4 februari 2015 R.H.M.C. van den Bersselaar MSc RA

Transcriptie

1 Adlasz B.V. T Saal van Zwanenbergweg RM Tilburg Gemeente Oirschot t.a.v. de heer R.J.I. Smit QC Postbus ZG Oirschot Datum Behandeld door 4 februari 2015 R.H.M.C. van den Bersselaar MSc RA Onderwerp Rapport kostendekkendheid leges Geachte heer Smit, Ingevolge uw opdracht van 1 augustus 2014 doen wij u hierbij onze definitieve rapportage toekomen inzake het beoordelen van de kostendekkendheid van de legesproducten binnen uw gemeente. Alle eerder ter bespreking gedeelde conceptversies van dit rapport zijn hiermee vervallen. Wij vertrouwen erop u hiermee van dienst te zijn geweest. Wij zijn uiteraard graag bereid ons rapport met u te bespreken en nader toe te lichten. Mocht u nog vragen hebben of nadere informatie willen ontvangen naar aanleiding van onze rapportage, dan kunt u contact opnemen met Roel van den Bersselaar van Adlasz op of via roel.vandenbersselaar@adlasz.nl Hoogachtend, Adlasz B.V. R.H.M.C. van den Bersselaar MSc RA Bijlage: Rapport beoordelen kostendekkendheid legesproducten Rekeningnummer IBAN NL44 RABO KvK nr BTW nr. NL B01

2 Rapport beoordelen kostendekkendheid legesproducten Gemeente Oirschot 1

3 Inhoudsopgave 1. Inleiding 2 2. Aanpak en kaders Kaders Aanpak 3 3. Resultaten onderzoek Overzicht kostendekkendheid Titel Overzicht kostendekkendheid Titel Overzicht kostendekkendheid Titel Conclusie kostendekkendheid 7 4. Aanbevelingen Kostendekkendheid Kruissubsidiëring Overige aanbevelingen 9 5. Tot slot 10 1

4 1. Inleiding De gemeente Oirschot heft leges als tegenprestatie voor diverse diensten die door de gemeente worden geleverd, zoals het beoordelen van een bouwaanvraag of het verstrekken van een paspoort. De hoogte van de leges is gebonden aan een maximum, de gemeentelijke leges mogen maximaal kostendekkend zijn op begrotingsbasis. De gemeente Oirschot wil onderzoeken in hoeverre de geheven leges kostendekkend zijn, of dat er ruimte is de leges te verhogen tot kostendekkend niveau. Hiertoe zal de gemeente moeten vaststellen wat de kosten zijn voor het verrichten van de diverse legesplichtige diensten. De gemeente Oirschot heeft aan Adlasz gevraagd dit onderzoek uit te voeren. 2. Aanpak en kaders 2.1. Kaders De heffing van leges is gebonden aan wet- en regelgeving. Deze wet- en regelgeving is samengevat in de Handreiking Kostentoerekening heffingen, rechten en tarieven, versie oktober Wij hebben deze handleiding gebruikt als kader bij het bepalen van de kostensoorten die in de opbouw van de legestarieven meegenomen mogen worden. In deze handleiding worden een aantal kernbegrippen gehanteerd. Deze begrippen vormen de grondslag voor het bepalen van de hoogte van de diverse legestarieven. Vanwege het belang van de begrippen voor een juiste interpretatie van het onderzoek, nemen wij de toelichting in ons rapport over. Kostendekkendheid Kostendekkendheid is de mate waarin kosten worden gedekt door de desbetreffende opbrengsten. Op grond van artikel 229b van de Gemeentewet is bepaald dat de opbrengsten van alle leges uit de legesverordening niet hoger mogen zijn dan de kosten die daarmee samenhangen. Het uitgangspunt is dat de gemeente geen winst mag maken op de (geraamde) leges die zij heft (maximaal 100% kostendekkend). Bovenstaande is ook wel bekend als de opbrengstnorm uit de Gemeentewet. Evenredigheidsbeginsel Het evenredigheidsbeginsel eist dat de kosten in verhouding staan tot de dienst (artikel 3:4 AWB). Een situatie waarbij het tarief vele malen hoger is dan de met de dienstverlening samenhangende kosten voldoet niet aan dit beginsel. Dit beginsel sluit nauw aan op het beginsel kostendekkendheid. Kruissubsidiëring Met kruissubsidiëring wordt bedoeld dat de overdekking die binnen de ene groep diensten wordt gerealiseerd, gebruikt wordt voor de eventuele onderdekking van een andere groep diensten (subsidiëring van onrendabele activiteiten met winst uit rendabele activiteiten). Kruissubsidiëring is in het algemeen toegestaan en komt voor in drie vormen: 2

