Conclusies en aanbevelingen Op basis van de bevindingen die de rekenkamercommissie heeft gedaan in haar onderzoek zullen in dit hoofdstuk de conclusies en aanbevelingen worden geformuleerd. Per onderzoeksvraag worden de conclusies weergegeven en daarbij worden tevens de aanbevelingen vermeld. Vanwege de lange duur van de hoor en wederhoorfasen heeft de gemeente Venray, na de onderzoeksperiode die reikte tot en met 2011, reeds een aantal aanbevelingen geïmplementeerd. Deze heeft de rekenkamercommissie niet meer in alle gevallen kunnen toetsen. Waar daarvan sprake is wordt melding gemaakt. Onderzoeksvraag 1: Beleidskaders en uitvoeringsregels Deze onderzoeksvraag heeft betrekking op de beleidsregels en de uitvoeringsregels. In het kader van inhuur zijn binnen de gemeente Venray regels vastgelegd met betrekking tot de mandatering, het inkoop- en aanbestedingsbeleid, inkoopregels en werving en selectie. Ook zijn er spelregels vastgesteld met betrekking het inhuren van externen. Deze spelregels zijn voornamelijk een gevolg van de opgelegde bezuinigingstaakstellingen. Bovenstaande beleidsregels zijn een invulling van de beleidskaders die veelal gesteld worden in de strategische visie en de besturingsfilosofie van een gemeente. Daarnaast is gekeken naar de wijze waarop de gemeente invulling geeft aan strategische HR visie en wordt beoordeeld hoe Venray scoort in de benchmark. Per onderdeel van deze onderzoeksvraag zullen de conclusies en aanbevelingen worden toegelicht (indien aan de orde). Strategische visie In de strategische visie van de gemeente wordt aangegeven dat er kritisch gekeken moet worden naar de kerntaken van de gemeente. De gemeente wil slanker worden door meer verantwoordelijkheid bij de samenleving neer te leggen en ze wil groter worden door regionale opschaling. Deze regionale opschaling heeft ook betrekking op samenwerking op bijvoorbeeld het gebied van uitkeringen en belastingen. Aangegeven wordt in interviews dat er geen prioriteiten gesteld worden, wellicht zou er een kerntakendiscussie gevoerd moeten worden. Ook de samenwerking met andere gemeenten verloopt traag, veelal is er discussie over het verdelen van kosten. Op onderdelen wordt er al samengewerkt, bijvoorbeeld ten aanzien van de regionale brandweer en worden gesprekken gevoerd over samenwerking op het gebied van bijvoorbeeld ICT. Ook de algemeen directeur hamert in zijn directiebrief van 2012 op samenwerking, zowel het college en het management hebben die intentie uitgesproken. In het college programma wordt het principe slanker en groter genuanceerd, ingestoken wordt op versterkt inzetten op kwaliteit en herstructurering in plaats van kwantitatieve groei. Ambities worden geplaatst in een realistischer perspectief. Ook de vorm van de organisatie wordt benoemd, modern en flexibel waarbij nadrukkelijk wordt aangegeven dat een goede afstemming moet plaatsvinden tussen activiteiten (raadsopdrachten) en beschikbare capaciteit. Niet duidelijk wordt hoe die afstemming dan gaat plaatsvinden. Ook in de interviews wordt aangegeven dat de bestuurlijke ambitie te groot is in relatie met de beschikbare capaciteit en de bezuinigingstaakstellingen.
