Hieronder gaan wij in op de toezegging. In de bijlage lichten wij de bekostiging van onderwijshuisvesting en relevante ontwikkelingen verder toe.

Transcriptie

1 Memo Aan : Gemeenteraad Van : Noortje Devriese Doorkiesnummer : Datum : Afschriften : B.Burema, J. Pieters, H.Zijp Bijlage(n) : inclusief Betreft : Normvergoeding en bekostiging onderwijshuisvesting Normvergoeding en bekostiging onderwijshuisvesting In de raadsvergadering van 23 mei jl is toegezegd bij de oordeelsvormende bespreking verder te spreken over normbedragen onderwijshuisvesting. Toegezegd is meer inzage te geven in (1) meerkosten om te voldoen aan de voorwaarden van het bouwbesluit en (2) de daar nog opkomende meerkosten om te voldoen aan de gemeentelijke wensen ten aanzien van duurzaamheid. Hieronder gaan wij in op de toezegging. In de bijlage lichten wij de bekostiging van onderwijshuisvesting en relevante ontwikkelingen verder toe. 1. Meerkosten Bouwbesluit 2015 De gemeentelijke verordening is gebaseerd op de normbedragen van de VNG. De normbedragen voor nieuwbouw en uitbreiding van schoolgebouwen worden jaarlijks geïndexeerd. Sinds 2011 is de normvergoeding negatief geïndexeerd terwijl de eisen voor schoolgebouwen steeds verder worden aangescherpt (tussen is het normbedrag met ruim 20% verlaagd). De negatieve indexering hangt samen met de prijsontwikkeling in de bouw. De aanscherping is het gevolg van diverse wijzigingen van het Bouwbesluit. De zwaardere eisen in Bouwbesluit brengen hogere investeringskosten met zich mee. De eisen hebben vooral betrekking op energieprestatie en binnenklimaat. Ten aanzien van Frisse scholen moet nu voldaan worden aan minimaal klasse B voor de thema s Energie en Luchtkwaliteit (voorheen was dit klasse C). De aanscherping heeft niet geresulteerd in bijstellen van de normbedragen, noch zijn er middelen meegekomen via het gemeentefonds. Als gevolg hiervan hebben de normbedragen geen directe relatie meer met de daadwerkelijke bouwkosten en zijn de bouwkosten aanmerkelijk hoger dan de huidige bouwbudgetten op basis van de normbedragen. IBAN NL64BNGH

