ONDERZOEK KOSTENDEKKING LEGES Gemeente Westerwolde

Transcriptie

1 ONDERZOEK KOSTENDEKKING LEGES Gemeente Westerwolde Involon BV Saltshof 1020, 6604 EA Wijchen Postbus 168, 6600 AD Wijchen Telefoon Datum 13 november 2018 Fax Kenmerk Contactpersoon N.W. Nijveld

2 INHOUD 1 Inleiding 4 2 Wettelijke grondslagen, beleidsvrijheid en jurisprudentie Wettelijke grondslagen Het begrip dienst De opbrengstnorm, tariefdifferentiatie en kruissubsidiering De opbrengstnorm Tariefdifferentiatie Risico s ten aanzien van de opbrengstnorm Beleidsvrijheid algemeen Beleidsvrijheid ten aanzien van het percentage kostenverhaal Jurisprudentie 8 3 De resultaten van de toets van de verordening Inleiding Aanwijzingsbesluit en bevoegde legesheffing Herindeling en aanwijzingsbesluit 10 4 De systematiek van berekening van de kostendekking Inleiding Lasten die kunnen worden doorberekend Toepassing kostenverdeelsystematiek De financiële administratie in relatie tot de kostendekkende heffingen Overzicht gerelateerde taakvelden Toerekening aan de betreffende heffingen, titels en hoofdstukken overhead 14 5 berekening kostendekking leges De berekening van de kostendekking Lasten Baten Berekening kostendekking (KPB) Overig Berekening kostendekking in detail 16 Onderzoek kostendekking gemeente Westerwolde Pagina 2 van 19

3 5.1.6 Aandachtspunten De kostendekking 17 6 Eindconclusie 18 7 Bijlage 1: Jurisprudentie 19 Onderzoek kostendekking leges gemeente Westerwolde Pagina 3 van 19

4 1 INLEIDING De Gemeentewet schrijft voor dat tarieven in een aantal gemeentelijke verordeningen zodanig moeten zijn vastgesteld, dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. De vrijheid die gemeenten hebben bij het vaststellen van deze tarieven wordt daarmee begrensd door de eis van maximale kostendekking. Meerdere ontwikkelingen hebben de gemeente Westerwolde doen besluiten tot een onderzoek naar de kostendekkendheid van de leges. Westerwolde is per 1 januari 2018 ontstaan door samenvoeging van de gemeenten Bellingwedde en Vlagtwedde. Daarnaast stelt het gewijzigde Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) per 2017 nieuwe eisen aan de transparantie van de berekening van de kostendekking. Involon heeft het onderzoek naar kostendekkendheid van de leges uitgevoerd. In hoofdlijn heeft dit onderzoek uit de volgende onderdelen bestaan: 1. Toetsen van de huidige verordening en tarieventabel; 2. Het in concept opstellen van een nieuwe verordening en tarieventabel 2019; 3. Opstellen van de kostendekking voor de leges in het daarvoor door Involon ontwikkelde rekenmodel; 4. Bepalen c.q. controleren van de personeelskosten per taakveld en vermeerdering met de overhead; 5. Het opzetten van een volledige en transparante toerekening van de juiste lasten en baten aan de juiste legesproducten en diensten; 6. Toetsen van uw gegevens aan onze benchmarkgegevens; 7. Transparante weergave tussen de begrotingsbedragen en de tarieventabel, alsmede de gehanteerde verdeelsleutels; 8. Oplevering van het door Involon ontwikkelde rekenmodel waarmee u de komende jaren jaarlijks de berekeningen van de kostendekking kunt actualiseren op basis van nieuwe begrotingen. Wij geven een overzicht van de kosten die mogen worden toegerekend. Speciale aandacht wordt hier besteed aan de indirecte- en overheadkosten, alsmede de BTW-component. De kostendekking hebben wij per product of dienst berekend, waar dat op basis van de aanwezige gegevens mogelijk is. De huidige mate van kostendekkendheid, alsmede de eventuele tariefruimte wordt op die manier inzichtelijk. Wij presenteren dit overzicht in een separaat rekenmodel, welke wij speciaal hiervoor hebben ontwikkeld. Met dit rekenmodel kunt u jaarlijks de kostendekking actualiseren op basis van uw nieuwe begroting. Onderzoek kostendekking leges gemeente Westerwolde Pagina 4 van 19

5 2 WETTELIJKE GRONDSLAGEN, BELEIDSVRIJHEID EN JURISPRUDENTIE 2.1 WETTELIJKE GRONDSLAGEN Leges worden gerekend tot de retributies; in de strikte zin van de belastingtheorie gelden zij niet als belastingen. Retributies onderscheiden zich van belastingen, doordat zij de rechtstreekse tegenprestatie vormen voor een concrete, door de overheid geleverde dienst. Leges worden opgelegd op basis van artikel 229, lid 1 onder b en 229b van de Gemeentewet. Deze artikelen luiden als volgt: Artikel 229 Gemeentewet 1. Rechten kunnen worden geheven ter zake van: a. het gebruik overeenkomstig de bestemming van voor de openbare dienst bestemde gemeentebezittingen of van voor de openbare dienst bestemde werken of inrichtingen die bij de gemeente in beheer of in onderhoud zijn; b. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten; Artikel 229b Gemeentewet 1. In verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, worden de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. 2.2 HET BEGRIP DIENST Het begrip 'dienst' is in de wet niet nader gedefinieerd. Deze vraag is wel meerdere malen beantwoord in de jurisprudentie. In essentie komt het erop neer dat de door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden aangemerkt worden als dienst, als het gaat om: werkzaamheden die niet alleen liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening, maar bovendien rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Per dienst moet het algemene belang en het individuele belang dat wordt gediend tegen elkaar worden afgewogen. 2.3 DE OPBRENGSTNORM, TARIEFDIFFERENTIATIE EN KRUISSUBSIDIERING De opbrengstnorm Gemeenten mogen geen winst maken met de heffing van de leges. Dit noemt men de opbrengstnorm. De tarieven moeten zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde baten niet uitgaan boven de geraamde kosten. Let wel, het gaat om de geraamde lasten en baten. De berekening van de kostendekking moet op basis van de primitieve begroting plaatsvinden Tariefdifferentiatie Uit constante jurisprudentie blijkt dat de hoogte van de tarieven niet ter beoordeling van de belastingrechter staat, tenzij de verordening leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing, die de wetgever met het toekennen van de heffingsbevoegdheid niet beoogd heeft. De Hoge Raad heeft dit bevestigd in haar arrest van 14 augustus 2009 (ECLI:NL:HR:2009:BI1943) inzake de gemeente Nijkerk. De Hoge Raad oordeelt Onderzoek kostendekking leges gemeente Westerwolde Pagina 5 van 19

