Naar een glazen wetgevingshuis? Belangeninbreng, transparantie en de wetgevingsjurist in ambtelijk Den Haag Theorie & Casestudies PROEFSCHRIFT ter verkrijging van de graad van doctor aan de Erasmus Universiteit Rotterdam op gezag van de rector magnificus prof. dr. H.G. Schmidt en volgens besluit van het College voor Promoties. De openbare verdediging zal plaatsvinden op vrijdag 9 december 20 om.30 uur door Munish Ravindrenath Ramlal geboren te Rotterdam ERASMUS UNIVERSITEIT ROTTERDAM
Inhoud Inhoud Inleiding 2 3 4 5 6 8 Transparantie: tussen theorie en praktijk. Onderhandelend wetgeven.2 Het academische transparantieadvies.3 Lacune in het transparantieadvies Invalshoek van dit onderzoek 2. Belemmerende en bevorderende factoren 2.2 Wetgevingskwaliteitsbeleid Onderzoeksvraag Operationalisering van kernbegrippen 4. Inleiding 4.2 'Belang' 4.3 'Belanghebbende' 4.4 'Departementale wetsvoorbereiding' 4.5 'Belangeninbreng' 4.6 'Transparantie' Methode van onderzoek 5. Empirisch wetgevingsonderzoek 5.2 Casestudies 5.3 Selectie van cases 5.4 De methode in praktijk Opbouw van de casestudies Analysemodel Opbouw boek 2 Normatief kader Inleiding. Doel.2 Opbouw 2 Belangeninbreng bij onderhandelend wetgeven 2. Van bevel- naar onderhandelingshuishouding 2.2 Onderhandelend wetgeven 2.3 Schaduwziiden onderhandelend weteeven 2 3 4 4 5 6 8 9 9 0 3 3 5 6 8 8 9 2 24 26 IX
Naar een glazen wetgevingshuis? 3 Academische overwegingen voor meer transparantie 28 3. Inleiding 28 3.2 De rol van de wetgever en de 'vierde macht' 29 3.3 Hulp voor de parlementaire medewetgever 34 3.4 De toelichting: geen wetgeving zonder motivering 36 3.5 Procedure wetgevingskwaliteit: wetgevingsbeginselen 38 3.6 Compromisvorming en parlementaire bewegingsruimte 4 3. Onderhandelend bestuur en wetgeven 43 3.8 Consulteren van belanghebbenden 46 3.9 Wet openbaarheid van bestuur 4 3.0 Artikel 68 Grondwet: informatieplicht 48 3. Voorontwerp Algemene wet overheidsinformatie 49 3.2 Van wie zijn zij? De ambtenaren 52 3.3 Europese transparantiebeginselen 53 4 Normatief kader: een advies voor meer transparantie 55 4. Inleiding 55 4.2 Academisch transparantieadvies 56 5 De wetgevingsjurist 5 6 Conclusie 58 3 Mediacase 59 Inleiding 59 2 Lijst van geïnterviewden 60 3 Proces van totstandkoming 60 3. Achtergronden 60 3.2 Kiemfase: pluriformiteitstoets en versoepeling crossmediale regels 65 3.3 Coalitiefase: werken naar een conceptwetsvoorstel en draagvlak 69 3.4 Presentatiefase: voorleggen van modellen aan de markt 8 3.5 De Kamerbehandeling 8 3.6 Intrekking TWM 93 4 Analyse proces belangeninbreng en -afweging 94 4. Inleiding 94 4.2 Belangeninbreng: kiemfase 94 4.3 Belangeninbreng: coalitiefase 96 4.4 Belangeninbreng: presentatiefase 9 5 Transparantie 99 5. Onderzoek naar de verantwoording in de toelichting 99 5.2 Beoordeling van de transparantie 03
