Uitgangspunten en overwegingen Baggervoorziening

Transcriptie

1 Uitgangspunten en overwegingen Baggervoorziening Notitie met uitgangspunten en overwegingen bij het aanpassen van de baggervoorziening van HHNK Auteur Edwin Rensen Els van Bon Afdeling Watersystemen Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier Postbus 250, 1700 AG Heerhugowaard Bevelandseweg 1, 1703 AZ Heerhugowaard T F info@hhnk.nl

2 2 van 9 Inhoud 1 Inleiding Aanleiding Kern van de zaak 3 2 Het baggerproces Kenmerken van het baggerproces Verbetering beheersing baggerproces 5 3 Financiering van het baggeren De huidige wijze van financiering Naar een flexibele wijze van financiering van het baggerwerk 7 4 Praktische uitwerking in de planning- en controlcyclus HHNK De planningshorizon van het baggerproces en de financieringsvorm Van begroting tot werkelijkheid: het baggerproces in de tijd Koppeling van het baggerproces aan de planning- en controlproducten HHNK Invulling van de voorwaarden voor de stand van de voorziening op einddatum 9

3 3 van 9 1 Inleiding 1.1 Aanleiding De huidige wijze van financieren van het baggerwerk in de vorm van een voorziening met een vaste einddatum en een eindstand van nul, faciliteert het baggerproces onvoldoende. Daarnaast zorgt de huidige financieringsvorm voor extra administratief werk buiten de reguliere planning- en controlcyclus. Daarom wordt nu voorgesteld om voor de meerjarenraming baggeren en de voorziening 'Baggerfonds' een planningshorizon van tien jaar te hanteren en een bandbreedte te hanteren voor de eindstand van de voorziening van plus of min 1 miljoen. In deze notitie wordt nader toegelicht wat de overwegingen zijn om tot dit voorstel te komen, verder worden de uitgangspunten vastgesteld. Met het vaststellen van deze notitie komen de uitgangspunten van de baggervoorziening vast te staan. 1.2 Kern van de zaak Baggerwerk is een continu proces dat qua planning en uitvoering sterk kan fluctueren. Die fluctuaties zitten in het prognosticeren van hoeveelheden, het verschuiven van planningen en het soms grillige verloop van prijzen. In 2013 werd duidelijk dat de kwaliteit van prognoses, planningen en verantwoording verbeterd kon en moest worden. Begin 2014 is stevig ingezet op een verbetertraject, waardoor de beheersing op deze elementen sterk is toegenomen. De kenmerken van het baggerproces vragen om een flexibele wijze van financieren, die een goede verankering in de planning- en controlcyclus heeft. De huidige wijze van financieren in de vorm van een voorziening met een vaste einddatum en een eindstand van nul, faciliteert het baggerproces niet. Daarnaast zorgt de huidige financieringsvorm voor extra administratief werk buiten de reguliere planning- en controlcyclus. Doel is de financiering zo te organiseren, dat er sprake is van een transparante en slimme werkwijze, die zonder dubbel (administratief) werk aansluit bij de bestaande P&C-cyclus van HHNK, en een stimulans vormt voor efficiënt en effectgericht werken. Daarnaast draagt deze werkwijze bij aan de getrouwheid van de jaarcijfers. In overleg met de accountant is aansluiting gevonden tussen de voorwaarden die aan de wijze van financieren gesteld worden, de wijze van verankering in de planning- en controlcyclus en het systeem van sturen op en verantwoorden over het baggerproces. De hoofdstukken 5 en 6 van deze notitie beschrijven deze aansluiting.