6 hierin dat het gemeenten in beginsel vrij staat die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijk beleid en de praktijk van de belastingheffing. Voor onverbindend verklaring is slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel. Voor de leges geldt dat onderlinge verschillen in op zich geoorloofde kostendekkingspercentages tussen groepen van diensten niet in strijd zijn met de wet of met enig algemeen rechtsbeginsel. Een motivering voor die verschillen is daarbij niet vereist. Verder is geen rechtstreeks verband vereist tussen enerzijds de hoogte van de geheven rechten en anderzijds de omvang van de ter zake van gemeentewege verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten. Ook indien de verschillen in dekkingspercentage enerzijds en de hoogte van de geheven rechten anderzijds tezamen en in hun onderlinge verband worden bezien, is er geen grond tot onverbindend verklaring wegens strijd met enig algemeen rechtsbeginsel. Zie verder ook de uitspraken van het Gerechtshof Amsterdam (ECLI:NL:GHAMS:2001:AD7683), Gerechtshof Arnhem (ECLI:NL:GHARN:2006:AV8597). Het voorgaande betekent dat bij het heffen van leges en rechten (retributies) zogenoemde kruissubsidiëring is toegestaan, met als consequentie dat de ene belastingplichtige meer bijdraagt in de gemeentelijke lasten dan overeenkomt met zijn aandeel in die lasten. Hiermee wordt invulling gegeven aan de gemeentelijke autonomie en de daaruit volgende politieke keuzevrijheid van de gemeente. De balans tussen enerzijds de dienstverlening van de gemeente en anderzijds de hoogte van de betaling aan de gemeente, ligt dus volledig binnen de keuzevrijheid van het gemeentebestuur. Bij de leges zijn wel een aantal tarieven die een limiet kennen doordat het (maximale) tarief door het Rijk wordt bepaald. Voorbeelden van dergelijke tarieven zijn die van de reisdocumenten, rijbewijzen, akten burgerlijke stand en speelautomaten. Deze tarieven worden middels publicaties in het Staatsblad bekendgemaakt. Europese Dienstenrichtlijn, Wabo en kruissubsidiëring bij de leges Eind 2006 is de Europese Dienstenrichtlijn in werking getreden. Deze is op 28 december 2009 geïmplementeerd. De Dienstenrichtlijn heeft consequenties voor de Nederlandse manier van legesheffing. Voor het behandelen van een aanvraag voor een vergunning kunnen op grond van de Gemeentewet (artikel 229b) leges geheven worden. Artikel 13, tweede lid van de Dienstenrichtlijn heeft betrekking op de toegankelijkheid van vergunningprocedures en -formaliteiten en de hoogte van de kosten die worden gemaakt. Dit artikel bepaalt dat eventuele kosten voor de aanvragers in verband met hun aanvraag redelijk zijn en evenredig met de kosten van de vergunningsprocedures in kwestie en de kosten van de procedures niet mogen overschrijden. Kosten die de gemeente heeft gemaakt door diensten te verrichten in verband met vergunningsprocedures, kunnen met inachtneming van de kaders van artikel 13, tweede lid, in rekening worden gebracht bij de aanvragers. Die kostentoerekening hoeft niet op individuele basis plaats te vinden. De Dienstenrichtlijn laat toe dat vaste (forfaitaire) bedragen voor dienstverlening in verband met vergunningprocedures worden gehanteerd, mits die forfaitaire kosten zijn gebaseerd op gemiddelde kosten. Door de formulering van de dienstenrichtlijn is kruissubsidiëring alleen nog toegestaan binnen een cluster van sterk samenhangende vergunningstelsels. Dit betreft alleen de diensten aan dienstverrichters waarop de EDR van toepassing is. De wetgever heeft hierin geen aanleiding gezien om artikel 229b van de Gemeentewet te wijzigen. Bij de introductie van de Wabo (omgevingsvergunning) ging de wetgever er van uit dat kruissubsidiëring tussen het cluster omgevingsvergunning en andere in de legesverordening opgenomen dienstverlening niet mogelijk is (Kamerstukken /2006, nr 140, pag. 26; Kabinetsplan aanpak administratieve lasten). Met ingang van 1 oktober 2010 leek daarmee voor wat betreft de omgevingsvergunning de kruissubsidiëring alleen nog binnen titel II van de modelverordening van de VNG toegestaan. Onderzoek kostendekking leges gemeente Westerwolde Pagina 6 van 19

