Symposium De Commissie van Beroep: je hebt elkaar nodig

Transcriptie

1 Symposium De Commissie van Beroep: je hebt elkaar nodig Afscheid van prof. mr. L.H. van den Heuvel Wat doe je als de zeer gewaardeerde voorzitter van de Commissie van Beroep na 25 jaar opstapt omdat hij 70 is geworden? Een symposium organiseren om hem in het zonnetje te zetten! Dat idee kreeg op vrijdag 27 mei 2011 vorm in Hotel Karel V in Utrecht. Prof. Leen van den Heuvel, emeritus hoogleraar sociaal recht, werd geëerd voor zijn inspanningen in de diverse beroepscommissies met een bijzondere bijeenkomst en kreeg een wel heel speciaal cadeau als dank. Diverse sprekers lieten hun licht schijnen over de Commissie van Beroep, blikten terug en keken in de toekomst. Mr. Hilde Mertens, directeur/bestuurder van de Stichting Onderwijsgeschillen die het symposium organiseerde, heette iedereen welkom en gaf aan blij te zijn met de hoge opkomst. Het is ook niet niks om na 25 jaar voorzitterschap van de Commissie van Beroep afscheid te nemen. Mertens gaf aan dat Van den Heuvel een zeer deskundige, betrokken en bevlogen voorzitter is geweest die in de eerste plaats goed luisterde en mensen de ruimte gaf hun verhaal te kunnen doen. Na zorgvuldig wikken en wegen deed de Commissie dan uitspraak, waarbij Van den Heuvel altijd liet blijken hoe je elkaar als juristen en onderwijsdeskundigen nodig hebt om tot een weloverwogen oordeel te komen. Als eerste nam de scheidend voorzitter zelf het woord. Leken, hoezo leken? prof. mr. L.H. van de Heuvel Hoe scherp ben je op je 70 e? zo begon Leen van den Heuvel zijn inleiding. Zelf denkt hij nog scherp genoeg te zijn voor het voorzitterschap van de Commissie van Beroep. De vraag is of de overige commissieleden dat ook vinden. Of ze vinden het of ze zijn zo vriendelijk geweest om mijn onscherpte te verzwijgen. Hoe dan ook, Van den Heuvel heeft reden om dankbaar te zijn. Toen hij hoorde dat hij op dit symposium ook mocht spreken, wist hij al snel waar het over moest gaan. Is in de Commissie van Beroep sprake van pseudorechtspraak? Alle leden zijn immers leken. Wat nou leken, zo vroeg hij zich af. Ze begonnen 25 jaar geleden inderdaad als leken, maar de commissieleden zijn in de loop der tijd zeer kundig gebleken. Juristen en onderwijskundigen vulden elkaar altijd heel goed aan. De meeste uitspraken waren zo gefundeerd dat de rechter tot eenzelfde oordeel zou komen, zegt Van den Heuvel niet zonder trots. Hij blikte vervolgens terug naar de begintijd midden jaren tachtig in de Hogeschool Eindhoven, waar de eerste zittingen plaatsvonden. De secretaris was een HRM-medewerker van de hogeschool die al snel gewraakt werd wegens verbondenheid met een procespartij. Uiteindelijk leidde dit incident tot de verhuizing naar Woerden waar de Commissie samen met een geschillencommissie medezeggenschap onder één stichting ging functioneren in een gebouw waar ook een werkgeversclub was gevestigd. Omdat deze verbondenheid met werkgevers niet bij iedereen in goede aarde viel, is gezocht naar een andere locatie en dat werd Woudstede in Utrecht-Lunetten. Het 1

