De Nationale ombudsman en behoorlijk politieoptreden

Transcriptie

1 De Nationale ombudsman en behoorlijk politieoptreden

2

3 De Nationale ombudsman en behoorlijk politieoptreden PROEFSCHRIFT ter verkrijging van de graad van Doctor aan de Universiteit Leiden, op gezag van Rector Magnificus prof. mr. P.F. van der Heijden, volgens besluit van het College voor Promoties te verdedigen op woensdag 25 mei 2011 klokke uur door Yvonne Maria van der Vlugt geboren te Noordwijkerhout in 1976

4 Promotiecommissie: Promotoren: prof. dr. R.A. Lawson prof. dr. mr. L.M. Moerings Overige leden: prof. mr. Y. Buruma (Radboud Universiteit Nijmegen) prof. mr. C.P.M. Cleiren prof. dr. J.P. van der Leun prof. dr. E.R. Muller prof. mr. J.A. Peters (Universiteit van Amsterdam) prof. mr. J.L. de Wijkerslooth de Weerdesteijn Lay-out: AlphaZet prepress, Waddinxveen 2011 Y.M. van der Vlugt Boom Lemma uitgevers, Den Haag Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteur. Voor zover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16h Auteurswet 1912 dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, nl). Voor het overnemen van (een) gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (art. 16 Auteurswet 1912) kan men zich wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, Postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp). No part of this book may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the authors. ISBN

5 Inhoudsopgave Voorwoord XI 1 Inleiding en onderzoeksvragen Inleiding Vraagstelling Toelichting vraagstelling en onderzoeksvragen Eerder verricht onderzoek Methoden van onderzoek Juridische analyse Kwalitatief onderzoek Nadere afbakening onderzoek Positie onderzoeker Leeswijzer 18 2 Taken en bevoegdheden van de Nationale ombudsman Inleiding Visies op de taken en de bevoegdheden van een ombudsman Visies op het instituut in de bestuursrechtelijke literatuur Visies op het instituut in de strafrechtelijke literatuur Visie op het instituut in de Europeesrechtelijke literatuur Tot slot: verschillende taken voor een ombudsman Verschil in taakuitoefening door Europese ombudsman instituten Zweden Denemarken Het Verenigd Koninkrijk Frankrijk De Europese ombudsman Resumé Taken en bevoegdheden Nationale ombudsman: parlementaire geschiedenis Parlementaire geschiedenis: de oprichting Taak Nationale ombudsman Verhouding parlement ombudsman Competentie ombudsman Samenloop met andere rechtsbeschermingsprocedures Onderzoeksbevoegdheden Bevoegdheid tot het doen van aanbevelingen Resumé 41

6 VI Inhoudsopgave 2.5 Taken en bevoegdheden Nationale ombudsman: in de praktijk Ontwikkeling van het instituut Bevoegdheid en ontvankelijkheid Onderzoek en onderzoeksbevoegdheden Feiten en getallen Tot slot 57 Deel i De inhoud van de behoorlijkheidsnorm 59 3 Het toetsingskader van de Nationale ombudsman Inleiding Parlementaire geschiedenis van de toetsingsnorm van de ombudsman Interpretatie van behoorlijk door de ambtsdragers De eerste ambtsdragers Onderzoek ombudsprudentie door Langbroek en Rijpkema Uitleg behoorlijk door ombudsman Brenninkmeijer Tot slot Discussie in de bestuursrechtelijke literatuur over de behoorlijkheid Discussie over behoorlijkheid Discussie over de nieuwe behoorlijkheidsvereisten Discussie in de strafrechtelijke literatuur Discussie over behoorlijkheid Discussie over de nieuwe behoorlijkheidsnormen Conclusie 80 4 De taken en bevoegdheden van de strafrechter en het EHRM Inleiding Taken, bevoegdheden en toetsing door de strafrechter Norm: wet en (ongeschreven) rechtsbeginselen Discussie over de wijze van sanctioneren van onrechtmatig overheidsoptreden Ontwikkelingen in het sanctioneren van vormverzuimen Vormverzuimen en de rechter-commissaris Onderzoek door de strafrechter Een actieve onderzoeksrechter? Motivering reactie strafrechter op verweren verdediging Resumé Toetsing door het Europees Hof inzake de Rechten van de Mens Werkzaamheden EHRM Norm: verdrag en (ongeschreven)rechtsbeginselen Onderzoeksbevoegdheden van het EHRM Bewijsrecht Tot slot 99

7 Inhoudsopgave VII 5 Behoorlijkheidstoets Nationale ombudsman vergeleken Inleiding Meedelen reden aanhouding Juridisch kader Normering door de Nationale ombudsman Normering door de strafrechter Normering door het EHRM Conclusie Het gebruik van handboeien bij de aanhouding Juridisch kader Normering door de Nationale ombudsman Normering door de strafrechter Normering door het EHRM Conclusie Rechtsbijstand politieverhoor Juridisch kader Normering door de Nationale ombudsman Normering door het EHRM Normering strafrechter Conclusie Weergave verhoor in proces-verbaal Juridisch kader Normering door de Nationale ombudsman Normering door de strafrechter Normering door het EHRM Conclusie Publiciteit en uitlatingen in de media Juridisch kader Normering door de Nationale ombudsman Normering door de strafrechter Normering door het EHRM Conclusie Tot slot Behoorlijk versus rechtmatig getoetst Inleiding Bevindingen: inhoud behoorlijkheidstoets Verschillen en overeenkomsten behoorlijkheid en rechtmatigheid samengevat Betekenis van (on)geschreven rechtsbeginselen Betekenis van andere criteria Tussenbalans Meerwaarde behoorlijkheidstoets Gebruik onderzoeksbevoegdheden in de praktijk Meerwaarde behoorlijkheidstoets verbeteren Tot slot 221

