Rapport Organisatie-audit bij Gemeente Meerhout Auditopdracht 1406 015 3 oktober 2014
ORGANISATIE-AUDIT van Gemeente Meerhout Datum: 3 oktober 2014 Manager-auditor: Auditteam: Steven Van Roosbroek Katrien Aerts, auditor Els Parthoens, auditor Referentie: 1406 015 Deze opdracht is uitgevoerd in overeenstemming met de internationale standaarden van het Institute of Internal Auditors (IIA). Elke vijf jaar evalueert een externe instantie of Audit Vlaanderen deze standaarden naleeft. 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 3
Inhoudstafel en verzendlijst BESTUURLIJKE BOODSCHAP... 5 SYNTHESE VAN DE VASTSTELLINGEN... 7 MANAGEMENTREACTIE... 11 AANBEVELINGSTABEL... 13 BIJLAGEN... 17 BIJLAGE 1. SITUERING VAN HET BESTUUR 18 BIJLAGE 2. AANPAK 19 Het rapport wordt verstuurd naar: De heer Flor Boven De heer Jos Engelen Secretaris gemeente Meerhout Voorzitter gemeenteraad en burgemeester van Meerhout De leden van het Auditcomité van de lokale besturen - De onafhankelijke leden De heer Jean-Pierre Bostoen Mevrouw Martine Verluyten Mevrouw Diane Breesch Mevrouw Ingrid Loos - Op voordracht van VVSG De heer Jan Leroy Mevrouw Linda Vandekerkhove - Op voordracht van VVP De heer Frank Smeets Voorzitter van het Auditcomité en onafhankelijk deskundige Onafhankelijk deskundige Onafhankelijk deskundige Onafhankelijk deskundige Directeur Bestuur van VVSG Stadssecretaris van Ronse Gedeputeerde van de provincie Limburg - Waarnemer van Vlaamse minister van Binnenlands Bestuur, Liesbeth Homans De heer Jeroen Windey Kabinetschef De secretaris van het Auditcomité De heer Guido Collin De voorzitter van de gemeenteraad wordt gevraagd om het rapport aan de andere raadsleden te bezorgen. 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 4
Bestuurlijke boodschap In de periode maart - juni 2014 voerde Audit Vlaanderen een audit uit in de gemeente Meerhout. De focus van deze audit lag op de evaluatie van de management- en de ondersteunende diensten. Het kader van deze audit was de Leidraad Organisatiebeheersing, die de steun geniet van de vertegenwoordigers van de lokale besturen (zie Bijlage 2). Volgens het Gemeentedecreet (art. 99 tot 101) dient elk bestuur zelf een algemeen kader voor interne controle / organisatiebeheersing te bepalen. Een dergelijk kader helpt om zich intern te organiseren en daarbij geen enkel belangrijk punt uit het oog te verliezen. Bovendien dient een gemeente over de interne werking jaarlijks te rapporteren aan het politieke niveau. De gemeente Meerhout beschikt niet over een dergelijk kader. Jaarlijkse rapportering aan het politiek niveau ontbreekt dan ook. Binnen de gemeente zijn er wel goede aanzetten die voor de verschillende onderdelen van de werking risico s afdekken en het management en de interne werking versterken. De gemeente en het OCMW Meerhout delen bijvoorbeeld één organisatiestructuur, wat een gemeenschappelijke inzet van ondersteunende diensten mogelijk maakt. De aansturing van deze geïntegreerde structuur gebeurt bovendien door één managementteam. Dit managementteam maakte voor OCMW en gemeente samen een ambtelijk memorandum op, dat een uitgebreide omgevingsanalyse en een aantal belangrijke uitdagingen bevatte. Het gemeentebestuur doet waar nodig een beroep op de competenties van externe partners. Zo liet ze, samen met het OCMW-bestuur, een doorlichting uitvoeren inzake de personeelsinzet en de financiële toestand in beide organisaties. Ook voor de opmaak van een strategisch ICT-beleid riepen beide besturen de hulp in van een externe partner. Tegelijk zijn er voor elk aspect of thema van organisatiebeheersing verbeterpunten. De belangrijkste zijn: Verbreden van het doelstellingenkader naar de recurrente dienstverlening en interne werking De volledige werking van het gemeentebestuur is niet vervat in doelstellingen. Toch bestaan naast de beleidsdoelstellingen, binnen de organisatie (impliciet) een aantal interne doelstellingen. Een degelijk doelstellingenkader, dat zowel beleidsdoelstellingen als doelstellingen voor de dienstverlening bevat, is nodig voor de goede aansturing en opvolging van de volledige werking van het gemeentebestuur. Versterken van de dialoog tussen politieke organen en administratie Het schepencollege is soms vrij sterk in de dagelijkse werking van het gemeentebestuur betrokken. Belangrijke instrumenten om afspraken tussen de politieke organen en de gemeentelijke administratie vast te leggen, zoals een deontologische code voor de raadsleden en een afsprakennota tussen het schepencollege en het managementteam, ontbreken. Zonder een afsprakenkader tussen gemeentelijke administratie en politieke organen bestaat het risico dat zij hun verantwoordelijkheden onvoldoende kunnen opnemen. Uitbouwen van de monitoring De organisatie beschikt niet over een overkoepelend opvolgingssysteem om periodiek aan de raad of het managementteam te rapporteren over de realisatie van de beleidsdoelstellingen en de uitvoering van de dienstverlening. Daarom is het aangewezen dat het management de informatienoden van de raad, de administratie en het managementteam in kaart brengt, de bijhorende meetsystemen ontwikkelt en de gewenste rapporteringen opmaakt en ter beschikking stelt. Idealiter sluit wat de organisatie opvolgt zo nauw mogelijk aan bij wat de organisatie wil bereiken. Toepassen van een gemeenschappelijke visie over de ondersteunende dienstverlening Het gemeente- en OCMW-bestuur delen hun ondersteunende diensten. Beide organisaties hebben echter een verschillende visie over het aansturen en de werking van deze diensten, wat een goed functioneren belemmert. Realiseren van een doordacht personeelsbeleid Een uitgewerkt personeelsbeleid ontbreekt. De personeelsadministratie verloopt weinig nauwkeurig, de medewerkers worden niet systematisch geëvalueerd en een vormingsplan ontbreekt. Ondanks initiatieven ter ondersteuning van de leidinggevenden, nemen zij hun rol nog onvoldoende op. Op deze manier worden de medewerkers mogelijk te weinig ingezet in functie van de realisatie van de beleidsdoelstellingen en van een goede dienstverlening. 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 5