7 Inmiddels heeft de Hoge Raad arrest gewezen met betrekking tot de toepassing van de kruissubsidiëring. Zie ECLI:NL:HR:2015:282. Hieruit blijkt dat de kostendekkendheid moet worden beoordeeld op het niveau van de gehele legesverordening. Het standpunt van het kabinet over de beperking van de kruissubsidiëring heeft niet geleid tot wetgevende maatregelen. Ook is geen gebruik gemaakt van de in artikel 2.9, lid 2, Wabo opgenomen bevoegdheid om nadere regels te stellen voor de toepassing van artikel 229b, lid 1, letter b, van de Gemeentewet. Evenmin is die bepaling in de Gemeentewet zelf gewijzigd. Dit leidt volgens de Hoge Raad tot de gevolgtrekking dat de beoordeling van de opbrengstlimiet ook thans nog moet plaatsvinden in het licht van hetgeen ondubbelzinnig uit de ontstaansgeschiedenis van die bepaling volgt, namelijk toepassing van de daarin neergelegde toets op 'het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden' (zie HR 4 februari 2005, nr , ECLI:NL:HR:2005:AP1951, BNB 2005/112). 2.4 RISICO S TEN AANZIEN VAN DE OPBRENGSTNORM Als de geraamde baten uitkomen boven de geraamde kosten, kan de verordening en de tarieventabel, of een gedeelte daarvan, in een procedure onverbindend worden verklaard en worden de aanslagen welke zijn opgelegd op basis van die verordening vernietigd. Als sprake is van willekeurige en onredelijke belastingheffing, verklaart de rechter de betreffende artikelen van de tarieventabel onverbindend en wordt de in het geding zijnde aanslag vernietigd. Het kan ook gebeuren dat een aanslag onbevoegd wordt opgelegd. In een procedure vernietigt de rechter in dat geval de betreffende aanslag. 2.5 BELEIDSVRIJHEID ALGEMEEN Westerwolde is binnen de Gemeentewet vrij in het heffen en innen van belastingen en rechten. Bovendien heeft de gemeenteraad de volledige beleidsvrijheid wat betreft de in de tarieventabellen op te nemen rechten, mits er sprake is van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Indien het gemeentebestuur van mening is dat voor een door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte dienst geen rechten geheven hoeven te worden, dan heeft zij daartoe de volledige vrijheid deze niet op te nemen in de tarieventabel. De daarbij behorende consequentie is wel dat deze diensten dan worden gefinancierd vanuit de algemene middelen. Anders gesteld bepaalt de gemeente of voor de verstrekte dienst het profijtbeginsel dan wel financiering vanuit de algemene middelen wordt toegepast. Indien de gemeente besluit tot het laten vervallen van een aantal in de huidige tarieventabel voorkomende diensten, kan dit middels een wijzigingsbesluit worden geëffectueerd. 2.6 BELEIDSVRIJHEID TEN AANZIEN VAN HET PERCENTAGE KOSTENVERHAAL Door de aard van de rechten, namelijk kostenverhaal, is het gebruikelijk dat gemeenten een kostendekking van 100% als uitgangspunt hanteren. Dit is echter geen verplichting. Strikte toepassing van dit uitgangspunt op onderdelen van de in de tarieventabel opgenomen diensten kan leiden tot spanningen en politiek gezien ongewenste lasten voor de burgers. Het is aan de gemeente de juiste balans te vinden tussen de dienstverlening en de betaling, in relatie tot de politiek aanvaardbare lasten voor de burgers. Onderzoek kostendekking leges gemeente Westerwolde Pagina 7 van 19

8 2.7 JURISPRUDENTIE De heffing van de leges leidt veelvuldig tot juridische procedures waarbij ook de kostendekking in geding is. In bijlage 1 hebben wij een overzicht van actuele en relevante jurisprudentie opgenomen. Op enkele plaatsen verwijzen wij in de rapportage naar deze jurisprudentie. De genoemde uitspraken zijn via volledig te raadplegen. Onderzoek kostendekking leges gemeente Westerwolde Pagina 8 van 19

9 3 DE RESULTATEN VAN DE TOETS VAN DE VERORDENING 3.1 INLEIDING In dit hoofdstuk worden de bevindingen weergegeven van de toets van de verordening en bijbehorende tarieventabel. Beide zijn in concept opgesteld voor 2019 en in separate bestanden aan u geleverd. Uitgangspunten voor de nieuwe verordening en tarieventabel leges 2019 zijn: - Aansluiting bij de modelverordening van de VNG; - Duidelijke formulering van de artikelen; - Verwijderen van artikelen zonder opbrengsten; - Clusteren van artikelen waar mogelijk, eventueel in combinatie met vangnetartikelen. Onderstaande benoemen wij de belangrijkste wijzigingen ten opzichte van de verordening en tarieventabel De nummering verwijst naar de huidige artikelnummers, mits niet anders is aangegeven. 3.2 LEGESVERORDENING De artikelen 1a, 2, 4b, 5.2, 10 zijn toegevoegd en daarmee in overeenstemming gebracht met de modelverordening van de VNG. Artikel 11 is aangepast in verband met de inwerkingtreding per 1 januari TARIEVENTABEL In artikel wordt verwezen naar het reglement burgerlijke stand gemeente Vlagtwedde Dit is vervangen door een verwijzing naar het Reglement burgerlijke stand; Wij hebben de tekst van artikel aangepast; Artikel 1.1.7, 1.1.8, zijn verwijderd conform het model van de VNG; Artikel is verwijderd conform het model van de VNG; In de hoofdstukken 2 en 3 van titel 1 zijn de tarieven opgenomen in plaats van de max. tarieven; De artikelen van Titel 1 hoofdstuk 6 (wet bescherming persoonsgegevens) zijn vervallen en de artikelen van hoofdstuk 7 (Bestuursstukken) zijn geclusterd in één vangnetartikel voor het verstrekken van kopieën in artikel ; De hoofdstukken 14 en 15 zijn verplaatst naar Titel 3 conform de modelverordening van de VNG; Artikel is verwijderd; Artikel (nieuwe tabel, was ). Tarief was niet opgenomen, nu 10,00; Artikel is verwijderd. Wij adviseren de betreffende tarieven standaard te verhogen; Artikel Hier ontbrak het tarief. Is nu artikel ; Artikel , definitie bouwkosten is aangepast aan nieuwe definitie uit de modelverordening van de VNG; U heeft in de huidige tarieventabel hoofdstuk 2 van titel 2 betreffende Vooroverleg/beoordeling conceptaanvraag niet opgenomen. Wij zijn ervan uitgegaan dat dit een bewuste keuze is en hebben dit hoofdstuk wel benoemd, maar geen artikelen opgenomen. Tekst van artikel is aangevuld; Tekst van artikel is aangepast; Wij adviseren om de verwijzing naar de Monumentenverordening 2009 in artikel te controleren; Teksten van artikelen en zijn aangevuld; Nieuw artikel Natura 2000 ingevoegd conform de modelverordening van de VNG. Tevens tarief gesteld; Artikel is volledig vervangen door nieuw artikel ; Artikelen ingevoegd conform modelverordening VNG; Onderzoek kostendekking leges gemeente Westerwolde Pagina 9 van 19

