UTRECHT Position Paper RUD Utrecht Kennis- en ketenpartner in de regio bij de professionele uitvoering van omgevingsrecht
2 I Position paper RUD Utrecht Colofon Foto s Beeldbank provincie Utrecht, RUD Utrecht Tekst Michiel Zwaan, Harm Borgers Vormgeving Pier 19, Utrecht
Position paper RUD Utrecht I 3 De Omgevingswet: terug naar de bedoeling De inrichting van de leefomgeving gebeurt in het huidige wettelijke systeem nog met 26 verschillende wetten en een veelvoud aan uitvoeringsregels. Die bieden het lokale bevoegd gezag lang niet altijd de gewenste ruimte voor praktische interpretaties en lokale keuzes. Bovendien worden afwegingen rondom ruimtelijke ordening, milieu en natuur los van elkaar (sectoraal) gemaakt. Het proces van besluitvorming over initiatieven vereist vaak aparte vergunningen uit verschillende wetten en dat maakt de uitvoering complex en tijdrovend. Dit huidige systeem van strakke regels doet geen recht aan de maatschappelijke complexiteit en de unieke lokale context. De Omgevingswet is aangenomen door de Eerste en Tweede Kamer. Dit betekent dat er in 2019 een aanzienlijke stelselverandering in het recht voor de fysieke leefomgeving plaatsvindt. Met de Omgevingswet wordt ingezet op een stelsel dat beter beantwoordt aan maatschappelijke vraagstukken. Om aansluiting te vinden bij de lokale context is meer ruimte, inspraak en participatie nodig bij de invulling van beleid. Ook wordt er in deze tijd van de overheid verwacht dat zij de uitvoering organiseren op een voor burgers en bedrijven logische en dienstverlenende manier. Opvallende ontwerpprincipes in het nieuwe stelsel van de Omgevingswet zijn decentraal tenzij en reguleren op basis van vertrouwen, naast het streven naar een vergroting van bestuurlijke afwegingsruimte en meer flexibiliteit binnen normen. Om deze principes vorm te geven, decentraliseert de Omgevingswet bevoegdheden naar gemeenten en provincies. Dat geeft niet alleen meer mogelijkheden, ruimte en invloed, maar legt ook een hogere druk en verantwoordelijkheid neer bij lokale bestuurders en hun ambtenaren. Daarnaast wordt het bestuurlijk instrumentarium compleet vernieuwd.
4 I Position paper RUD Utrecht Deze grootschalige stelselwijzing vraagt om een transformatie van de uitvoering, een versterking van de inhoudelijke samenwerking tussen lokale overheden en het bundelen van krachten in de keten van verschillende uitvoeringsorganisaties (RUD, VRU, Waterschappen, etc.). denkrichting denkrichting denkrichting systeemwereld systeemwereld systeemwereld leefwereld leefwereld leefwereld bedoeling bedoeling bedoeling 2016: 26 wetten 2019: 1 omgevingswet systeemwereld leefwereld denkrichting Door een reductie van regels en een integrale benadering poogt de Omgevingswet om de publieke taken weer vanuit de achterliggende bedoeling van het Omgevingsrecht te organiseren: een afweging voor een gezonde, veilige en duurzame leefomgeving die binnen de kaders van de wet op brede steun vanuit de samenleving kan rekenen.
