Cover Page. The handle holds various files of this Leiden University dissertation.

Transcriptie

1 Cover Page The handle holds various files of this Leiden University dissertation. Author: Kreveld, Netty Margriet Amelien van Title: Consultatie bij fiscale wetgeving Issue Date:

2 Consultatie bij fiscale wetgeving Pagina 1 van 264 Consultatie bij fiscale wetgeving PROEFSCHRIFT ter verkrijging van de graad van Doctor aan de Universiteit Leiden, op gezag van Rector Magnificus Prof. mr. C.J.J.M. Stolker, volgens besluit van het College voor Promoties te verdedigen op 10 februari 2016 klokke uur door Netty van Kreveld geboren te Den Haag in /30/2015 1

3 Consultatie bij fiscale wetgeving Pagina 2 van 264 Promotiecommissie: Promotoren: prof. dr. A.O. Lubbers prof. mr. dr. J.L.M. Gribnau Overige leden: prof. dr. J.P. Boer prof. dr. P. Popelier (Universiteit Antwerpen, België) prof. dr. Ph. Eijlander (Tilburg University) 10/30/2015 2

4 Consultatie bij fiscale wetgeving Pagina 3 van /30/2015 3

5 Consultatie bij fiscale wetgeving Pagina 4 van 264 VOORWOORD Na het afronden van mijn scriptie en het rapport Wetgevingsadvisering door de Commissie Wetsvoorstellen van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs, ben ik onderzoek gaan doen naar consultatie. Consultatie was op dat moment een hot item door de start van het experiment met internetconsultatie door de overheid. Dankzij het enthousiasme en de stimulerende woorden van prof. dr. A.O. Lubbers is dit onderzoek uitgemond tot een promotieonderzoek naar consultatie bij fiscale wetgeving. Mijn dank gaat uit naar degenen die een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan de totstandkoming van het proefschrift. Tijdens het vooronderzoek heb ik van het ministerie van Financiën de mogelijkheid gekregen in een aantal wetgevingsdossiers mee te kijken. De gesprekken met beleidsmedewerkers en het inzien van dossiers hebben mij veel inzicht in de ervaringen met fiscale wetgevingsconsultaties gegeven en hebben mij tot het doen van verder onderzoek gestimuleerd. Ik dank dan ook alle medewerkers van het ministerie van Financiën die aan mijn onderzoek hebben bijgedragen. Tevens gaat mijn dank uit naar de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs en het Register Belastingadviseurs. Beide beroepsorganisaties hebben mij inzicht gegeven in de behoefte aan en de ervaringen met fiscale wetgevingsconsultaties. Verder dank ik mijn collega s van Mazars Paardekooper Hoffman N.V. voor hun begrip voor mijn complexe agenda en het ondervangen van mijn afwezigheid op de vrijdagen op kantoor. Ook mijn collega s van de Universiteit Leiden wil ik bedanken voor alle inspirerende gesprekken en het thuis -gevoel dat ik elke vrijdag had als ik op de faculteit kwam werken. Mijn dank gaat voorts uit naar mijn promotor prof. dr. A.O. Lubbers. Hij heeft mij gestimuleerd met het promotieonderzoek te starten en ook om het onderzoek af te ronden. Ik dank hem voor zijn vertrouwen, zijn nuttige inbreng, zijn volledige beschikbaarheid en stimulerende woorden waarbij mijn persoonlijke belang altijd op nummer één stond. Ook dank ik mijn promotor prof. dr. J.LM. Gribnau. Ik heb veel van zijn brede en creatieve invalshoeken geleerd en dankbaar gebruik gemaakt van zijn nuttige aanbevelingen en interessante literatuursuggesties. Ook wil ik de leden van de promotiecommissie, prof. dr. J.P. Boer, prof. dr. Ph. Eijlander en prof. dr. P. Popelier, bedanken voor hun waardevolle commentaar. Naast de hiervoor genoemde personen, heeft mijn familie een zeer belangrijke rol gespeeld tijdens mijn promotieonderzoek. Mijn vader wil ik bedanken voor zijn kritische blik, goede adviezen en de enorme steun bij het afronden van het proefschrift. Mijn moeder wil ik bedanken voor haar woorden hurry up op de momenten dat ik het nodig had en haar goede zorgen. Lieve Ronald, bedankt dat we samen zo een sterk team vormen en dat je me zo goed begrijpt. Maurits, mijn lieve vrolijke mannetje, door jou ben ik meer gaan relativeren. Ook zei jij regelmatig (waarschijnlijk met andere redenen) de stimulerende woorden: Mama, klaar!. 10/30/2015 4

