BEKNOPT VERSLAG SIMULATIE BIJ STICHTING SAMENWERKINGSVERBAND PASSEND PRIMAIR ONDERWIJS HOEKSCHE WAARD Plaats : Oud-Beijerland Bestuursnummer : 21605 Samenwerkingsverband : PO2804 Onderzoek uitgevoerd op : 17 april 2014 Rapport vastgesteld te Utrecht op 7 augustus 2014 Documentnummer: 4365294
Pagina 2 van 10
1. INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een simulatie uit bij Stichting samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs Hoeksche Waard. Binnen de gemeenten Binnenmaas, Cromstrijen, Korendijk, Oud-Beijerland en Strijen vormen 5 schoolbesturen met 41 vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit verslag geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Simulatie Een simulatie houdt in dat de inspectie een kwaliteitsonderzoek nabootst ook al is het samenwerkingsverband nog niet volledig ingericht. In het schooljaar 2013/2014, voorafgaand aan de inwerkingtreding van de zorgplicht, wil de inspectie simulaties uitvoeren bij alle samenwerkingsverbanden. Het doel van een simulatie is tweeledig: 1. het stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een kwaliteitsonderzoek na te bootsen en zo een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment, afgezet tegen het waarderingskader van de inspectie; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden, zowel inhoudelijk als op de totstandkoming van de rechtspersoon en de inspraak door de ondersteuningsplanraad. Voor de inspectie levert die simulatieronde informatie op over de wenselijke en redelijke normering van de indicatoren, de werking van het risicomodel en de kwaliteit van het toezichtkader. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij deze simulatie op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Onderzoeksopzet De simulatie start met een bureauanalyse van documenten en gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn en een analyse van documenten die het samenwerkingsverband aan de inspectie toestuurde of uitreikte. Het betreft de volgende documenten, op volgorde van versiedatum en voor zover relevant voor dit onderzoek: - Statuten oprichting (notariële acte d.d. 31 oktober 2013); - Ondersteuningsplan 2014-2018, deel 1: Regeling Bovenschoolse Ondersteuning (concept, 13 februari 2014); - Ondersteuningsplan 2014-2018, deel 2: Regeling Bovenschoolse Ondersteuning (concept, zonder datum); - Meerjarenbegroting samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs Hoeksche Waard (zonder datum); - Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 15 april 2014). Hierna vond op 17 april 2014 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: - presentaties kreeg van het samenwerkingsverband over de context van het samenwerkingsverband en het concept ondersteuningsplan; Pagina 3 van 10
- een gesprek voerde met de directie en het bestuur over het geheel van ondersteuningsvoorzieningen en de meerjarenbegroting in relatie tot de doelmatige besteding van de financiële middelen; - een gesprek voerde met twee leden van de ondersteuningsplanraad (opr); - ontwikkelingen in het speciaal basisonderwijs en het speciaal onderwijs besprak met drie directeuren van de s(b)o scholen; - een gesprek voerde met het dagelijks bestuur met speciale aandacht voor onder andere de wijze van financieel beheer en de ontwikkeling van het management en de organisatie. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw verslag In hoofdstuk 2 staan de bevindingen uit het onderzoek op hoofdlijnen, een beeld van de ontwikkeling van het samenwerkingsverband op het gebied van management en organisatie en een overzicht van de bevindingen van het ondersteuningsplan. Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 4 van 10
2. BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Het samenwerkingsverband Stichting samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs Hoeksche Waard is met minder dan 7000 leerlingen een relatief klein samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband heeft een positieve verevening van bijna 1 miljoen. In dit samenwerkingsverband gaan relatief weinig leerlingen naar het speciaal onderwijs, maar relatief veel leerlingen naar het sbo. Binnen het sbo hebben enkele bijzondere voorzieningen vorm gekregen: jonge risico kinderen, Leonardo-klassen voor hoogbegaafde leerlingen en autiklassen voor leerlingen met een vorm van autisme. Het aandeel leerlingen met een rugzak is minder dan het landelijk gemiddelde. Volgens het samenwerkingsverband zijn er geen thuiszitters. De scholen van het samenwerkingsverband hebben al jaren te maken met een flinke krimp van het leerlingenaantal. Het bestuur is in overleg met het ministerie van OCW voor extra financiële steun, omdat de begroting met name de eerste jaren tekorten vertoont. De kleinschaligheid van het samenwerkingsverband maakt het problematisch om allerlei voorzieningen te starten. Een ander probleem betreft de doorgaande lijn naar het voortgezet onderwijs (vo). Dit probleem zit zowel op het inhoudelijke niveau als op het organisatorische niveau. Organisatorisch betreft het de mogelijkheid van het samenwerkingsverband om sluitende afspraken te maken met het samenwerkingsverband voor het voortgezet onderwijs voor voortzetting van extra ondersteuning die de leerlingen in het primair onderwijs hebben gekregen. Dit is lastig omdat het samenwerkingsverband voor voortgezet onderwijs (Samenwerkingsverband Koers VO, VO2810) een groter gebied bestrijkt met meer gemeenten, namelijk veertien gemeenten. Het bestuur heeft een verzoek ingediend bij het ministerie van OCW om ook voor het voortgezet onderwijs een kleiner samenwerkingsverband te vormen. De Stichting samenwerkingsverband Passend Primair Onderwijs Hoeksche Waard is feitelijk klaar voor de invoering van passend onderwijs. Het samenwerkingsverband heeft de ondersteuning in het ondersteuningsplan sluitend en uitvoerig beschreven. Positief is dat het samenwerkingsverband in het ondersteuningsplan ook een strategie heeft opgenomen om te bewaken en te waarborgen dat de scholen werken conform afspraak en de nagestreefde kwaliteit realiseren. De besturen hebben afgesproken elkaar op het niveau van het samenwerkingsverband aan te spreken bij het uitblijven van kwaliteit op de scholen. Daarnaast evalueert het toezichthoudend bestuur de kwaliteit van het samenwerkingsverband aan de hand van een toetsingskader waarin het de streefdoelen verwerkt die indicaties zijn voor het behalen van de missie/visie. Het bestuur vermeldt dat de basis voor passend onderwijs al jaren geleden (2006) is gelegd in de samenwerkingsverbanden Weer Samen Naar School (WSNS). Zo bezien verandert er volgens het bestuur weinig en werkt het samenwerkingsverband door aan de kwaliteit van het onderwijs om dit passend te maken aan de behoeften van de leerlingen. Het bestuur is zeer te spreken over de verworvenheden van de samenwerkingsverbanden WSNS. Het bestuur heeft een aantal weken geleden op overeenstemming gericht overleg (oogo) gevoerd met de vijf gemeenten van dit samenwerkingsverband, samen met het samenwerkingsverband primair onderwijs voor Pagina 5 van 10