5 1. binnen groepen legesfeiten (titel), bijvoorbeeld tussen legestarieven voor lichte omgevingsvergunningen en reguliere omgevingsvergunningen; 2. tussen groepen legesfeiten binnen de legesverordening (bijvoorbeeld tussen diensten in het kader van de burgerlijke stand en bouwgerelateerde diensten); 3. door middel van het aanvullen van exploitatietekorten van legesheffende organisatieonderdelen vanuit andere financieringsbronnen, zoals de algemene uitkering of belastingen. In jurisprudentie is nog niet uitgekristalliseerd of naar aanleiding van de invoering van de Wabo een omvangrijkere beperking voor de kruissubsidiëring bij de leges is gaan gelden, waarbij de kolom met omgevingsvergunningen op zichzelf op kostendekkendheid wordt beoordeeld. Voor een inperking zou volgens een gerechtelijke uitspraak eerst een wijziging van artikel 229b Gemeentewet of een invoering van een andere wettelijke bepaling moeten plaatsvinden. In de desbetreffende uitspraak is de kostendekkendheid daarom alsnog beoordeeld op basis van de gehele legesverordening 1. Dit neemt niet weg dat de beperking van kruissubsidiëring tot gelijke diensten of groepen van diensten (zoveel mogelijk) de voorkeur geniet. Overigens komen alle vormen van kruissubsidiëring binnen de gemeente Oirschot voor. De legesverordening in totaal is niet kostendekkend, dus wordt het tekort aangevuld vanuit andere financieringsbronnen. Transparantie Binnen een gemeente bestaan vele legestarieven waarvan de opbouw voor een burger niet altijd goed te volgen is. Het verschaffen van inzicht in de handelingen c.q. activiteiten die voor de dienst of taak worden verricht en de bijbehorende kosten is derhalve een eerste stap naar transparantie. Het is van belang de onderbouwing van de tariefstelling en de ramingen van baten en lasten goed vast te leggen, zodat deze informatie kan worden verstrekt wanneer de burger daarom verzoekt. Het prompt en volledig kunnen toezenden van informatie versterkt namelijk het vertrouwen van de burger in de belastingheffer, bekort de duur van lopende procedures en kan verdere procedures voorkomen. Het inzicht in de kosten per legesproduct wordt in dit onderzoek onderbouwd aan de hand van de beschreven procesbeschrijvingen, de tijdsbesteding en de uitwerking van het rekenmodel. Naast de hiervoor genoemde kaders en beginselen is er tot slot nog een ander relevant kader. Deze opdracht is uitgevoerd om een financiële doorrekening van de kosten van legesplichtige diensten en producten versus de huidige legestarieven te verkrijgen. Beschouwingen over de wenselijkheid van wijziging van de tarieven zijn voorbehouden aan de diverse gremia binnen de gemeente Oirschot en maken ook geen onderdeel uit van deze opdracht Aanpak De aanpak van het onderzoek is in een aantal fasen onder te verdelen. Wij geven hieronder deze fasen kort weer, zodat een beeld kan worden verkregen van de uitgevoerde werkzaamheden. 1 Handreiking Kostentoerekening: Heffingen, rechten en tarieven oktober Ministerie van BZK. Blz. 79 3