De managementreactie die de geauditeerde heeft geformuleerd n.a.v. de auditbevindingen, vindt u terug op pagina 11 van dit rapport. Katrien Aerts, Auditor Els Parthoens, Auditor Eddy Guilliams, Administrateur-generaal Steven Van Roosbroek, Manager-auditor 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 6
Synthese van de vaststellingen De gemeente Meerhout heeft nog geen algemeen kader voor een intern controlesysteem dat goedgekeurd is door de gemeenteraad (art. 100 van het Gemeentedecreet). Er is dan ook geen consistente jaarlijkse rapportering over de uitbouw van interne controle of organisatiebeheersing aan de raad. Dit heeft als gevolg dat de raad het systeem van interne controle / organisatiebeheersing mogelijk onvoldoende kan opvolgen (Aanbeveling 1). Binnen de gemeente zijn er wel instrumenten die voor de verschillende onderdelen van de werking risico s afdekken en het management en de interne organisatie versterken. Dit auditrapport biedt een overzicht van de belangrijkste sterke punten en verbeterpunten in het streven naar een effectieve, efficiënte, kwaliteitsvolle en integere overheid. Effectiviteit Bij het aspect effectiviteit legt Audit Vlaanderen de focus op de organisatorische effectiviteit ( de juiste dingen doen ). Op het vlak van de doelstellingen vormt het huidige meerjarenplan een belangrijk kader. Bij de beleidsplanning werd een uitgebreid traject gevolgd met inbreng van diverse belanghebbenden. Het doelstellingenkader werd door het gemeenschappelijk managementteam voor gemeente en OCMW, het schepencollege en het vast bureau geformuleerd. Hiervoor maakte men onder meer gebruik van het ambtelijk memorandum, dat naast een omgevingsanalyse ook een overzicht van de belangrijkste uitdagingen bevat. De financiële implicaties van de beleidskeuzes werden uitgebreid afgewogen. De verdere uitwerking van de doelstellingen in actieplannen en acties gebeurde in werkgroepen samengesteld uit werknemers, bevoegde mandatarissen en vertegenwoordigers uit verschillende adviesraden. De raad keurde het meerjarenplan, met daarin de doelstellingen en actieplannen en acties, tenslotte goed. Het meerjarenplan bevat de nieuwe beleidskeuzes. Zowel de recurrente taken als (de impact van de beleidsdoelstellingen op) de interne werking zijn niet in een plan opgenomen. Interne doelstellingen zijn impliciet aanwezig. Dit bemoeilijkt de mogelijkheid tot opvolging en sturing vanuit de administratie en de raad (Aanbeveling 2). Dit zorgt er op het vlak van financieel management 1 ook voor dat een groot deel van de budgetten niet gekoppeld is aan specifieke doelstellingen doordat de gedefinieerde doelstellingen slechts een beperkt deel van de werking van de gemeente omvatten. Op het vlak van monitoring is het nog onduidelijk hoe de gemeente de voortgang van het meerjarenplan zal evalueren. Er werd nog geen concrete aanpak uitgewerkt en indicatoren werden nog niet gedefinieerd. Rapportering gebeurt momenteel hoofdzakelijk op initiatief van de diensten of op vraag van een andere overheid. De uitgaven en de ontvangsten worden maandelijks opgevolgd in het managementteam. Deze gegevens worden ook regelmatig ter informatie aan het college van burgemeester en schepenen bezorgd. Om de realisatie van de beleidsdoelstellingen, de uitvoering van de recurrente taken en de interne werking goed te kunnen opvolgen, is het aangewezen dat het management en de raad bepalen wat ze wensen op te volgen en via welke indicatoren. Zo kan de administratie de gewenste rapporteringen opmaken en ter beschikking stellen. Idealiter sluit wat de organisatie opvolgt zo nauw mogelijk aan bij wat de organisatie wil bereiken (Aanbeveling 4). 1 Bij de evaluatie van het financieel management is de correctheid van de financiële gegevens niet nagegaan door Audit Vlaanderen. Dit is een taak van andere controleactoren, zoals het bestuurlijk toezicht. 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 7
Er zijn een beperkt aantal processen uitgetekend, maar initiatieven omtrent procesmanagement blijven fragmentair. Er bestaat geen gestructureerde aanpak voor het uittekenen van de processen met aandacht voor o.a. uniformiteit en actualisatie. Dit kan een efficiënte werking belemmeren en risico s creëren m.b.t. de continuïteit bij onverwachte afwezigheden. Ook het risicomanagement binnen de gemeente is nog beperkt en gebeurt hoofdzakelijk impliciet. Enkel de belangrijkste financiële risico s werden geïnventariseerd. Efficiëntie Bij het beoordelen van de efficiëntie gaat Audit Vlaanderen na in welke mate de organisatie over instrumenten beschikt die haar toelaten de verkregen middelen zo optimaal mogelijk in te zetten ( de dingen juist doen ). De organisatiestructuur van gemeente en OCMW Meerhout is één geheel en wordt aangestuurd door één managementteam. Ze bestaat uit een aantal verticale (beleidsuitvoerende) clusters en horizontale (ondersteunende) clusters. Aan het hoofd van elke cluster staat een manager, die ook deel uitmaakt van het managementteam, zodat de volledige gemeente- en OCMW-organisatie vertegenwoordigd is in het managementteam. Ondanks de strategische aansturing vanuit een gezamenlijk managementteam, functioneren gemeente en OCMW nog sterk als twee afzonderlijke organisaties. Beide organisaties hebben een verschillende visie op het aansturen en de werking van hun diensten. Dit verschil in visie tussen beide organisaties staat een goede werking van de ondersteunende functies, zoals communicatie, personeel, facilitaire middelen en ICT, in de weg (Aanbeveling 5): - Niettegenstaande heel wat overlegmomenten (leidinggevendenoverleg, teamoverleg en individueel overleg tussen medewerker en leidinggevende) en de aanwezigheid van een intranet, verloopt de interne communicatie weinig gecoördineerd. De functie of de rol van de verschillende overlegmomenten is bijvoorbeeld niet op elkaar afgestemd. Dit houdt een risico in dat bepaalde informatie dubbel wordt gecommuniceerd en andere informatie niet wordt gecommuniceerd. Het uitgewerkte handboek rond interne communicatie wordt weinig toegepast. De wekelijkse aanwezigheid van een manager in de werkplaats van de buitendiensten is een initiatief dat de interne communicatie alvast ten goede komt. De externe communicatie verloopt via diverse instrumenten en kanalen. Deze kaderen echter niet binnen een globale visie op communicatie en zijn weinig gebaseerd op bevraagde informatienoden. Naar aanleiding van de vernieuwing van het gemeentelijk informatieblad, werden de inwoners van Meerhout bevraagd. Het nagaan van de werkelijke informatienoden, definiëren van doelstellingen en het optimaal inzetten van communicatiemiddelen (intranet, website, ) kan de communicatie verder verbeteren. - De gemeente Meerhout beschikt niet over een coherent personeelsbeleid (Aanbeveling 6). Bij het uitwerken van de huidige organisatiestructuur, creëerde men bewust een aantal managementfuncties om ook een meer strategische aansturing en professionalisering van de organisatie mogelijk te maken. De kwaliteit van het leidinggeven krijgt aandacht via opleidingsinitiatieven, teamdagen en individuele begeleiding van de leidinggevenden. De gezagslijnen zijn echter niet altijd duidelijk. Dit wordt mede in de hand gewerkt door het ontbreken van een actueel organogram. Een externe partner onderzocht in de eerste helft van 2014 de personeelsinzet in zowel de gemeente als het OCMW. Deze doorlichting hield onder meer een werklastmeting in. De externe partner formuleerde ook een aantal indicatoren om de interne werking op te volgen. De gemeente onderzoekt momenteel in welke mate ze hiervan gebruik zal maken. De raad keurde de rechtspositieregeling en het arbeidsreglement goed, maar de toepassing ervan is gebrekkig. De personeelsleden worden, uitgezonderd de decretale graden en de begeleidsters van de buitenschoolse kinderopvang, niet formeel (tweejaarlijks) geëvalueerd. Tussen een aantal leidinggevenden en een gedeelte van hun medewerkers zijn er wel regelmatige gesprekken, maar dit initiatief gebeurt weinig gestructureerd en beslaat niet de volledige organisatie. 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 8
Medewerkers mogen zelf voorstellen tot vorming aanbrengen, maar krijgen weinig impulsen om vorming te volgen. De personeelsadministratie gebeurt onvoldoende nauwkeurig. Zo gaan documenten verloren of worden te laat behandeld en krijgen niet alle medewerkers tijdig een antwoord op hun vragen. Een overzicht van alle medewerkers per dienst is ook niet beschikbaar. Medewerkers van de gemeentelijke administratie dienen in een voltijdse werkregeling en overeenkomstig het arbeidsreglement 34 uren effectief te presteren. Deze regeling is enkel van toepassing op het administratief personeel tewerkgesteld op het gemeentehuis zelf, waardoor er ongelijkheid bestaat tussen werknemers die gelijkaardige taken uitvoeren, maar op een andere locatie werken. - Facilitaire middelen kwamen aan bod in de bevraging van de personeelstevredenheid. In het kader van de herstructurering van de buitendiensten werden hun behoeften uitgebreid bevraagd. Op basis van de resultaten van deze bevraging, kocht men extra gereedschappen aan. De werkplaats, met daarin alle werkmaterialen, is vrij toegankelijk voor alle medewerkers. Duidelijke afspraken inzake het (privé-) gebruik van de gereedschappen en een inventaris ontbreken. Richtlijnen over het toekennen of gebruik van andere facilitaire middelen (bv. laptop of gsm) voor personeelsleden ontbreken of zijn niet meer actueel. Het team economaat beheert het kantoormateriaal. Andere medewerkers hebben in principe geen toegang tot de opslag van het kantoormateriaal. De wetgeving overheidsopdrachten kreeg weinig aandacht, maar nu werkt men actief aan kennisopbouw hieromtrent. Zo volgden een aantal medewerkers een aantal opleidingen, werkt men met het softwareprogramma 3P en evalueert men een aantal langlopende opdrachten. Hoewel duurzaamheid deel uitmaakt van een van de beleidsdoelstellingen, is het bewustzijn hierrond slechts in beperkte mate aanwezig in de organisatie. - De gemeente Meerhout beschikt over een actuele beschrijving van de configuratie inzake ICT met een inventaris van hard- en software. Het ICT-beleid verloopt momenteel sterk ad hoc. Men formuleerde een aantal verwachtingen ten aanzien van ICT en schakelde de hulp