RAPPORTAGE ONDERZOEK KOSTENDEKKENDHEID LEGES Gemeente Montfoort. Adviesgroep Nederlandse Gemeenten, Montfoort, maart 2012 Kenmerk: ANG

Transcriptie

1 RAPPORTAGE ONDERZOEK KOSTENDEKKENDHEID LEGES Gemeente Montfoort Adviesgroep Nederlandse Gemeenten, Montfoort, maart 2012 Kenmerk: ANG

2 Inhoudsopgave Inleiding Onderzoeksmethodiek Financiële- en juridische aspecten Opbrengstennorm Kostentoerekening Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Resultaten van het onderzoek Beoordeling huidig legesbeleid Kostendekkendheid Titel II Onbenutte heffingsmogelijkheden Tariefsverhoging Conclusie en aanbevelingen Conclusie Aanbevelingen

3 Inleiding De gemeente Montfoort met bijna inwoners is gelegen in het midden van Nederland. Ook de gemeente Montfoort wil mede gelet op de eerdere invoering van de wet Wabo en de consequenties hiervan meer inzicht verkrijgen in haar belangrijkste inkomstenbron: de (bouw)leges. Binnen de ambtelijke organisatie van de gemeente Montfoort is de afdeling Financiën en Control (onder deze afdeling vallen de gemeentelijke financiën en de gemeentelijke belastingen) en Ruimtelijke Ordening en Beheer verantwoordelijk voor een actuele legesverordening met de daarbij behorende tarieventabel. Om een aantal zaken op het gebied van leges beter inzichtelijk te maken is de gemeente Montfoort van oordeel dat het uitvoeren van een kostendekkendheidsonderzoek leges ten behoeve van Titel II van de tarieventabel noodzakelijk is. Voor de keuze van het laten uitvoeren van een kostendekkendheidsonderzoek leges liggen een aantal beweegredenen aan ten grondslag. Één daarvan betreft het genereren van een optimalere opbrengst aan leges. Daarnaast zal door het onderzoek op een meer transparante wijze inzicht worden verkregen in de onderbouwing van de huidige legestarieven. In het kader van het kostendekkendheidsonderzoek leges zal de Adviesgroep Nederlandse Gemeenten (in het vervolg ANG) het één en ander omtrent de leges in kaart brengen. Dit betekent dat ondermeer het huidige legesbeleid wordt beoordeeld en er worden een aantal heffingsmogelijkheden aangegeven die de gemeente Montfoort op dit moment op basis van de tarieventabel nog onbenut laat. Tevens wordt op basis van de beschikbare documentatie zoals de aantallen, tijdbesteding en overige gegevens, indien mogelijk per product een kostendekkendheidspercentage berekend. ANG zal hiervoor gebruik maken van een legesformat die waar mogelijk samen met de gemeente is ingevuld. In het verlengde hiervan heeft ANG een vraagstelling geformuleerd. De vraagstelling die in het onderzoek centraal staat is de volgende: In welke mate zijn de legestarieven zoals vermeld in de tarieventabel in Titel II kostendekkend? De indeling van het rapport is als volgt. In hoofdstuk 1 heeft als onderwerp de onderzoeksmethodiek. Op welke wijze is het onderzoek vormgegeven? Waarom moeten facetten in een bepaalde volgorde in het onderzoek worden behandeld? In hoofdstuk 2 wordt nader ingegaan op de financiële- en juridische aspecten van een gedegen kostenonderbouwing. Welke juridische ontwikkeling is van invloed op de leges gelet op Titel II van de tarieventabel? In hoeverre is kruissubsidiëring nog wel toegestaan? Welke kosten mogen worden toegerekend aan een product/dienst? In hoofdstuk 3 worden de resultaten van het onderzoek besproken. In hoeverre zijn producten/diensten kostendekkend? Kan de gemeente nog bepaalde heffingsmogelijkheden benutten? Is een verhoging van de tarieven mogelijk? Tot slot worden in hoofdstuk 4 van het rapport de conclusies en aanbevelingen uiteengezet en een antwoord gegeven op de geformuleerde vraagstelling. 3