6 De eerste fase bestaat uit het afstemmen van de te beoordelen leges. Bij het opstellen van de offerte is uitgegaan van het bepalen van de kostendekkendheid van alle in de legesverordening 2014 genoemde leges. In overleg met de gemeente zijn we nagegaan welke leges in het onderzoek betrokken dienen te worden. Het is immers mogelijk dat onlangs voor enkele leges de kostendekkendheid al bepaald is waardoor een nieuw onderzoek niet noodzakelijk is, of dat een legesproduct nauwelijks of niet wordt afgenomen. In dat laatste geval is het basismateriaal om de kosten te bepalen beperkt of niet aanwezig, wat een betrouwbare berekening van de kosten zeer bemoeilijkt. Het inzicht in de kosten per legesproduct wordt in dit onderzoek onderbouwd aan de hand van de opgestelde procesbeschrijvingen, de tijdsbesteding per onderdeel van het proces en de vertaling hiervan in het rekenmodel voor de legestarieven De volgende fase is het bepalen van de kosten die samenhangen met het leveren van de legesplichtige diensten. Deze kosten zullen zoals eerder al aangegeven worden bepaald binnen het kader van de Handreiking Kostentoerekening leges en tarieven van het Ministerie van BZK. Vervolgens kan op basis van de omvang van de kosten en de frequentie van het voorkomen van de dienst bepaald worden hoe hoog de leges dienen te zijn om kostendekkend te zijn. Hierbij worden zowel de inzet van capaciteit als de inzet van externe kosten meegenomen ter bepaling van de omvang van de kosten. Tot slot hebben wij op basis van de verzamelde informatie voorliggende rapportage opgesteld. Daarnaast hebben wij het rekenmodel aan de gemeente Oirschot ter beschikking gesteld, zodat intern de onderbouwing van de resultaten van dit onderzoek voorhanden zijn en er tevens relatief eenvoudig herberekeningen van tarieven kunnen plaatsvinden. 3. Resultaten onderzoek In dit hoofdstuk gaan wij in op de resultaten van het onderzoek. Gezien de hoeveelheid diensten en producten die door de gemeente worden geleverd, hebben wij om de leesbaarheid van dit rapport te behouden, een compleet overzicht opgenomen in de bijlagen bij dit rapport. Onderstaand geven wij per titel en per hoofdstuk de kostendekkendheid weer, zoals die door ons op basis van de uitgevoerde werkzaamheden is vastgesteld. Hierbij moet worden opgemerkt dat informatie over de gerealiseerde aantallen producten ten tijde van het uitvoeren van de werkzaamheden niet voor alle producten voorhanden was. Het bepalen van een eventuele onderdekking in euro s is daardoor niet mogelijk omdat daarvoor kosten per dienst of product vermenigvuldigt moeten worden met de aantallen, evenals de opbrengsten per dienst of product. Na afronding van de jaarrekening 2014 zal hierover meer informatie beschikbaar zijn. Overigens is het voor het bepalen van de (gewenste) kostendekkendheid voldoende om de dekkingspercentages te beoordelen. Daaruit blijkt afdoende in hoeverre de gehanteerde tarieven de kosten voor het voortbrengen van het product of de dienst dekken. 4

7 3.1. Overzicht kostendekkendheid Titel 1 In Titel 1 zijn de leges opgenomen voor de algemene producten en diensten van de gemeente, zoals de secretarieleges, parkeerontheffingen en dergelijke. Uit onderstaand overzicht blijkt dat de kostendekkendheid van deze tarieven gemiddeld 74% bedraagt. TITEL 1 Algemene dienstverlening Omschrijving Dekkingspercentage Hoofdstuk 1 Burgerlijke stand 90% Hoofdstuk 2 Reisdocumenten 73% Hoofdstuk 3 Rijbewijzen 74% Hoofdstuk 4 Verstrekkingen uit de Gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens 36% Hoofdstuk 5 Verstrekkingen uit het Kiezersregister 35% Hoofdstuk 6 Verstrekkingen op grond van Wet bescherming persoonsgegevens 0% Hoofdstuk 7 Bestuursstukken 17% Hoofdstuk 8 Vastgoedinformatie 46% Hoofdstuk 9 Overige publiekszaken 67% Hoofdstuk 10 Gemeentearchief 159% Hoofdstuk 11 Huisvestingswet 0% Hoofdstuk 12 Leegstandwet 130% Hoofdstuk 13 Gemeentegarantie 0% Hoofdstuk 14 Marktstandplaatsen 52% Hoofdstuk 15 Winkeltijdenwet 55% Hoofdstuk 16 Kansspelen 34% Hoofdstuk 17 Kinderopvang 94% Hoofdstuk 18 Telecommunicatie 153% Hoofdstuk 19 Verkeer en vervoer 76% Hoofdstuk 20 Diversen 111% Totaal titel 1 74% Aandachtspunt bij deze tabel is dat er met name voor de reisdocumenten en rijbewijzen veelal wettelijke maximumtarieven zijn vastgesteld. Een deel van deze maximumtarieven dient ter dekking van de kosten van het Rijk voor het verstrekken van reisdocumenten en rijbewijzen, het overige deel is dekking voor de kosten van de gemeente. Uit het onderzoek komt naar voren dat de kosten de verstrekking van de documenten voor ongeveer 74% worden gedekt uit het gemeentelijk deel van de maximumtarieven. Op deze producten is geen verbetering meer mogelijk door de leges te verhogen. Deze producten vormen echter wel het grootste deel van de opbrengsten in Titel 1. 5