10 In de modelverordening van de VNG staat een tarief voor het beoordelen va een bodemrapport. In de huidige tarieventabel 2019 hebben wij dit tarief niet opgenomen. Indien u dit wenst kunt u dit tarief alsnog opnemen. De teksten van artikelen en zijn geherformuleerd conform de modelverordening van de VNG; Oude artikelen en regelden hetzelfde met verschillend tarief. Wij hebben vervangen door nieuw artikel met hoogste tarief; In artikel staat een termijn van onbepaalde tijd. Wij adviseren deze termijn te wijzigen in bijvoorbeeld 10 jaar. Dit kan nadat ook de APV hierop is aangepast. Hoofdstuk 6 van titel 3 is vervallen. 3.4 AANWIJZINGSBESLUIT EN BEVOEGDE LEGESHEFFING De vraag wie bevoegd is voor het opleggen van de leges wordt bijna altijd gesteld in juridische procedures. In de praktijk worden hier nogal eens vergissingen mee gemaakt. De basis van de heffing van de leges is te vinden in artikel 229 van de Gemeentewet. Hierin staat dat rechten kunnen worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Daarnaast zijn de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR) en de Algemene wet Bestuursrecht (hierna: Awb) van belang. Artikel 11, eerste lid, AWR bepaalt dat de aanslag wordt vastgesteld door de inspecteur. Ingevolge artikel 231, tweede lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet gelden de bevoegdheden en de verplichtingen van de in de AWR genoemde inspecteur met betrekking tot de gemeentelijke belastingen voor de gemeenteambtenaar, belast met de heffing van gemeentelijke belastingen. Deze gemeenteambtenaar wordt de heffingsambtenaar genoemd. Dit betekent dat de bevoegdheid voor het heffen van de leges ligt bij de heffingsambtenaar en niet bij de gemeenteraad, niet bij het College van burgemeester en wethouders (hierna: college van B&W) en niet bij de portefeuillehouder. We spreken hier over attributie. Het is noodzakelijk dat het college van B&W de heffingsambtenaar aanwijst middels een aanwijzingsbesluit. De heffingsambtenaar kan zijn bevoegdheden via mandaatbesluiten mandateren aan anderen die in de praktijk de leges opleggen. In het onderhavige onderzoek hebben wij getoetst of én in hoeverre het aanwijzingsbesluit juist is en hebben wij aan de hand van een vergunning en bijbehorende legesnota getoetst of de leges bevoegd worden opgelegd Herindeling en aanwijzingsbesluit Voor Westerwolde geldt artikel 28 van de wet Arhi. Dit artikel luidt als volgt: De op de dag, voorafgaande aan de datum van herindeling, voor een overgaand gebied geldende gemeentelijke voorschriften behouden gedurende twee jaren na die datum voor dat gebied hun rechtskracht, voor zover het bevoegde orgaan van de gemeente waaraan dat gebied is toegevoegd, deze voorschriften niet eerder vervallen verklaart. Westerwolde heeft nog geen nieuwe aanwijzingsbesluiten vastgesteld. Dat houdt in dat de aanwijzingsbesluiten van Bellingwedde en Vlagtwedde rechtskracht hebben behouden. Wij hebben het aanwijzingsbesluit van de gemeente Vlagtwedde van 14 januari 2014 ontvangen. Hierin wordt de heer E. Wagt aangewezen als heffingsambtenaar. In lid 2 worden de marktgelden en de leges uitgesloten omdat deze door de afdeling financiën worden opgelegd. Het aanwijzingsbesluit voor de heffing van de leges hebben wij niet ontvangen en daardoor niet kunnen toetsen. Volgens mondeling ontvangen informatie is de heer Wagt ook in Bellingwedde aangewezen als heffingsambtenaar voor alle heffingen. Onderzoek kostendekking leges gemeente Westerwolde Pagina 10 van 19