4 1 Onderzoeksmethodiek In dit hoofdstuk is kort uiteengezet op welke wijze het onderzoek is vormgegeven. De werkzaamheden voor het gehele kostendekkendheidsonderzoek leges zijn onder te verdelen in een twee (uitvoerende) fasen. I. Verzamelen en inventariseren De voor het onderzoek benodigde kengetallen aantallen en tijdbesteding zijn door de verschillende verantwoordelijke vakafdelingen aangeleverd. Dit was het uitgangspunt voor interviews die zijn afgenomen om verder inzicht te verkrijgen in de tijdbesteding en de aantallen. Voor de producten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving is gezamenlijk de tarieventabel, Titel II van de tarieventabel doorlopen. Zodoende was het mogelijk om de juiste tijdbesteding te koppelen aan het betreffende product/dienst. Vervolgens zijn de materiële kosten uit de productenraming achterhaald. Bij onduidelijkheden of interpretatieverschillen is in overleg met de gemeente een keuze gemaakt. II. Vullen legesformat Nadat alle gegevens zijn verzameld en geïnventariseerd is de huidige tarieventabel en dan specifiek Titel II van de gemeente Montfoort gekoppeld aan een rekenformat, hierdoor ontstaat het legesformat. De belangrijkste componenten in dit legesformat betreffen: de aantallen op jaarbasis, tijdbesteding in minuten dan wel uren, interne uurtarieven en de van toepassing zijnde materiële kosten. ANG heeft hiervoor gebruik gemaakt van de Activity Based Costing-Methode. De belangrijkste voordelen van deze methode zijn de volgende: - Werkelijke kosten en opbrengsten per legestarief zijn inzichtelijk; - Gevolgen van wijzigingen zijn eenvoudig door te rekenen; - Inefficiënte activiteiten zijn direct te identificeren; - Vergelijking van vergunningprocedures brengt onnodige kosten naar voren. De onderzoeksmethodiek kan het beste worden omschreven als de verantwoording van de gekozen methode van onderzoek en de wijze waarop het onderzoek is uitgevoerd. In het navolgende hoofdstuk worden de belangrijkste componenten van het legesformat nog eens nader toegelicht. 4

5 2 Financiële- en juridische aspecten Voor een gedegen kostenonderbouwing van de legestarieven is het van groot belang om een aantal aspecten nader uit te werken. Dit betekent dat op het financiële vlak de beoordeling van de huidige systematiek van kostentoerekening, de registratie van de kostencomponenten, de opbrengsten en de berekeningen van de mate van kostendekkendheid in relatie tot de legestarieven wordt getoetst. Voor deze toetsing zal gebruik worden gemaakt van de volgende formule: (Aantal prestaties x tijd per prestatie x uurtarief) + materiële kosten Aantal prestaties x legestarief Voor een juiste berekening van de leges zijn alle elementen uit deze formule van eminent belang. Hieronder worden de elementen prestatiegegevens, tijdsbesteding, uurtarief en materiële kosten nader uitgewerkt. Nadat de financiële aspecten zijn uitgewerkt wordt kort de belangrijkste juridische ontwikkeling gelet op de leges ten aanzien van Titel II geschetst. In hoeverre is kruissubsidiëring nog toegestaan en wat is de invloed van de vernieuwde wetgeving? 2.1 Opbrengstennorm Voor het bepalen van de opbrengsten zijn een tweetal variabelen van belang. Het gaat dan om de aantallen producten/diensten die zijn verstrekt en het legestarief wat de gemeente hanteert voor de desbetreffende dienst/product. Normaliter kan mede geput worden uit de aantallen van de voorgaande jaren, maar gelet op de invoering van de wet Wabo per 1 oktober 2010 is dat niet mogelijk. Daardoor waren op dit moment voor Titel II (fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning) onvoldoende gegevens voorhanden. Iedere gemeente wordt met deze problematiek geconfronteerd. Daarom is gekozen om de prestatiegegevens van de gemeente Montfoort in de periode van januari 2011 tot september 2011 als uitgangspunt te hanteren, waarbij de ontvangst van de aanvraag omgevingsvergunning bepalend is. Vervolgens is op basis van deze prestatiegegevens een prognoseberekening gemaakt voor geheel Voor de volledigheid wordt nog opgemerkt dat de inkomsten waar mogelijk per afzonderlijke dienst/product zijn berekend op basis van het tarief dat in de huidige tarieventabel van de gemeente Montfoort is opgenomen. Dit zijn immers de tarieven die een aanvrager verschuldigd is aan de gemeente als een product/dienst wordt aangevraagd. 2.2 Kostentoerekening Voor de berekening van de kosten dienen wederom de aantallen/prestaties van de aangevraagde producten/diensten voor geheel Zoals al eerder aangegeven betreffen dit de aantallen/prestaties die op basis van de prognose zijn doorberekend. Daarnaast is middels het houden van een interview belangrijke kengetallen gegenereerd. Dit betreft de tijdbesteding per dienst/product zoals die als zodanig wordt aangevraagd met als basis de huidige tarieventabel van de gemeente Montfoort. Waar nodig is expliciet in de desbetreffende interview nog eens nagevraagd of dit inderdaad een reële tijdbesteding is, 5