6 Consultatie bij fiscale wetgeving Pagina 5 van 264 Inhoudsopgave VOORWOORD 4 1. Inleiding De aanleiding tot het onderzoek Het doel en het belang van het onderzoek De afbakening van het onderzoek Toespitsing op Nederlandse fiscale wetgeving Beperking tot consultatie over fiscale wetten in formele zin De procedurele kant van consultatie Beperkingen van het te ontwikkelen consultatiemodel Methode van onderzoek: literatuur en wetgevingsdossiers Opzet van het onderzoek Het begrip wetgevingsconsultatie Inleiding De kernelementen van het begrip consultatie Door anderen gehanteerde definities De in dit onderzoek gehanteerde definitie Kernelement 1: Participatie Kernelement 2: Stakeholders: belanghebbenden en deskundigen, externe en interne stakeholders Kernelement 3: Het tijdstip van consulteren tijdens het wetgevingsproces De verschillende fasen van het wetgevingsproces De agendafase De departementale voorbereidingsfase De behandelingsfase De evaluatiefase Onderzoek naar consultatie in de voorbereidingsfase van het wetgevingsproces Conclusie De democratische waarde van consultatie Inleiding 58 10/30/2015 5

7 Consultatie bij fiscale wetgeving Pagina 6 van Participatie De democratische eis van participatie Participatiemethoden Participeren door middel van consulteren Transparantie De democratische eis van transparantie Het begrip transparantie Vormen van transparantie Transparantie creëren door middel van consulteren Conclusie De functies van consultatie Inleiding Consultatie en de kwaliteit van wetgeving Kwaliteit van wetten en kwaliteit van het wetgevingsproces De rol van consultatie bij het voldoen aan de zes kwaliteitseisen De functies van consultatie Inleiding Notificerende functie Alternatieven aanreiken: beleidsanalytische functie Inzichtelijk maken van effecten en neveneffecten: de empirische functie Maatschappelijke functie Maatschappelijke belangen in kaart brengen Maatschappelijk draagvlak: identificeren en creëren a Draagvlak bij stakeholders identificeren b Draagvlak bij stakeholders creëren of versterken c Tegenvallend draagvlak Verbetering van de verhouding tussen de wetgever en belastingplichtigen Controlerende functie Anticiperende functie Politieke functie Symbolische functie Profilerende functie Koelkastfunctie Alibifunctie Conclusie De consultatieprocedure Inleiding De noodzaak van een goede organisatie en uitvoering van de consultatieprocedure Leidt consultatie tot vertraging en kostenverhoging van het wetgevingsproces? /30/2015 6

8 Consultatie bij fiscale wetgeving Pagina 7 van De verschillende fasen van de consultatieprocedure Fase 1 van de consultatieprocedure: het besluit te consulteren Het besluit al dan niet te consulteren Het bepalen van het starttijdstip van de consultatie Fase 2 van de consultatieprocedure: het doel van de consultatie omschrijven Fase 3 van de consultatieprocedure: selecteren van consultatievorm en consultatietechniek Fase 4 van de consultatieprocedure: stakeholderselectie Inleiding Normen bij stakeholderselectie Diversiteit van de te consulteren stakeholders: grote en kleine Bepalende rol van invloedrijke stakeholders Samenvatting van de stakeholderselectie Fase 5 van de consultatieprocedure: opstellen consultatiedocument Fase 6 van de consultatieprocedure: stakeholder-mobilisatie Fase 7 van de consultatieprocedure: reacties van stakeholders bestuderen Analyseren van de reacties van de stakeholders Het vraagstuk van de representativiteit van de reacties Fase 8 van de consultatieprocedure: adequate feedback Fase 9 van de consultatieprocedure: evaluatie Conclusie De keuze van fiscale stakeholders gelet op het doel van consultatie Inleiding Zeven groepen fiscale stakeholders De fiscale stakeholders De dubbele-petten -problematiek Consultatie van belastingplichtigen Doelen die door het consulteren van belastingplichtigen kunnen worden bereikt Aandachtspunten bij de keuze belastingplichtigen al dan niet te consulteren Consultatie van belastingadviseurs en hun beroepsorganisaties Doelen die door het consulteren van belastingadviseurs en hun organisaties kunnen worden bereikt Aandachtspunten bij de keuze belastingadviseurs en hun beroepsorganisaties al dan niet te consulteren Consultatie van belangenorganisaties Inleiding Consulteren van belangenorganisaties Doelen die door consulteren van belangenorganisaties kunnen worden bereikt Aandachtspunten bij de keuze belangenorganisaties al dan niet te consulteren Consultatie van (fiscale) wetenschappers /30/2015 7