4 4 van 9 2 Het baggerproces 2.1 Kenmerken van het baggerproces Doel van het baggerproces is om te voldoen aan de legger, en daarmee bij te dragen aan het effect 'Voldoende water'. Baggerwerk kenmerkt zich als volgt. Jaarlijks worden circa dertig baggerprojecten uitgevoerd en voorbereid. De werkzaamheden bestaan voor een deel uit relatief kleinschalige activiteiten en voor een deel uit grootschalige projecten, zoals bijvoorbeeld Wormer- en Jisperwater, het stedelijk baggerproject in Alkmaar en voor een deel het baggeren van de boezemwateren. Het is een continu en oneindig doorlopend proces waaraan in praktisch opzicht nooit een einde zal komen; dit in tegenstelling tot een projectmatig werk dat op een gegeven moment afgesloten kan worden. In die zin is baggerwerk te vatten in een (uitvoerings)programma. Jaarlijks wordt aan de hand van een model een meerjarenraming baggeren (MJRB) opgesteld. Deze planning is de basis voor de begroting en het meerjarenplan (MJP) en de voorziening 'Baggerfonds'. Het MJRB heeft een aantal exogene (d.w.z. niet door HHNK beïnvloedbare) risico s. Concreet betreft het onder andere: o Veel grotere projecten worden uitgevoerd in samenwerking met andere maatschappelijke partijen zoals gemeenten en provincie. De scope van dit type projecten krijgt pas bij de uitwerking van het project vorm en kan afwijken van de MJRB. o De MJRB wordt gemaakt op basis van modelberekeningen, terwijl de realisatie gedaan wordt op basis van ingemeten hoeveelheden. Er kunnen grote afwijkingen zitten tussen berekende en werkelijke hoeveelheden. o Aanbestedingen kunnen het financiële tij mee of tegen hebben. Dat resulteert in prijsverschillen. o Bijna alle baggerwerkzaamheden hebben (grote) invloed op de eigenaren en gebruikers van de aanliggende percelen. In het buitengebied wordt de bagger op de kant gezet en moet de planning in overleg met aangrenzende eigenaren opgesteld worden. Door deze afhankelijkheid kan de tijdsplanning afwijken van het MJRB. o Bij de voorbereiding en uitvoering van de werkzaamheden kan men geconfronteerd worden met factoren die bij de globale planning onbekend waren. Zo kan men bodemverontreiniging, niet gesprongen explosieven, kabels en leidingen en andere onvoorziene zaken tegenkomen. o De werkzaamheden moeten buiten het broed- en teeltseizoen uitgevoerd worden (Flora- en Faunawet). Hierdoor is de periode van uitvoeren beperkt en kunnen calamiteiten (slechte weersomstandigheden, kadebreuken baggerdepots e.d.) moeilijk opgevangen worden. Analyse Gelet de hiervoor genoemde exogene risico s is het vooraf nauwkeurig op de jaargrens plannen en begroten van werkzaamheden erg lastig. Daardoor kunnen de kosten en baten op projectniveau sterk variëren en zijn deze soms te hoog en soms te laag begroot. Daarnaast sluit de baggeruitvoeringscyclus niet aan op de begrotingscyclus, waardoor de afstemming complex is. De uitvoering van de baggercyclus loopt in verband met het broed- en teeltseizoen van 15 maart tot 15 maart, terwijl de begroting loopt van jaargrens tot de jaargrens loopt.

5 5 van Verbetering beheersing baggerproces Het baggerproces zal een continu proces blijven, dat qua planning en uitvoering sterk kan fluctueren. In 2013 werd duidelijk dat kwaliteit van prognoses, planningen en verantwoording verbeterd moest worden. Begin 2014 is stevig ingezet op een verbetertraject, waardoor de beheersing op deze elementen sterk is toegenomen. De adviezen en aanbeveling uit de rekenkamer en een interne audit op het baggerproces zijn daarbij ter hand genomen. Exogene risico s kunnen echter niet binnen het programma worden beheerst en moeten een andere beheersmaatregel krijgen.