8 Een opvallende post binnen Titel 1 is hoofdstuk 18, Telecommunicatie. Op basis van jurisprudentie geldt voor de tarieven in dit hoofdstuk geen mogelijkheid tot kruissubsidiëring. Voor de overige tarieven in titel 1 geldt dat het ophogen naar kostendekkende legestarieven wel mogelijk is Overzicht kostendekkendheid Titel 2 Titel 2 bevat de producten en diensten op gebied van de fysieke leefomgeving. Het bijzondere aan deze titel is dat de wijze van bepaling van de leges geen direct verband houdt met de omvang van de werkzaamheden. Een groot deel van de leges worden immers bepaald op basis van oppervlakte of inhoud van objecten, los van de vraag wat het kost om een aanvraag te behandelen. TITEL 2 Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/ omgevingsvergunning Omschrijving Dekkingspercentage Hoofdstuk 1 Begripsomschrijvingen 0 Hoofdstuk 2 Vooroverleg/beoordeling conceptaanvraag 48% Hoofdstuk 3 Omgevingsvergunning 140% Hoofdstuk 4 Vermindering 0 Hoofdstuk 5 Teruggaaf 0 Hoofdstuk 6 Intrekking omgevingsvergunning 0 Hoofdstuk 7 Wijziging omgevingsvergunning als gevolg van wijziging project 0 Hoofdstuk 8 Bestemmingswijzigingen zonder activiteiten 57% Hoofdstuk 9 Sloopmelding 0 Hoofdstuk 10 In deze titel niet benoemde beschikking 0 Totaal titel 2 68% Wat opvalt aan bovenstaande tabel is dat de kosten voor vooroverleg over initiatieven beduidend hoger zijn dan de legesopbrengsten. Echter, bij de werkzaamheden in het kader van de omgevingsvergunning wordt dit tekort goedgemaakt. De lage kostendekkendheid van de bestemmingswijzigingen, gezien de kosten die voor een traject gemaakt moeten worden (tussen voor het wijzigen van een bestemming, tot voor het in procedure brengen van een bestemmingsplan), niet gedekt worden door de leges van Het bereiken van kostendekkendheid zou leiden tot bijna een verdubbeling van de huidige tarieven. In hoeverre de gemeente op dit gebied wil streven naar kostendekkendheid, is één van de kaders die moeten worden vastgesteld, voordat nieuwe legestarieven kunnen worden vastgesteld. Hierop gaan wij in hoofdstuk 4 nader in. 6