11 Uit een door de gemeente Westerwolde verstrekt aanslagbiljet leges valt op te maken dat de leges door de heffingsambtenaar, de heer E. Wagt worden opgelegd. In de legesnota is een correcte rechtsmiddelenverwijzing opgenomen. Wij adviseren een nieuw aanwijzingsbesluit op te stellen, waarin de heffingsambtenaar wordt aangewezen. Daarbij geven wij u in overweging om het aanwijzingsbesluit op functienaam aan te wijzen in plaats van persoonsnaam. Bij onverhoopte afwezigheid van de heer Wagt kan dan de heffing door een aangewezen vervanger plaatsvinden. Bovenstaande geldt overigens ook voor de invorderingsambtenaar Onderzoek kostendekking leges gemeente Westerwolde Pagina 11 van 19

12 4 DE SYSTEMATIEK VAN BEREKENING VAN DE KOSTENDEKKING 4.1 INLEIDING Vanuit de jurisprudentie (ECLI:NL:RVS:2004:AP1591) blijkt dat een gemeente op controleerbare wijze moet vastleggen welke uitgaven zij in welke mate door elk van de heffingen in een verordening beoogt te dekken. Doorgaans houdt dit in dat minimaal inzicht wordt verschaft in de kosten en baten op het niveau van de verordening. Ook het vernieuwde BBV stelt eisen aan de wijze en het niveau van de kostendekking. In de paragraaf Lokale Heffingen dient de kostendekking te worden gepresenteerd op een zo gedetailleerd mogelijk niveau. In dit hoofdstuk staan wij stil bij de methodiek van de kostprijsberekening en de verschillende elementen die voor een juiste kostprijsberekening nodig zijn. Daarbij is een onderscheid aangebracht in lasten en baten die direct dan wel indirect in verband staan met de kostendekkende heffingen. 4.2 LASTEN DIE KUNNEN WORDEN DOORBEREKEND Om te kunnen bepalen of kosten van een bepaalde activiteit kunnen worden doorberekend, kunnen de volgende controlevragen worden gesteld: Wordt de activiteit verricht omdat er een dienst wordt gevraagd? Hangen de kosten direct samen met de betreffende heffing? Indien het antwoord op de vraag ja is, zijn de kosten vrijwel altijd via de heffingen te verhalen. Indien het antwoord nee is, dan meestal niet. Directe kosten Onder directe kosten worden de kosten verstaan die rechtstreeks samenhangen met c.q. veroorzaakt worden door de door het bestuursorgaan verrichte dienstverlening. Tot de directe kosten behoren bijvoorbeeld de loonkosten van degene die een vergunningaanvraag behandelt, kapitaallasten en materiële kosten voor de beoordeling van een vergunning of ontheffingsaanvraag. Ook kosten voor het opstellen en publiceren van de beschikking en de kosten van externe adviseurs vallen hier onder. Ook de overheadkosten kunnen worden verhaald voor zover deze kosten in direct verband staan met de specifieke dienstverlening. Het gaat bijvoorbeeld om de kosten die verband houden met ondersteuning en management ten behoeve van door de dienstverlening te verrichten werkzaamheden. Uit de wetsgeschiedenis en jurisprudentie kan worden afgeleid dat de volgende vijf kostencomponenten verhaald kunnen worden als er sprake is van een directe relatie met de dienstverlening: 1. personeelskosten 2. huisvestingskosten 3. specifieke automatiseringskosten 4. materiële kosten 5. overhead In het vernieuwde BBV is bepaald welke kosten tot de overheadkosten behoren. Deze kosten worden verantwoord op taakveld 0.4. Voor de kostendekkende heffingen moet het aandeel van de kosten worden bepaald dat direct samenhangt met heffingen. In de paragraaf lokale heffingen moet worden aangegeven hoe de overheadkosten worden toegerekend. In paragraaf 4.5 wordt hierop ingegaan. Indirecte kosten Onder indirecte kosten worden de kosten verstaan die niet rechtstreeks samenhangen met of veroorzaakt worden door de dienstverlening. Indirecte kosten zijn meer gerelateerd aan de afweging van het algemene Onderzoek kostendekking leges gemeente Westerwolde Pagina 12 van 19