6 en of over bepaalde randzaken nagedacht is. Kortom de tijd voor het verrichten van een dienst heeft een begin en een eind. De interne tarieven zijn door de gemeente Montfoort aangeleverd en deze zijn als zodanig ook verwerkt in het legesformat. Indien de componenten die onderdeel uitmaken van de eerder aangegeven formule worden vermenigvuldigd kan een totale kostenpost worden berekend. Los hiervan moeten deze totale kosten nog worden verhoogd met van toepassing zijnde materiële kosten. De materiële kosten zijn die kosten die in een zodanig verband staan met het verrichten van een dienst, dat deze mogen worden toegerekend aan het desbetreffende product. Indien niet duidelijk is of de materiële kosten alleen aan een specifieke product/dienst mogen worden toegerekend, zijn de kosten als geheel toegerekend aan het betreffende hoofdstuk of Titel II van de tarieventabel. Dit laat onverlet dat voor bepaalde gevallen enkel een percentage wordt toegerekend van de materiële kosten. Enkele voorbeelden van materiële kosten betreffen: toezicht met betrekking tot de (bouw)activiteiten, aanschaf vergunningen applicatie en publicatiekosten. Voor de volledigheid kan nog worden opgemerkt dat de materiële kosten zijn te herleiden tot de productenraming van de gemeente Montfoort. Waar nodig is in overleg besloten om bepaalde materiële kosten niet expliciet op te nemen, omdat dit bijvoorbeeld al in uitdrukking komt in de toerekening van de overheadkosten of de daadwerkelijke kosten al worden doorberekend. Als voorbeeld kan de welstandscommissie worden aangehaald, waarbij de aanvrager de werkelijke kosten is verschuldigd. Hieronder wordt het juridisch wettelijk kader ten aanzien van Titel II geschetst, waarbij de meest relevante wetgeving (kort) aan bod zal komen. 2.3 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (in het vervolg Wabo) is per 1 oktober 2010 in werking getreden, waarbij een 25 tal vergunningsstelsels zijn samengevoegd tot één omgevingsvergunning. Met name de bouwgerelateerde legestarieven vallen onder de werking van de Wabo. Waar voorheen kruissubsidiëring binnen de gehele tarieventabel mogelijk was, is dit wat de Wabo gerelateerde legestarieven betreft nog slechts tussen deze legestarieven onderling toegestaan. Kruissubsidiëring is het al dan niet bewust hanteren van een hogere tarief voor het ene product/dienst om zodoende de lagere opbrengsten voor een andere product/dienst te compenseren. In het verleden hebben verschillende gemeenten veelal de gehandicaptenparkeerkaart bekostigd uit de opbrengsten van de bouw gerelateerde activiteiten. Met name nu de Wabo in werking is getreden, ligt het in de lijn der verwachtingen dat de procedures, vanwege het feit dat de noodzaak van een goede kostentoerekening van de leges niet altijd wordt onderkend, meer succesvol zullen zijn dan voorheen het geval was. Daarom is het zo belangrijk dat een gemeente de legestarieven op een goede wijze kan onderbouwen. Mocht dit niet het geval zijn dan loopt de gemeente een groter financieel risico. Dit is, omdat een onverbindend verklaring van een tarief of de tarieventabel door de rechter, wegens een onvoldoende onderbouwing of overschrijding van het dekkingspercentage resulteert in het mislopen of verplichte teruggave van leges. 6