9 3.3. Overzicht kostendekkendheid Titel 3 De diensten en producten in titel 3 van de legesverordening vallen onder de Europese Dienstenrichtlijn. De producten in deze titel zijn in zoverre bijzonder dat kruissubsidiëring tussen de hoofdstukken afzonderlijk en tussen titel 3 en de andere titels alleen is toegestaan voor vergunningenstelsels die onderling een sterke samenhang vertonen. In feite betekent dit dat kostendekkendheid per hoofdstuk beoordeeld moet worden. TITEL 3 Europese Dienstenrichtlijn Omschrijving Dekkingspercentage Hoofdstuk 1 Horeca 82% Hoofdstuk 2 Organiseren evenementen of markten 36% Hoofdstuk 3 Prostitutiebedrijven 0% Hoofdstuk 4 Splitsingsvergunning woonruimte 0% Hoofdstuk 5 Leefmilieuverordening 0% Hoofdstuk 6 Brandbeveiligingsverordening 78% Hoofdstuk 7 In deze titel niet benoemde vergunning, ontheffing of andere beschikking 0% Totaal titel 3 55% Uit bovenstaande opstelling blijkt dat met name de legestarieven in hoofdstuk 2 een grote onderdekking laten zien. Vanwege de beperking op kruissubsidiëring in deze titel zal, indien gewenst, een hoger dekkingspercentage voor hoofdstuk 2 alleen gerealiseerd kunnen worden door de tarieven te verhogen Conclusie kostendekkendheid Uit bovenstaande overzichten blijkt dat geen van de titels van de legesverordening kostendekkend is. Verder blijkt dat voor een groot aantal hoofdstukken binnen de afzonderlijke Titels een grote tariefstijging noodzakelijk is om kostendekkendheid te bereiken. Wij hebben voor alle door ons beoordeelde individuele producten een kostendekkend tarief berekend. Deze tarieven hebben wij inclusief berekeningen aan de gemeente ter beschikking gesteld. Gezien het aantal individuele tarieven nemen wij geen overzicht op per individueel tarief omdat dit de leesbaarheid van het rapport niet ten goede zou komen. 4. Aanbevelingen Zoals in hoofdstuk 3 aangegeven, zijn de leges binnen de gemeente Oirschot niet kostendekkend. Er zijn mogelijkheden de kostendekkendheid te verbeteren, maar hiervoor is het noodzakelijk dat enkele uitgangspunten worden bepaald. 7

10 4.1. Kostendekkendheid Het eerste uitgangspunt dat moet worden bepaald, is de mate van kostendekkendheid die de gemeente Oirschot nastreeft. Vanuit financieel oogpunt is een streven naar 100% kostendekkendheid een logisch startpunt, maar er zijn uiteraard andere invalshoeken. Leges werken voor veel initiatieven uit de samenleving kostenverhogend, of het nu commerciële of maatschappelijke initiatieven betreft. Wij adviseren u per hoofdstuk uit de 3 titels van de legesverordening een afweging te maken in hoeverre het heffen van kostendekkende leges belemmerend kan werken voor initiatieven op andere beleidsterreinen en op basis hiervan per hoofdstuk de gewenste kostendekkendheid te bepalen. Wij adviseren hierbij tevens rekening te houden met andere mogelijkheden om gewenste initiatieven te stimuleren, door bijvoorbeeld subsidie te verstrekken aan maatschappelijk gewenste initiatieven. De hogere legeskosten worden dan gehandhaafd en zijn voor iedere partij gelijk, maar door middel van subsidie kunnen de netto lasten van gewenste initiatieven worden gedempt Kruissubsidiëring Een ander onderwerp is de mogelijkheid van kruissubsidiëring. Voor het bepalen van de legestarieven is een duidelijk kader over de mogelijkheid van kruissubsidie belangrijk. Hiermee wordt aangegeven in hoeverre een verwacht tekort op legesproducten kan worden gecompenseerd door overschotten op een ander product. Er zijn verschillende niveaus te onderkennen. Zo kan kruissubsidie worden uitgesloten, zodat per individuele legesplichtige dienst of product de gewenste kostendekkendheid bereikt kan worden. Kruissubsidie kan ook plaatsvinden op het niveau van de hoofdstukken per titel, op niveau van de afzonderlijke titels of zelfs op niveau van de totale legesverordening. Wij adviseren kruissubsidie toe te staan op niveau van de afzonderlijke titels. Hierdoor wordt de kostendekkendheid bepaald over een verzameling min of meer gelijksoortige diensten en producten en is er voldoende massa om bijvoorbeeld onderdekking als gevolg van wettelijke maximumtarieven te compenseren. Die mogelijkheid is (vrijwel) niet als gekeken wordt op individueel of hoofdstukniveau. Kruissubsidie op niveau van de legesverordening is op dit moment op basis van jurisprudentie nog toegestaan, maar onduidelijk is in hoeverre dat gehandhaafd blijft (zie ook hoofdstuk 2). Kruissubsidie op verordeningsniveau zou ook betekenen dat dekking van de kosten van verschillende beleidsterreinen zoals bijvoorbeeld burgerzaken en ruimtelijke ontwikkeling onderling afhankelijk wordt. Bij het bepalen van het uitgangspunt met betrekking tot de kruissubsidie moet wel aandacht worden besteed aan een aantal uitzonderingen. Zo mag voor de Telecomvoorzieningen (Titel 1 hoofdstuk18) op basis van jurisprudentie geen kruissubsidiëring worden toegepast. Met betrekking tot de Wabo is zoals in hoofdstuk 2 al aangegeven enige onduidelijkheid over de mogelijkheden tot kruissubsidiëring. In verdiepingstekst 38 bij de Wabo is een omvangrijkere beperking opgenomen voor de kruissubsidiëring, maar door het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden is deze beperking niet overgenomen. Vooralsnog is kruissubsidie met betrekking tot de Wabo toegestaan, maar bij het 8