13 belang dan aan het individuele belang. Deze kosten kunnen niet worden verhaald op de burger. Voorbeelden hiervan zijn beleidsvoorbereiding, handhaving en algemene inspraak. 4.3 TOEPASSING KOSTENVERDEELSYSTEMATIEK De begroting 2019 van de gemeente Westerwolde vormt de basis voor de berekening van de kostendekking van de leges. De Handreiking kostentoerekening heffingen, rechten en tarieven 2014 zegt hierover: De financiële begroting bestaat uit het overzicht van baten en lasten en de uiteenzetting van de financiële positie. Het overzicht van baten en lasten geeft een samenhangend overzicht van de baten en lasten van de programma s, zoals genoemd in het programmaplan. Artikel 17 van het BBV geeft dan ook aan dat het overzicht van baten en lasten per programma, of per programmaonderdeel, de raming van de baten en lasten en het saldo moet geven. De programma s zijn toegesneden op het niveau van de raad. Binnen een gemeente zal het college van burgemeester en wethouders de programma s vertalen in producten (subonderdelen van de programma s). De gemeente of provincie kan er voor kiezen het overzicht van baten en lasten op dit niveau in de begroting op te nemen. De heffingen, rechten en tarieven krijgen de vorm van een product, of zijn onderdeel van een product. Door aansluiting te zoeken bij de indeling die is gehanteerd in de verordeningen ontstaat automatisch per product dat één of meerdere heffingen, rechten of tarieven bevat een duidelijk overzicht van de baten en lasten en hiermee inzicht in het vraagstuk omtrent maximale kostendekkendheid. Immers (afgezien van de diensten die onder de Europese dienstenrichtlijn dan wel onder de Wabo vallen), de eis van maximale kostendekkendheid is verankerd op het niveau van de verordening (met uitzondering van de in één verordening gecombineerde afvalstoffenheffing en reinigingsrechten). Met deze werkwijze geeft het overzicht van baten en lasten op het niveau van de producten een gedetailleerd financieel beeld van de heffingen en retributies. Dat betekent dat voor de berekening van de kostendekking kan worden aangesloten bij de huidige begrotingen kostenverdeelsystematiek van de gemeente Westerwolde. 4.4 DE FINANCIËLE ADMINISTRATIE IN RELATIE TOT DE KOSTENDEKKENDE HEFFINGEN De basis voor de kostprijsberekeningen wordt gevormd door de geraamde lasten en baten De berekeningen van de kostendekking vinden plaats op begrotingsbasis. De gemeente Westerwolde heeft de opdracht gegeven een directe relatie te leggen tussen de begroting en de berekening van de kostendekking voor de kostendekkende heffingen, zodat jaarlijks op begrotingsbasis direct de kostendekking van de leges zichtbaar is. Involon heeft per hoofdstuk uit de tarieventabel een berekening van de kostendekking opgesteld in Excel, waarin genoemde relaties aanwezig zijn. Dit rekenmodel is separaat aan Westerwolde geleverd Overzicht gerelateerde taakvelden Vanuit de begroting 2019 is een nadere selectie gemaakt, waarbij is beoordeeld welke lasten en baten aan de kostendekkende heffingen gerelateerd zijn. Vervolgens zijn deze lasten en baten verder onderzocht en is bepaald of deze deels of volledig kunnen worden toegerekend aan de kostendekkende heffingen. Tevens is de relatie gelegd naar de indeling van taakvelden conform het BBV Toerekening aan de betreffende heffingen, titels en hoofdstukken Involon heeft de verhaalbare lasten en baten toegerekend aan de hoofdstukken binnen de tarieventabel. Dit laatste is niet verplicht uit de meest recente jurisprudentie volgt immers dat slechts de verordening in zijn Onderzoek kostendekking leges gemeente Westerwolde Pagina 13 van 19

14 geheel kostendekkend dient te zijn maar geeft een goed inzicht in de verhouding van de lasten en baten tussen verschillende hoofdstukken. Ook maakt dit inzichtelijk binnen welke hoofdstukken er mogelijk deregulering kan plaatsvinden en sluit dit detailniveau aan bij de vereisten van het BBV. Voor de precieze wijze van toerekening van de lasten en baten verwijzen wij naar hoofdstuk 5 en naar het afzonderlijk aangeleverde Excel-rekenmodel. 4.5 OVERHEAD Mede naar aanleiding van het gewijzigde Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) is een transparante berekeningen van de kostendekking opgesteld voor de leges. Uitgangspunten voor deze berekening zijn: - Het vernieuwde BBV; - De Handreiking kostentoerekening heffingen, rechten en tarieven van het ministerie van BZK - Het model kostenonderbouwing leges omgevingsvergunning van de VNG; - Laatste stand jurisprudentie; - Een berekend uurtarief per taakveld voor de directe personele kosten; - Een berekend uurtarief voor de opslag overhead per productief uur per taakveld. Het vernieuwde Besluit Begroting en Verantwoording schrijft voor dat de overhead niet meer onder afzonderlijke beleidsprogramma s wordt geregistreerd maar centraal onder één taakveld. De overhead moet wel worden meegenomen in de toerekening van de lasten van de maximaal kostendekkende heffingen ter voorkoming van een positief resultaat. Voor alle heffingen wordt dezelfde methode van toerekening van de overhead gebruikt. Hierbij is aansluiting gezocht bij de wijze waarop overhead in de afgelopen jaren is verdeeld, namelijk op basis van toegerekende formatie. Op taakveld 0.4 wordt de overhead centraal geregistreerd. Vervolgens is de volledige productieve formatie bepaald en per taakveld uitgedrukt in productieve uren. De overheadkosten zijn gedeeld door het aantal productieve uren. Hieruit is een standaard opslag per productief uur berekend. In onderstaande tabel worden de uurtarieven berekend. In de berekeningen van de kostendekkingen is dit uurtarief toegepast om via de formule aantal x tijd x uurtarief de verhaalbare lasten te berekenen. Totale kosten overhead ,-- Totale uren op externe taakvelden Opslagpercentage 65,46% Berekend uurtarief directe uren overhead en producten 50,61 Opslag overhead in op uurtarief 33,10 Totaal uurtarief 83,74 Onderzoek kostendekking leges gemeente Westerwolde Pagina 14 van 19