7 3 Resultaten ONDERZOEK KOSTENDEKKENDHEID LEGES GEMEENTE MONTFOORT van het onderzoek In dit hoofdstuk worden de resultaten van het onderzoek gepresenteerd op basis van de gegevens die zijn verkregen van de gemeente Montfoort. Eén van de doelstellingen van dit hoofdstuk is om aan te tonen waar het legesformat naar de mening van ANG nog vollediger van kengetallen kan worden voorzien. Tevens worden de belangrijkste zaken besproken. 3.1 Beoordeling huidig legesbeleid In de afgelopen jaren zijn veel legestarieven op basis van de aangepaste uurtarieven en de externe kosten aangepast. Dit is deels een politieke afweging, anderzijds ontbreekt het inzicht in de werkelijke opbouw van de legestarieven. De tarieventabel die op dit moment wordt gehanteerd is in de loop der jaren, gelet op de (juridische) ontwikkelingen, aangepast. 3.2 Kostendekkendheid Titel II De kostendekkendheid van de leges die betrekking heeft op Titel II (fysieke leefomgeving) van de gemeente Montfoort is beoordeeld en berekend. Het gaat hier niet enkel om de omgevingsvergunningplichtige activiteiten, maar ook die activiteiten die verband houden met de fysieke leefomgeving, bijvoorbeeld de RO activiteiten. Uitgangspunt voor de berekening van de leges zijn de aangeleverde gegevens en het gehouden interview met een aantal medewerkers van de gemeente Montfoort. Vooral het interview heeft inzicht gegeven in de tijdbesteding die gepaard gaat met het in behandeling nemen van een bepaalde product/dienst. Indien bepaalde zaken onduidelijk waren zijn die tijdens het interview direct aan de orde gekomen. Daarnaast is ook nog achteraf informatie aangeleverd om bepaalde zaken nader toe te lichten. Tijdens het interview bleek dat de aangeleverde gegevens niet altijd even duidelijk waren. Dit kwam ondermeer doordat de bouwkosten exclusief BTW in het overzicht waren weergegeven en dat de specificatie van de verschillende activiteiten niet gemakkelijk waren te herleiden tot de tarieventabel van de gemeente Montfoort. Dit betreft dan ook een aandachtspunt. Daarnaast worden tot op heden nog niet alle producten/diensten doorbelast, gelet op de gehanteerde tarieventabel van de gemeente Montfoort. Hierdoor loopt de gemeente onnodig bepaalde inkomsten mis. Als voorbeeld kan de beoordeling van de bodemrapporten worden aangehaald. De verwachting is dat door de implementatie van het nieuwe ICT systeem Openwave deze problemen kunnen worden opgelost. Hierdoor zal op elk gewenst moment een duidelijk overzicht kunnen worden gegeneerd en is duidelijker hoe het bedrag aan leges is opgebouwd. Van belang is om nogmaals te vermelden dat kruissubsidiëring tussen de afzonderlijke producten/diensten van Titel II juridisch mogelijk is. Ondanks dat kruissubsidiëring kan worden toegepast is het berekende kostendekkendheidspercentage van 123% vrij hoog. Ten eerste komt dit, omdat de leges activiteiten bouw, waarbij de bouwkosten minder dan ,- euro bedragen, 3,7% van de bouwkosten bedragen met een minimum van 245,00. Doordat verder geen staffel is aangebracht in de tarieventabel worden ook de middelgrote bouwprojecten flink doorbelast. Verder kan het percentage van 3,7% als hoog worden aangemerkt, indien een vergelijk wordt gemaakt met een vijftal gemeenten. Uitkomst van deze basisvergelijking is dat gemeenten een gemiddeld percentage hanteren van 2,22%. Tevens is doordat er geen staffel is aangebracht de tijdbesteding ook een stuk lastiger in te schatten, ondanks dat hier tijdens het interview nog expliciet aandacht aan is besteed. 7

