Onderwerp Perceptiekosten en tarieven bestemmingsheffingen en retributies

Transcriptie

1 Wethouder van Financiën en Stadsbeheer Sander Dekker Gemeente Den Haag Retouradres: Postbus 12600, 2500 DJ Den Haag De voorzitter van Commissie Bestuur Uw brief van Uw kenmerk Onderwerp Perceptiekosten en tarieven bestemmingsheffingen en retributies Ons kenmerk PBS/ RIS Doorkiesnummer adres Aantal bijlagen Datum 9 november 2012 Geachte voorzitter, Met deze brief informeer ik u over de kosten van het heffen en invorderen van de gemeentelijke belastingen, de zogeheten perceptiekosten en de kosten van de uitvoering van de Wet WOZ. Uw commissie heeft daarom gevraagd. Omdat er een relatie is tussen perceptiekosten en de tarieven van bestemmingsheffingen en retributies, informeer ik u in deze brief ook over de door de directeur der Gemeentebelastingen onderzochte tarieven van deze heffingen. De perceptiekosten zijn namelijk een onderdeel van de kostenopstelling die de basis vormt voor de tarieven van bestemmingsheffingen en retributies. Hierbij geldt de wettelijke eis dat deze tarieven maximaal kostendekkend mogen zijn. 1. Perceptiekosten Daling perceptiekosten Onderzocht zijn de begrote perceptiekosten 2011 en de uitsplitsing van deze kosten naar soort belasting, zoals de OZB en de afvalstoffenheffing. Hierdoor bestaat er nu een goed inzicht in wat het kost om een belasting uit te voeren, zoals uw commissie heeft gevraagd. Ons doel is om de perceptiekosten in 2014 met tenminste 10% te laten dalen. Dit is afgesproken in het Belastingplan Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat de perceptiekosten in 2011 ten opzichte van het referentiejaar 2009 met ruim 13% zijn gedaald als gevolg van ingezette bezuinigingen en verlaging van de overhead. De beoogde daling is daarmee gerealiseerd. Inlichtingen bij S. Vermaat Postadres: Postbus 12600, 2500 DJ Den Haag Telefoon: Bezoekadres: Spui 70, Den Haag Fax: Internetadres:

2 PBS/ Onderwerp onderzoek Onderzoek is gedaan naar de perceptiekosten per belasting. Ook de kosten van de uitvoering van de Wet WOZ zijn in het onderzoek betrokken. Het onderzoek is door de directeur der Gemeentebelasting en in nauwe samenwerking met de Gemeentelijke Accountantsdienst uitgevoerd. Hiertoe is gebruik gemaakt van een nieuw toerekenmodel waarin de verdeling van de perceptiekosten over de belastingen is herijkt. Ook hebben we gekeken naar de verdeling van de perceptiekosten in directe kosten en indirecte kosten. Dit onderscheid is van belang voor eventuele verdere besparingsmogelijkheden op de perceptiekosten. Het deel van de perceptiekosten dat betrekking heeft op de directe kosten van de Dienst Publiekszaken/Belastingzaken (vanaf nu kortweg "Belastingzaken" genoemd) is beïnvloedbaar. Het gaat hier om salaris- en personeelskosten en de materiële kosten van Belastingzaken en betreft 51% van de perceptiekosten. Het resterende deel (49%) wordt aan Belastingzaken opgelegd. Dit betreft de (doorbelaste) huisvestingskosten, de (doorbelaste) ICT-kosten en de overhead. Hierbij dient rekening te worden gehouden dat deze kosten slechts beperkt door Belastingzaken is te beïnvloeden. De bovenstaande verdeling zal nog nader worden onderzocht: bijvoorbeeld in het geval dat bepaalde staffuncties aantoonbaar meer werk voor één specifieke sector uitvoert. Het ligt overigens niet in de lijn der verwachting dat een verdere verbijzondering van bovengenoemd aspect tot grote wijzigingen (van de omvang) van de perceptiekosten van Belastingzaken zal leiden. Wat zijn perceptiekosten? Onder perceptiekosten worden de kosten verstaan van het heffen en innen van gemeentelijke belastingen. Tegenover deze kosten staan ook opbrengsten. Als burgers zich niet aan de betaaltermijnen houden, krijgen zij daarvoor een aanmaning, zonodig gevolgd door een dwangbevel. Een aanmaning en een dwangbevel bevatten een wettelijke kostenopslag. In het nieuwe toerekenmodel zijn de opbrengsten uit (dwang)invordering (2011: circa 2,8 miljoen) meegenomen in de berekening van de perceptiekosten. Immers, de kosten die met deze invorderingsactiviteiten zijn gemoeid, worden verhaald op de burger die weigert te betalen. Met andere woorden: de vervuiler betaalt!. Deze activiteiten