2 stichtingsbureau is de laatste tien jaar sterk ontwikkeld. Er zijn nu strakke en gestroomlijnde procedures en ter zake kundige secretarissen. En dat terwijl men mij in eerste instantie zelf de uitspraken wilde laten schrijven. Van den Heuvel benadrukte nog maar eens hoe belangrijk het is elkaar te controleren en de uitspraken schriftelijk vast te leggen. Dat heeft de ervaring wel geleerd. Er was en is volgens Van den Heuvel een sterk besef bij de commissieleden dat ze er voor het onderwijs zijn en ten dienste staan van hen die er in werkzaam zijn. Ook al waren dat soms rare vogels. Mensen, zo gaf hij aan, die anderen normen opleggen waaraan zij zelf niet of gebrekkig voldoen en dat niet in de gaten hebben. Of bestuurders die niet erg professioneel met hun medewerkers omgingen. Schorsingen en ontslagen gingen nogal eens onderuit omdat de geldende regels ter bescherming van de werknemer niet in acht werden genomen. Soms was er een totaal gebrek aan functioneringsgesprekken en dossieropbouw. En dat waren nu juist zaken waaraan de Commissie zwaar tilde. In de loop van de tijd is zelfs een vertekend beeld ontstaan: werkgevers dachten dat de Commissie ze wel erg vaak in het ongelijk stelde. Aan de hand van aantallen en voorbeelden hebben we aan kunnen tonen dat er van bevooroordeeldheid geen sprake was, gaf Van den Heuvel nadrukkelijk aan. We waren wel van mening dat het zorgvuldiger naleven van de overeengekomen regels al heel wat zou uitmaken. Van den Heuvel besteedde nog even apart aandacht aan de onmisbaarheid van vrouwen in de Commissie. Hij vindt het vooral belangrijk omdat een groot deel van de docenten vrouw is en omdat zich situaties voor kunnen doen die een oordeel van vrouwen wenselijk maken, bijvoorbeeld in gevallen van seksuele intimidatie. Gelukkig zijn er tegenwoordig ook vrouwelijke commissieleden en er is ook een vrouwelijke voorzitter. Tot slot maakt de vertrekkende voorzitter nog gewag van het feit dat het met de salariëring in het onderwijs niet best is gesteld. You get what you pay for, zo gaf hij aan. De aanwezigheid van veel onbevoegde docenten baart hem zorgen. Van den Heuvel verwacht dat door de schamele beloningen het onderwijs op achterstand wordt gezet. Verlies aan status leidt volgens hem uiteindelijk tot verlies aan kwaliteit. Het invoeren van een bonussysteem kan zijn goedkeuring al helemaal niet wegdragen. Helaas kan de Commissie van Beroep hier niets aan veranderen, maar de politiek wel. Van den Heuvel eindigde zijn inleiding met de opmerking dat de Commissie van Beroep, hoe belangrijk zij haar werk ook vindt, slechts bescheidenheid past. De Commissie van Beroep heeft de toekomst! mr. drs. F.H.J.G. Brekelmans Daarna was het woord aan AOb-bestuursadviseur Frans Brekelmans. Hij heeft dierbare herinneringen aan de enthousiaste en lange gesprekken met Van den Heuvel over het ontslagrecht en de Commissie van Beroep. In die gesprekken gaf hij steeds aan hoe wezenlijk een onafhankelijke en onpartijdige instantie zoals de Commissie is. Rechtspraak is een van de belangrijkste instellingen in een democratische rechtsstaat om zoveel mogelijk rechtvaardigheid te bereiken. Brekelmans ging in de eerste plaats in op de donkere wolken die over de Commissie van Beroep trekken. Daar zijn verschillende redenen voor. Zo zijn er twee arresten, een van de Hoge Raad uit 1996 en een van het Hof Amsterdam uit 2010, die tot nadenken stemmen. In het eerste arrest oordeelde de Hoge Raad dat de uitspraak van de Commissie van Beroep geen bindend advies is tenzij partijen dit ondubbelzinnig zijn overeengekomen. Het gevolg van deze uitspraak is dat de burgerlijke rechter, indien een ontslagen leerkracht in het bijzonder onderwijs zich tot hem wendt nadat de Commissie van Beroep hem in het ongelijk heeft gesteld, het geschil in volle omvang moet beoordelen. Behalve zoals gezegd als de onderwijsinstelling en de leerkracht zijn overeengekomen dat de beslissing van de Commissie van Beroep tussen partijen geldt als bindend advies. In november 2001 heeft de Hoge Raad dit arrest nog eens bevestigd en eraan toegevoegd dat de in de cao herhaalde wettelijke bekostigingsvoorwaarde dat het bevoegd gezag is aangesloten bij een Commissie van Beroep geen ondubbelzinnige overeenkomst is. Aan de beide arresten en de gevolgen hiervan voor de positie van de Commissie van Beroep heeft Van den Heuvel indertijd twee publicaties gewijd. In dezelfde periode concludeerde de Commissie-De Leede dat het 2