in van een externe partner om een strategisch ICT-beleid uit te tekenen. Een verdere afstemming inzake ICT tussen de gemeente en het OCMW Meerhout zal ook deel uitmaken van dit beleid. De financiële dienst nam een aantal initiatieven inzake het correct innen van de inkomsten. Zo werkte ze een achterstand in vorderingen weg en volgt ze nu een vastgelegde procedure inzake debiteurenbeheer. Ook nam ze, samen met de inhoudelijk betrokken dienst, retributiereglementen onder de loep om zo de tarieven aan te passen. Ondanks de gemeenschappelijke aansturing, functioneren de financiële dienst van gemeente en OCMW apart. Men heeft de intentie om in de toekomst te werken aan een betere integratie van beide diensten. Kwaliteit Kwaliteit slaat op de mate waarin de organisatie voldoet aan de verwachtingen van interne en externe belanghebbenden en hierbij streeft naar een voortdurende verbetering. Een cultuur van evaluatie en bijsturing van de werking, om zo te kunnen evolueren en te verbeteren is beperkt aanwezig. Het 1000-dagenplan vloeide in 2009 voort uit een zelfevaluatie en tevredenheidsbevraging en bevatte een veertigtal acties ter verbetering van de interne werking. Verscheidene medewerkers waren verantwoordelijk voor een of meerdere acties. Dit plan werd gedeeltelijk uitgevoerd. Momenteel zijn er geen expliciete doelstellingen betreffende de interne werking geformuleerd. Externe partners voerden op het moment van deze audit ook doorlichtingen uit inzake personeelsinzet en ICT. De gemeente onderzoekt nu op welke manier ze om zal gaan met de bemerkingen uit de verschillende audits (Aanbeveling 2). Een aantal teams organiseert regelmatig een klantenbevraging. De gemeente past ook een door de raad goedgekeurd klachtenreglement toe. Elke klant kan zowel op papier als online een klacht indienen. De ontvangen klachten worden jaarlijks informatief voorgelegd aan de raad. 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 9
Men heeft ook aandacht voor de signalen van de medewerkers. Zo vond er in 2009 een personeelsbevraging plaats, waarvan de resultaten mee werden genomen in het 1000-dagenplan. Onlangs, in het voorjaar van 2014, herhaalde men deze personeelsbevraging. Het schepencollege is soms vrij sterk in de dagelijkse werking van het gemeentebestuur betrokken, wat in bepaalde gevallen de aansturing en het normaal functioneren van de teams hypothekeert. Een afsprakennota, om de juiste mate van betrokkenheid te bepalen en duidelijke afspraken te maken tussen administratie en politieke organen, ontbreekt. Om te garanderen dat zowel de gemeentelijke administratie als de politieke organen hun taken optimaal kunnen uitvoeren, dient de gemeente Meerhout een afsprakenkader tussen politieke organen en administratie vast te leggen (Aanbeveling 3). Op het vlak van informatiebeheer stellen zich een aantal aandachtspunten. Zo omvat de registratie van de uitgaande post louter het bijhouden van een kopie van de brief in een map. Een centrale registratie gebeurt niet. Er zijn weinig garanties dat ook e-mails consequent geregistreerd worden. Daarnaast is er momenteel geen overkoepelend archiefbeleid- of beheer en blijken opzoekingen in het archief niet altijd evident. Samen met een aantal andere gemeentes in het samenwerkingsverband k.erf (erfgoedcel Kempisch erfgoed) heeft de gemeente Meerhout ondertussen wel een intergemeentelijke archiefverantwoordelijke aangesteld die de bestaande toestand inventariseerde en een stappenplan voor de aanpak van het archief opmaakte. Integriteit Op het vlak van integriteit wordt onderzocht in welke mate de organisatie over instrumenten beschikt die erop gericht zijn de integriteit van de organisatie in haar geheel en het integer handelen van de individuele personeelsleden te stimuleren. Wat de organisatiecultuur betreft, werden er specifieke waarden gedefinieerd. Hoewel ze weinig leven bij de medewerkers, komen ze wel aan bod in de functieprofielen en bij de selectie van nieuwe personeelsleden. Ondanks het feit dat integriteit één van de gedefinieerde waarden is, ontbreekt een deontologische code voor de personeelsleden en werden geen concrete afspraken met betrekking tot integriteitsaspecten gemaakt. Ook een deontologische code voor de raadsleden en het college van burgemeester en schepenen ontbreekt. Inzake informatieveiligheid wordt de toegang tot digitale informatie bepaald op het niveau van de medewerker. Het gemeentehuis beschikt over een doordacht sleutelplan, zodat de toegang tot ruimtes en lokalen voor elke medewerker apart wordt bepaald. 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 10
Managementreactie Het management wenst de medewerkers van audit Vlaanderen te danken voor de constructieve uitvoering van deze audit. We zijn er van overtuigd dat de analyse, die op nagenoeg alle grote lijnen overeenstemt met de inschatting van het management, kan bijdragen aan een verbetering van de werking in de volgende jaren. Uiteraard heeft het management hier en daar opmerkingen, maar naar de geest van het rapport wensen we ons in deze reactie te beperken tot de belangrijkste elementen zonder te vervallen in details. In eerste instantie betreurt het management dat het 'rapport' zich in hoofdzaak beperkt tot de aanbevelingen waar de 'analyse' een gedetailleerder overzicht geeft per thema van de 'Leidraad Organisatiebeheersing voor lokale besturen". De analyse benoemt sterke punten en minder sterke punten en maakt het mogelijk om per thema een inschatting te