reformatorisch onderwijs. Ook de ondersteuningsplanraad heeft al ingestemd met het ondersteuningsplan. Een meevaller is de positieve verevening. Het samenwerkingsverband heeft bij het plan afspraken gemaakt om de financiële middelen doelmatig te besteden. Het samenwerkingsverband heeft gestaag gewerkt aan het ondersteuningsplan en heeft alle termijnen gehaald voor het voldoen aan de bij wet vastgelegde afspraken. De inspectie vraagt aandacht voor de volgende punten: - Het bestuur kan de scholen voor speciaal basisonderwijs (sbo) en speciaal onderwijs (so) een meer prominente rol geven in het realiseren van de missie/visie van het samenwerkingsverband. Terecht merkt het bestuur op dat dit zal moeten gebeuren zonder verlies van zijn streven naar hoge kwaliteit van het onderwijs aan alle leerlingen in de reguliere scholen, het behoud van het geringe aantal verwijzingen naar het speciaal onderwijs en, zo mogelijk, verminderen van de verwijzingen naar het sbo. Een lastig punt in deze discussie kan zijn dat het samenwerkingsverband geen absolute criteria wil hanteren voor verwijzing naar speciaal onderwijs en speciaal basisonderwijs. Het samenwerkingsverband kiest voor open criteria, namelijk onderwijsbehoeften bij de leerling die gepaard gaan met handelingsverlegenheid van de leraar en gebrek aan welbevinden bij de leerling. Zonder afspraken over zichtbare en meetbare elementen waaraan de behoefte aan gespecialiseerde deskundigheid onderkend wordt, kunnen deze open criteria leiden tot langdurig gebrekkig onderwijs aan de betreffende leerling. Daarbij kan de inspectie zich voorstellen dat het samenwerkingsverband bij het benoemen van zichtbare en meetbare elementen aansluit op het streven om uit te gaan van de ondersteuningsvraag van de leerling en niet uit te gaan van kindkenmerken. De uitdaging voor het samenwerkingsverband is om aan scholen een aanwijzing te geven hoe de extra ondersteuningsbehoefte van de leerling die de leerkracht niet voldoende bedient met de basisondersteuning, zich in het gedrag en de prestatie van de leerling uit. Het bestuur is wel van plan om op termijn de expertise van de so- en sbo-scholen te gaan benutten als kenniscentrum voor het samenwerkingsverband. Een nieuwe huisvesting daarvoor is reeds voorzien. Het ondersteuningsplan omvat ook plannen om de basisondersteuning op alle scholen verder te versterken. - Een ander punt dat op korte termijn meer systematisch aandacht behoeft van het samenwerkingsverband is de informatievoorziening aan ouders, leraren en andere belanghebbenden. - De meerjarenbegroting is uiterst voorzichtig uitgewerkt: met een inflatiecorrectie aan de lasten- en niet aan de batenzijde en een erg langzame afbouw van de afdracht van de bestaande middelen voor leerlinggebonden financiering. Verder is in de baten rekening gehouden met de verwachte krimp, terwijl de lasten van het speciaal (basis-)onderwijs niet afnemen. De meerjarenbegroting is op middellange termijn sluitend, doordat de uitkering per (ongewogen) leerling aan de scholen ter versterking van de basisondersteuning als restpost is berekend. Deze uitkering is een jaarlijks gelijk bedrag zodat met de door de positieve verevening relatief stijgende baten in de eerste jaren tekorten en daarna in oplopende overschotten resulteren. Voor de aanvangstekorten is een bijdrage van OCW gevraagd waarop een positieve reactie wordt verwacht. 2.2 Management en organisatie van het samenwerkingsverband Het samenwerkingsverband is gevormd door vier schoolbesturen in vijf gemeenten in Zuid- Holland, aangevuld met één bestuur van scholen voor speciaal onderwijs, volgens de constructie opting-in. Twee grote schoolbesturen waren eerst georganiseerd in respectievelijk de samenwerkingsverbanden WSNS 40.04 en 40.08. De andere schoolbesturen zijn kleinere Pagina 6 van 10
