Informatiedocument Burgerparticipatie Immers, samenwerking en participatie zorgen voor het benutten van elkaars deskundigheid en voor draagvlak. Gemeente Schinnen Werkgroep Burgerparticipatie December 2011
1. Inleiding 1.1. Achtergronden De belangrijkste 'klant' van de gemeente is de burger. In Nederland raakt de overheid er steeds meer van overtuigd dat samenwerking met en participatie van die burger ten goede komen aan de kwaliteit van het beleid en de uitvoering daarvan. Immers, samenwerking en participatie zorgen voor draagvlak. Echte betrokkenheid van burgers in het besluitvormingsproces zal dan ook kwaliteitsverbetering van gemeentelijk beleid opleveren. In 2002 is de landelijke overheid zich gaan bezinnen op welke manier de afstand tussen de burger en lokaal bestuur verkleind zou kunnen worden. Dit heeft ondermeer geresulteerd in de invoering van het dualisme. Doel van het dualisme is de volksvertegenwoordigende rol van de gemeenteraad te versterken. Burgerparticipatie gaat hand in hand met dualisme. Beide instrumenten zijn gericht op verkleining van de kloof tussen politiek en samenleving. Bijna iedere Nederlandse gemeente heeft participatie hoog in het vaandel staan en burgerparticipatie lijkt een steeds vanzelfsprekender onderdeel te worden van besluitvormingsprocessen. Volgens de VNG ledenpeiling in 2009 heeft 47,14% van de gemeenten burgerparticipatie formeel vastgesteld. Uit onderzoek van het Instituut voor Publiek en Politiek blijkt zelfs dat 45,5% van de gemeenten (uit een steekproef onder 145 gemeenten) een participatienota heeft. Er is dus in veel gemeenten niet alleen regelgeving, maar ook beleid rondom burgerparticipatie. Het hebben van een participatienota is echter geen garantie voor de goede werking van burgerparticipatie. De burger vraagt zelf ook steeds meer zeggenschap over gemeentelijke aangelegenheden die hem direct raken. De burger wil niet alleen goed op de hoogte gehouden worden van beslissingen die hem aangaan, of goede argumenten horen bij het ontwikkelen van plannen en beleid. De burger wil nadrukkelijker zijn stem laten gelden. Maatregelen van de overheid worden niet langer als vanzelfsprekend aangenomen. Men verlangt van de overheid een gedegen communicatie en betrokken te worden bij het beleid. Het betrekken van burgers bij de totstandkoming en de uitvoering van ons gemeentelijke beleid kan dan ook een positieve uitstraling op ons imago hebben. Op 22 juni 2011 is de startnotitie Burgerparticipatie besproken en toegelicht door Wethouder Hermans in de Beeldvormende commissie. De startnotitie vormt het uitgangspunt van de beleidsontwikkeling. De werkgroep Burgerparticipatie, bestaande uit wethouder Jan Hermans, Will Huisinga (griffier), Marieke Käller (plaatsvervangend griffier), Sylvia Mies (communicatieadviseur), mevr. Kroese (burger), dhr. Van Rie (burger) en dhr. Benders (burger) heeft zich vervolgens gebogen over de beleidsontwikkeling op het gebied van Burgerparticipatie. 1.2. De huidige situatie in Schinnen Binnen de gemeente Schinnen praten burgers op verschillende manieren en over diverse onderwerpen al mee. Denk hierbij aan ronde tafel gesprekken, inspraakmogelijkheden, Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 2
informatiebijeenkomsten, de werkgroep Toerisme, Kunstwerkgroep en de Sociaal Maatschappelijke Adviesraad. Het besef dat burgerparticipatie een bijdrage kan leveren aan de kwaliteit van gemeentelijk beleid, vertaalt zich echter in onze organisatie nog te weinig in praktische initiatieven. Een knelpunt in de huidige inzet van het instrument burgerparticipatie is dat het grotendeels ad hoc gebeurt en met wisselend succes. Om die reden is het nodig beleid te ontwikkelen op dit gebied en de betrokkenheid van de burgers bij de voorbereiding en de uitvoering van het beleid te versterken. In het coalitieakkoord van de gemeente Schinnen 2010-2014 is concreet de wens neergelegd om burgers, ondernemers en (maatschappelijke) organisaties (inter)actief en tijdig te betrekken bij het ontwikkelen en uitvoeren van beleid. Burgerparticipatie is een instrument om dit gestalte te geven. Het coalitieakkoord zegt hier o.a. het volgende over: Burgerparticipatie en beeldvorming Burgerparticipatie is een vaak gehoord onderwerp in onze gemeente. Helaas zijn er (op enkele uitzonderingen na zoals de jeugdraad en de totstandkoming van de strategische visie) nog te weinig initiatieven getoond om de betrokkenheid van burgers bij de politieke besluitvormingsprocessen te vergroten. Verder is beeldvorming in het totale besluitvormingsproces te weinig ontwikkeld. Vaak worden volledig voorgedefinieerde stukken voorgelegd aan de raad, zonder dat de raad in het voortraject in stelling is gebracht. De