maken van het presteren van de organisatie. Doordat het rapport zich veeleer beperkt tot de aanbevelingen is het moeilijker die inschatting te maken. Ook het ontbreken van enige schaal of vergelijking met andere besturen maakt die inschatting moeilijk. Enigszins kort door de bocht kunnen we stellen dat we aan de hand van het rapport niet weten hoe goed (of hoe slecht) we bezig zijn, we krijgen enkel een lijstje met elementen waaraan moet gewerkt worden. De 'analyse' leent zich hier al meer toe. Het management kiest er dan ook voor om de analyse toegankelijk te maken voor gemeenteraadsleden en medewerkers, ondanks het feit dat het eigenlijk slechts als werkdocument bedoeld is zonder een intentie tot openbaring. In tweede instantie wil het management zich nadrukkelijk aansluiten bij het grootste deel van de aanbevelingen die, zoals al aangegeven, in grote mate overeenstemmen met de inschatting van het management. Enkel bij de tweede aanbeveling, over het opstellen van een doelstellingenkader voor de recurrente dienstverlening en interne werking, heeft het management bedenkingen. Het management heeft hierover al van gedachten gewisseld met de auditoren en is van mening dat de standpunten niet zo ver van elkaar liggen. Toch wensen we de discussie hier kort aan te halen. Naar ons oordeel kan er enerzijds sprake zijn van intern of extern beleid, en anderzijds van recurrent beleid en van vernieuwend beleid. We hebben er, samen met de gemeenteraad en het college van burgemeester en schepenen, voor gekozen om het beleidsplan te focussen op het vernieuwend en extern beleid. We benoemen daarmee in het plan wat we écht willen doen, welke focus we willen leggen, en niet waar iedereen van weet dat het moet en zal gebeuren. Het beleidsplan vermeldt bijvoorbeeld niet dat er paspoorten moeten uitgereikt worden, dat de ramen van het nieuwe administratieve centrum moeten gepoetst worden en dat de lonen van medewerkers moeten uitbetaald worden. Het management, en we hopen ook de gemeenteraad en het college van burgemeester en schepenen, blijven van oordeel dat dit de juiste keuze is. We worden hierin gesterkt door de regelgeving zelf die dit mogelijk maakt, opleidingen waarin veelvuldig dit standpunt wordt verdedigt, en duidelijke VVSG-standpunten hieromtrent. Kortom, we staan geenszins alleen met dit standpunt. Een beleidsplan is immers hét instrument bij uitstek om focus te leggen, om alle neuzen in dezelfde richting te brengen. Je benoemt dan vooral waaraan je de volgende jaren samen met de gemeenteraad, het college van burgemeester en schepenen, de administratie, de partnerorganisaties,... echt werk van wil maken. In de analyse én het rapport wordt deze zienswijze niet uitgesloten, maar hier en daar zou een onachtzaam lezer ons inziens een andere indruk kunnen krijgen. Zo staat bijvoorbeeld op bladzijde zeven van het rapport "Het meerjarenplan bevat nieuwe beleidskeuzes. Zowel de recurrente taken als (de impact van beleidsdoelstellingen op) de interne werking zijn niet in een plan opgenomen." Dit kan al eens gelezen worden als 'ook recurrent beleid hoort in het (BBC-)beleidsplan opgenomen te worden. Hiermee is alvast het management het niet eens. We zijn het wel eens met het feit dat er doelstellingen én opvolging moeten zijn voor het recurrente beleid. 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 11
In derde instantie wenst het management kort in te gaan op de derde aanbeveling, met name het afsprakenkader tussen de politieke organen en de administratie. Op pagina zeven van de analyse lezen we "Het schepencollege is soms vrij sterk in de dagelijkse werking van het gemeentebestuur betrokken, wat in bepaalde gevallen gevolgen heeft voor de aansturing en het normaal functioneren van de teams." En nog "Om een optimale werking van de administratie te garanderen, is het belangrijk dat er goede afspraken bestaan tussen het politieke niveau en de administratie, zodat deze laatste op een onafhankelijke wijze haar taken kan uitvoeren." Het management wenst op te merken dat een intensieve aanwezigheid van schepenen op de administratie en een doorgedreven samenwerking inderdaad een kenmerk zijn van ons gemeentebestuur. Vaak is deze samenwerking positief. Zowel medewerkers als schepenen leren elkaars gevoeligheden kennen en informatie stroomt sneller door. Toch moet het management erkennen dat dit soms ook leidt tot moeilijkheden. Af en toe vreest het management voor de legitimiteit van bepaalde beslissingen, voor de onafhankelijkheid van de werking van de administratie, voor de objectiviteit van het personeelsbeheer en voor het welzijn van medewerkers. Van de administratie en het management mogen initiatieven verwacht worden die tot oplossingen lijden, waaronder een afsprakennota. Het management wenst echter ook op te merken dat de naleving daarvan niet door het management kan opgelegd worden. Tot slot wenst het management op te merken dat een stuurgroep momenteel werkt aan een plan dat de aanbevelingen van deze audit én de aanbevelingen van BDO omzet in een voorstel van actieplan. De werkgroep is samengesteld uit de burgemeester, de OCMW-voorzitter, schepen Luc Lievens en de drie decretale graden in de gemeente het OCMW, Het management is ervan overtuigd dat dit zal leiden tot een actieplan dat opgevolgd kan worden. Tot op dat moment kan het management geen absolute zekerheid geven over de opvolging van deze audit. Wij zouden bijvoorbeeld invullen dat we een afsprakennota voor eind dit jaar op de gemeenteraad agenderen, maar de stuurgroep kan hierover anders beslissen. In de aanbevelingstabel zullen we dus vaak verwijzen naar dit 'plan-in-opmaak'. 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 12