schoolbesturen. Binnen dit samenwerkingsverband zijn twee vestigingen aanwezig voor speciaal basisonderwijs (sbo) en één vestiging voor speciaal onderwijs (so). Iets meer dan tweederde deel van de so-leerlingen woonachtig in dit samenwerkingsverband, bezoekt elders een so-school Het bestuur waar de meeste leerlingen buiten het samenwerkingsverband op school zitten, participeert in dit samenwerkingsverband volgens de constructie opting-in. Het samenwerkingsverband heeft zijn missie en visie geformuleerd in het ondersteuningsplan. De streefdoelen van het samenwerkingsverband vloeien voort uit deze missie en visie. Het samenwerkingsverband heeft een organisatieschema (organogram) waarin het besturingsmodel en de taken van de verschillende organen zichtbaar zijn. Het samenwerkingsverband onderscheidt een algemeen bestuur dat bestaat uit een toezichthoudend bestuur en een dagelijks bestuur. Daarnaast is er een tweehoofdige directie die gedetacheerd is door de twee grote schoolbesturen. Het samenwerkingsverband neemt geen personeelsleden in dienst, maar stelt ze aan op detacheringsbasis. De overlegstructuur is beschreven, maar niet in schema gebracht. 2.3 (Concept)ondersteuningsplan Kerndocument voor het samenwerkingsverband is het ondersteuningsplan. In deze paragraaf beschrijft de inspectie de stand van zaken bij de ontwikkeling, de opbouw, de inhoud en de status van het conceptondersteuningsplan. Het conceptondersteuningsplan is opgesteld door de directie van het samenwerkingsverband in opdracht van het dagelijks bestuur. De directie is in deze taak bijgestaan door een extern adviesbureau. Niet van alle scholen zijn de ondersteuningsprofielen al klaar en gepubliceerd. Het samenwerkingsverband maakt niet zichtbaar op welke wijze het ondersteuningsplan zijn basis heeft in de ondersteuningsprofielen van de scholen. Het samenwerkingsverband heeft wel mondeling toegelicht dat de basisondersteuning tot stand is gekomen na een systematisch onderzoek met kwaliteitskaarten. Om te voldoen aan de wettelijke voorschriften is het nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt in het ondersteuningsplan en/of waar hieronder vermeld, nader uitwerkt. Het onderstaande overzicht dient niet als een beoordeling van het samenwerkingsverband, maar als een handreiking om de ontwikkeling van het beleid van het samenwerkingsverband verder te ondersteunen. 1 Instemming, overleg, vaststelling en toezending (Artikel 14a Wms, Artikel 18a Wpo lid 7, 9, 10) Het samenwerkingsverband voldoet aan dit wettelijk voorschrift. De ondersteuningsplanraad heeft al ingestemd met het ondersteuningsplan. Het ondersteuningsplan is in verschillende rondes besproken met de ondersteuningsplanraad en de voorloper hiervan. Leden van de ondersteuningsplanraad vermeldden dat zij ruime gelegenheid kregen om het ondersteuningsplan te becommentariëren en van adviezen te voorzien. Zij voelen zich gehoord door het bestuur van het samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband heeft met succes overleg gevoerd met de vijf gemeenten om tot overeenstemming te komen over de onderwerpen die primair de verantwoordelijkheid zijn van de gemeenten. Het bestuur heeft het ondersteuningsplan vastgesteld en stuurt het een dezer dagen naar de inspectie. Daarmee voldoet het aan de eis om het ondersteuningsplan voor 1 mei 2014 aan de inspectie te doen toekomen. Pagina 7 van 10
2 Geheel van ondersteuningsvoorzieningen (Artikel 18a Wpo lid 8a) Het samenwerkingsverband heeft beleid ontwikkeld om te zorgen voor een dekkend geheel aan ondersteuningsvoorzieningen. Het streven van het samenwerkingsverband is dat scholen preventief werken aan de noodzaak voor extra ondersteuning door te zorgen voor kwalitatief goed onderwijs aan alle leerlingen. Dat betekent volgens het samenwerkingsverband dat de leraren tijdens de lessen hun didactisch en pedagogisch handelen in de groep differentiëren bij gelijke kerndoelen. De scholen realiseren deze basisondersteuning en de extra ondersteuning uit het schoolondersteuningsprofiel met de middelen uit de lumpsum, de af te bouwen rugzakmiddelen en een bijdrage van het samenwerkingsverband per ongewogen leerling. De scholen kunnen gebruik maken van externe hulp en extra