Inhoud 6 Transparantiebelemmerende en -bevorderende factoren 05 6. Factoren genoemd in de interviewgesprekken 05 6.2 Ordening van de factoren 6 De positie van de wetgevingsjurist 8 8 Naar een meer transparante wetsvoorbereiding? 9 4 Ceneesmiddelencase 2 Inleiding 2 2 Lijst van geïnterviewden 28 3 Proces van totstandkoming 29 3. Inleiding 29 3.2 Achtergronden 30 3.3 Kiemfase: wetsvoorstel schrappen artikel 9 WOG en onderbrengen apotheker onder de WGBO 36 3.4 Coalitiefase: VJA als luis in de pels 40 3.5 Presentatiefase: geen consultatie 4 3.6 Wetsvoorbereiding wetsvoorstel nieuwe Geneesmiddelenwet 42 3. De formele wetgevingsprocedure: wetsvoorstel schrappen van artikel 9 WOG (28 494) 4 3.8 De formele wetgevingsprocedure: de nieuwe Geneesmiddelenwet 5 4 Analyse proces belangeninbreng en -afweging 63 4. Inleiding 63 4.2 Verdeling in etappes en fases 64 4.3 Kiemfase: wetsvoorstel schrappen 9 WOG 64 4.4 Coalitiefase: wetsvoorstel schrappen artikel 9 WOG 66 4.5 Presentatiefase: wetsvoorstel schrappen artikel 9 WOG en wetsvoorstel Geneesmiddelenwet 6 4.6 Beoordeling evenwichtigheid proces van belangeninbrengl69 5 Transparantie 2 5. Inleiding 2 5.2 Bespreking memorie van toelichting 3 5.3 Evaluatie mate en kwaliteit transparantie 6 6 Transparantiebelemmerende en -bevorderende factoren 9 6. Inleiding 9 6.2 Factoren genoemd in de interviewgesprekken 80 6.3 Ordening van de factoren 8 De positie van de wetgevingsjurist 90 XI
Naar een glazen wetgevingshuis? 8 Naar een meer transparante wetsvoorbereiding? 9 8. Inleiding 9 8.2 Genotuleerde orde 9 8.3 Incrowd 93 5 Drinkwatercase 95 Inleiding 95 2 Lijst van geïnterviewden 98 3 Proces van totstandkoming 99 3. Achtergronden 99 4 Analyse proces belangeninbreng en -afweging 4. Inleiding 4.2 Analyse van de belangeninbreng en-af weging 8 5 Transparantie: de verantwoording in de toelichting 24 5. Hoofdlijnennotitie en tweede tranche 24 5.2 Derde tranche: wetsvoorstel Drinkwaterwet 248 5.3 Vergelijking proces belangeninbreng en toelichting: opvallende zaken 249 6 Factoren die de transparantie belemmeren of bevorderen 252 6. Factoren genoemd tijdens de interviewgesprekken 252 6.2 Ordening van genoemde factoren 258 De positie van de wetgevingsjurist 259 8 Is meer transparantie wenselijk? 262 9 Slot 26 6 Conclusies 269 Inleiding 269 2 Belangeninbreng en -afweging 20 2. Fasenmodel van wetsvoorbereiding: van kiem tot presentatie 20 2.2 Incrementele belangeninbreng 2 2.3 Langzaam opengaande deuren 23 2.4 Gefaseerde wetsvoorbereiding: risico op een onevenwichtige belangeninbreng en -afweging 25 2.5 Fasenmodel als domeinverbindend conceptueel kader 26 3 Transparantie 28 3. Inleiding 28 3.2 Plichtmatig: presentatie gaat boven inhoud 28 3.3 Topje van de ijsberg 29 3.4 Cherrypicking 29 XII
Inhoud 4 De positie van de wetgevingsjurist 280 4. Catch-22 280 4.2 De positie van de wetgevingsjurist in 3D 28 4.3 Conclusie 284 5 Naar een glazen wetgevingshuis? 284 5. Normatief debat mist empirische vergezichten 284 5.2 Risico evenwichtige belangeninbreng en -afweging: doordrukken en buitensluiten 286 5.3 Gedifferentieerd transparantiemodel 28 Summary 293 Introduction 293 2 Theoretical framework 294 3 Case studies 294 4 Chapter 6: conclusions 294 4. Phase model of legislative preparation: from seed to presentation 294 4.2 Democratie risk 296 4.3 Assessment of transparency 296 4.4 The position of the legislative drafter 29 4.5 Differentiated transparency model 29 5 Closing comments 298 Literatuur 299 XIII