6 6 van 9 3 Financiering van het baggeren 3.1 De huidige wijze van financiering Baggerwerk kent een financiering in de vorm van een voorziening 'Baggerfonds', waaraan dotaties worden gedaan. Het Waterschapsbesluit geeft als AMvB behorende bij de Waterschapswet nadere voorschriften, onder andere voor de financiële bedrijfsvoering. De artikelen 4.54 en 4.55 geven aan onder welke omstandigheden het waterschap tot een voorziening mag overgaan. Het artikel 4.54 geeft daarbij een aantal algemene richtlijnen, terwijl artikel 4.55 een aantal specifieke zaken vermeldt. Het Waterschapsbesluit vermeldt mogelijke voorzieningen voor baggeren, saneren van waterbodems en overige onderhoudswerken (artikel 4.55, eerste lid, sub b. en c.). Artikel 4.54 geeft aan wanneer een voorziening is toegestaan. Het artikel luidt: "Voorzieningen worden gevormd wegens: a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten; b. op de balansdatum aanwezige risico s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten; c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, indien het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. In het Beleidsplan Waterbodems (nr ) is oorspronkelijk een meerjarenraming tot en met 2020 voor de verschillende baggerwerken opgenomen. Hierbij zijn de volgende uitgangspunten gehanteerd: De meerjarenraming wordt ieder jaar aangepast, waarbij de einddatum bij alle ramingen het jaar 2020 is. De voorziening is gestart met een positief saldo en heeft nog steeds een positief saldo (concept Jaarrekening 2013: saldo 17,8 miljoen euro op 31 december 2013). De meerjarenraming eindigt op 31 december 2020 en het saldo waarmee gerekend wordt is op dat moment nihil Omdat de accountant op basis van gegronde redenen vindt dat de vorming van een voorziening alleen is toegestaan als daarvoor een rationele onderbouwing is gegeven, wordt nu ieder jaar de meerjarenraming baggeren minimaal bij het opmaken van de jaarrekening bijgewerkt met de laatste inzichten en met de laatste ingrepen in de voorziening. Uitgangspunt van de accountant daarbij is dat de voorziening op einddatum niet negatief mag staan, en dat voor- en nadelen gedurende het exploitatiejaar respectievelijk vrijvallen ten gunste van het jaarresultaat, dan wel met een aanvullende dotatie ten laste van het jaarresultaat komen.

7 7 van Naar een flexibele wijze van financiering van het baggerwerk Een flexibele financieringsvorm sluit aan bij de kenmerken van baggerwerk. Financiering dient daarmee aan de volgende voorwaarden te voldoen: 1. financiering is een continu proces; 2. financiering sluit aan op de onzekerheden in de uitvoering en is ondersteunend aan het baggerproces, en dient daarop aan te sluiten en zonder dubbel (administratief) werk gepaard te gaan; 3. mee- en tegenvallers gedurende de exploitatiejaren sluiten aan bij het lange termijn doel van baggeren. Meevallers kunnen we blijven inzetten voor dit doel en tegenvallers worden opgevangen in de voorziening. Om aan genoemde voorwaarden te voldoen wordt voorgesteld om: 1. de voorziening een planningshorizon te geven die gelijk is aan de planningshorizon van de Meerjarenraming baggeren van tien jaar. Door de planningshorizon na een exploitatiejaar met één jaar verder in de tijd te leggen (waarbij de totale looptijd tien jaar blijft), sluiten we aan bij het continue karakter van baggerwerk; 2. prijs- en hoeveelheidsverschillen binnen elk exploitatiejaar ten gunste of laste te laten komen van baggerwerk, c.q. in de voorziening te laten blijven, en niet ten gunste of ten laste van het jaarresultaat HHNK te laten komen; 3. toe te staan dat op einddatum van de voorziening het saldo zich binnen een bandbreedte van plus of min 1 miljoen bevindt. De bandbreedte geeft de schattingsonzekerheid aan die in het plannen van baggerwerk over tien jaar, en de uitvoering in de jaarschijf zit.