vaak genoemde Beeldvorming, Opinie, Besluitvorming (BOB-lijn) dient verder vorm te krijgen. Op termijn dient er dan ook gestreefd te worden naar een aangepaste ondersteunende structuur en cultuur waarmee voldaan kan worden aan de volgende uitgangspunten: We streven naar een andere dynamiek en meer interactiviteit in onze vergaderstructuur. We streven naar meer betrokkenheid van burgers bij het politieke besluitvormingsproces. We streven hierin naar samenhang met instrumenten van burgerparticipatie van het college. We streven ernaar het onderwerp beeldvorming nadrukkelijker in het totale besluitvormingsproces aan de orde te laten komen. We streven naar het behoud van de politieke kweekvijver waar politiek talent gestimuleerd wordt deel te nemen aan het debat en zich te ontwikkelen naar een toekomstig raadslidmaatschap. We streven naar een raadsbrede gedragenheid voor dit proces en de uitkomst ervan. Ook in de in 2012 af te ronden kerntakendiscussie komt het belang van burgerparticipatie weer naar voren. Refererend aan de eerder vastgestelde strategische visie, stellen we ons in het programma Samenleving het volgende doel: Het via burgerparticipatie stimuleren van de maatschappelijke bewustwording van burgers om de zelfredzaamheid en de sociale cohesie op kernniveau te vergroten. Hieruit vloeit de opdracht tot het ontwikkelen van een actief burgerparticipatiebeleid voort. Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 3
Na afronding van de kerntakendiscussie moet er helderheid zijn over de rol die we als gemeente Schinnen voor onszelf zien weggelegd. Met betrekking tot onze dienstverlening moet we ons uitspreken over de taken die we zelf uitvoeren en de taken die worden weggelegd in samenwerkingsverbanden en bij andere externe partijen. Hierbij moet duidelijk worden of onze rol meer op het gebied van regievoering ligt. Keuzes die we hierin maken hebben invloed op de inzet van burgerparticipatie in onze gemeente. Ook Dé communicatie als geheel zal aangepast moeten worden zodat er ook vanuit de gemeenschap interesse komt om te participeren. Communicatie moet helder, minder formeel, bruikbaar, relevant, begrijpelijk, uitnodigend, dienstverlenend, vraaggestuurd, vanuit het perspectief van de ontvanger zijn opgesteld. 1.3. Doel van een beleid Burgerparticipatie Het doel van beleid Burgerparticipatie is om handvatten voor het proces van burgerparticipatie aan te reiken aan de gemeenteraad, het college en het ambtelijk apparaat om meer bewust en volgens afgesproken kaders met het betrekken van de burger bij de totstandkoming van beleid om te gaan. Tot nu toe zijn er veel goede initiatieven en activiteiten ontplooid maar dit is steeds per activiteit, ad hoc gebeurd. Anders geformuleerd: Wat verstaan we precies onder burgerparticipatie? Het beleid omvat een definitie van het begrip burgerparticipatie met een inventarisatie van de diverse vormen. Wie zet wanneer het instrument burgerparticipatie in? We stellen criteria en randvoorwaarden op, die we kunnen gebruiken bij de bepaling wie wanneer welke vorm van burgerparticipatie inzet. Hoe moeten we het instrument burgerparticipatie inzetten? In de manier waarop we het instrument inzetten, willen we een kwaliteitsslag maken. Dit betekent dat we hiervoor richtlijnen en een instrumentarium gaan ontwikkelen, waaronder een stramien voor een structurele aanpak, een overzicht van mogelijk in te zetten participatiemiddelen en een stramien voor de organisatie van burgerparticipatietrajecten. Deze informatienota gaat niet in op de wettelijke procedures voor inspraak, die veelal moeten worden gevoerd in het geval van individuele belangen. Deze wettelijke kaders blijven naast burgerparticipatie bestaan, burgerparticipatie komt daarvoor niet in de plaats. Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 4
2. Wat verstaan we precies onder burgerparticipatie? Burgerparticipatie is het proces waarbij gemeente, betrokken burgers en eventueel externe deskundigen via een open houding naar elkaar en een vooraf besproken aanpak samen vorm en inhoud geven aan (delen van) plannen of beleid. Het proces is gericht op het benutten van elkaars deskundigheid en het verhogen van draagvlak voor te nemen beslissingen. 