3 oordeel van de Commissie van Beroep een bindend advies inhield. Hiermee sloot de Commissie aan bij de opvatting van de burgerlijke rechter en de Commissie van Beroep. Het advies van de Commissie-De Leede is echter te laat naar buiten gebracht, waardoor de Hoge Raad het niet in zijn overwegingen kon betrekken. De uitspraak van het Hof Amsterdam op 12 oktober 2010 was eveneens van belang voor de positie van de Commissie van Beroep. Uit het arrest blijkt dat als de Commissie een beroep van een werknemer tegen een ontslagbesluit gegrond verklaart, de werkgever niet verplicht is dit ontslag in te trekken. De route via 7:681 BW kan uiteraard wel leiden tot een herstel van de dienstbetrekking, maar de werkgever heeft in dat geval op grond van artikel 7:682 lid 3 altijd het recht de kantonrechter te vragen in plaats daarvan een afkoopsom vast te stellen. Beide uitspraken hebben de positie van de Commissie van Beroep niet versterkt. Integendeel. Vervolgens besteedde Brekelmans aandacht aan het wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren. Dit voorstel beoogt per 1 januari 2015 de tweezijdige privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst in plaats van de huidige eenzijdige, publiekrechtelijke aanstelling in te voeren voor de meeste ambtenaren, waaronder het personeel werkzaam in het openbaar onderwijs. De positie van overheidswerknemers wordt dan volledig gelijk met die van de overige werknemers. Dit betekent dat zowel de preventieve ontslagtoets als de mogelijkheid van ontbinding van de arbeidsovereenkomst van toepassing worden. Brekelmans geeft aan dat hij zich verbaast over het feit dat in het nieuwe stelsel onderwijzend personeel uitgezonderd blijft van de preventieve ontslagtoets door het UWV Werkbedrijf. Voorts plaatste hij nog een opmerking over docenten die als uitzendkracht werken en derhalve niet onder de Commissie van Beroep vallen. Dit betekent dat deze groep geen rechtsbescherming geniet en dat zouden ze wel moeten krijgen. Bijvoorbeeld door in de cao een bepaling op te nemen dat uitzendkrachten die worden ontslagen in staat te stellen dit ontslag te laten toetsen door de Commissie van Beroep. De Commissie moet vervolgens het reglement aanpassen als de cao is aangepast. Mochten de sociale partners een dergelijke voorziening niet willen regelen, dan moet het artikel uit het wetsontwerp 13656, waarin staat dat het niet vereist zijn van de toestemming van het UWV Werkbedrijf zich beperkt tot het onderwijzend personeel dat onder de Commissies van Beroep valt, alsnog in het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen worden opgenomen. Hoe nu verder? De bespreking van de jurisprudentie heeft in de eerste plaats duidelijk gemaakt dat de positie van de Commissie van Beroep versterking behoeft. Brekelmans vindt dat de sociale partners op korte termijn aan moeten geven wat ze met het instituut willen: handhaven en dat betekent versterken van de positie, of zo laten, wat leidt tot verdere verzwakking. Bij het nadenken over de positie moeten zij meenemen dat de toekomstige inrichting van het civielrechtelijke ontslagrecht