2 De VNGnormvergoeding 1 voor nieuwbouw van een basisschool is 1.359,-/m2. Er is geen landelijk onderzoek naar de meerkosten bekend. De gemeente Utrecht 2 heeft naar aanleiding van een doorrekening van de financiële consequenties van het Bouwbesluit 2015 vorig jaar de nieuwbouwkosten van een basisschool bijgesteld naar 1.850,- /m2 (+36% tov VNG) De normbedragen van de VNG zijn niet bindend, het staat gemeenten vrij om andere bedragen te hanteren. De meeste gemeenten nemen de normvergoeding en stellen daarnaast aanvullend budget beschikbaar voor bijvoorbeeld duurzaamheid. 2. Meerkosten gemeentelijke duurzaamheidsambitie De gemeente Utrechtse Heuvelrug heeft aanvullende duurzaamheidsambities gesteld voor nieuwe (school)gebouwen waaronder het behalen van minimale GPR/EPC score 3. Daarom biedt de verordening voorzieningen onderwijshuisvesting gemeente Utrechtse Heuvelrug sinds 2015 de mogelijkheid voor een gemeentelijke bijdrage aan duurzaamheid (4% van normbedrag nieuwbouw/uitbreiding), mits het schoolbestuur minimaal eenzelfde bedrag investeert. Voorwaarde voor het beschikbaar stellen van extra budget is het behalen van de vereiste GPR/EPC score. In de meerjareninvesteringsplannen in het IHP is rekening gehouden met dit extra budget. De duurzaamheidstoeslag wordt toereikend geacht om met integrale oplossingen te voldoen aan de gestelde duurzaamheidseisen. Vanuit de gedachte dat deze maatregelen ook ten goede komen aan (verlaging van) de gebouwgebonden exploitatiekosten worden schoolbesturen geacht hieraan bij te dragen. De normvergoeding inclusief deze duurzaamheidstoeslag is 1.468,-/m2 (+8%). Een eerste verkenning bij een beperkt aantal andere gemeenten laat zien dat veel gemeenten extra budget beschikbaar stellen voor duurzaamheid en/of verbeteren binnenklimaat zoals Frisse Scholen (zie bijlage). De gemiddelde verhoging ligt daarbij op 0-15% boven het normbedrag. Een nadere verkenning kan meer inzicht geven in de specifieke eisen, randvoorwaarden en budgetten. Nader onderzoek is nodig voor inzicht in eventuele overlap tussen gemeentelijke duurzaamheidsambities en de duurzaamheidsmaatregelen die voortvloeien uit Bouwbesluit. Doorkijk: BENG/Nul op de Meter scholen De recente aanscherping van het Bouwbesluit hangt samen met Europese en nationale wetgeving die steeds meer aansturen op energiezuinige schoolgebouwen. Als gevolg daarvan zullen Nederlandse scholen stapsgewijs steeds energiezuiniger moeten worden gebouwd. Vanaf eind 2020 moeten alle nieuwe gebouwen in Nederland bijna-energieneutrale gebouwen (BENG) zijn4). Dit betekent dat nieuwe gebouwen in de toekomst in een jaar bijna evenveel energie opwekken als verbruiken (voor de gebouwgebonden energie). Ook de gemeente Utrechtse Heuvelrug krijgt hiermee te maken. Deze eisen zijn (nog?) niet meegenomen in de normvergoeding onderwijshuisvesting van het Rijk. De investeringskosten zijn sterk afhankelijk van de gekozen maatregelen en de technische mogelijkheden. Verwacht wordt dat, door de snelle technologische ontwikkelingen, er steeds meer mogelijk wordt en 1 Gemiddelde basisschool van 8 groepen, prijspeil 2016 (IHP) 2 Meerjarenperspectief Onderwijshuisvesting , gemeente Utrecht, prijspeil Doorrekening door Bouwkosten Data Bureau BDB 3 Nieuwbouw: GPR score van minimaal 8,0 gemiddeld, 8,0 voor energie en 50% verscherpte EPC 4) Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) 2

3 oplossingen steeds betaalbaarder worden. Onderzoek uit toont aan dat de kosten voor het realiseren van een BENG-school gemiddeld uitkwamen op 2.066,-/m2 (+52% tov VNG). BDB incl. bouwbesluit Referentie BENG VNG norm 2016 GUH incl dzh (+8% ) (2015) (Financiele analyse) /m verschil tov VNG 8% 36% 52% pp2016 pp 2016 pp 2015 pp2012 Figuur 1: overzicht normvergoedingen/kosten per m2 Conclusie en vervolg De VNG normvergoedingen zijn niet (langer) toereikend voor het realiseren van hedendaagse nieuwe schoolgebouwen. Het verschil tussen de vergoeding en werkelijke kosten neemt de komende jaren naar verwachting verder toe door de aanscherping van (internationale en nationale) wetgeving die gericht is op energieverbeterende prestaties van gebouwen. Ondanks aanvullend budget m.b.t. duurzaamheid staat de ambitie om in Utrechtse Heuvelrug om voor alle leerlingen zo veel mogelijk goede, duurzame schoolgebouwen te realiseren (IHP ), onder druk. De meerkosten Bouwbesluit 2015 tov VNG vergoeding zijn geraamd op een verhoging van ca. 52%. Deels zit hier overlap met gemeentelijke duurzaamheidambities (+8% tov VNG) en het streven naar gezond binnenklimaat waarvoor veel gemeenten extra budget beschikbaar stellen. De financieringsmogelijkheden en de mogelijke verhoging van de normvergoeding dienen nader te worden onderzocht, gebruikmakend van lokale en nationale initiatieven, kennis en ervaringen. Vervolg: Onderzoeksvragen (juli-september 2016) - Op welke wijze kan de bekostiging beter aansluiten bij de werkelijke kosten en de gemeentelijke ambities? Wat zijn de financiële consequenties? - Welke mogelijkheden zijn er voor de financiering van duurzaamheidsmaatregelen binnen bestaand beleid/programma s/subsidies/derden/? 5 Financiële analyse bijna-energie-neutrale-scholen, AHB Consultancy, nov