2.1. Wat willen we bereiken met Burgerparticipatie? Burgerparticipatie is geen doel op zich, maar een middel om: Kwaliteit van beleid en plannen te vergroten: Inwoners hebben vaak specifieke kennis en ideeën over hun eigen, directe omgeving. Door samen te werken aan de ontwikkeling en uitvoering van plannen, kan beter worden aangesloten bij de lokale situatie en de wensen van de inwoners. Meer draagvlak te krijgen voor plannen en beleid: De betrokkenheid van inwoners bij het ontwikkelen en/of uitvoeren van plannen, leidt ertoe dat zij zich gehoord voelen. Een bijkomend effect kan zijn dat het aantal gevallen van bezwaar en beroep tegen besluiten vermindert, waardoor er tijdwinst ontstaat in de voorbereiding en uitvoering van gemeentelijke plannen. Zeggenschap en verantwoordelijkheid voor inwoners te vergroten: Inwoners worden uitgedaagd om zelf met oplossingen te komen voor zaken die in hun woonomgeving spelen. Positief beeld te creëren bij inwoners over de gemeente en haar bestuur: Burgerparticipatie leidt tot samenwerking. Inwoners kunnen hierdoor ervaren dat het met de gemeente goed samen te werken is. Daardoor neemt het vertrouwen in de gemeente en haar bestuur toe. Burgers betrekken bij de voorbereiding, ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van gemeentelijk beleid kost zoveel tijd. Tijd, die er - zo hoor je vaak - vanuit de gemeente geredeneerd eigenlijk niet is. Wettelijke procedures duren al zo lang, een vorm van burgerparticipatie zorgt alleen nog voor extra vertraging voor het nemen van een besluit. En: die burger, die weet toch helemaal niet wat voor het algemeen belang het beste is, hij redeneert hooguit vanuit zijn eigen belang, eigen vereniging of club. Natuurlijk, bij ieder nieuw initiatief zijn er genoeg contra s te verzinnen om iets niet te doen. Maar dan anders geredeneerd: waarom zouden we de burgers wél betrekken bij de totstandkoming van beleid? Welke voordelen zijn er te benoemen voor de gemeente, en voor de burger zelf? Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 5
Eigenlijk kunnen we constateren dat optimalisatie van betrokkenheid van burgers geen doel op zich is, maar meer een middel dat de gemeente kan inzetten om gewenste effecten te bereiken. De belangrijkste daarvan is dat de deelname van burgers in het publieke domein een uiting van democratische betrokkenheid is. Zo bezien heeft burgerparticipatie een intrinsieke waarde; iedere betrokkenheid van individuele en verenigde burgers bij het beleidsproces is van grote waarde voor het functioneren van de democratie, hoe groot of klein die participatie ook is. 2.3. Wanneer is een onderwerp geschikt voor Burgerparticipatie? Niet elk onderwerp leent zich voor burgerparticipatie. Wil een participatietraject kans van slagen hebben, dan moet aan de hierna genoemde voorwaarden worden voldaan. Te denken valt aan de volgende voorwaarden: Ruimte voor participatie en invloed: Er valt wat te kiezen, de inhoud van het beleid, aanpak en oplossing staan nog niet vast. Het bestuur is ook bereid om de gevolgen van het participatietraject te accepteren. Openheid: De deelnemende partijen zijn in staat en bereid om in openheid met elkaar te communiceren, informatie uit te wisselen, inzicht te geven in elkaars afwegingen en invloed te delen. Alleen goed en gelijk geïnformeerde partijen zijn goede gesprekspartners. Duidelijkheid over het proces, de rollen en inbreng van de deelnemers: Deelnemers zijn op de hoogte en zijn het met elkaar eens over de inrichting van het participatieproces en ieders rol/inbreng daarin. Kunnen deelnemende partijen bijvoorbeeld meepraten, meedenken of meebeslissen? Meerwaarde: Het participatietraject is geen wassen neus, maar heeft echt meerwaarde. Het is duidelijk wat de interactie moet opleveren (bijvoorbeeld kennis, steun voor beleid, verbetering verhoudingen). De verwachte meerwaarde is ook realistisch: deelnemers zijn in staat de verwachte bijdrage te leveren. Goede relatie tussen deelnemers: Betrokken partijen hebben belang bij een gezamenlijke aanpak en hebben voldoende vertrouwen in elkaar. Eventuele belangentegenstellingen zijn overbrugbaar. Geschikte problematiek: Het onderwerp is hanteerbaar, af te bakenen van ander beleid en niet te moeilijk, abstract of technisch. Het heeft betrekking op de leef- en woonomgeving van de deelnemers. Voldoende capaciteit en middelen: Er is voldoende geld, tijd en kwaliteit beschikbaar om het participatietraject uit te voeren. Dit laatste is toch iets om in het achterhoofd te houden. Uiteraard moet gekeken worden Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 6
wat de kosten zijn met betrekking tot tijd, arbeidsinspanning en middelen. Deze zelfde kosten zijn er ook voor de burger verbonden aan participeren, hetgeen vaak leidt tot de zogenaamde participatieparadox: velen participeren zeer weinig, weinigen participeren zeer veel. Mensen moeten keuzes maken over de indeling van hun (schaarse) vrije tijd en maar al te vaak zullen zij een lage prioriteit toekennen aan participeren. Onderstaand schema laat in één oogopslag zien welke afwegingen er gemaakt moeten worden bij het wel of niet gebruik maken van burgerparticipatie. 3. Hoe doen we het dan? Varianten van participatie De ruimte van participatie kan variëren, afhankelijk van onder meer het onderwerp en de voorwaarden. Belangrijk is om vooraf de mate van invloed van de deelnemers te bepalen en bekend te maken. De participatieladder is daarvoor een handig hulpmiddel. In deze ladder zijn de verschillende varianten van participatie gerangschikt naar mate van invloed. Per trede Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 7