9 Consultatie bij fiscale wetgeving Pagina 8 van Doelen die door consulteren van (fiscale) wetenschappers kunnen worden bereikt Aandachtspunten bij de keuze fiscale wetenschappers al dan niet te consulteren Consultatie van rechters en de Nationale ombudsman Doelen die door het consulteren van rechters en de Nationale ombudsman kunnen worden bereikt Aandachtspunten bij de keuze rechters en de Nationale ombudsman al dan niet te consulteren Buitenlandse overheden Doelen die door het consulteren van buitenlandse overheden kunnen worden bereikt Aandachtspunten bij de keuze buitenlandse overheden al dan niet te consulteren Interne stakeholders Inleiding Belastingdienst Andere Nederlandse ministeries Decentrale Nederlandse overheden Conclusie over interne stakeholders Conclusies over stakeholders; vier samengestelde groepen Conclusies over het consulteren van stakeholdergroepen gelet op het doel van de consultatie Vier samengestelde stakeholdergroepen Consultatievormen Inleiding Consultatievormen: al dan niet wettelijk voorgeschreven Consultatievormen: georganiseerd of ad hoc Consultatievormen: gerichte of niet-gerichte Consultatievormen: open of gesloten groep stakeholders Consultatievormen: individueel of in groepsverband Conclusie Consultatietechnieken Inleiding Verschil in de samenstelling /30/2015 8

10 Consultatie bij fiscale wetgeving Pagina 9 van De zes geselecteerde consultatietechnieken in het kort De keuze voor een van de zes consultatietechnieken; toetsingskader Consultatietechniek 1: schriftelijke consultatie Vorm en varianten Sterke en zwakke punten van schriftelijke consultaties Geschikte situaties voor het gebruik van een schriftelijke consultatie Consultatietechniek 2: internetconsultatie Vorm en varianten Sterke en zwakke punten van internetconsultaties Geschikte situaties voor het gebruik van internetconsultaties Consultatietechniek 3: deskundigenoverleg Vorm en varianten Sterke en zwakke punten van deskundigenoverleg Geschikte situaties voor het houden van een deskundigenoverleg met een kleine groep deskundigen Consultatietechniek 4: belanghebbendenoverleg Vorm en varianten Sterke en zwakke punten van een belanghebbendenoverleg Geschikte situaties voor het gebruik van een belanghebbendenoverleg met een kleine groep belanghebbenden Consultatietechniek 5: hoorzittingen Vorm en varianten Sterke en zwakke punten van een hoorzitting Geschikte situaties voor het gebruik van een hoorzitting Consultatietechniek 6: klankbordgroepen Vorm en varianten Sterke en zwakke punten van klankbordgroepen Geschikte situaties voor het gebruik van een klankbordgroep Conclusie over de geschiktheid van diverse consultatietechnieken Conclusie Het beoogde doel van het onderzoek De zeven onderzochte aspecten Het consultatiemodel Suggesties voor vervolgonderzoek 244 Summary 246 Lijst van aangehaalde literatuur 250 Boeken, rapporten en tijdschriftartikelen 250 Parlementaire stukken /30/2015 9

11 Consultatie bij fiscale wetgeving Pagina 10 van 264 Jurisprudentie 261 Websites 261 Tabellen- en figurenoverzicht 262 Tabellenoverzicht 262 Figurenoverzicht 263 Curriculum vitae /30/