zijn daarmee volledig kostendekkend. Uit de literatuur volgt dat de kosten van activiteiten die een direct verband hebben met de heffing of invordering van een belasting tot de perceptiekosten behoren. In de praktijk werkt dit als volgt. Als voorbeeld nemen we de afvalstoffenheffing. De kosten van de volgende activiteiten behoren tot de perceptiekosten van de afvalstoffenheffing: het vaststellen en versturen van de aanslagen afvalstoffenheffing (als onderdeel van de woonlastennota); het invorderen van de aanslagen afvalstoffenheffing; het behandelen van bezwaar- en beroepschriften tegen de afvalstoffenheffing; het behandelen van verzoeken om ontheffing afvalstoffenheffing (bij verhuizing); het behandelen van verzoeken om kwijtschelding van de afvalstoffenheffing. Een aantal zaken valt hier niet onder. Geen perceptiekosten zijn bijvoorbeeld de kosten van inzameling en verwerking van huisvuil en de kosten van handhaving. Bij deze activiteiten is er geen rechtstreeks verband met de heffing of invordering van afvalstoffenheffing. Dit is wel een voorwaarde voor de perceptiekosten. Een ander voorbeeld is de parkeerbelasting. Bij de parkeerbelasting gaat het om de activiteiten die samenhangen met het opleggen en versturen van (duplicaat) naheffingsaanslagen parkeerbelasting (parkeerboetes). Het gaat dan om de kosten van de volgende activiteiten: het versturen van de (duplicaat) naheffingsaanslagen; het invorderen van de naheffingsaanslagen (aanmaning, dwangbevel ed.); het behandelen van beroepschriften tegen de naheffingsaanslag.

3 PBS/ De kosten van behandeling van bezwaarschriften tegen naheffingsaanslagen parkeerbelasting zijn in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten. Uitkomsten onderzoek In 2011 zijn de perceptiekosten per belasting voor het eerst nauwkeurig in beeld gebracht. Dit is getoetst door de Gemeentelijke Accountantsdienst. De accountantsdienst heeft geconcludeerd dat de kosten op basis van acceptabele verdeelsleutels op transparante wijze zijn toegerekend aan de belastingen. De uitkomsten zijn hierna weergegeven. Perceptiekosten, totaal De begrote perceptiekosten 2011 zijn in totaal 13,1 miljoen afgerond. De perceptiekosten zijn daarmee in twee jaar tijd met circa 2 miljoen, ofwel ruim 13% gedaald. Naast het totaal van de kosten, hebben we ook gekeken naar de kosten per belasting, zoals uw commissie heeft gevraagd. Perceptiekosten, uitgesplitst naar belasting In onderstaande tabel zijn de perceptiekosten uitgesplitst naar belasting. De tabel laat ook de verhouding zien tussen de perceptiekosten van een belasting en de opbrengst van deze belasting. Daarmee geeft de tabel inzicht in wat het kost om de belasting uit te voeren. Dit zegt iets over de doelmatigheid van een belasting. Omdat dit de eerste keer is dat we een dergelijke meting hebben verricht, kan deze meting als een nulsituatie worden beschouwd. Een jaarlijkse meting biedt een interessant meerjarenperspectief in de ontwikkeling van de perceptiekosten. De hoogte van de perceptiekosten is afhankelijk van het soort belasting. Dat zien we terug in de cijfers in onderstaande tabel. Uit de tabel kan verder worden afgeleid dat de perceptiekosten in totaal circa 13,1 miljoen, ofwel 6,1% van de totale opbrengst bedragen. WOZ/belastingsoorten Opbrengsten 2010 ( x 1.000) Perceptiekosten¹ (x 1.000) Verhouding perceptiekosten versus opbrengsten (%) Uitvoering Wet WOZ OZBgebruikersbelasting ,2% OZBeigenarenbelasting ,1% Toeristenbelasting ,2% Hondenbelasting ,5% Precariobelasting ,4% Rioolheffing ,6% Parkeerbelasting² ,9% Afvalstoffenheffing ,4% Precario Reclame ,2% Leges (met name ,4% WABO) Overig (BIZ en civiele incasso) Totaal: ,1% ¹ Het gaat hier uitsluitend om de perceptiekosten van Belastingzaken. ² Dit betreft uitsluitend de opbrengst en perceptiekosten van de naheffingsaanslagen parkeerbelasting. De perceptiekosten hangen samen met het werk dat gedaan moet worden. De ene belasting is arbeidsintensiever dan de ander. De belasting met de minste uitvoeringskosten is de toeristenbelasting (0,2% van de opbrengst). De ondernemer doet jaarlijks aangifte bij de gemeente en draagt de toeristenbelasting af. Er zijn weinig inspanningen nodig om het geld in te vorderen.