nog allerminst duidelijk is. Samen met Van den Heuvel wees Brekelmans al meermalen op de noodzaak over de positie van de Commissie na te denken. Ook zal volgens hem binnen niet al te lange tijd de discussie over het gewenste ontslagrecht worden hervat. Misschien vormt het wetsvoorstel normalisering rechtspositie ambtenaren de aanleiding voor een hernieuwde discussie. Doe de Commissie van Beroep niet te snel weg, zo drukte Brekelmans de toehoorders op het hart. Hij stelt voor in de cao s op te nemen dat de uitspraak van de Commissie bindend is voor de werkgever en de werknemer en dat het slechts in uitzonderingsgevallen kan worden aangetast. In dat geval voert de rechter geen volle maar marginale toets uit. Een andere mogelijkheid is de alternatieve geschillenbeslechting in de vorm van arbitrage. Indien partijen arbitrage zijn overeengekomen, is de burgerlijke rechter onbevoegd. Kiezen de cao-partijen voor arbitrage, dan is de weg naar de burgerlijke rechter geblokkeerd. Dit volgt uit de uitspraak van de Hoge Raad van januari 2003 in een andere sector. Dit arrest maakte overigens ook duidelijk dat buiten het onderwijs eveneens in cao s geschillenregelingen en arbitragebepalingen zijn opgenomen. Brekelmans is van mening dat het uitbreiden van de competentie van de Commissie van Beroep gemakkelijk te verwezenlijken is. Het verruimen van de 3

4 voorzieningsmogelijkheden is ook goed mogelijk buiten de wetgever om. Zo moet de Commissie de mogelijkheid krijgen een schadevergoeding toe te kennen en de bevoegdheid krijgen de arbeidsovereenkomst te ontbinden. Het verdient in zijn ogen de voorkeur dat er één Commissie van Beroep komt of in ieder geval per cao één Commissie. Dit is van belang voor de eenheid van jurisprudentie en het samenbrengen van expertise. De Commissie van Beroep heeft de toekomst, maar dan moet haar positie wel worden versterkt. Dan hebben werkgevers en werknemers in het onderwijs een instituut dat laagdrempelig is, specifieke deskundigheid bezit en snel werkt. Brekelmans herhaalde zijn uitspraak nog eens dat in de democratische rechtstaat de rechtvaardigheid met name bereikt wordt door de beslechting van geschillen op te dragen aan een onafhankelijke en onpartijdige instantie. Hij is ervan overtuigd dat Van den Heuvel als onafhankelijk en onpartijdig voorzitter bijgedragen heeft aan het bereiken van die rechtvaardigheid. Van algemeen naar onderwijsspecifiek prof. dr. K. Boonstra Klara Boonstra, hoogleraar internationaal sociaal recht aan de VU en voorzitter van diverse geschillencommissies in het onderwijs, maakte zo n veertien jaar geleden bij de Universiteit van Amsterdam de omschakeling mee naar de Wet op de ondernemingsraden (WOR). Ze werd or-voorzitter bij de rechtsfaculteit van een universiteit en kreeg te maken met nieuwe or-leden afkomstig uit de medezeggenschapsraad. Zij hadden moeite zich te voegen naar de WOR. Toch heeft het volgens Boonstra wel wat opgeleverd. De WOR brengt volgens haar de besluitvorming naar de mensen om wie het gaat, vooral in het onderwijs. Volgens de WOR heeft de ondernemingsraad vrij secuur afgebakende bevoegdheden door de strakke juridische normering. Dit heeft een polariserende werking. Toch hoef je volgens Boonstra niet bang te zijn voor meer juridisering in plaats van het gemeenschappelijk denken. In de eerste plaats omdat je het recht meer moet zien als verkeersregelaar, je houdt je aan de regels omdat je respect hebt voor de ander. Dat geldt zeker voor het medezeggenschapsrecht, omdat je daar te maken hebt met permanente relaties: je moet met elkaar verder. De WMS is hiervoor misschien beter geschikt, maar de WOR is in de praktijk ook goed gebleken. In de tweede plaats is een voordeel van de WOR dat de bevoegdheden duidelijker geformuleerd zijn, waardoor je bij geschillenbeslechting beter knopen kunt doorhakken. Je kunt ook als sectoren van elkaar leren en zaken overnemen. Onderwijs is uiteindelijk toch niet zo n uitzonderlijke sector. En ook bij schaalvergroting is de WOR een steviger instrument in tegenstelling tot de wat lievige WMS. Haar ervaring is dat de geschillenbeslechting onder de WOR net zo goed is geregeld als onder de WMS. Zo is een algemene wet toch heel goed toepasbaar in een zo n specifieke sector als het onderwijs. Aan het einde dankte Klara Boonstra Leen van den Heuvel voor zijn positieve bijdragen, zijn nauwgezetheid en zijn kennis. En nu - prof. mr. D. Mentink Emeritus hoogleraar onderwijsrecht en lid van het MT van het expertisecentrum van de Stichting Onderwijsgeschillen Dick Mentink is zeven jaar voorzitter geweest van de Commissie van Beroep van de Vereniging voor bijzondere scholen op algemene grondslag. Hij maakte de toehoorders deelgenoot van zeven algemene observaties die hem in de discussie rond de Commissie van Beroep zijn opgevallen. Vervolgens stelde hij de vraag En wat nu? Kunnen we het debat niet een perspectief geven waardoor we knopen door kunnen hakken? Het oorspronkelijke motief om Commissies van Beroep in te stellen was de vrijheid van onderwijs. Werknemers in het bijzonder onderwijs moesten een gelijkwaardige positie hebben ten opzichte van de ambtenaren in het openbaar onderwijs. Een Commissie van Beroep werd ingesteld om te zorgen voor een goede materiële en arbeidsrechtelijke positie van docenten in het bijzonder onderwijs, zodat zij zich onbekommerd konden bezighouden met hun vak. En dat kon je het best in eigen kring doen, vandaar de keuze voor een kringenrechtspraak. Aansluiting van een bevoegd gezag van een bijzondere school bij een Commissie van Beroep is dan ook een deugdelijkheidseis. En bij niet naleving van 4

5 uitspraken door het bevoegd gezag kan de minister beslissen de bekostiging geheel of gedeeltelijk in te houden. Omdat bij geschillen de vrijheid van onderwijs en de daarvoor specifieke deskundigheid nauwelijks of geen rol meer speelt, is het oorspronkelijke motief voor het instellen van Commissies van Beroep achterhaald. Het lijkt nu dan ook te gaan om een alternatieve, gelijkwaardige rechtsbescherming. Toch zijn die Commissies van Beroep in de praktijk zo gek nog niet, volgens Mentink. Ze zijn laagdrempelig, er is sectordeskundigheid aanwezig, ze ontlasten het rechterlijk apparaat en er is geen financiële belemmering door bijvoorbeeld hoge griffiegelden. Maar de status van de huidige Commissies is onduidelijk en het ontbreekt ze aan bepaalde bevoegdheden, zoals het toekennen van een schadevergoeding. Vooral door de discussie over het bindend advies, zoals hiervoor al door Frans Brekelmans besproken, wordt het lastig de juridische status van de Commissies hoog te houden. Bovendien is de burgerlijke rechter zich steeds meer gaan mengen in zaken waarover de Commissies van Beroep gaan. Voorts is sprake van een versnipperde organisatorische opzet. Net als bij de Landelijke commissie voor geschillen WMS zou het goed zijn de krachten te bundelen en te werken met een efficiënte en deskundige organisatie. Maar dan moet de meerderheid van de partijen het wel willen. Omdat er in de achterliggende jaren nauwelijks of geen geschillen zijn geweest op aspecten die