verschilt de rol van inwoners, college en raad. De inhoudelijke openheid en de invloed van de deelnemers is het grootst op de eerstgenoemde trede. PARTICIPATIELADDER: Participatieniveau Omschrijving Voorbeelden Schinnen Meebeslissen Coproduceren Adviseren Raadplegen Politiek en bestuur laten de beleid- en besluitvorming over aan de belanghebbenden, waarbij het ambtelijke apparaat een adviserende rol vervult. De politiek neemt de resultaten over na toetsing aan vooraf gestelde randvoorwaarden. Rol participant: medebeslisser. Politiek, bestuur en belanghebbenden komen gezamenlijk een agenda overeen, waarna samen naar oplossingen gezocht wordt. De politiek verbindt zich in principe aan deze oplossingen met betrekking tot de uiteindelijke besluitvorming. Rol participant: samenwerkingspartner. Politiek en bestuur stellen in beginsel de agenda samen, maar geven belanghebbenden gelegenheid om problemen aan te dragen en oplossingen te formuleren, waarbij deze ideeën een volwaardige rol spelen in de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich in principe aan de resultaten, maar kan bij de uiteindelijke besluitvorming hiervan (beargumenteerd) afwijken. Rol participant: adviseur Politiek en bestuur bepalen in hoge mate zelf de agenda, maar zien Sociaal Maatschappelijke Adviesraad Monumentencommissie Commissie Ruimtelijke Kwaliteit Sociaal Maatschappelijke Adviesraad Monumentencommissie Commissie Ruimtelijke Kwaliteit Seniorenraad Kunstadviescommissie Vrijwilligersplatform Strategische Visie Strategische Visie Behoud voorzieningen in Sweikhuizen Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 8
Informeren belanghebbenden als gesprekspartners bij de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich echter niet aan de resultaten die uit de gesprekken voortkomen. Rol participant: geconsulteerde. De politiek en het bestuur bepalen zelf de agenda voor besluitvorming en houden belanghebbenden hiervan op de hoogte. Zij maken geen gebruik van de mogelijkheid om belanghebbenden een inbreng te geven in de beleidsontwikkeling. Rol participant: toehoorder. Aanleggen nieuwe riolering Amstenrade (Bij de laagste twee participatievormen is er nog geen sprake van interactief werken. Vanaf trede 3 kunnen we spreken van de inzet van volwaardige interactieve instrumenten in de definitie van interactieve beleidsvorming ofwel participatie.) Kort samengevat: 1. Informeren Politiek en bestuur bepalen zelf de agenda voor besluitvorming en houden de burger op de hoogte. De burger krijgt geen inbreng in de beleidsontwikkeling noch wordt naar zijn mening gevraagd: de burger heeft de rol van toehoorder. 2. Raadplegen / consulteren Politiek en bestuur bepalen grotendeels zelf de agenda voor besluitvorming, maar de burger wordt wel gezien als gesprekspartner bij de ontwikkeling van beleid. Gespreksresultaten kunnen dienen als bouwstenen voor beleid, maar de politiek hoeft geen rekening te houden met de inbreng van de burger: de burger heeft de rol van de geraadpleegde. 3. Adviseren / meedenken Politiek en bestuur stellen in beginsel de agenda samen, maar geven de burger gelegenheid om problemen aan te dragen/oplossingen te formuleren waarbij hun ideeën een volwaardige rol spelen in de ontwikkeling van beleid. De politiek verbindt zich in principe aan het resultaat, maar kan beargumenteerd afwijken. De burger heeft hierbij de rol van adviseur. Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 9
4. Coproduceren / mee uitvoeren Politiek, bestuur én burgers komen samen een agenda overeen, waarna ook samen naar een oplossing wordt gezocht. De politiek houdt zich aan de oplossingen met betrekking tot de besluitvorming. De burger krijgt hierdoor de rol van samenwerkingspartner. 5. (Mee) beslissen Politiek en bestuur laten de ontwikkeling van en besluitvorming over beleid over aan de burgers, waarbij het ambtelijk apparaat adviseert. Na toetsing aan eerder gestelde randvoorwaarden neemt de politiek de resultaten zonder meer over, aangezien de besluitvorming eigenlijk gedelegeerd is aan de burgers. De burger heeft de rol van meebeslisser. 