Aanbevelingstabel Aanbevelingstabel aangevuld met het actieplan en de timing door gemeente Meerhout. Nr. Aanbeveling Streefdatum Verantwoordelijke/ initiator A1 Om te voorkomen dat het management en de gemeenteraad onvoldoende Juni 2015 OCMW- en zicht hebben op de interne werking, bepaalt de gemeente het kader voor gemeentesecretaris interne controle / organisatiebeheersing. De secretaris rapporteert minimaal jaarlijks aan de raad over zowel de al genomen als de nog verder te nemen acties op dit vlak. Toelichting De gemeenteraad heeft er alle belang bij dat hun beleid wordt uitgevoerd door een doelgerichte, klantvriendelijke, integere en efficiënte organisatie. Een kader voor het intern controlesysteem helpt om zich in functie daarvan intern te organiseren en daarbij geen enkel belangrijk punt uit het oog te verliezen. Het decreet geeft hierbij duidelijk een leidende rol aan de secretaris. Het op punt stellen van de interne organisatie is belangrijk om de dienstverlening te optimaliseren en de beleidsdoelstellingen te realiseren, vandaar ook het belang om de gemeenteraad hierbij te betrekken. De rapportering rond dit onderwerp kan bestaan uit een zelfevaluatie van de eigen organisatie (bv. op basis van de Leidraad Organisatiebeheersing), de realisatie van aanbevelingen vanuit auditrapporten, de realisatie van actieplannen naar aanleiding van een zelfevaluatie en andere acties om de interne werking te versterken. Door de goedkeuring van een kader voor het interne controlesysteem of systeem voor organisatiebeheersing en het consistent jaarlijks rapporteren hierover voldoet de organisatie bovendien aan de decretaal bepaalde vereisten rond dit punt. Actieplan of opmerkingen De goedkeuring van het kader voor interne controle én de jaarlijkse rapportering zijn een verplichting vanuit het gemeentedecreet. Het hoeft geen discussie dat deze verplichting wordt opgenomen. Het engagement om dit kader voor te leggen aan de gemeenteraad te brengen zal opgenomen worden in het ontwerp van plan dat volgt op de BDOdoorlichting en de audit. De manier van rapportering maakt uiteraard deel uit van het kader, doch het spreekt voor zich dat minimaal voldaan wordt aan de minimaal jaarlijkse rapportering. 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 13
Nr. Aanbeveling Streefdatum Verantwoordelijke/ initiator A2 Om de organisatie te kunnen aansturen op alle gebieden, te verzekeren dat A. Kader OCMW- en alle diensten de goede richting uitgaan en om een kader te hebben voor de monitoring gemeentesecretaris opvolging hiervan door het management en de raad, stelt de organisatie ook finaliteit: eind doelstellingen op voor de recurrente dienstverlening en de interne werking, 2015 gebaseerd op een interne en externe omgevingsanalyse. Deze doelstellingen worden verder doorvertaald in concrete opvolgbare streefdoelen voor alle relevante niveaus binnen de organisatie. Toelichting Duidelijke en volledige (al dan niet prioritaire) doelstellingen voor de organisatie zijn de basis voor een goede aansturing en opvolging. Het is als organisatie cruciaal om te weten waar men voor staat en waar men naar toe wil om daar de overige aspecten van de werking op te kunnen afstemmen. Naast nieuwe plannen en acties, worden daarom best ook doelstellingen opgemaakt voor de recurrente dienstverlening en de interne werking. Vaak worden daarvoor namelijk de meeste personele en financiële middelen ingezet. Om ervoor te zorgen dat het geheel van de beleidsdoelstellingen realistisch, gefundeerd en gedragen is, baseert de organisatie dit best op een degelijke interne en externe omgevingsanalyse (bv. via het ambtelijk memorandum of een SWOT-analyse) en houdt ze rekening met de verwachtingen van alle interne en externe belanghebbenden (politici, medewerkers, cliënten, bevolking, ). Om de doelstellingen daarna ook in de praktijk te brengen en de realisatie ervan te kunnen opvolgen, is het belangrijk dat elke medewerker duidelijk weet wat zijn of haar taak is bij de realisatie van de doelstellingen. Het is dan ook belangrijk om de algemene doelstellingen te vertalen in concrete doelstellingen voor alle relevante niveaus binnen de organisatie. B. Kader monitoring interne werking: groeiproces tot einde legislatuur C. Kader monitoring klanttevredenhei d: einde 2016 Actieplan of opmerkingen In eerste instantie wordt, zoals al vermeld, momenteel gewerkt aan een ontwerp van plan dat volgt op de BDO-doorlichting en de audit. Dit plan zal de objectieven bevatten voor de verbetering van de interne werking in de volgende jaren. Dit gebeurt aan de hand van acties met duidelijke deadlines en verantwoordelijkheden. Dit plan bevat aldus de interne, maar niet-recurrente doelstellingen. Voor de recurrente doelstellingen, zowel intern als extern, worden in datzelfde plan acties voorzien voor de monitoring van deze doelstellingen. Meer specifiek wordt er een kader uitgewerkt voor de monitoring van: A. finaliteit; bereiken we onze voorgenomen beleidsdoelstellingen? B. interne werking; werkt de organisatie op een goede manier? C. klanttevredenheid; zijn onze klanten tevreden met de resultaten en de manier van werken van de organisatie? Het uit te werken kader zal de doelstellingen bevatten voor de respectievelijke domeinen. Het heeft immers geen zin iets op te volgen als het niet duidelijk is wat we ermee willen bereiken. Derhalve zal de gemeente ook voor het intern beleid én het recurrente beleid doelstellingen hebben, al zal het niveau van de doelstelling en de plaats waar deze geformuleerd worden verschillen van de externe beleidsdoelstellingen. Het vernoemde kader bevat tevens de plaats, manier en regelmaat van rapportering. Voor wat betreft de monitoring van de financiële situatie beschikt de gemeente al over een scorecard. Voor wat betreft de monitoring van het leer- en groeivermogen wordt een scorecard opgemaakt die de uitvoering van bovenstaande plan opvolgt. 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 14