verband houden met de denominatie, zijn er behoorlijk wat argumenten te vinden na te denken over een andere opzet. Het zou volgens Mentink goed zijn eens over de schutting te kijken bij andere sectoren. Een goed voorbeeld daarvan is de Stichting Scheidsgerecht Gezondheidszorg dat bindende uitspraken doet in geschillen tussen beroepsoefenaren in de gezondheidszorg en de instellingen en samenwerkingsverbanden waarvoor of waarin ze werken die bij de Stichting zijn aangesloten. In de cao s wordt ook naar deze instantie verwezen. En dan stelde Mentink nog de vraag wie de bepalende factor is als het gaat om de noodzakelijke aanpassingen: de wetgever of de sociale partners. Hij is van mening dat er rechtszekerheid moet zijn op grondslag van de wet. De cao s zijn vluchtig recht. Er is ook opvallend weinig harmonisatie en uniformiteit in de onderwijscao s, de beroepsreglementen en de verschillende wetten. Ook zijn de toetsingsmaatstaven nergens gedefinieerd. De wetgever kan de kwaliteit en doorzichtigheid van de wet in dit geval nog sterk verbeteren. Tijd voor een debat Mentink vindt het tijd een debat te organiseren en te bepalen hoe nu verder te gaan. Hij schetst een paar mogelijkheden: de Commissies van beroep afschaffen, de positie versterken in één afzonderlijke, heldere wet, het Scheidsgerecht van de gezondheidszorg als voorbeeld nemen of het systeem handhaven zoals het nu is met uitbreiding van bevoegdheden. Door het afscheid van Leen van den Heuvel staat het weer op de agenda. Mentink hoopt dat het symposium een aftrap is voor de discussie. Wellicht neemt de Stichting Onderwijsgeschillen het initiatief? Daar is al de nodige ervaring opgedaan met onderzoeken op het gebied van de medezeggenschap en het klachtrecht. De Stichting zou een gedegen onderzoek kunnen doen naar de positie van de Commissie van Beroep, waardoor de sociale partners een basis hebben om mee verder te kunnen. Het gaat uiteindelijk om het belang van een goede rechtsbescherming in het onderwijs. Leen van den Heuvel gaf al in 2002 aan dat er onderzoek moest worden gedaan naar het draagvlak van de Commissie van Beroep en dat door de bevoegdheden uit te breiden de positie kon worden verstevigd. Er is, nu negen jaar later, werk aan de winkel! Afsluiting Tenslotte was het woord aan drs. J.A.M. van Agt namens de Commissie van Beroep. De Commissie neemt afscheid van een bijzondere voorzitter, een man die bij binnenkomst de partijen altijd persoonlijk begroette bij de deur om de mensen op hun gemak te stellen. Leen vertegenwoordigde de Commissie heel hoffelijk. Maar, zo zei Van Agt, hij had ook zijn eigenaardigheden, zo knipte hij gaatjes in de documenten die gearchiveerd moesten worden met zijn conducteurstang, brak de spanning met een kwinkslag gevolgd door een bulderende lach en bleef ook in de Commissie als hoogleraar colleges geven over zijn vakgebied. Van 5

6 Agt heeft het, en hij sprak namens de voltallige Commissie van Beroep, altijd buitengewoon eervol gevonden met Leen van den Heuvel in een Commissie te zitten en ging met veel plezier naar de zittingen. Hilde Mertens sloot het symposium af met de overhandiging van een bijzonder cadeau: een Liber Amicorum met dertien bijzondere bijdragen van mensen uit het vakgebied die op de een of andere manier een relatie met Leen van den Heuvel hebben en hem een warm hart toedragen. Het boekje kreeg de titel De Commissie van Beroep in het onderwijs, Snel en rechtvaardig en werd aan alle gasten uitgereikt. Het is de derde uitgave in de reeks van Expertisecentrum Onderwijsgeschillen. 6