6. Zelfbeheer Zonder betrokkenheid van politiek en bestuur nemen groepen burgers zelf het initiatief om in eigen beheer voorzieningen tot stand te brengen en te onderhouden. De burger krijgt de rol van bepaler. Bij dit laatste punt spreken we van een burgerinitiatief. Willen we als gemeente burgerinitiatieven mogelijk maken, dan is het noodzakelijk hiertoe een verordening vast te stellen. Burgerinitiatief kunnen we het beste als volgt omschrijven: Een burgerinitiatief bij een gemeente is een voorstel dat een burger, met ondersteuning van 30 handtekeningen, kan indienen om een bepaald onderwerp op de agenda van de raadsvergadering te laten plaatsen. Een burgerinitiatief moet betrekking hebben op het instellen, wijzigen of afschaffen van een wettelijke regeling of op ander regeringsbeleid. Het voorstel mag niet in strijd zijn met de Grondwet en de goede zeden. Begrotingen en belastingen zijn uitgesloten van het burgerinitiatief. Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 10
4. Wie neemt initiatief? Wie neemt het initiatief (de gemeenteraad, het college of het ambtelijk apparaat) tot het inzetten van vormen van burgerparticipatie? Actoren, bevoegdheden: Om te bepalen welk orgaan (raad of college) aan zet is, moet worden bezien of vooraf een duidelijke taakverdeling kan worden gemaakt. Deze kan het beste worden afgeleid uit de rolverdeling tussen raad en college, zoals deze is bepaald met de invoering van het dualisme. De raad heeft hierbij de 3 hoofdtaken: de volksvertegenwoordigende, de kaderstellende en de controlerende rol. Hierbij moet worden onderkend dat er voor raadsleden als volksvertegenwoordigers een spanning bestaat tussen het zelf werken aan burgerparticipatie en het feit dat zij gekozen volksvertegenwoordigers zijn. De rol van het college is het voorbereiden van beleid, dit uitvoeren binnen de door de raad gestelde kaders, en het afleggen van verantwoording aan de raad zodat de raad het college kan controleren. Geconstateerd moet worden dat zowel de raad als het college een rol hebben bij burgerparticipatie: in verschillende fasen van het beleidsproces doen zij aan burgerparticipatie, vanwege hun eigen rollen binnen het gemeentelijk proces. Dit impliceert wel, dat wil hier succesvol gebruik van kunnen worden gemaakt, dat dan een goede samenwerking tussen beide organen nodig is én met respect voor elkaars rol in het proces. Afstemming tussen beide handelwijzen wordt dus ook zeer noodzakelijk. De in het voorgaande genoemde rollen zijn goed weer te geven aan de hand van de beleidscyclus (de cyclische weergave van de ontwikkeling en uitvoering van gemeentelijke beleid). Deze beleidscyclus kent in beginsel 5 fasen: 1. initiatieffase 2. analysefase 3. besluitvormingsfase 4. implementatiefase 5. evaluatiefase Wat betreft de rollen van de gemeenteraad levert dit het volgende plaatje op: Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 11
Initiatieffase Analysefase Besluitvormingsfase Implementatiefase Evaluatiefase Beleidsagendering Volksvertegenwoordigende rol Beleidsvoor bereiding Besluitvorming Beleidsuitvoering Beleidsevaluatie Kaderstellende Controlerende rol rol Middel: Bestuursopdracht Middel: Bestuursopdracht Middel: Bestuursopdracht Ter toelichting geredeneerd vanuit de optiek van de gemeenteraad: De raad kan, op basis van signalen die de raad oppikt uit de samenleving, (als volksvertegenwoordiger), middels een bestuursopdracht aangeven voor welke onderwerp het opstellen of aanpassen van beleid nodig is. Het college gaat hiermee aan de slag en legt aan de raad voor hoe dat onderwerp kan worden opgepakt. De raad stelt dan vervolgens (als kadersteller) voor dat onderwerp middels een bestuursopdracht vooraf de kaders en randvoorwaarden vast waarbinnen het beleid mag worden ontwikkeld. In deze bestuursopdracht worden dan tevens de kaders bepaald waarbinnen de burger mag meepraten, meebeslissen of meedoen. Deze kaders, waarbij ook is rekening gehouden met het algemeen belang, afspraken binnen de programmabegroting en landelijke wet- en regelgeving, blijven het gehele proces gehandhaafd. Het college voert vervolgens het gekozen burgerparticipatietraject uit (als onderdeel van het voorbereiden van de beleidsnota). Daarna legt het college in de beleidsnota verantwoording aan de raad af over het gevoerde proces en de uitkomsten. De raad kan dan tenslotte (als controleur) eventueel middels een laatste bestuursopdracht controleren of het college e.e.a goed heeft uitgevoerd. Het bovenstaande gecombineerd met de vastgestelde niveaus en vormen die worden ingezet levert onderstaande matrix op. Hierin wordt duidelijk op welke manier de verschillende bestuurorganen hun rol met betrekking tot burgerparticipatie gedurende het beleidsproces kunnen invullen. Beleidsfase 1. Initiatieffase: beleidsagendering Verantwoordelijkheid van Inzet burgerparticipatie door: Mogelijke niveaus en vormen van burgerparticipatie Raad Raad Raadplegen (peilen wat er leeft, bijvoorbeeld via bewonersbijeen- Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 12
