BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SAMENWERKINGSVERBAND PASSEND ONDERWIJS PO FRIESLAND Plaats : Leeuwarden Bestuursnummer : 21700 Samenwerkingsverband : PO2101 Onderzoek uitgevoerd op : 3 oktober 2013 Rapport vastgesteld te Utrecht op 12 februari 2014 Documentnummer: 4235782
Pagina 2 van 9
1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO Friesland. Binnen de provincie Friesland vormen 27 gemeenten met circa 65 besturen en ongeveer 485 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. De exacte aantallen zijn ten tijde van het onderzoek nog niet bekend omdat een enkel bestuur aarzelt over aansluiting. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Notitie inrichting en organisatie (versie 2, zonder datum); - Model aansluitingsovereenkomst (zonder datum); - Financiële regelingen (23-11-2012); - Concept akte van oprichting (30-08-2013); - Ondersteuningsplandeel WIF Fryslân (versie 6.0, 20-09-2013); - Website: www.passendonderwijsinfryslan.nl (geraadpleegd op 1-10-2013); - Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 1-10- 2013.) Nagezonden documenten: - Voorstel reglement ondersteuningsplanraad SWV PO 2101 Friesland (zonder datum); Pagina 3 van 9
- Concept werkagenda samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO SO Friesland (zonder datum). Hierna vond op 3 oktober 2013 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie een gesprek voerde met de stuurgroep. Tijdens dit gesprek was er speciale aandacht voor: het conceptondersteuningsplan met de onderwerpen: oprichtingsakte van het samenwerkingsverband; verantwoording rechtmatigheid/doelmatigheid; uitwerking van de tripartiete overeenkomst; ontwikkelingen in het s(b)o. van indiceren naar arrangeren; financiën; de ondersteuningsplanraad. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met de voorzitter en de secretaris van de stuurgroep van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 9
2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn De inspectie stelt vast dat de Stichting Samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO Friesland, zijn belangrijkste opdracht bijna heeft gerealiseerd. De opdracht is om samenwerking te organiseren die kan leiden tot passend onderwijs voor alle leerlingen in de provincie Friesland. Het streven van het samenwerkingsverband is gericht op realisatie van een rechtspersoon uiterlijk 1 november 2013. Over de uiteindelijke samenstelling van het samenwerkingsverband bestaat echter nog onduidelijkheid. Om deze reden maakt het samenwerkingsverband geen definitieve keuzes. Zo blijft er nog ruimte voor tegemoetkomingen aan aarzelende besturen. Deze kwestie beïnvloedt het moment waarop de definitieve inrichting van het samenwerkingsverband vorm kan krijgen. Echter, het samenwerkingsverband streeft ernaar zoveel mogelijk zaken zodanig uit te werken dat het deze kort na de installatie van het bestuur kan formaliseren. Vooralsnog liggen er verschillende bouwstenen voor het ondersteuningsplan, maar deze vormen nog geen geheel. Het samenwerkingsverband kiest voor pragmatische oplossingen. Dit betekent onder meer dat de infrastructuur van de oude WSNS-verbanden grotendeels gehandhaafd blijft. De aangesloten schoolbesturen vormen een algemeen bestuur dat de verantwoordelijkheid heeft voor zaken die het samenwerkingsverband moet regelen. Het samenwerkingsverband streeft naar zo weinig mogelijk overheadkosten en het neemt daarom geen personeel in dienst. Het samenwerkingsverband regelt zoveel mogelijk zaken decentraal, maar het bestuur dient zich ervan bewust te zijn dat het uiteindelijk verantwoordelijk is voor de taken van het samenwerkingsverband. De communicatie naar de ouders in zijn algemeenheid en naar de ouders van de huidige rugzakleerlingen is eveneens een punt van aandacht. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Het nieuw in te richten samenwerkingsverband heeft, zoals blijkt uit zijn Notitie inrichting en organisatie, als motto: Centraal waar het moet, decentraal waar het kan. De bevoegdheid en de verantwoordelijkheid voor passend onderwijs ligt zoveel mogelijk bij de school en de ouders. Alle schoolbesturen in Friesland willen de gezamenlijke verantwoordelijkheid nemen voor (het toeleiden naar) toelaatbaarheidsbeschikkingen voor cluster 3 en 4. De hiervoor door het samenwerkingsverband ingestelde commissie heeft, naast het afgeven van een toelaatbaarheidsverklaring, een wettelijke adviesbevoegdheid over de speciale ondersteuning van een leerling. De inspectie signaleert dat de keuze om zoveel mogelijk taken te decentraliseren, op gespannen voet kan staan met het feit dat het bestuur van het samenwerkingsverband verantwoording verschuldigd is over de doelmatige besteding van de middelen. Hiervoor heeft het bestuur van het samenwerkingsverband informatie nodig over de besteding van de middelen door de besturen, maar hiervoor is nog geen informatiestroom ingericht. De Werkgroep financiën signaleert dit terecht in het document Financiële regelingen. Op dit moment werkt het samenwerkingsverband met een stuurgroep. Zodra duidelijk is welke besturen het samenwerkingsverband vormen, zal het bestuur opgericht worden. De Pagina 5 van 9
kandidaatstelling is op dit moment in volle gang, en in principe kan er op 1 november 2013 een stichtingsbestuur zijn, aldus de stuurgroep. De stuurgroep werkt volgens de Concept werkagenda samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO SO Friesland. Het tijdpad daarin is conform de wettelijke termijnen in de Wet passend onderwijs. Alle deelnemende scholen hebben een conceptondersteuningsprofiel opgesteld. Zowel het schoolbestuur als het samenwerkingsverband vormen zich daar een beeld van en zo nodig spreken zij met scholen om uiteindelijk tot een dekkend aanbod te komen. De stuurgroep signaleert dat de decentralisatie van de jeugdzorg een punt van zorg is, omdat veel gemeenten hiervoor onvoldoende toegerust zijn. De thuiszittersproblematiek wil men in deze regio op provinciaal niveau aanpakken. Daarvoor bestaan nog geen concrete ideeën. Het samenwerkingsverband heeft een actieve Werkgroep Ondersteuningsplanraad. Inmiddels ligt er een Voorstel reglement ondersteuningsplanraad SWV PO 2101 Friesland en er is een verkiezingscommissie in het leven geroepen. Ook zijn er voorbereidingen getroffen voor digitale verkiezingen. Er zijn circa drieduizend stemgerechtigden, die een ondersteuningsplanraad van zestien personen kunnen kiezen. De logistiek zorgt nog voor enige hoofdbrekens. In het kader van passend onderwijs onderkent het speciaal onderwijs (so) in Friesland de volgende specifieke aandachtspunten: - de transitie van de jeugdzorg en daaraan gekoppeld de uitbesteding van de zorg, door de gemeenten; - de Kwaliteitswet (v)so vraagt van so en vso een andere insteek, maar de voorzieningen voor (v)so zijn klein en het personeel moet uitwisselbaar blijven; - het (v)so wordt erg klein.; de vraag is hoe je dan een stevige belangenbehartiger kunt blijven; - het stoppen van de AWBZ; - fusietoets: dit is een zwaar en bureaucratisch traject; - tripartiete overleg: de uitkomsten zijn nog ongewis; - nieuw toezicht van de inspectie. 2.3 (Concept)ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschrijft de inspectie de stand van zaken bij de ontwikkeling, de opbouw, de inhoud en de status van het conceptondersteuningsplan. Het samenwerkingsverband streeft ernaar het ondersteuningsplan uiterlijk 1 februari 2014 aan de ondersteuningsplanraad te presenteren. Het ligt in de bedoeling op 1 december 2013 een eerste voorstel gereed te hebben. Op dit moment zijn er diverse notities ontwikkeld, die een plaats in het ondersteuningsplan zullen krijgen. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt in het ondersteuningsplan en/of waar hieronder vermeld, nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. Pagina 6 van 9