8 Hieronder is in tabelvorm voor Titel II per hoofdstuk de kostendekkendheid van de diverse legesplichtige diensten/producten overzichtelijk weergegeven. De legestarieven waarvan de kostendekkendheid op 0% staat, zijn de legestarieven waarvan de invloed op de gehele kostendekkendheid niet significant is of de kengetallen niet bekend of van toepassing zijn. Recapitulatie kostendekkendheidsonderzoek tarieventabel Montfoort 2011 TITEL II Kosten Opbrengsten Percentage 1 Begripsomschrijvingen - - 0% 2 Vooroverleg/beoordeling conceptaanvraag 7.315, ,00 64% 3 Omgevingsvergunning , ,00 126% 4 Vermindering - - 0% 5 Teruggaaf - - 0% 6 Intrekking omgevingsvergunning - - 0% 7 Wijziging omgevingsvergunning als gevolg van wijziging project - - 0% 8 Bestemmingswijzigingen - - 0% 9 Sloopmelding - - 0% 10 In deze titel niet benoemde beschikking 115,50 78,00 68% Saldo , ,00 123% Elke methode van kostentoerekening heeft voor en nadelen en ook de directe kostentoerekening kent nadelen (overhead blijft moeilijk toe te rekenen), deze wegen echter ons inziens niet op tegen de voordelen van de Activity Based Methode die zijn beschreven in Hoofdstuk 1. Niet allen kan middels de directe kostentoerekening een zuivere kostenonderbouwing voor de legestarieven worden gecreëerd, maar een bijkomend voordeel is dat nu ook daadwerkelijk de kosten en baten inzichtelijk wordt gemaakt. Daarmee wordt gelijktijdig een managementtool gecreëerd op basis waarvan door het management ook financieel kan worden gestuurd. Voorts is de daadwerkelijke stand van zaken m.b.t. de verschillende leges veel beter inzichtelijk. Dit sluit ook beter aan bij de stand van de jurisprudentie en de initiatieven die ondermeer de VNG in de afgelopen tijd heeft ontplooid. Kortom meer transparantie en inzicht verschaffen in de opbouw van de legestarieven en de actuele situatie. Op dit moment zijn er significante verschillen tussen de begroting en de werkelijke opbrengsten. Deze verschillen zijn niet direct verklaarbaar. Indien kosten en tijdschrijven op (leges)productniveau inzichtelijk zijn, kunnen dergelijke verschillen worden voorkomen dan wel verklaart (bijvoorbeeld door teruggang van de vergunningaanvragen met 30%). Tevens kunnen verwachte terugloop in de vergunningaanvragen beter worden verdisconteerd in de begroting. Voor de volledigheid dient nog te worden vermeld dat de door de gemeente Montfoort gehanteerde systematiek op basis van de begroting niet fout is. Echter, gelet op de jurisprudentie en de initiatieven die ondermeer de VNG in de afgelopen tijd heeft ontplooid, is de gehanteerde methode niet toekomstbestendig en heel transparant. 8