komsten) Doel is de burgers De raad is Meebeslissen (over de de gelegenheid te verantwoordelijk agenda van de raad, geven om onder- voor de bijvoorbeeld via werpen die zij raadsagenda. Burgerinitiatief) belangrijk vinden, op de politieke agenda te krijgen. Beleidsfase Verantwoordelijkheid Inzet Mogelijke niveaus en van burgerparticipatie vormen van door burgerparticipatie 2. Analysefase: College College Raadplegen (vergaren Beleidsvoorbereiding van meningen, ideeën en kennis, bijvoorbeeld via een internetpanel of via werkbezoeken). Doel van de Het probleem wordt N.B.: Coproduceren (samen burgerparticipatie is geanalyseerd, Overwegingen om een plan opstellen, de (kennis, ervaring oplossingsrichtingen burgerparticipatie bijvoorbeeld via een en wensen van de) worden uitgewerkt al dan niet toe te overleggroep) burger te betrekken en beleid wordt passen worden bij de vormgeving geformuleerd aan de raad van beleid. voorgelegd (bijvoorbeeld via een startnotitie) 3. Besluitvormings- Raad of College Raad of College fase besluitvorming Doel is de burger een stem te geven in de besluitvorming, bijvoorbeeld via een bindend advies. De raad bijvoorbeeld bij een beleidsnotitie, het college bij een project of een uitvoeringstraject N.B.: Afhankelijk van het onderwerp is of de raad of het College verant- Woordelijk en dat orgaan is ook verantwoordelijk Raadplegen (meebeslissen via een advies aan het bestuur, bijvoorbeeld via een Referendum) voor het overwegen/ organiseren van burgerparticipatie. Juist in deze fase is goede afstemming nodig. Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 13
4. Implementatiefase beleidsuitvoering Doel is dat burgers en overheid samenwerken om onderwerpen aan te pakken: het vastgestelde beleid treedt in werking of het project/ werkzaamheden worden uitgevoerd. 5. Evaluatiefase beleidsevaluatie College College Raadplegen (bijvoorbeeld via voorlichtingsavond) Coproduceren (de uitvoering gezamenlijk doen, via een Samenwerkingsbijeenkomst) Zelfbeheer (de uitvoering (deels) uitbesteden, bijvoorbeeld aan een Burgerteam) Raad of College Raad of College Doel is de kennis/ De raad bij de N.B.: Afhankelijk van Raadplegen (vergaren ervaringen van evaluatie van een wat wordt van meningen, ideeën de burger te betrek- raadsbesluit, het geëvalueerd en kennis, bijvoorbeeld ken bij de evaluatie college bij evaluatie is de raad of het via een wijkgesprek) van het beleid, een van uitvoerings- college het orgaan besluit of de kwesties dat burgerparticipatie uitvoering overweegt en organiseert Duidelijk moge zijn dat het gehele proces vraagt om vertrouwen van raad en college in elkaar: Aan de ene kant dient het college te vertrouwen op de uitgangspunten die de raad stelt en moet zij hiermee aan de slag; aan de andere kant dient de raad het college te vertrouwen dat er binnen de vastgestelde kaders op een goede manier wordt gewerkt. Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 14
5. Waar hangt burgerparticipatie mee samen? Naast het feit dat burgers natuurlijk ook in het reguliere politieke besluitvormingsproces zijn betrokken, zijn er met name twee andere raakvlakken te benoemen, die integraal met elkaar en met burgerparticipatie samenhangen: a. Dienstverleningsconcept Het vastgestelde dienstverleningsconcept gaat uit van het belang van de burger. Het vraaggericht werken en het denken vanuit de inwoner staat hierbij centraal, waardoor er een duidelijk verband ligt tussen burgerparticipatie en (de visie op) dienstverlening. b. Communicatie Er bestaat een onlosmakelijke relatie tussen burgerparticipatie en communicatie. Immers, alle vormen van burgerparticipatie zijn tegelijkertijd ook uitingen van communicatie met de burgers. De scheiding tussen beide onderwerpen is daarmee niet gemakkelijk te maken. In het vorenstaande is gedefinieerd wat bij burgerparticipatie wordt verstaan onder de diverse vormen waarin met de burgers in contact wordt getreden/wordt gecommuniceerd. In een aparte beleidsnota communicatie die nog zal worden opgesteld zal meer specifiek worden ingegaan op de uitwerking van burgerparticipatie in dit opzicht. Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 15