Position paper RUD Utrecht I 5 Visie RUD Utrecht De RUD Utrecht bevindt zich als uitvoerend orgaan van lokale overheden midden in het hart van de stelselwijziging van de Omgevingswet. In de visie van de RUD Utrecht is er sprake van twee pijlers bij de implementatie van de Omgevingswet: 1. doelrealisatie door te verbinden tussen beleid en uitvoering 2. professionaliteit op basis van schaal, nabijheid en multidisciplinariteit voor de fysieke leefomgeving. Daarmee wordt op decentraal niveau bepaald wat een duurzame, gezonde en veilige leefomgeving is, in de context van ontwikkelingen in de regio. Van bestuurders op decentraal niveau wordt verwacht dat zij eigen keuzes maken, zonder dat zij volledig kunnen leunen op de zekerheden van een gecentraliseerd regelsysteem. Het lokaal bestuur staat in de schijnwerpers als het aankomt op de uitvoering van de Omgevingswet. Want zij maken zelf de regels die lokaal van belang zijn. Doelrealisatie Met de instrumenten van de Omgevingswet kunnen beleid en uitvoering beter worden afgestemd op de achterliggende bedoelingen van de wet: het gebruik van de leefomgeving, op een manier die recht doet aan het maatschappelijke belang. Binnen dit kader is sprake van grotere bestuurlijke afwegingsruimte, om lokaal invulling te geven aan de beleidscyclus Professionaliteit De Omgevingswet vraagt om een versterking van de samenhang tussen beleid en uitvoering, in nabijheid van lokale context en lokale ontwikkelingen. Het omgevingsbeleid onder de Omgevingswet kenmerkt zich door integraliteit en afwegingsmogelijkheden, dat concreet wordt in de uitvoering. Beide vereisen een adequaat niveau van kennis, bijpassende
6 I Position paper RUD Utrecht competenties en multidisciplinair werken. Door in de beleidscyclus het beleid te verbinden aan de uitvoering kan ieder bestuursorgaan de cyclus continu doorlopen en professioneel laten uitvoeren. Strategisch beleidskader Rapportage & evaluatie Strategische cyclus Operationeel beleidskader OG Regisseur Facilitator Planning & Control Facilitator Regisseur ON Voorbereiden Operationele cyclus Monitoren Uitvoeren De samenhang tussen beleid en uitvoering kent twee invalshoeken: een strategische invalshoek; een operationele invalshoek. Strategisch gezien voert de opdrachtgever regie in het proces van beleids- vorming. De professionals van de RUD Utrecht vervullen daarbij een faciliterende rol, vanuit hun expertise. Operationeel gezien voert de RUD Utrecht regie op de realisatie van de uitvoering van het beleid. De opdrachtgever zorgt voor randvoorwaarden en houdt eindverantwoordelijkheid.
Position paper RUD Utrecht I 7 Meerwaarde RUD Utrecht De RUD Utrecht is partner in de beleidscyclus van de Omgevingswet. De organisatie voegt kennis toe en beschikt over de competenties om het beleid op een professionele wijze uit te voeren. De dagelijkse praktijk van de uitvoering kent een rijke variatie aan opgaven. Om telkens een passende aanpak te bieden organiseert de RUD Utrecht de uitvoering langs drie sporen: uniformiteit als standaard diversiteit waar dat beter is unieke aanpak waar dat nodig is Uniformiteit als standaard Het merendeel van de uitvoering gaat over standaard situaties, zoals veelvoorkomende, repeterende controles van milieubelastende activiteiten. De RUD Utrecht is erop ingericht om taken uniform en efficiënt uit te voeren, met een hoog volume aan productie. De organisatie werkt daarbij professioneel aan de realisatie van afgesproken doelen, op basis van kwaliteitscriteria en tegen lage kosten. Deze productiviteit kan ook worden benut voor een efficiënte uitvoering van de Omgevingswet met het oog op de realisatie van het beleid voor milieu, natuur, bouw en erfgoed.
8 I Position paper RUD Utrecht Diversiteit waar dat beter is Een deel van de opgaven in het omgevingsbeleid vereist een afwijking van de standaard aanpak. Die diversiteit speelt bijvoorbeeld bij maatwerk op algemene regels en bij de vergunningverlening voor complexere bedrijven, waarbij het proces en de lokale inkleuring per geval verschilt. De RUD Utrecht beschikt over inhoudelijke expertise en over de competenties om in dit soort situaties tot de meest passende besluitvorming te komen. Unieke aanpak waar dat nodig is Soms is sprake van een unieke situatie. Dit is bijvoorbeeld het geval als een (planologische) ontwikkeling of beleidsambitie een zeer complexe opgave blijkt te zijn, zoals de realisatie van het energie- beleid in de regio of de ambitie tot verbetering van de luchtkwaliteit. Het kan ook gaan om een gebeurtenis met grote maatschappelijke impact, zoals een grootschalig incident bij een bedrijf. De RUD Utrecht is goed in staat om bij te dragen aan de oplossing van dergelijke opgaven. In het speelveld vervult de RUD Utrecht een verbindende rol tussen de ketenpartners. De organisatie werkt daarbij vraaggericht aan de beleidsopgave, op basis van een hoog niveau van expertise en met procesvaardigheden. Deze toegevoegde waarde van de RUD Utrecht kan ook worden benut voor de implementatie van de Omgevingswet, met een bijdrage aan de totstandkoming van omgevingsvisies, omgevingsplannen en programma s.