8 8 van 9 4 Praktische uitwerking in de planning- en controlcyclus HHNK 4.1 De planningshorizon van het baggerproces en de financieringsvorm Het baggerproces is een continu proces. Binnen het onderhoudsbaggeren kennen we drie projectvormen: boezembaggeren, landelijk baggeren en stedelijk baggeren. De respectievelijke planningshorizonnen zijn dertig jaar, zeven jaar en tien jaar. In stedelijk baggeren gaat cyclisch het meeste geld om, op de voet gevolgd door landelijk baggeren. Dit gegeven is voor de meerjarenraming een goed ijkpunt om voor een termijn van tien jaar vooruit te plannen, en dat vanwege het continue karakter, telkens met een jaar te verlengen. De financiering van baggerwerk dient hierop met eenzelfde looptijd van tien jaar aan te sluiten. 4.2 Van begroting tot werkelijkheid: het baggerproces in de tijd De begroting voor de onttrekking van geld aan de voorziening baggeren is gebaseerd op het aantal berekende kubieke meters en kilometers watergang. 'Berekenen' wil hier zeggen 'begroot met behulp van kentallen'. Deze kentallen worden jaarlijks geëvalueerd en bijgesteld. Voor de projecten die berekend zijn, volgt daarop later in de tijd een inmeting om te constateren hoeveel bagger er daadwerkelijk voorzien wordt. De ingemeten hoeveelheden kunnen afwijken van de berekende hoeveelheden. Als de ingemeten hoeveelheden bekend zijn, worden deze aanbesteed. Bij de gunning is duidelijk tegen welke prijs het werk in de markt is gezet. In deze fase kunnen prijsverschillen ontstaan. Na genoemd proces volgt het werkelijke baggerwerk. Omdat dit in tijd later gebeurt dan voornoemde stappen, kunnen er hoeveelheidsverschillen ontstaan, door onder andere verschoven werk en of minder/meer bagger aanwezig. Zie de in hoofdstuk 2 genoemde onzekerheden. 4.3 Koppeling van het baggerproces aan de planning- en controlproducten HHNK. De meerjarenraming baggeren voor de jaren X+10 vormt de basis van de jaarschijf in de begroting HHNK voor de onttrekking uit de voorziening 'Baggerfonds'. De begroting van jaar X wordt door het CHI vastgesteld in november van het jaar X-1. De begroting jaar X is daarmee het referentiepunt voor het exploitatiejaar X en de jaarrekening jaar X. Gedurende exploitatiejaar X kunnen prijs- en hoeveelheidsverschillen ontstaan (zie paragraaf 6.2). Deze prijs- en hoeveelheidsverschillen vallen niet vrij in het jaarresultaat HHNK (indien ze voordelig zijn), en het jaarresultaat HHNK wordt niet belast met nadelige verschillen. Alle verschillen worden in kaart gebracht en in een nieuw MJR Baggeren voor de volgende tien jaar verwerkt. Positieve verschillen worden zo ingezet in latere jaren. Negatieve verschillen worden op een zodanige wijze verwerkt in een nieuw MJR Baggeren, dat er een keuze in het werk wordt gemaakt (herprioritering), dan wel een voorstel tot aanpassing van de dotatie aan de voorziening 'Baggerfonds' wordt gedaan. De nieuwe MJR Baggeren wordt op hetzelfde moment als het MJP HHNK aan D&H voorgelegd. Door het vaststellen van een nieuwe MJR Baggeren op hetzelfde moment dat het MJP HHNK bestuurlijk wordt vastgesteld, en deze twee producten op elkaar te laten aansluiten, vindt de discussie over

9 9 van 9 het prioriteren van baggerwerk, het bereiken van effecten en de positie van de financieringsvorm, in onderlinge samenhang plaats. Besluit het CHI bij het vaststellen van het MJP van HHNK dat de middelen voor baggeren anders worden ingezet, dan wordt de onderliggende nieuwe MJR Baggeren daarop aangepast. Met bovenstaande werkwijze realiseren we één ijkpunt voor het exploitatiejaar, één moment van aanpassing van een MJR Baggeren, en de juiste bestuurlijke discussie over effecten en in te zetten middelen. 4.4 Invulling van de voorwaarden voor de stand van de voorziening op einddatum Aan het eind van de planningshorizon sluiten de meerjarenraming Baggeren en de voorziening 'Baggerfonds' normaliter op nul. Door een bandbreedte in de eindstand van de voorziening mogelijk te maken, kan een buffer worden gecreëerd voor mee- en tegenvallers. Zolang de eindstand van de voorziening binnen de bandbreedte blijft, is tussentijdse bijstelling van het meerjarenbaggerplan of een extra dotatie aan of vrijval van de voorziening niet nodig. Op grond van een verkenning bij de taakafdeling en de accountant is de inschatting dat een bandbreedte van plus of min 1 miljoen werkbaar is. Uitgangspunt wordt dus het hanteren van een bandbreedte van plus of min 1 miljoen.