1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 18a Wpo lid 7, 9, 10) Het conceptondersteuningsplan is in voorbereiding. De planning voor de goedkeuring is tijdens het simulatieonderzoek bekend. De vaststelling van het ondersteuningsplan zal minimaal een keer per vier jaar plaatsvinden en de ondersteuningsplanraad zal minimaal driemaal per jaar bijeen komen en het plan agenderen. De ondersteuningsplanraad zal jaarlijks voor 1 april een verslag van zijn werkzaamheden in het afgelopen jaar vaststellen en hij zendt dit verslag ter kennisneming aan het bestuur, de bevoegd gezagsorganen en de betrokken medezeggenschapsraden. Voorafgaand aan de vaststelling van het ondersteuningsplan zal het samenwerkingsverband op overeenstemming gericht overleg (ogoo) voeren. Voor het ogoo heeft het samenwerkingsverband gekozen voor een praktische oplossing. Zij sluit aan bij de drie RMCregio s (Regionaal Meld- en Coördinatiepunt), waarbij in elke regio één gemeente gemandateerd is om ook namens de andere gemeenten het overleg te voeren. Het verdient aanbeveling om expliciet in het ondersteuningsplan op te nemen volgens welke procedures en afspraken het samenwerkingsverband zal werken, wat de agenda van de samenwerking is, wat ieders inbreng is en welke koers men vaart voor wat betreft de toekomst. De oogo-procedure zal ook een voorziening moeten bevatten voor het beslechten van geschillen. Het overleg met aansluitende samenwerkingsverbanden heeft de aandacht. De inspectie benadrukt dat het samenwerkingsverband het ondersteuningsplan voor 1 mei 2014 aan de inspectie moet zenden. 2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 18a Wpo lid 8a) In de notitie Van indiceren naar arrangeren definieert het samenwerkingsverband de basisondersteuning als de planmatige uitvoering van de interventies die voor alle leerlingen van belang zijn om tot goede onderwijsprestaties te komen. De kwalitatieve ondergrens is de landelijke norm die de inspectie hanteert in haar toezichtkader. Elk deelnemend bestuur is zelf verantwoordelijk voor de kwaliteit en de uitvoering van de ondersteuningsstructuur op de eigen school. Extra ondersteuning kan plaatsvinden in het speciaal basisonderwijs (sbo). Het is aan het bestuur van de school voor speciaal basisonderwijs om, bij voorkeur in samenwerking met de omringende schoolbesturen, een toelaatbaarheidsverklaring af te geven. Zware ondersteuning vindt plaats in het speciaal onderwijs, met een toelaatbaarheidsverklaring van de Commissie van Advies. Ook wat dit betreft dient het samenwerkingsverband te realiseren dat zij te allen tijde de verantwoordelijkheid kan dragen, ook al is een en ander decentraal belegd. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 18a Wpo lid 8b) Het samenwerkingsverband heeft voor de verdeling van de middelen gekozen voor een schoolmodel. Dit houdt in dat het samenwerkingsverband de middelen aan de schoolbesturen toekent, en dat het schoolbestuur verantwoordelijk is voor de verdeling. De middelen van het samenwerkingsverband die overblijven na de bekostiging van het so en sbo en na aftrek van de kosten voor de overhead, verdeelt het samenwerkingsverband over de aangesloten besturen. De besturen dragen zorg voor de inzet van deze middelen. Zij dienen daar volgens de notitie Financiële regelingen verantwoording over af te leggen aan het samenwerkingsverband. De exacte invulling is nog niet geregeld. Het samenwerkingsverband heeft aangegeven hiervoor in eerste instantie geen extra verantwoordingsinstrument in te Pagina 7 van 9
willen richten maar gebruik te maken van de jaarverslagen van de schoolbesturen. Hierbij merkt de inspectie op dat deze verslagen dan wel voldoende informatie moeten bieden en dat besturen deze tijdig moeten aanleveren bij het samenwerkingsverband zodat hij deze kan gebruiken bij het opstellen van de eigen jaarverslaggeving. Hierin moet het samenwerkingsverband namelijk de doelmatige besteding van de middelen verantwoorden. DUO bekostigt rechtstreeks de sbo-scholen tot 2 procent van het aantal leerlingen. Deze bekostiging houdt DUO in op de bekostiging van het samenwerkingsverband. Daarnaast verstrekt het samenwerkingsverband middelen aan de sbo-scholen voor het aantal leerlingen boven de twee procent. Het samenwerkingsverband brengt de sbo-bekostiging vervolgens in mindering op het budget van de verwijzende scholen. Als scholen minder dan twee procent verwijzen, dient de sbo-school het verschil tussen de werkelijke verwijzing en de twee procent terug te storten aan het samenwerkingsverband. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 18a Wpo lid 8c,8d, 11 en 12 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) Volgens de notitie Van indiceren naar arrangeren is het is aan het bestuur van de school voor speciaal basisonderwijs om een toelaatbaarheidsverklaring af te geven. De wet kent deze bevoegdheid echter toe aan het (bestuur van het) samenwerkingsverband. In de notitie ontbreekt een adviescommissie met een onafhankelijke voorzitter, die adviseert over bezwaarschriften betreffende toelaatbaarheid van leerlingen tot het onderwijs aan het speciaal basisonderwijs en het speciaal onderwijs, zoals wettelijk is voorgeschreven. 5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 18a Wpo lid 8e) Het samenwerkingsverband heeft nog niet geformuleerd hoe hij het kwaliteitsbeleid vorm wil geven. In de aangeleverde informatie stipt het samenwerkingsverband zelfevaluaties aan, maar er ontbreken onderwerpen als planmatig werken aan kwaliteitsverbetering en het borgen van de gerealiseerde verbeteringen. Kengetallen die de basis kunnen vormen voor een kwantitatieve analyse, zijn wel beschikbaar. Het verdient aanbeveling deze in het ondersteuningsplan op te nemen. De volgende stap is om de doelstellingen in het ondersteuningsplan te vertalen in de beoogde en bereikte kwalitatieve en kwantitatieve resultaten van het onderwijs aan leerlingen die extra ondersteuning behoeven (inclusief de daarmee samenhangende bekostiging). 6 Informeren ouders (Artikel 18a Wpo lid 8f) Het samenwerkingsverband overweegt een steunpunt voor ouders in te richten, maar hoe dit concreet gestalte zal krijgen is nog niet bekend. De inspectie dringt aan op spoed, zodat ouders voldoende tijd hebben om zich op de toekomst te beraden. 7 Bekostigingsaspecten (Artikel 18a Wpo lid 8g t/m j) Het samenwerkingsverband heeft gekozen voor een systematiek waarbij de scholen/besturen zelf de extra ondersteuning voor hun leerlingen moeten gaan betalen. De groei die eventueel optreedt in het so en sbo door tussentijdse instroom zal worden toegerekend aan de verwijzende scholen. De verwijzende scholen zullen de hieraan verbonden kosten moeten vergoeden. Voor scholen die minder dan 2 procent verwijzen, stelt het bestuur een aanvulling voor op het budget voor lichte ondersteuning. Pagina 8 van 9
3. REACTIE VAN HET BESTUUR Het bestuur deelt in een reactie mee dat het de bevindingen uit het verslag bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op de volgende wijze zal betrekken: Bestuurlijk: Op 18 november 2013 is de oprichtingsakte van het samenwerkingsverband Passend Onderwijs PO Friesland gepasseerd bij de notaris. Op de bestuursvergadering van 5 december 2013 is geconstateerd dat de beschikbare bestuurszetels zijn ingenomen. Conform de statuten komt er nog een onafhankelijke toetsingsraad. De profielschets waaraan de leden van deze raad moeten voldoen, is vastgesteld. De procedure voor werving en selectie van de leden van deze raad is inmiddels uitgezet. Inhoudelijk: Op basis van de op 4 oktober 2013 gepresenteerde documenten heeft het bestuur het conceptondersteuningsplan 2014-2018 opgesteld. Dit conceptondersteuningsplan is verstuurd naar de schoolbesturen voor een inhoudelijke reactie, naar de gemeenten in Friesland om oogo te voeren en naar de ondersteuningsplanraad voor de uiteindelijke instemming. Conform de wettelijke regelgeving zal het definitieve ondersteuningsplan voor 1 mei 2014 naar de Inspectie van het Onderwijs worden gezonden. Communicatie: Via nieuwsbrieven, de website en brieven aan de aangesloten schoolbesturen houdt het samenwerkingsverband ouders en leraren op de hoogte van de vorderingen en de inhoudelijke en organisatorische ontwikkelingen van passend onderwijs in het samenwerkingsverband. Pagina 9 van 9