11 bepalen van de kaders omtrent kruissubsidiëring adviseren wij met een toekomstige beperking rekening te houden. Ook de Europese Dienstenrichtlijn zorgt voor een belemmering op kruissubsidie. De gemeente Oirschot heeft de legescategorieën die het betreft, al opgenomen in Titel 3 van de legesverordening. Kruissubsidiëring binnen Titel 3 is alleen toegestaan voor vergunningstelsel die onderling sterk samenhangen Overige aanbevelingen Naast de aanbeveling om kaders te stellen voor de gewenste kostendekkendheid en de kruissubsidiëring zijn er nog een aantal andere adviezen en aandachtspunten die wij onder de aandacht willen brengen. Voor de twee andere begrippen die in hoofdstuk 2 zijn toegelicht, evenredigheidsprincipe en transparantie, hoeven naar ons inzicht geen nadere uitgangspunten bepaald te worden. Het evenredigheidsprincipe geeft vooral een grens aan in hoeverre voor een legesplichtige dienst meer dan de kostprijs gevraagd kan worden om het tekort op een andere dienst te dekken. De tarieven moeten als gevolg van het evenredigheidsprincipe immers in verhouding blijven staan tot de kosten voor het leveren van de dienst. Naast bovenstaande aandachtspunten, is ook de toekomstige organisatieaanpassing een aandachtspunt. De wijziging in opzet van de organisatie kan leiden tot een wijziging in de samenstelling van de interne uurtarieven. Omdat een groot deel van de kosten voor legesplichtige producten en diensten bestaan uit inzet van uren, zal een wijziging van de interne uurtarieven mogelijk gevolgen hebben voor de in het kader van dit onderzoek berekende kostendekkende legestarieven. Wij adviseren u bij het herzien van interne uurtarieven de gevolgen voor de legestarieven te beoordelen en waar nodig aan te passen. Verder adviseren wij u periodiek te toetsen of de ureninzet per product zoals in dit onderzoek is meegenomen voor de berekening van de legestarieven, nog aansluiten bij de werkelijke ureninzet. Afwijkingen van de geraamde ureninzet kunnen de basis zijn voor de herijking van het legestarief. Een dergelijk onderzoek kan periodiek plaatsvinden door middel van een deelwaarneming op een aantal legestarieven. Significante afwijkingen bij de beoordeelde tarieven kunnen vervolgens aanleiding zijn verder onderzoek te doen. Op deze wijze is er een blijvend inzicht in de kwaliteit van de ramingen onder de legestarieven, zonder dat voor het verkrijgen van dit inzicht veel inzet nodig is. 9

12 5. Tot slot Wij hebben in dit rapport op hoofdlijnen verslag gedaan van de belangrijkste bevindingen uit ons onderzoek naar de kostendekkendheid van de leges van de gemeente Oirschot. Zoals aangegeven zijn alle onderliggende berekeningen overgedragen aan de gemeente Oirschot. Hierdoor is uw gemeente in staat eventuele veranderingen in de berekende tarieven zelf eenvoudig door te voeren. Uiteraard dient bij het gebruiken van de berekeningen in een later stadium rekening gehouden te worden met wijzigingen in wet- en regelgeving en in jurisprudentie. Wij gaan ervan uit hiermee aan uw opdracht te hebben voldaan en zijn uiteraard bereid ons conclusie en aanbevelingen nader toe te lichten. Hoogachtend R.H.M.C. van den Bersselaar MSc RA Adlasz B.V. 10