9 3.3 Onbenutte heffingsmogelijkheden De huidige tarieventabel van de gemeente Montfoort biedt nog enkele mogelijkheden om meer opbrengsten te realiseren. Dit kan betekenen dat sprake is van nieuwe heffingsmogelijkheden dan wel dat bepaalde diensten nader worden uitgespecificeerd. Op basis van het onderzoek kunnen onder andere de volgende onderdelen toegevoegd dan wel aangepast worden: o Indien de activiteit bestaat uit het daar opslaan van roerende zaken, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder j, van de Wabo. o Indien de activiteit bestaat uit het als eigenaar, beperkt gerechtigde of gebruiker van een onroerende zaak toestaan of gedogen dat daar roerende zaken worden opgeslagen, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder k, van de Wabo. o Het beoordelen van een akoestisch onderzoek ten behoeve van een hogere waarde, gelet op de Wet geluidshinder. Deze lijst is niet uitputtend, maar dient meer ter illustratie dat nog winst valt te behalen met de optimalisatie van de tarieventabel. 3.4 Tariefsverhoging Op basis van het onderzoek is het op dit moment niet wenselijk om de tarieven te verhogen, omdat de kostendekkendheidspercentage ruim de 100% overschrijdt. Indien de tarieven toch worden verhoogd loopt de gemeente Montfoort een nog groter risico dat een gedeelte van de tarieventabel die betrekking heeft op Titel II onverbindend wordt verklaard, indien een aanvrager een juridische procedure start ten aanzien van het kostendekkendheidspercentage. 9

10 4 Conclusie ONDERZOEK KOSTENDEKKENDHEID LEGES GEMEENTE MONTFOORT en aanbevelingen Op basis van het kostendekkendheidsonderzoek leges dat ANG heeft uitgevoerd voor de gemeente Montfoort komt ANG tot een aantal conclusies en daarbij behorende aanbevelingen. Daarnaast wordt in dit hoofdstuk een antwoord gegeven op de eerder geformuleerde vraagstelling, die als leidraad diende voor het gedane onderzoek. 4.1 Conclusie In een eerder stadium is een vraagstelling geformuleerd. De vraagstelling die in het onderzoek centraal heeft gestaan is de volgende: In welke mate zijn de legestarieven zoals vermeld in Titel II van de tarieventabel kostendekkend? Op basis van het uitgevoerde onderzoek kan worden geconcludeerd dat in haar algemeenheid de tarieven ruim kostendekkend zijn. Voor de volledigheid kan nog worden opgemerkt dat voor niet elke afzonderlijke dienst/product een te hoog kostendekkendheidspercentage is berekend. Voor Titel II komt het algehele kostendekkendheidspercentage uit op 123%. Gelet op het feit dat de activiteiten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving nogal kunnen fluctueren kan worden gestreefd naar een kostendekkendheidspercentage van maximaal 90%. Voor de gemeente Montfoort is het op dit moment eerst noodzaak om toe te werken naar het kostendekkendheidspercentage van 100%, alvorens de 90% kostendekkendheid wordt nagestreefd. Gelet op het voorgaande en de onderzoekresultaten heeft de gemeente Montfoort nog wat werkzaamheden te verrichten om te zorgen dat het kostendekkendheidspercentage wordt verlaagd. 4.2 Aanbevelingen Gelet op het voorgaande kunnen op basis van de resultaten van het onderzoek (zie Hoofdstuk 3) de volgende aanbevelingen worden gedaan: Tijdschrijven naar legesproduct conform de tarieventabel van de gemeente Montfoort. Dit is met name van belang voor de activiteiten die betrekking hebben op de fysieke leefomgeving en dan specifiek de bouwactiviteiten. Het aanbrengen van een staffel van de bouwkosten om nog meer transparantie te betrachten en een beter inzicht te verkrijgen in de bouwgerelateerde activiteiten van de omgevingsvergunning. De bouwkosten in de nog te implementeren vergunningenapplicatie (Openwave) vermelden inclusief omzetbelasting. Dit heeft als voordeel dat te allen tijde de omzetbelasting onderdeel uitmaakt van de legesberekening. Het in rekening brengen van alle werkzaamheden, die gelet op de tarieventabel in rekening mogen worden gebracht. Als voorbeeld kan de beoordeling van het bodemrapport worden aangehaald. Beoordelen of de onbenutte heffingsmogelijkheden kunnen worden opgenomen in de tarieventabel. 10