voorzieningen als leerlingen toch niet voldoende profiteren van het reguliere onderwijs, de leraar handelingsverlegen is en de leerling ontevreden. Extra en zware ondersteuning wordt geboden op de scholen voor speciaal basisonderwijs (sbo) en de school voor speciaal onderwijs (so). Daarbinnen heeft het samenwerkingsverband een voorziening voor hoogbegaafden, voor leerlingen met een stoornis in het autistisch spectrum en voor zeer moeilijk lerende leerlingen. Door de samenwerking met Stichting Yulius kan het verband ook leerlingen ondersteuning bieden bij een pedagogische vraag en bij ondersteuningsvragen vanwege een fysieke handicap. Het samenwerkingsverband heeft afspraken voor ondersteuning bij problematiek op het gebied van ernstige taal- en spraakmoeilijkheden en problemen met het gehoor (cluster 2). Voor ondersteuningsvragen vanwege oogproblemen zijn er geen duidelijke samenwerkingsovereenkomsten met de instelling voor cluster 1. Het samenwerkingsverband geeft in een reactie op het conceptverslag van de inspectie aan dat inmiddels ook met cluster 1 instellingen afspraken zijn gemaakt. Het samenwerkingsverband heeft nog geen analyse gemaakt van de extra ondersteuning die de afzonderlijke scholen voor regulier onderwijs (wensen te) bieden. 3 Procedures en criteria toewijzing middelen (Artikel 18a Wpo lid 8b) De scholen ontvangen de middelen voor de aanwezige leerlingen met leerlinggebonden financiering tot zij de school verlaten. Het verband betaalt voor de bestaande en nieuwe extra ondersteuning in het speciaal (basis)onderwijs die de basisondersteuning overstijgt, conform afspraak. Voor (de versterking van) de basisondersteuning krijgen de scholen van het samenwerkingsverband een bijdrage per ongewogen leerling. 4 Procedures en criteria plaatsing leerlingen (Artikel 18a Wpo lid 8c,8d, 11 en 12 en Artikel XVII Wet passend onderwijs lid 1) Het samenwerkingsverband onderscheidt een ondersteuningscommissie en een toelaatbaarheidscommissie. De ondersteuningscommissie heeft een kerngroep die bestaat uit twee orthopedagogen en een ambulante begeleider. Die commissie adviseert over de noodzaak van extra ondersteuning bij leerling en leraar op grond van een deskundige analyse. Het stelt ook het arrangement vast. De toelaatbaarheidscommissie bestaat uit de directeuren van het samenwerkingsverband en een administratieve medewerker. De directie toetst de rechtmatigheid van de toewijzing van extra ondersteuning op grond van de gelopen procedure en op de betrokken deskundigheid. De directie is bevoegd voor het afgeven van de toelaatbaarheidsverklaring en heeft ook doorzettingsmacht in dit opzicht. Pagina 8 van 10
5 Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (Artikel 18a Wpo lid 8e) Het samenwerkingsverband heeft een nulmeting uitgevoerd op basis waarvan het de basisondersteuning en de verbeterpunten heeft gedefinieerd. Het werkt ook aan een toetsingskader voor het toezichthoudend bestuur. In dat toetsingskader worden de kwalitatieve en de kwantitatieve streefdoelen opgenomen. 6 Informeren ouders (Artikel 18a Wpo lid 8f) Het samenwerkingsverband is begonnen met het inlichten van ouders en het onderwijzend personeel over de wijze waarop hij de ondersteuning gaat inrichten en welke gevolgen dat heeft voor de leerlingen en het onderwijzend personeel. Deze informatievoorziening moet nog op een grotere schaal plaatsvinden. Het samenwerkingsverband heeft ook een tekst geplaatst in de schoolgidsen van alle scholen verbonden aan dit samenwerkingsverband. De website van het samenwerkingsverband is nog niet actief. 