8 VIII Inhoudsopgave Deel ii Doorwerking behoorlijkheidsnorm bij de politie Doorwerking in de theorie Inleiding Onderzoeksmodel: doorwerking als proces Afbakening begrip doorwerking Het bestuurlijke doorwerkingsproces Barrières voor doorwerking Toepassing van het model Controlestijl van de Nationale ombudsman Verschillende handhavingsstijlen Repressieve en reflexieve controle Risico s van een reflexieve controlestijl Reflexieve controle door de ombudsman Repressieve controle door de ombudsman bij de politie? Organisatiekenmerken van de politie Politietaak Politieorganisatie Sturing van de politie Mogelijke reactiestijlen van de gecontroleerde organisatie Stijlen van regeltoepassing door uitvoering Reactiestijlen van beleidsmedewerkers Politiecultuur Politiecultuur: internationaal onderzoek Politiecultuur in Nederland Kloof tussen management cop en street level cop (Informeel) leren door de politie Tot slot Waargenomen rechtvaardigheid Inleiding Distributieve rechtvaardigheid Procedurele rechtvaardigheid Morele overtuiging Tot slot Doorwerking als proces in de praktijk Inleiding Informatiefase (On)bekendheid met de uitspraak Bekendheid geven door bureau Nationale ombudsman Barrière: (on)duidelijkheid van de uitspraak Onduidelijkheid wegnemen door het bureau Nationale ombudsman Transformatiefase Vergelijking van de uitspraken van de ombudsman met het beleid 273

9 Inhoudsopgave IX Barrière: spanning tussen uitspraken en beleid Inleving door het bureau van de Nationale ombudsman Verwerkingsfase Oordelen Aanbevelingen van de ombudsman Barrière: uitspraken niet verder verspreid Barrière: defensieve reacties (Niet-)ontvankelijke houding Aanpassingen bureau Nationale ombudsman Tot slot Andere factoren die de doorwerking beïnvloeden in de praktijk Inleiding Controlestijl Aard van het contact: dialoog of dwang Aard van de controle: proactief of reactief Ruimte voor eigen invulling door gecontroleerde: veel of weinig Reactiestijlen politie(veld) Organisatiekenmerken Cultuur Elementen politiecultuur orthodox beeld Andere cultuurelementen Kloof tussen management cop en street cop Cultuur Bureau Nationale ombudsman Waargenomen rechtvaardigheid Procedurele rechtvaardigheid Morele overtuiging Tot slot Inzicht in de doorwerking volgens de theorie en in de praktijk Inleiding Schets van bevindingen Bevindingen: aan de hand van het onderzoeksmodel Aanvullende bevindingen Inzicht in de doorwerking: implicaties voor het onderzoeksmodel Meer inzicht in de doorwerking: betekenis van factoren uit de theorie Controlestijl Organisatiekenmerken Politiecultuur Betekenis van de factoren: implicaties voor het onderzoeksmodel Tot slot 349

10 X Inhoudsopgave 10.6 Verschil in doorwerking per politielaag Verschillende lagen Gevolgen voor doorwerking op verschillende niveaus Verschil in doorwerking tussen oordelen en aanbevelingen Verbetering van de doorwerking zeven adviezen Conclusie Samenvatting bevindingen en aanbevelingen Taken en bevoegdheden van een ombudsman Behoorlijk versus rechtmatig in de wetenschappelijke literatuur Wat is de inhoud van de behoorlijkheidstoets? Heeft de behoorlijkheidstoets een meerwaarde? Op welke wijze kan de doorwerking inzichtelijk worden gemaakt? Welke factoren spelen bij het inzichtelijk maken van de doorwerking een rol? Verschil in doorwerking per politielaag Verschil in doorwerking tussen oordelen en aanbevelingen Suggesties voor verbetering 378 Summary of findings and recommendations 381 Literatuurlijst 395 Bijlage I: Toelichting analyse en gebruik Atlas.ti 411 Bijlage II: Topiclijst 415 Bijlage III: Overzicht interviews politie, politieveld en Nationale ombudsman 419 Curriculum Vitae 421

11 Voorwoord Deze studie is het resultaat van vier jaar promotieonderzoek en is op 25 mei 2011 als proefschrift verdedigd aan de Universiteit Leiden. Dat dit onderzoek kon plaatsvinden, is met name aan twee partijen te danken: de Kirchheiner Stichting voor Ombudsman en Democratie enerzijds, en het Bureau Nationale ombudsman anderzijds. De Kirchheiner Stichting, destijds opgericht door dr. H.H. Kirchheiner, stelt zich ten doel om de wetenschappelijke bestudering van de ombudsman te bevorderen. In dat verband stelde zij enkele jaren geleden fondsen beschikbaar die de aanstelling van een promovendus mogelijk maakten. Vervolgens was het Bureau Nationale ombudsman bereid mij in de gelegenheid te stellen om dit onderzoek te verrichten. Aldus werden de kosten door de Kirchheiner Stichting en het Bureau Nationale ombudsman gezamenlijk gedragen. Ik wil op deze plaats graag mijn grote erkentelijkheid uitspreken jegens zowel de Kirchheiner Stichting als het Bureau Nationale ombudsman, voor de kans die zij mij hebben geboden om een oude wens uit te voeren. Een aantal personen wil ik graag met name noemen: drs. Tove Kirchheiner, dr. Alex Brenninkmeijer, en mr. Nico Schipper. Zonder hun inzet was dit proefschrift nooit geschreven. Tegelijkertijd hebben zij mij de ruimte geboden om het onderzoek in alle vrijheid en onafhankelijkheid te verrichten. Ook daarvoor heb ik grote waardering.

12