Nr. Aanbeveling Streefdatum Verantwoordelijke/ initiator A3 Om de samenwerking tussen politieke organen en administratie zo goed Einde 2015 OCMW- en mogelijk te laten verlopen, wordt een afsprakenkader vastgelegd dat de gemeentesecretaris samenwerking tussen beide regelt. Actieplan of opmerkingen De afsprakennota vormt een actie in het ontwerp van plan dat volgt op de BDO-doorlichting en de audit. A4 Toelichting De politieke organen spelen een specifieke rol in de werking van een lokaal bestuur. Een goede samenwerking tussen secretaris en managementteam met de politieke organen is essentieel voor de werking. Het is belangrijk dat er aan het begin van de legislatuur een dialoog is tussen administratie en mandatarissen over ieders opdrachten zodat de samenwerking vlot verloopt en er een terugvalbasis is over ieder zijn rol wanneer de samenwerking minder vlot loopt. Belangrijke instrumenten hiervoor zijn een deontologische code en een afsprakennota tussen politieke organen en administratie. Om de realisatie van de beleidsdoelstellingen en de uitvoering van de dienstverlening te kunnen bewaken, wordt bepaald wat de raad en de administratie structureel dienen op te volgen en via welke indicatoren. Idealiter is dit gekoppeld aan doelstellingen die naast het nieuw beleid ook de recurrente dienstverlening en de interne werking omvatten (cfr. aanbeveling 2). Aanvullend kunnen raad en management bijkomende informatiebehoeften bepalen. De beide secretarissen nemen de verantwoordelijkheid om een afsprakennota te ontwerpen, hierover in overleg te gaan en voor te leggen aan de respectievelijke raden. Zie aanbeveling A2 A5 Toelichting De raad vormt een belangrijk orgaan dat baat heeft bij periodieke rapporteringen. Om te vermijden dat zij te weinig of te laat merkt dat het niet de goede kant opgaat, is het belangrijk om de raad op hoofdlijnen te informeren over de realisatie van beleidsdoelstellingen en hoe de diensten hun opdrachten uitvoeren. Ook intern kunnen bepaalde diensten behoefte hebben aan een regelmatige rapportering door een andere dienst. Daarbij is het belangrijk om nog frequenter en concreter over informatie te beschikken, zodat men op elk niveau prestaties en resultaten kan opvolgen. Opdat de samenwerking tussen gemeente en OCMW zo goed mogelijk zou verlopen, dienen beide organisaties een gemeenschappelijke visie uit te werken en toe te passen aangaande de aansturing en de werking van hun (ondersteunende) diensten. Einde 2015 OCMW- en gemeentesecretaris De uitwerking van een gemeenschappelijke visie vormt een actie in het ontwerp van plan dat volgt op de BDO-doorlichting en de audit. Toelichting Een gemeenschappelijke organisatiestructuur voor gemeente en OCMW kan pas echt efficiëntiewinsten opleveren als de gemeenschappelijke diensten volgens één visie op aansturing en functioneren voor beide organisaties functioneren. 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 15
Nr. Aanbeveling Streefdatum Verantwoordelijke/ initiator A6 Het gemeentebestuur werkt een personeelsbeleid uit met duidelijke keuzes A. A. Documentering en prioriteiten in functie van de realisatie van de beleidsdoelstellingen en de Documentering processen: dienstverlening. Binnen dit beleid dient het gemeentebestuur in de eerste processen: einde personeelsmanager plaats de nodige aandacht te schenken aan een correcte 2015 personeelsadministratie. Een optimale inzet van personeelsleden, het presteren en welzijn van werknemers en kwaliteitsvol leidinggeven zijn ook B. Prikklok: B. Prikklok: OCMW- en aspecten die in een goed personeelsbeleid aan bod komen. einde 2017 gemeentesecretaris Toelichting Personeelsbeleid is een cruciale factor in een organisatie. Om de doelstellingen en dienstverlening van de organisatie optimaal te kunnen realiseren, moet men namelijk kunnen rekenen op goed presterende, gemotiveerde medewerkers die samen werken aan die doelstellingen. Een kwaliteitsvolle personeelsadministratie is essentieel, zowel voor de individuele medewerker als voor de organisatie. Belangrijke instrumenten voor een goed personeelsbeleid zijn de opmaak van een vormingsplan in functie van de aanwezige en gewenste competenties en de systematische toepassing van de planningsen evaluatiecyclus. Leidinggevenden spelen een sleutelrol in de uitvoering van het personeelsbeleid. Het spreekt voor zich dat elke medewerker zijn/haar leidinggevende dient te kennen en dat elke leidinggevende dient te weten welke medewerkers hij/zij moet opvolgen. C. Procedure werving en selectie: einde 2016 D. Onthaal nieuwe medewerkers: einde 2016 E. Visie op opvolginscyclus: einde 2016 C. Procedure werving en selectie: personeelsmanager D. Onthaal nieuwe medewerkers: personeelsmanager E. Visie op opvolgingscyclus: OCMW- en gemeentesecretaris Actieplan of opmerkingen De vormgeving van een correct personeelsbeheer en de uitbouw van een personeelsbeleid is opgenomen in het ontwerp van een plan dat volgt op de BDO-doorlichting. We verwijzen hierbij naar de volgende voorgestelde acties: A. Documentering en opvolging van de belangrijkste administratieve processen door het team personeel. B. Gebruik van de prikklok uniform invoeren in de ganse organisatie. C. Procedure voor werving en selectie vastleggen en uniform toepassen in de ganse organisatie. D. Onthaal van nieuwe medewerkers in de organisatie vastleggen en uniform toepassen in de ganse organisatie. E. Ontwikkelen van een uniform kader voor de opvolgingscyclus voor alle personeelsleden, inclusief implementatieplan. 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 16