6. Borging van Burgerparticipatie in de organisatie Het bestuur vindt het belangrijk om burgers zoveel mogelijk te betrekken bij de plannen en het beleid van de gemeente. Om ervoor te zorgen dat dit ook daadwerkelijk gebeurt, moet burgerparticipatie als vast onderdeel worden opgenomen in het beleidsproces. Bij de start van elk nieuw project wordt de vraag gesteld of het onderwerp zich leent voor participatie. Net als bij andere communicatietrajecten, ligt de verantwoordelijkheid hiervoor bij de betrokken (beleids)medewerker en/of projectleider. Voor advies en ondersteuning kan natuurlijk altijd een beroep gedaan worden op de communicatieadviseur. Om medewerkers optimaal te equiperen in participatietrajecten kan, indien dit noodzakelijk is. een training/coaching traject ingezet worden. Bij grotere participatietrajecten kan ervoor gekozen worden een projectgroep te formeren, die het participatietraject voorbereidt en uitvoert. Elk participatietraject wordt afgerond met een evaluatie. Aan de hand van een checklist evalueren de betrokkenen samen met de communicatieadviseur hoe het participatietraject is verlopen, zodat we daar voor toekomstige trajecten ons voordeel mee kunnen doen. De ervaringen worden zoveel mogelijk gedeeld met de organisatie door deze bijvoorbeeld tijdens bijeenkomsten of via intranet ter beschikking te stellen. De evaluatie is nodig om na afloop van het traject inzicht te krijgen in het resultaat. In hoeverre zijn de doelstellingen gerealiseerd? Met name als er nog weinig ervaring is opgedaan met burgerparticipatietrajecten is een goede evaluatie erg nuttig. Hiervan kan immers een leereffect uitgaan, wat voor toekomstige trajecten van grote waarde is. Ook kan de evaluatie worden gebruikt voor verantwoording in de sectorplannen en in het burgerjaarverslag. Er hoeft niet te worden gewacht met evalueren totdat de uitvoerende fase is afgerond. Soms zit er jaren tussen het nemen van een besluit en de uitvoering ervan. In de praktijk zal het handig zijn één instrument te gebruiken voor de evaluatie. Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 16
Bijlage 1, het CLEAR-model Het CLEAR-model De afgelopen jaren hebben verschillende onderzoeken bijgedragen aan de kennis over de bevorderende omstandigheden voor burgerparticipatie. Het zogenaamde CLEAR model, zoals dat is ontwikkeld door Stoker, Lowndes en Pratchett (2006; zie ook Lowndes, Pratchett 2006) combineert resultaten uit eerdere onderzoeken en biedt een recent en helder overzicht van bevorderende omstandigheden voor burgerparticipatie in de lokale context. Dit model gaat uit van vijf verschillende elementen van participatie: Can do kunnen burgers participeren, dat wil zeggen, zijn zij competent, hebben zij zelf genoeg capaciteiten om te participeren; spreken ze bijvoorbeeld de taal? Like to willen burgers participeren; dat wil zeggen: zien burgers voor zichzelf voldoende redenen of nut om zich in te spannen, zijn zij gemotiveerd? Enabled to worden burgers in staat gesteld om te participeren, dat wil zeggen wordt hun de mogelijkheid geboden om te participeren, krijgen zij de kans? Asked to worden burgers gevraagd om te participeren: is er een externe positieve stimulans tot participatie? Responded to wordt er naar burgers teruggekoppeld, over zowel de inhoud als het proces? Opvallend aan deze vijf elementen is dat het steeds gaat om werkwoorden, waarmee voorwaarden worden gesteld voor participatie. De onderdelen veronderstellen een zekere mate van (inter)actie. Naast de vijf onderscheiden elementen hebben de ontwikkelaars van dit model ook nog een andere boodschap. Het acroniem CLEAR impliceert dat de vijf onderdelen helderheid en duidelijkheid (moeten) geven over participatie. Het is daarnaast belangrijk te beseffen dat de vijf elementen samenhangen. Het model is dus niet zozeer een ideaaltype, maar veeleer een instrument om te controleren of de participatie passend is en aansluit bij de lokale context. Of zoals Lowndes and Pratchett zeggen: the [CLEAR] model recognizes that participation strategies need to be sensitive to local contexts and dynamics over time (Lowndes, Pratchett, 2006, cursivering toegevoegd). Voor praktische doeleinden kan het model zowel een instrument zijn dat vooraf gebruikt wordt om een participatietraject op te zetten, maar kan tevens dienen als evaluatie-instrument om participatie achteraf te beoordelen. In dit onderzoek gebruiken we het CLEAR model als beoordelingskader. We beoordelen bestaande participatienota s uit verschillende Nederlandse steden op basis van CLEAR. Voor die toepassing hebben we het CLEAR model verder geoperationaliseerd. Dat wil zeggen we hebben de focus die Lowndes en Pratchett (2006) aanhouden verbreed, zodat we ook aandacht hebben voor de mogelijke participatie van andere (maatschappelijke) actoren en niet alleen van individuele burgers. Deze operationalisering bouwt voort op eerdere Nederlandse toepassingen van het CLEAR model (Van Hulst et al. 2010). Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 17
