingewaal, Maasdriel, Neder-Betuwe, Neerijnen, Tiel, West Maas en Waal, en Zaltbommel en vormt tevens een gezamenlijk perceel onder dezelfde naam. Samenwerkingsverband tussen de gemeenten Apeldoorn, Brummen, Epe, Lochem, Voorst en Zutphen en vormt tevens een gezamenlijk perceel onder dezelfde naam. De landelijk gekozen benaming voor systemen waarin de taxi per zitplaats wordt verhuurd aan eenieder en/of aan doelgroepen, binnen de provincie Gelderland rijdend onder de naam Regiotaxi Gelderland. Iedereen die van Regiotaxi Gelderland gebruik wenst te maken. Het bedrag dat de reiziger afrekent op basis van de door de opdrachtgever vastgestelde tarieven. Ook wel eigen bijdrage genoemd. De verplaatsing die een reiziger maakt of meerdere reizigers tegelijkertijd maken. De rechtspersoon, dan wel een vertegenwoordiger van een combinatie van rechtspersonen, die op basis van de Cissonius Groep 25

26 aanbesteding, wordt belast met de uitvoering van ritten voor Regiotaxi Gelderland. Vervoerpas: Vervoervolumes: WMO: WMO reiziger: WMO reizigerstarief: WMO vervoer: WMO zone Zone: Zorginstelling: Pas ter identificatie van de reiziger en ter registratie van een rit. Aantallen OV en WMO zones. Wet Maatschappelijke Ondersteuning, die gemeenten onder meer de taak geeft om mensen met een beperking in hun mobiliteit te compenseren. Reiziger die op basis van de WMO door een gemeente wordt gecompenseerd in een mobiliteitsbeperking en tegen WMO reizigerstarief reist met Regiotaxi Gelderland. Reizigersbijdrage/ eigen bijdrage per zone die WMO reizigers betalen. Tarief wordt vastgesteld door de gemeente. Vervoer dat door de Regiotaxi Gelderland wordt verricht en bestemd is voor de OV reiziger. Een zone van een WMO reiziger die wordt gedeclareerd door de vervoerder. Een OV zone betreft ook een opstapzone. Een zone, zoals vastgesteld in de atlas gebiedszonering stads- en streekvervoer Nederland Instelling die verantwoordelijk is voor de zorg van AWBZ cliënten en tevens verantwoordelijk is voor het vervoer van en naar locaties van dagbestedingen voor cliënten met een indicatie voor vervoer. Cissonius Groep 26

27

28