7 Bekostigingsaspecten (Artikel 18a Wpo lid 8g t/m j) Het samenwerkingsverband kiest voor voorzetting van het bestaande beleid en in samenhang met de krimp, voor een financieel voorzichtige benadering. De scholen ontvangen de middelen voor de aanwezige leerlingen met leerlinggebonden financiering (lgf, rugzakje ) tot zij de school verlaten. Het verband betaalt voor de bestaande extra ondersteuning in het speciaal (basis)onderwijs conform afspraak en ook, na goedkeuring door de toelaatbaarheidscommissie, voor de nieuwe toewijzingen/plaatsingen die de basisondersteuning overstijgen. Voor de (versterking van) de basisondersteuning krijgen de scholen, naast hun inzet van lumpsummiddelen uit de rijksbekostiging hiervoor, van het samenwerkingsverband een bijdrage per ongewogen leerling. Deze bijdrage is als restpost berekend, en voor de periode van de meerjarenbegroting constant gehouden. Door stijgende baten van de positieve verevening resulteren dan in de eerste jaren tekorten en daarna oplopende overschotten. De voorzichtigheid bestaat in het opnemen van een inflatiecorrectie aan de lasten- en niet aan de batenzijde- en in een erg langzame afbouw van de afdracht van de bestaande rugzakmiddelen. Verder is in de baten rekening gehouden met de verwachte krimp, terwijl de lasten van het speciaal (basis)onderwijs niet afnemen. Voor de aanvangstekorten is een bijdrage van OCW gevraagd waarop een positieve reactie wordt verwacht. De positieve verevening vertaalt zich aldus in toenemende middelen op de scholen voor (de versterking van) de basisondersteuning, waarvoor op het niveau van het samenwerkingsverband plannen zijn gemaakt. Pagina 9 van 10
3. REACTIE VAN HET BESTUUR Het bestuur van het samenwerkingsverband geeft in een schriftelijke reactie d.d. 27 juni 2014 op het verslag van de inspectie aan dat het verslag een goed verhaal en een constructieve samenvatting is en noemt enkele ontwikkelingen sinds de simulatie van de inspectie en geplande verbeteracties. Het samenwerkingsverband geeft de volgende ontwikkelingen en verbeteracties aan: - Het samenwerkingsverband is begonnen met meer systematisch voorlichten van belanghebbenden. Na het inspectiebezoek is wederom het aanbod naar alle scholen gegaan, ontdaan van vrijwilligheid. Het samenwerkingsverband heeft data geprikt voor de IB-netwerken en gaat ook de scholen bezoeken en waar nodig ouderavonden bijwonen. Daarvan hebben er inmiddels al een aantal plaatsgevonden Er is inmiddels een informatiebrief naar de ouders. Voorts is het samenwerkingsverband bezig met een website en in elke schoolgids kan men het samenwerkingsverband vinden voor vragen. De helpdesk SWV 28.04 leidt nu al een actief leven. - Het samenwerkingsverband heeft de begroting enigszins aangepast en aangeboden aan de inspectie. - Het samenwerkingsverband heeft afspraken gemaakt met de cluster 1-instelling voor onderwijs aan leerlingen met oogproblemen. - Het samenwerkingsverband analyseert de schoolondersteuningsprofielen en stelt een toetsingskader voor het interne toezicht op. - Het samenwerkingsverband geeft in een opmerking aan langdurig gebrekkig onderwijs te willen voorkomen. Daarom investeert het samenwerkingsverband fors in de kwaliteit van de leraar. Het samenwerkingsverband wil dit bereiken door aanscherping van de pedagogische en didactische sensitiviteit en responsiviteit van de leerkrachten en intern begeleiders. Bovendien gaan directeuren de klassen in en reflecteren met de leerkrachten op het handelen van de leerkracht. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar het doeldomein kwalificatie maar ook naar de doeldomeinen socialisatie en subjectivering. Het samenwerkingsverband geeft aan dat de resultaten goed zijn. Alle scholen in het samenwerkingsverband hebben een basisarrangement. Het samenwerkingsverband heeft de inspectie ook een ondersteuningsjaarwerkplan (2014/2015) doen toekomen. Dit ondersteuningsjaarplan is de eerste uitwerking van het Ondersteuningsplan 2014-2018. Pagina 10 van 10