15 5 BEREKENING KOSTENDEKKING LEGES 5.1 DE BEREKENING VAN DE KOSTENDEKKING Op basis van de begroting 2019 heeft Involon berekeningen van de kostendekking opgesteld in Excel (afzonderlijk aangeleverd). Deze berekeningen kunnen ieder jaar door de gemeente worden geactualiseerd. Hieronder volgt eerst een algemene toelichting op het gehanteerde rekenmodel. Vervolgens wordt dieper ingegaan op de wijze van berekening van de kostendekking Lasten In het tabblad/onderdeel lasten staan ten minste alle begrotingslasten die betrekking hebben op de legesverordening. Afhankelijk van de opbouw van de begroting zijn deze posten voorzien van grootboeknummers, categorie-aanduiding en/of het betreffende BBV-taakveld. De kolom bedrag vermeldt de bedragen van de verschillende begrotingsposten zoals deze in de primaire begroting 2019 zijn opgenomen. Vervolgens wordt over dit bedrag, indien van toepassing, overhead en BTW berekend. Dit laatste is toegestaan op basis van artikel 229b, lid 2b Gemeentewet. Het verhaalbare percentage is dat deel van het bedrag (inclusief BTW) dat kan worden toegerekend aan onderhavige dienst of product. Indien het percentage 100% is, kan het volledige bedrag worden verhaald. Is het percentage 0%, dan is er geen sprake van een (zijdelings) verband en kunnen de kosten niet worden verhaald. Wij adviseren deze 0%-posten in de berekening te laten staan, zodat eenvoudig kan worden aangetoond dat dergelijke kosten niet zijn meegenomen in de lastenberekening. Dit kan in een juridische procedure van belang zijn. Mogelijk staat er een afwijkend percentage in de kolom verhaalbaar. In dat geval is er sprake van een gemengde post die deels kan worden toegerekend. De formule achter het percentage verwijst naar het tabblad waar de berekening van de verdeelsleutel is opgenomen. De kolom verhaalbaar bedrag is het bedrag aan lasten dat per begrotingspost dus daadwerkelijk wordt toegerekend. In het geval dat de verordening is opgebouwd uit verschillende titels en/of hoofdstukken (bijv. bij de legesverordening), wordt het verhaalbare bedrag verdeeld over de verschillende titels. Deze verdeling ziet u dan in de volgende kolommen. Ook hier geldt dat, indien het bedrag betrekking heeft op meerdere titels of hoofdstukken, de formule achter het bedrag verwijst naar het tabblad waar de berekening van de verdeelsleutel is opgenomen Baten Het tabblad/onderdeel baten is wat opbouw betreft vergelijkbaar met het lastenblad. Ook hier staan ten minste alle begrote baten die betrekking hebben op de legesverordening. Ook voor de baten wordt uitgegaan van de primaire begroting Dit bedrag wordt geheel, deels of niet verhaalbaar geacht. Vervolgens wordt dit bedrag eventueel verdeeld over de diverse titels of hoofdstukken. Hier geldt ook weer dat, in het geval van gedeeltelijke verhaalbaarheid of verdeling over meerdere hoofdstukken, de formule achter het percentage of bedrag verwijst naar het tabblad waar de berekening van de verdeelsleutel is opgenomen. Op die manier is altijd inzichtelijk hoe wij tot de betreffende verdeelsleutel zijn gekomen. Onderzoek kostendekking leges gemeente Westerwolde Pagina 15 van 19

16 5.1.3 Berekening kostendekking (KPB) In dit tabblad/onderdeel wordt een overzicht op het niveau van de hoofdstukken gepresenteerd van de toerekening van lasten en baten. Hieruit volgt het percentage kostendekkendheid Overig Overige tabbladen in het bestand zijn relevant als onderbouwende informatie. Dit zijn uiteraard de gehanteerde begroting, maar ook eventuele door u aangeleverde onderbouwingen van de overhead, aantallen- en urenramingen of daadwerkelijk gerealiseerde aantallen en uren Berekening kostendekking in detail Begroting 2019 Vanuit de begroting 2019 is onderzocht welke gegevens beschikbaar zijn voor de berekening van de kostendekking. Toerekening lasten en baten De direct en volledig aan de leges gerelateerde lasten en baten zijn op basis van de begrotingen bepaald en vervolgens voor 100% verhaalbaar gesteld. Er is onderzoek verricht naar eventuele onduidelijke posten in de begroting. Hierbij zijn in bepaalde gevallen specificaties van eerdere jaren opgevraagd om te beoordelen of hier sprake is van (deels) verhaalbare lasten of baten. Vanuit de begroting zijn de posten die betrekking hebben op de overhead verzameld in taakveld 0.4 en verdeeld over de directe personele kosten op de taakvelden. Op deze wijze is een overhead-opslag van 65,46% berekend dat bovenop de directe kosten komt. Door een deling met het aantal productieve uren is het uurtarief bepaald. De berekende uurtarieven zijn vervolgens gebruikt voor de berekening van de verhaalbare lasten door de combinatie met gemiddelden van aantallen en normtijden. Deze berekeningen zijn ook gebruikt voor de verdeling van de personele lasten over de diverse titels en hoofdstukken van de tarieventabel. Voor de verdeling van de baten over de hoofdstukken zijn de werkelijke baten uit 2017 of 2018 tot op heden gebruikt. Involon heeft dus in verschillende situaties verschillende verdeelsleutels en berekeningen gehanteerd om de lasten en baten aan titels en hoofdstukken toe te rekenen. Deze berekeningen zijn herleidbaar binnen het Excel-rekenmodel, zodat de gehanteerde verdeelsleutel transparant is onderbouwd Aandachtspunten Wij adviseren u te controleren of de baten voor de uittreksels BRP en uittreksels Burgerlijke Stand beide op Gemeentelijke leges BRP worden verantwoordt of dat de baten voor de uittreksels Burgerlijke Stand worden verantwoord op Gemeentelijke leges burgerlijke stand (Huwelijken). In het huidige model zijn wij van het laatste uitgegaan. Voor de berekening van de kosten die door de Omgevingsdienst Groningen (ODG) worden gemaakt voor de behandeling van de omgevingsvergunningen van Westerwolde zijn wij voor de tijdsbesteding uitgegaan van onze benchmarkgegevens en voor de kosten het voor Westerwolde berekende uurtarief. Wij adviseren aan de ODG een specificatie te vragen van de tijdsbesteding en de kosten die specifiek voor de activiteiten uit de tarieventabel leges voor Westerwolde worden gemaakt. Deze kunnen als basis dienen voor de berekening kostendekking Onderzoek kostendekking leges gemeente Westerwolde Pagina 16 van 19