4 - Welke bijdrage kan worden verwacht van gemeente/schoolbestuur/derden? - Op welke wijze kan het binnenklimaat van bestaande gebouwen worden verbeterd? Wat is daarvoor nodig? Wat zijn de financiële consequenties? 4

5 Bijlage bij Normvergoeding en bekostiging onderwijshuisvesting In de bijlage lichten wij de bekostiging van onderwijshuisvesting en relevante ontwikkelingen verder toe: 1. Bouwkosten en aanbestedingsklimaat 2. Verkenning bekostiging andere gemeenten 3. Investeringsverbod 4. Ontwikkelingen duurzaamheid en energie 1. Bouwkosten en aanbestedingsklimaat De afgelopen jaren kon bij de realisatie van nieuwe scholen nog geprofiteerd worden van aanbestedingsvoordelen. Dat tij lijkt nu te keren. Marktanalyse 6 laat zien dat de voordelen van het gunstige aanbestedingsklimaat ten einde zijn nu het herstel van de bouwmarkt doorzet, en de jaren met continue prijsdaling definitief achter ons liggen. Sinds de bodem in 2015 werd bereikt laat de bouwkostenindex een constante verbetering (verhoging) zien. De aanbestedingsresultaten laten daarnaast steeds minder vaak een (voor de opdrachtgever) voordelig resultaat zien. Verwacht wordt dat aan het einde van 2015 over het algemeen geen aanbestedingskortingen meer zullen worden gegeven en er bij langlopende projecten weer rekening gehouden dient te worden met een plus om prijsstijgingen tijdens de bouw af te kopen. Naar verwachting zullen de bouwkostenindex en de aanbestedingsindex eind 2015/begin 2016 elkaar weer kruisen, waarmee aanbestedingsvoordelen weer tot het verleden behoren. 2 Verkennning bekostiging andere gemeenten Een eerste (globale) verkenning bij twaalf Nederlandse gemeenten levert het volgend op: Aanvullend budget inwoners onderwijshuisvesting Doel: tot % Frisse scholen/binnenklimaat % Duurzaamheid/Energie Kwaliteit inclusief duurzaam/frisse > % scholen Alle (12) gemeenten stellen aanvullend budget beschikbaar bovenop de VNG-normvergoeding. Meestal onder de voorwaarde dat hiermee geïnvesteerd wordt in Frisse Scholen en/of duurzaamheid. Sommige gemeenten stellen daarenboven nog extra vergoeding per specifieke (duurzaamheids)maatregel beschikbaar. Zowel enkele kleine als grote gemeenten kiezen voor het maken van individuele afspraken over de hoogte van de aanvullende vergoeding (maatwerk). De grote gemeenten baseren zich daarbij zichtbaar op financiële analyse van werkelijke bouwkosten 7. Overige gemeenten kiezen voor een (gemaximeerde) procentuele ophoging die mede afhankelijk is van de aard en omvang van maatregelen. Driekwart van de gemeenten 6 Igg bouweconomie, Marktanalyse Q3-2015; bouwkostenindex.nl 7 Zoals Kwaliteitskader Huisvesting Basisonderwijs (2014). Ontwikkeld op initiatief van schoolbesturen/po-raad en uitgegeven door Kenniscentrum Ruimte-ok. Voorjaar 2016 is een soortgelijk Kwaliteitskader voor het voortgezet onderwijs gepubliceerd. 5