Bijlagen 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 17
Bijlage 1. Situering van het bestuur Gemeente Meerhout Gemeente Provincie Belfius-cluster Meerhout Antwerpen Landelijke en agrarische gemeenten met industriële activiteit Absoluut aantal inwoners (2014) 10.150 Relatief aantal inwoners (2014; in vergelijking met de andere gemeenten*) 224 ste Gebudgetteerde ontvangsten (2014) 14.145.445 Relatieve ontvangsten (2014; in vergelijking met de andere gemeenten*) 220 ste Gebudgetteerde uitgaven (2014) 17.379.950 Relatieve uitgaven (2014; in vergelijking met de andere gemeenten*) 196 ste Aantal voltijds equivalenten (2011) 86 Relatief aantal voltijds equivalenten (2011; in vergelijking met de andere gemeenten*) 161 ste Financiële schuld (2012) 8.113.905 Financiële schuld per inwoner (2012) 799 Relatieve financiële schuld per inwoner (2012**) 2 202 e *: 1 = meest; 308 = minst ** 1 = meest, 306 = minst Een meer volledig overzicht van kernindicatoren is terug te vinden op de website van de Studiedienst van de Vlaamse Regering: http://aps.vlaanderen.be/lokaal/beleidsplannen/gemeentelijke-profielschets.html 2 Voor de gemeenten Zingem en Zottegem zijn in het systeem van digitale rapportering in het kader van de beleids- en beheerscyclus vooralsnog geen cijfers opgenomen m.b.t. de financiële schuld. 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 18
Bijlage 2. Aanpak 1. Methodologisch Audit Vlaanderen hanteert de Leidraad Organisatiebeheersing voor lokale besturen als referentiekader bij organisatie-audits. Dit kader heeft de steun van de vertegenwoordigers van lokale besturen. Organisaties die beantwoorden aan de principes van de leidraad beschikken over de instrumenten om effectief, integer, kwaliteitsvol en efficiënt te functioneren. Aan de buitenkant van het model zien we de vier algemene doelstellingen rond organisatiebeheersing: effectief, integer, kwaliteitsvol en efficiënt. Streven naar een effectieve, integere, kwaliteitsvolle en efficiënte organisatie staat dus centraal. Dat is ook de reden waarom de synthese van de vaststellingen hier rond opgebouwd is. Effectiviteit: geeft aan dat de organisatie de juiste dingen doet. Ze doet wat ze moet doen binnen de politiek vastgelegde krijtlijnen. Integriteit: geeft aan dat de organisatie inzet op de versterking van de integriteit van de organisatie in haar geheel en van het integer handelen van de individuele personeelsleden Kwaliteit: de organisatie streeft naar voortdurende verbetering, rekening houdend met wat de belanghebbenden van de organisatie verwachten. Efficiëntie: betekent dat de organisatie de dingen juist doet. Ze zet haar middelen correct in. De PDCA-cyclus is zowel in het model als per thema terug te vinden. PDCA verwijst naar: Plan: doelstellingen formuleren en plannen maken om die doelstellingen te bereiken. Do: de organisatie uitbouwen om plannen en doelstellingen op een effectieve efficiënte, integere en kwaliteitsvolle manier te kunnen realiseren. Check: regelmatig opvolgen van de realisaties op basis van de planning. Adjust/act: bijsturen van realisaties en mogelijk ook van de plannen en doelstellingen. 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 19
De Leidraad zelf bestaat uit 10 thema s met doelstellingen rond organisatiebeheersing, risico s en beheersmaatregelen: 1. Doelstellingen, proces- en risicomanagement 2. Belanghebbendenmanagement 3. Monitoring 4. Organisatiestructuur (=ORG) 5. Personeelsbeleid (=HRM) 6. Organisatiecultuur (=CUL) 7. Informatie en communicatie (=ICO) 8. Financieel management (=FIM) 9. Facilitaire middelen (=FAM) 10. Informatie- en communicatietechnologie (=ICT) De verschillende thema s van de Leidraad staan niet los van elkaar: er bestaat een voortdurende wisselwerking tussen. De Leidraad is tot stand gekomen via een participatief proces en wordt ondersteund door verschillende vertegenwoordigers van lokale besturen: VVSG, VVP, ECG, VVOS, Vlofin en V-ICT-OR. De volledige Leidraad Organisatiebeheersing kan gedownload worden op www.auditvlaanderen.be. 2. Procesverloop Audit Vlaanderen verrichte volgende werkzaamheden: Op 17 maart 2014 vond de openingsmeeting plaats. De interviews met de secretaris, de financieel beheerder, medewerkers en de burgemeester van de gemeente Meerhout werden gehouden tussen 24 maart 2014 en 20 juni 2014. Er werd ook informatie over de organisatiebeheersing ingewonnen door de analyse van de aangereikte documentatie. Het ontwerprapport werd overgemaakt aan de organisatie op 10 juli 2014 en besproken op 12 augustus 2014. Een managementreactie vanuit gemeente Meerhout werd verkregen op 1 oktober 2014 en toegevoegd aan dit rapport. 1406 015 Organisatie-audit gemeente Meerhout 20