17 5.2 DE KOSTENDEKKING De kostendekking van de leges is berekend op 56,8%. In onderstaande tabel zijn de percentages per titel opgenomen. De tarieventabel van de legesverordening 2019 van de gemeente Westerwolde voldoet aan het vereiste dat er geen winst mag worden gemaakt op de leges. Recapitulatie Titel 1, 2 en 3 Totaal directe kosten overhead baten kostendekking Kostendekking Titel ,1% Kostendekking Titel ,0% Kostendekking Titel ,6% Totaal ,8% Onderzoek kostendekking leges gemeente Westerwolde Pagina 17 van 19

18 6 EINDCONCLUSIE Het onderzoek heeft geleid tot een nieuwe verordening en tarieventabel, gebaseerd op de modelverordening van de VNG. Artikelen zijn verwijderd in verband met gewijzigde wet- en regelgeving en/of geclusterd. De verordening en tarieventabel 2019 zijn separaat digitaal geleverd. Daarnaast is een transparante berekening van de kostendekking leges opgesteld. Dit model is opgesteld in een separate excel-bestand. In dit model zijn de verhaalbare lasten en de baten direct vanuit de begroting 2019 opgenomen en is de verhaalbaarheid van de kosten met verschillende methoden bepaald. Met dit model wordt volledig voldaan aan de wettelijke vereisten en de eisen die het vernieuwde BBV stelt. De resultaten kunnen worden gebruikt voor de paragraaf lokale heffingen De conclusie van de berekening van de kostendekking is dat de onderzochte legesverordening voldoet aan het vereiste van maximaal 100% kostendekking. De kostendekking bedraagt respectievelijk voor titel 1, 81,1% titel 2, 48,0% en titel 3, 18,6%. Over de gehele tarieventabel bedraagt de kostendekking 56,8%. De ruimte om de tarieven van de producten en diensten van titel 1 te verhogen is beperkt door de vele maximumtarieven die door het Rijk aan deze producten en diensten worden gesteld. De kostendekking in titel 2 zou kunnen stijgen door een tariefsverhoging toe te passen. De relatief lage kostendekking in titel 3 komt overeen met het landelijk gemiddelde. Meestal worden voor de producten Drank- en Horeca en Evenementen geen kostendekkende tarieven gehanteerd ten gunste van economische ontwikkelingen in de gemeente. Onderzoek kostendekking leges gemeente Westerwolde Pagina 18 van 19

19 7 BIJLAGE 1: JURISPRUDENTIE 1. ECLI:NL:HR:2015:282 Inhoudsindicatie: Art. 229b Gemeentewet. Legesverordening 2011 gemeente Dantumadiel. Opbrengstlimiet. Kruissubsidiëring na invoering Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) mogelijk. 2. ECLI:NL:HR:2014:777 Inhoudsindicatie: Art. 229b, lid 1, Gemeentewet. Legesverordening 2008 gemeente Zundert. Precisering uitgangspunten HR, BNB 2009/159 inzake stelplicht en bewijslastverdeling. 3. ECLI:NL:HR:2014:780 Inhoudsindicatie: Art. 219, lid 2, en artikel 229b, lid 1, Gemeentewet. Legesverordening gemeente Heerlen Opbrengstlimiet: raming legesopbrengsten alleen corrigeren als gemeente in redelijkheid niet op dat bedrag heeft kunnen ramen. 4. ECLI:NL:GHSHE:2015:1854 Inhoudsindicatie: Leges en Wet BIBOB. Legesverordening gemeente Maastricht. Belanghebbende bestrijdt de legesheffing ter zake van het BIBOB-onderzoek omdat daaraan geen dienstverlening door het gemeentebestuur ten grondslag ligt. 5. ECLI:NL:HR:2015:1467 Inhoudsindicatie: Art. 2, lid 3, art. 4 en art. 13, lid 2, Dienstenrichtlijn. Legesverordening gemeente Amersfoort. Hoge Raad stelt prejudiciële vragen ter zake van toepasselijkheid van de Dienstenrichtlijn en uitleg van art. 13, lid 2, van die richtlijn. Dit betreft de leges voor instemmingsbesluiten op basis van de Telecommunicatiewet. 6. ECLI:NL:GHSHE:2015:3888 Inhoudsindicatie: Legesverordening gemeente Cranendonck. Aan belanghebbende is een aanslag leges opgelegd naar aanleiding van zijn aanvraag om een omgevingsvergunning. De Heffingsambtenaar heeft ter zitting verklaard dat het normblad NEN 2631, evenals de ROEB-lijst, niet zijn gepubliceerd, noch elektronisch noch in krant, en dat ze ook niet ter inzage zijn gelegd. Het normblad NEN 2631, evenals de ROEB-lijst, zijn derhalve niet op de in artikel 139, lid 3, van de Gemeentewet voorgeschreven wijze bekendgemaakt. De gemeentelijke regeling op grond waarvan de bouwkosten kunnen worden geraamd met toepassing van normblad NEN 2631 dan wel de ROEB-lijst is derhalve onverbindend. Het Hof vernietigt de aanslag. 7. ECLI:NL:RBZWB:2015:6678 Inhoudsindicatie: AWB 15/709 Leges. Legesverordening gemeente Tilburg. Inhoudelijk: opbrengstlimiet niet overschreden; de keuze van de gemeente voor genormeerde bouwkosten leidt niet tot willekeurige of onredelijke belastingheffing; geen verplichting voor gemeente om te differentiëren naar gelang de grootte van het distributiecentrum. 8. ECLI:NL:RBGLD:2015:3198 Inhoudsindicatie: Bouwleges. Betreft de hoogte van de bouwkosten. Gebruik van geobjectiveerde bouwkosten en de toepassing van taxatieboeken; tarieventabel gemeente Zevenaar. Onderzoek kostendekking leges gemeente Westerwolde Pagina 19 van 19