6 vult aan met 15% of meer. Wijze van verantwoording (of prestatie-indicatoren) zijn niet specifiek meegenomen in deze verkenning. Opmerking: het betreft slechts een beperkt aantal gemeenten. 3. Investeringsverbod primair onderwijs De Wet op het primair onderwijs 8 (WPO) bepaalt dat schoolbesturen het geld uit de lumpsumfinanciering moeten besteden aan datgene waarvoor het is bedoeld en waarvoor de schoolbesturen verantwoordelijk voor zijn. Schoolbesturen mogen op basis van de WPO niet investeren in nieuwbouw en uitbreiding van schoolgebouwen, omdat dit valt onder de gemeentelijke zorgplicht. Sinds de overheveling van het buitenonderhoud (2015) zijn verantwoordelijkheden verschoven. Nu ligt de verantwoordelijkheid voor het gehele onderhoud van een schoolgebouw bij schoolbesturen, voorheen was dit gescheiden in buitenonderhoud (gemeente) en binnenonderhoud (schoolbestuur). Vanuit deze uitgebreide verantwoordelijkheid mogen schoolbesturen investeren in (kwalitatieve) gebouwverbeteringen. Staatssecretaris Dekker heeft bij de behandeling van dit wetsvoorstel hierover gezegd 9 dat in die gevallen waar het schoolbestuur geld wil inzetten op het terrein van de onderwijshuisvesting dat kan voor onderhoud en voor aanpassingen aan het gebouw. Bijvoorbeeld het treffen van maatregelen om het binnenklimaat te verbeteren of het doorvoeren van functionele of duurzame aanpassingen. Voorwaarde voor een dergelijke investering is dat deze zich in een redelijke termijn laat terugverdienen en zich beperkt tot een redelijk bedrag 10. Een definitie van deze twee begrippen is er niet. Bij nieuwbouw is dit bovendien slechts mogelijk boven de gemeentelijke normvergoedingen. Omdat nieuwbouw ook meestal leidt tot kostenbesparing voor het schoolbestuur is het niet onredelijk dat het schoolbestuur een bijdrage levert, aldus PO-Raad. Het investeringsverbod is nog steeds van kracht maar het is schoolbesturen - onder voorwaardentoegestaan te investeren in het schoolgebouw. Alleen is het schoolbesturen en gemeenten nog steeds niet duidelijk wat deze voorwaarden precies inhouden. De staatssecretaris hanteert ondertussen een terughoudend sanctiebeleid en heeft zich bereid verklaard na te denken over aanpassing van het investeringsverbod om schoolbesturen meer investeringsruimte te geven, mits de PO-Raad en VNG tot afspraken komen. De PO-Raad en de VNG zijn daarom nu in gesprek over schoolbestuurlijke investeringen: waarvan terugverdieneffecten ten gunste komen van schoolbesturen; die boven de eisen van het Bouwbesluit uitgaan; met beperkt financieel risico; waarvan de terugverdientermijn helder is. In het najaar wordt hierover meer duidelijkheid verwacht. Omdat de accountantscontrole op jaarrekeningen nog is gebaseerd op regels die uitgaan van een algeheel inversteringsverbod, stellen sommige schoolbesturen zich terughoudend op ten aanzien van het investeren in huisvesting. 8 Artikel 148 WPO, vergelijkbare artikelen in WVO en WEC 9 Bijlage bij Kamerbrief december PO-Raad 6

7 4. Ontwikkelingen energiezuinig/energieneutraal, duurzaamheid Op veel plaatsen in Nederland zijn gemeenten en schoolbesturen actief met het verduurzamen van (school)gebouwen. Zo heeft Ruimte-OK met het onderwijsveld en het Rijk de Green Deal ontwikkeld, bieden energieleveranciers programma s aan voor financieringsmogelijkheden van specifieke duurzaamheidsinvesteringen (zonnepanelen op school- en gymdaken) en verschijnen regelmatig nieuwe rapportages over best-practices op dit gebied. Naast schoolbesturen en gemeente zijn er ook actieve bewoners, bedrijven en (financiële) professionals (banken, Economic Board Utrecht EBU) die zich hiervoor willen inzetten. De mogelijkheden en kansen voor gemeente Utrechtse Heuvelrug dienen nader te worden onderzocht. Financieringsvraagstuk Het verbeteren van energieverbruik, en daarmee de gebouwgebonden exploitatiekosten, en het verduurzamen van huisvesting is een gemeenschappelijk belang. De recente aanscherping van het Bouwbesluit voor nieuwbouw draagt hieraan bij. Maar ook voor bestaande verouderde schoolgebouwen is soms kwaliteitsslag noodzakelijk (binnenklimaat, energie). Bij de ontwikkeling van duurzame gebouwen ervaren gemeente en schoolbesturen belemmeringen, onder meer door de gescheiden bekostiging van investering en exploitatie. In het financieringsvraagstuk spelen de beperkte mogelijkheden die schoolbesturen hebben/ervaren om zelf te investeren ook een rol (zie Investeringsverbod). 7