4 PBS/ Bij de parkeerbelasting (afgerond 24%van de opbrengst) is dit anders. Veel belastingplichtigen voor de parkeerbelasting zijn niet in Den Haag of ook niet in Nederland woonachtig. Dit heeft een negatief effect op het betaalgedrag, waardoor het invorderingsproces intensiever en dus ook kostbaarder is. Dit geldt niet alleen voor Den Haag, ook andere gemeenten hebben met deze invorderingsproblematiek te maken. Hierbij past de kanttekening dat bij de parkeerbelasting handhaving van het parkeergedrag voorop staat en niet het genereren van inkomsten. Effecten nieuw toerekenmodel Nu de begrote perceptiekosten per belasting voor 2011 bekend zijn, kan een vergelijking worden gemaakt met de perceptiekosten in de oude situatie. Deze vergelijking kan overigens maar ten dele worden gemaakt omdat in het oude toerekenmodel wel is gekeken naar de totale perceptiekosten en de kosten van de kostendekkende belastingen, maar er niet is gedifferentieerd naar alle belastingen. Zo zijn bijvoorbeeld de perceptiekosten van de afvalstoffenheffing en rioolheffing in het oude model wel berekend, maar bood het model geen inzicht in de perceptiekosten van de hondenbelasting. Het oude model gaf daarom geen volledig inzicht in de kosten per belasting. Wél weten we op basis van het oude model dat de perceptiekosten in zijn totaliteit in 2011 ten opzichte van het referentiejaar 2009 circa 2 miljoen lager zijn geworden. Het nieuwe toerekenmodel verdeelt, in tegenstelling tot het oude model, de kosten volledig over alle belastingen. In het nieuwe model zijn ook andere keuzes gemaakt in uitgangspunten en verdeelsleutels met als doel om de kosten zo nauwkeurig mogelijk aan de belastingen toe te rekenen. Dit leidt ertoe dat er verschuivingen optreden in de perceptiekosten per belasting. De belangrijkste verschuivingen zijn in de onderstaande tabel weergegeven. WOZ/belastingsoorten Perceptiekosten begroting 2011 (x 1.000) OUD Perceptiekosten begroting 2011 (x 1.000) NIEUW Verschil t.o.v. oude situatie (x 1.000) Verschil t.o.v. oude situatie (%) Uitvoering Wet WOZ % Rioolheffing % Parkeerbelasting ,3% Afvalstoffenheffing % Uit de tabel volgt dat de kosten van de uitvoering van de Wet WOZ in het nieuwe toerekenmodel zijn gedaald. De reden is dat in het oude model veel interne kosten aan de WOZ zijn toegerekend. Dit is gebeurd omdat deze kosten in het verleden op declaratiebasis in rekening konden worden gebracht bij het rijk en de waterschappen. Dit declaratiemodel bestaat niet meer. Nu hebben de gemeenten geen invloed meer op de hoogte van de WOZ-declaratie. Omdat de waardering ook gebruikt wordt voor onder andere de inkomstenbelasting en de erfbelasting van het rijk en de heffingen van het waterschap is daarom nu in het gemeentefonds een vergoeding geregeld voor de WOZ-activiteiten. In het nieuwe kostenmodel zijn de kosten van de WOZ geactualiseerd en zijn voor de toerekening van deze kosten andere verdeelkeuzes gemaakt met als gevolg dat er minder kosten aan de WOZ zijn toegerekend. Een andere in het oog springende wijziging is de toename van de perceptiekosten afvalstoffenheffing. Deze toename kan worden verklaard doordat het nieuwe model uitgaat van geactualiseerde kosten die volgens gewijzigde uitgangspunten en verdeelsleutels zijn toegerekend. Omdat bij de afvalstoffenheffing, in tegenstelling tot andere belastingen, veel kwijtscheldingsverzoeken en bezwaar- en beroepschriften worden behandeld, zijn de perceptiekosten afvalstoffenheffing relatief hoog. Veel bezwaarschriften afvalstoffenheffing worden ontvangen in verband met het recht op ontheffing bij verhuizing. Conclusie Voor het eerst zijn de perceptiekosten per belasting inzichtelijk en onderbouwd in beeld gebracht. Een belangrijke conclusie die uit het onderzoek naar voren is gekomen, is dat de perceptiekosten zijn gedaald.