Position paper RUD Utrecht I 9 Propositie RUD Utrecht Autonoom samenwerken De provincie en gemeenten werken al langer samen op tal van onderwerpen binnen het omgevingsbeleid, zoals ruimte, milieu, economie en energie. Dat doen zij op basis van hun autonome positie. Daarbij kunnen de partners afwegen welke vorm van samenwerking het beste aansluit op de opgaven en beleidsambities. De Omgevingswet versterkt de aanleiding om samen te werken bij de ontwikkeling van beleid en bij de uitvoering daarvan. Vanwege de vergaande decentralisering van bevoegdheden vereist de Omgevingswet dat bestuursorganen rekening houden met elkaars taken en bevoegdheden. Dat veronderstelt afstemming en zo nodig samenwerking. Ook biedt de Omgevingswet kansen om ambities en opgaven integraal aan te pakken, door samen te werken bij de uitvoering. Dat kan eventueel met nieuwe of andere partners en met nieuwe vormen van samenwerking. Naast de vrijwillige samenwerking stelt de Omgevingswet ook eisen aan samenwerking. Informatiehuizen van verschillende partners in de keten moeten straks aan elkaar gekoppeld zijn. Positie van de RUD Utrecht als ketenpartner De directe aanleiding voor de oprichting van de RUD lag in de conclusie van de commissie Mans dat de handhaving van het omgevingsrecht teveel gefragmenteerd en vrijblijvend was. De RUD Utrecht is bedoeld om de samenwerking tussen organen van de overheid te faciliteren en te verbeteren. De Omgevingswet geeft nog meer urgentie om vanuit de RUD Utrecht de samenwerking te organiseren met ketenpartners zoals politie, OM, waterschappen, de gemeenten, de provincie en inspectiediensten. Dit komt doordat de integrale afwegingen binnen de beleidscyclus van het nieuwe stelsel raakvlakken blootlegt tussen het werk
10 I Position paper RUD Utrecht van de RUD Utrecht en organisaties, die geen onderdeel zijn van de gemeenschappelijke regeling. ook de kennis bezit van de specifieke kenmerken en lokale belangen in de regio. Positie van de RUD Utrecht als kennispartner Veel van de kennis, kunde en capaciteit rond de uitvoering van de Omgevingswet is gebundeld bij de RUD Utrecht. De beoogde integrale afweging vraagt om een versteviging van partnerschap tussen opdrachtgever en opdrachtnemer, waarbij de RUD Utrecht de kennis en expertise vertegenwoordigt en gemeenten en provincie invulling geven aan de wensen en behoeftes van de maatschappij. Kennispartner betekent in de context van de Omgevingswet dus dat de RUD Utrecht naast inhoudelijke expertise Ten slotte kan de RUD Utrecht als kennispartner haar meerwaarde tonen in het realiseren van de ICT-opgave. Daarbij gaat het onder andere om het koppelen van informatiehuizen waardoor een rijke set aan data ontstaat. De RUD Utrecht heeft verder ook de professionaliteit en inhoudelijke expertise in huis om een leidende rol te spelen in de doorontwikkeling van nieuwe mogelijkheden rondom data-analyse.
Position paper RUD Utrecht I 11 Implementatie Omgevingswet Multidisciplinair denken en werken binnen ruimere kaders is niet van de één op de andere dag georganiseerd. Deze transformatie vraagt om een veranderaanpak op meerdere niveaus. De RUD Utrecht organiseert deze aanpak langs vijf sporen. Spoor 3: Ontwikkelen van een gezamenlijke regionale beleidsagenda Milieu (bijv. energie) Gezondheid (bijv. luchtkwaliteit) (Externe) Veiligheid Natuur (bijv. stikstofdepositie) Spoor 1: Interactie in het kader van de totstandkoming van de Omgevingswet Consultatieronde uitvoeringsbesluiten Communiceren over nieuwe ontwikkelingen Uitwisselen van inzichten Spoor 4: ICT-opgave Koppeling van informatiehuizen Datakwaliteit Benutten van mogelijkheden Data-analyse Spoor 2: Experimenteren met de nieuwe instrumenten Optimaliseren van de Big-8 Pilots rond nieuw instrumentarium (o.a. Omgevingsvisie) Participatietools Spoor 5: Organisatieontwikkeling van de RUD Utrecht Personeel (kennis & competenties, houding & gedrag) Organisatie (o.a. structuur, formatie/ capaciteit, mogelijke fusie) Productinnovatie rond nieuw instrumentarium
Bezoekadres Archimedeslaan 6 3584 BA Utrecht Postadres Postbus 85242 3508 AE Utrecht Contact info@rudutrecht.nl www.rudutrecht.nl