Bijlage 2 Voorbeelden van instrumenten voor Burgerparticipatie (per participatieniveau) INFORMEREN voorlichtingsavond (bekende doelgroep) Een informatieavond is een eenmalige gelegenheid waarbij burgers worden geïnformeerd over plannen van de gemeente. Informatieverstrekking gebeurt via een centrale inleiding of presentatie. Burgers kunnen vragen stellen en opmerkingen maken, maar er zijn geen directe beïnvloedingsmogelijkheden. bewonersbrief (bekende doelgroep) Bewoners worden per brief geïnformeerd over bepaalde activiteiten in hun wijk of kern. De bewonersbrief kan ook worden gebruikt om informatie te verstrekken over gemaakt of te maken beleid en de gevolgen van dat beleid voor de bewoners. inloopmarkt (onbekende doelgroep) Een inloopavond is een eenmalige gelegenheid waarbij burgers zich kunnen informeren over van de gemeente. Er is een ruimte ingericht waarin deze plannen via bijvoorbeeld maquettes of tekeningen te bezichtigen zijn. Er zijn ambtenaren aanwezig die desgevraagd uitleg kunnen geven over de plannen. Er is geen directe beïnvloedingsmogelijkheid. open dag (brede doelgroep en meerdere onderwerpen) Open huis: er wordt een aantrekkelijke ruimte ingericht waar burgers naar binnen kunnen gaan om, zonder uitnodiging, te komen kijken. In de ruimte hangen tekeningen, stellingen, staan maquettes en worden enquêtes afgenomen. De ruimte is bijvoorbeeld enkele weken toegankelijk. Open dag: het gemeentehuis is deze dag open voor publiek. De gemeente laat zien wat ze allemaal doet en nog wil gaan doen. Er zijn voldoende mensen om vragen te beantwoorden. Niet gericht op 1 thema, maar op organisatie als geheel. Kan worden gecombineerd met een open huis. internet algemeen(o.a. mailgroepen Digi-D) De informatie over gemeentelijke plannen is op gemakkelijke wijze en in altijd actuele vorm beschikbaar via internet. Burgers die geïnteresseerd zijn in specifieke plannen, kunnen zich aanmelden voor de bijbehorende mailgroep via welke zij op gezette tijden infomails ontvangen. Publicatie Goed Nieuws RAADPLEGEN bewonersbijeenkomst (in ruimte) Een bijeenkomst om zoveel mogelijk ideeën uit de bevolking te krijgen over een bepaald onderwerp. Aan de ene kant bevatten de uitkomsten voor elk wat wils en is niet iedereen het over alles eens. Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 18
Aan de andere kant geven de uitkomsten wel scherp aan waar de echte keuzemomenten voor het bestuur liggen. dorps-/wijkgesprek (ter plekke) Het doel is om via een rondgang door het ter plekke problemen, knelpunten en klachten te inventariseren en samen met bewoners te bespreken. Daarnaast kan het doel ook zijn om te (laten) zien hoe problemen (planologisch, verkeerskundig, bouwtechnisch) juist zijn opgelost. werkbezoek (instellingen) Bezoek aan bedrijven en instellingen met als doel problemen in algemene of bijzondere zin te inventariseren of meningen over bepaalde onderwerpen op te halen. Internetpanel (ideeënbus) Een representatieve groep burgers die regelmatig achter de computer gaan zitten om vragen over een bepaald onderwerp te beantwoorden. Publicatie Goed Nieuws ADVISEREN klankbordgroep (themagebonden) Een vaste groep deskundigen/deelnemers geeft over een bepaald onderwerp, elk vanuit hun eigen deskundigheid en/of betrokkenheid hun mening en advies. De (leden van de) werk-/klankbordgroep kan (kunnen) zelf voorstellen doen. regulier overleg lokale groep (gebiedsgebonden) Groep van burgers die namens hun dorp of wijk worden gevraagd hun mening en advies over plannen voor hun dorp of wijk te geven. De groep(sleden) kan (kunnen) zelf ook voorstellen doen. internet COPRODUCEREN overleggroep / projectgroep samenwerkingsbijeenkomst Een groep waarin ambtenaren en buurtbewoners op basis van gelijkheid samenwerken om te komen tot concrete uitwerking van beleid in een bepaalde buurt of op een bepaalde locatie. De randvoorwaarden zijn duidelijk en in de uitvoering is ruimte voor inbreng. MEEBESLISSEN referendum Een raadgevende of besluitvormende inwonersraadpleging waarbij de inwoners via een stembusgang een keuze over een specifiek onderwerp wordt voorgelegd. burgerinitiatief De mogelijkheid voor burgers om eigen voorstellen of onderwerpen op de agenda van de raad te plaatsen, Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 19
mits aan procedurele en inhoudelijke vereisten is voldaan. De raad verplicht zich om het onderwerp op de raadsagenda te plaatsen. Het is voor de politiek niet mogelijk een voorstel zonder toestemming van de initiatiefnemers aan te passen of (onherkenbaar) te veranderen. ZELFBEHEER burgerteam/uitvoering in eigen beheer Een groep bewoners krijgt de lusten, een budget, en ook de lasten, een grote mate van zelfwerkzaamheid om ideeën en wensen te realiseren. Informatiedocument burgerparticipatie gemeente Schinnen december 2011 20