5 PBS/ Deze daling is onder andere een gevolg van de bezuinigingen die de voormalige GBD in 2010 heeft ingezet. Belastingzaken heeft deze lijn in 2011 voortgezet. Ook de vorming van de Dienst Publiekszaken waar Belastingzaken onderdeel van uitmaakt, heeft mede door toepassing van een nieuwe methodiek van (interne) kostenverdeling bijgedragen aan de daling van de perceptiekosten. De hierdoor gerealiseerde besparing van ruim 13% voldoet aan de afspraak in het Belastingplan om de perceptiekosten met tenminste 10% te laten dalen. 2. Tarieven bestemmingsheffingen en retributies Belastingzaken heeft in samenwerking met de Gemeentelijke Accountantsdienst de tarieven 2011 van de bestemmingsheffingen en retributies onderzocht. Specifiek betreft het de tarieven van de afvalstoffenheffing en rioolheffing (bestemmingsheffingen) en de tarieven van de begraafrechten, marktgelden, binnenhavenbelasting en een deel van de legesverordening (retributies). Wij hebben gekeken of de kosten op aannemelijke wijze en binnen de wettelijke kaders zijn toegerekend. Daarmee hebben wij inzicht gekregen in de mate van kostendekking van de tarieven. Dit inzicht is van belang om vast te kunnen stellen of wordt voldaan aan de wettelijke eis van maximaal kostendekkende tarieven. Ons onderzoek naar de tarieven van bestemmingsheffingen en retributies is onderdeel van het Belastingplan Daarin is afgesproken om uitvoering te geven aan het principe dat retributies en bestemmingsheffingen in principe kostendekkend moeten zijn. Hiertoe is in het Belastingplan afgesproken om een periodieke check naar efficiency en kostentoerekening bij retributies en bestemmingsheffingen in te voeren. Deze afspraak is in het Belastingplan opgenomen omdat de directeur Belastingzaken de taak heeft dit alles gemeente breed te bewaken. Wettelijk kader Bestemmingsheffingen zijn belastingen waarvan de opbrengst wordt gebruikt om de kosten te betalen van de door de gemeente verleende diensten. Een voorbeeld daarvan is de afvalstoffenheffing. De opbrengst van de afvalstoffenheffing dient ter bestrijding van de kosten van het inzamelen en verwerken van huisvuil. Bij een bestemmingsheffing hoeft er geen sprake te zijn van een directe gemeentelijke tegenprestatie. De afvalstoffenheffing is bijvoorbeeld ook verschuldigd als de gebruiker van een woning geen afval aanbiedt. Bij een retributie is dit anders. Bij een retributie is er altijd sprake van een (directe) gemeentelijke tegenprestatie. Een voorbeeld daarvan is de leges voor de verstrekking van een paspoort of rijbewijs. Voor bestemmingsheffingen en retributies geldt de wettelijke eis dat de geraamde baten niet hoger mogen zijn dan de geraamde lasten. Dit betekent dat de tarieven wettelijk gezien maximaal kostendekkend mogen zijn. Als niet wordt voldaan aan de eis van maximale kostendekkendheid, dan kan de belastingrechter in een procedure de belastingverordening geheel of gedeeltelijk onverbindend verklaren. Voor de gemeente kan dit ingrijpende (financiële) gevolgen hebben. Verder geldt de eis dat alleen die kosten via de tarieven op de burger mogen worden verhaald voor zover deze in enig verband staan met de dienstverlening. Bij de afvalstoffenheffing bijvoorbeeld mogen de kosten die samenhangen met het ophalen en verwerken van huisvuil, zoals de kosten van personeel inclusief management en materieel (o.a. huisvuilwagens) worden toegerekend. Kosten die op geen enkele wijze in verband te brengen zijn met de dienstverlening mogen niet via de tarieven worden verhaald. Dergelijke kosten zullen via de algemene middelen of anderszins bekostigd moeten worden. Afbakening Wij hebben - samenhangend met de wettelijke eis van maximale kostendekkendheid - gekeken naar de tarieven van de bestemmingsheffingen en retributies. De zuivere belastingen, zoals de OZB en de hondenbelasting, zijn buiten het onderzoek gehouden. Voor deze belastingen geldt de eis van maximale kostendekkendheid namelijk niet. De inkomsten hiervan vloeien naar de algemene middelen.

6 PBS/ Bevindingen Voor de afvalstoffenheffing, rioolheffing, begraafrechten en binnenhavenbelasting is vastgesteld dat de kosten op aannemelijke wijze en binnen de wettelijke kaders zijn toegerekend. Verder is vastgesteld dat voor de verordeningen afvalstoffenheffing, rioolheffing, begraafrechten en binnenhavenbelasting in 2011 is voldaan aan de wettelijke criteria voor kostendekkendheid. De kostendekkendheid van de Algemene legesverordening kan op dit moment nog niet worden bepaald. Daarvoor moeten eerst ook de overige hoofdstukken van deze verordening worden getoetst. Dat gebeurt in het vierde kwartaal van 2012 en 2013 zodat we in de loop van 2014 een compleet beeld hebben. Ook over de marktgeldverordening kan formeel nog geen uitspraak worden gedaan over de kostendekkendheid. Daarvoor is eerst aanvullende informatie nodig. In 2012 wordt deze verordening opnieuw getoetst. 3. Evenwichtige financiële balans Perceptiekosten Voor bestemmingsheffingen en retributies geldt dat het tarief wordt gebaseerd op de kosten van de dienstverlening. Tot die kosten behoren ook de perceptiekosten. De perceptiekosten maken overigens maar een gering deel uit van de totale kosten van de dienstverlening. Voor de afvalstoffenheffing geldt dat de stijging van de perceptiekosten gecompenseerd wordt door een daling van de overige toerekenbare kosten. Er zijn daarom per saldo geen gevolgen voor de tarieven afvalstoffenheffing Ook de tarieven rioolheffing 2013 wijzigen niet als gevolg van het gebruik van het nieuwe toerekenmodel. Tegenover een daling van de perceptiekosten staat een stijging van de overige aan de riolering toerekenbare kosten. Voor de zuivere belastingen, zoals de OZB, de toeristenbelasting en de hondenbelasting, is er geen directe relatie tussen tarief en perceptiekosten omdat het hier niet om kostendekkende heffingen gaat. Kostendekkendheid bestemmingsheffingen en retributies Ook de bevindingen over de kostendekkendheid van bestemmingsheffingen en retributies hebben geen gevolgen voor de tarieven Dit was ook niet de insteek van het onderzoek. We hebben specifiek gekeken of ten aanzien van de bestemmingsheffingen en retributies wordt voldaan aan de wettelijke eis van maximaal kostendekkende tarieven. Effect op begroting 2012 De bevindingen over de perceptiekosten en de tarieven bestemmingsheffingen en retributies hebben geen invloed op de opbrengsten van de heffingen. In die zin blijft de begroting ongewijzigd. De begroting moet in technische zin wél worden gewijzigd in verband met de interne verrekening van de perceptiekosten tussen de Dienst Publiekszaken en de Dienst Stadsbeheer (verloopt budgettair neutraal). De bijbehorende begrotingswijziging is bij het Halfjaarbericht 2012 aan de raad voorgelegd. 4. Vervolg In deze commissiebrief heb ik u geïnformeerd over de perceptiekosten en de kostendekkenheid van tarieven en bestemmingsheffingen. Deze exercitie heeft niet alleen interessante informatie opgeleverd over de kosten per belasting, maar heeft ook inzicht gegeven in de kostendekkendheid van de onderzochte heffingen en retributies. Jaarlijks zullen we de perceptiekosten actualiseren. Omdat er een relatie is met een aantal belastingtarieven (bijvoorbeeld afvalstoffenheffing en rioolheffing) informeren we de raad jaarlijks hierover bij het aanbieden van de belastingverordeningen. Dit zullen we doen aan de hand van een geactualiseerd overzicht van de perceptiekosten. Deze commissiebrief kan worden beschouwd als een eerste voortgangsrapportage op de ontwikkeling van de perceptiekosten.

7 PBS/ Verder zullen wij in 2012 en 2013 de legestarieven van de overige gemeentelijke diensten (waaronder de Dienst Stedelijke Ontwikkeling en de Dienst Publiekszaken) onderzoeken. Bovendien willen we ons onderzoek een structureel karakter geven. Dit betekent dat jaarlijks van alle bestemmingsheffingen en retributies de kostenonderbouwing wordt geactualiseerd. Deze onderbouwing zal minimaal eens in de drie jaar door Belastingzaken, in samenwerking met de Gemeentelijke Accountantsdienst, worden getoetst. Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Met vriendelijke groet, Marjolein de Jong Waarnemend Wethouder Financiën en Stadsbeheer