Aanbevelingen met betrekking tot de strategische visie - Raad: Voer een discussie over prioriteitenstelling (kerntakendiscussie) en neem hierin mee de ambitie met betrekking tot samenwerking in de regio. Sinds medio 2011 hebben College en MT regelmatig met elkaar gesproken over de gewenste ontwikkeling van de organisatie in relatie tot de strategische opgaven voor de toekomst. De richting voor organisatieontwikkeling is vastgelegd in de verklaring van Wellerlooi : Venray beweegt van een activiteitgerichte en beheersmatige organisatie naar een procesgerichte organisatie gericht op ontwikkeling, samen met interne en externe partners die waarde toevoegen aan de gemeenschap. Daarbij wil de organisatie meer samenwerken met andere partijen, zowel in de regio als daarbuiten, als dat meerwaarde oplevert. De uitgangspunten uit de verklaring worden gekoppeld aan het opstellen van de strategische visie voor Venray, het bepalen van de kerntaken en het beoordelen van voorstellen voor bezuinigingen. - College: verstrek een opdracht aan het managementteam om een systematiek te ontwikkelen op basis waarvan raadsopdrachten globaal vertaald kunnen worden in formatiebehoefte, zowel kwantitatief als kwalitatief (competenties). Zie ook aanbeveling met betrekking tot capaciteitsmodel. De organisatie heeft basistaken organiek vertaald in een Basis Capaciteitsplan dat inzicht geeft in de kwantiteit. In het functieboek zijn taken generiek en kwalitatief beschreven. Raadsopdrachten en projecten die niet passen in de basiscapaciteit worden vooraf vertaald in formatiebehoefte, zowel kwantitatief als kwalitatief. Hierover vindt aparte besluitvorming plaats. Dit kan leiden tot tijdelijke uitbreiding die pas structureel wordt gemaakt wanneer is aangetoond dat het structurele taken betreft die niet binnen de bestaande capaciteit kan worden belegd. Besturingsfilosofie De besturingsfilosofie is vastgelegd in de nota Samen werken aan partnerschap (SWAP) II uit 2010. Aangegeven wordt dat de organisatie teveel afhankelijk is van externe inhuur. Kern van de besturingsfilosofie is integraal management waarbij weinig voorwaarden vooraf worden gesteld. HR Strategie en majeure projecten wordt ondergebracht bij een afdeling bestuurszaken, de uitvoering van HR, tactisch en operationeel wordt ondergebracht bij de afdeling middelen. De besturingsfilosofie wordt door de rekenkamercommissie als zeer professioneel en adequaat (en relevant) beoordeeld. Strategisch HR beleid Venray wil een organisatie zijn die flexibel is en zich dus aanpast aan de veranderende omgeving en arbeidsmarktomstandigheden. Het onderscheidend vermogen van de gemeente is vastgelegd in de nota Venray waardeert mensen. Op schrift zijn de ambities ten aanzien van het strategisch HR beleid goed omschreven, in de uitwerking mist de rekenkamercommissie de concrete stappen die in dat kader gezet moeten worden. Voorts is
het nog maar de vraag of gemeenten onderscheidend moeten zijn als aantrekkelijke werkgever. De omgeving is veranderd, anno 2011 valt het wel mee met de krapte op de arbeidsmarkt maar dat zal de komende jaren weer wijzigen naar krapte vanwege de demografische ontwikkelingen. Onvoldoende duidelijk wordt waar de gemeente staat met betrekking tot het HR beleid. Er zijn voornemens om competentieprofielen te ontwikkelen op basis waarvan taakvolwassenheid, flexibiliteit en verandervermogen belangrijke elementen worden. Door de rekenkamercommissie wordt verondersteld dat door het scheiden van tactisch/operationeel HR en strategisch HR beleid er in de organisatiestructuur onvoldoende voortgang wordt geboekt met het strategische HR beleid. De gevolgen van de decentralisatie, de arbeidsmarktproblematiek en de financiële crisis hebben een directe impact op de organisatie en de wijze waarop afdelingen hun formatieplan moeten inrichten. Beoogde maatregelen, die veelal op strategisch niveau worden geïnitieerd, maken een meer geïntegreerde benadering van HR vraagstukken noodzakelijk. Een geïntegreerde aanpak die ook in de organisatiestructuur vertaald zou kunnen worden, de schaal van de gemeente rechtvaardigt deze aanpassing van de organisatiestructuur.
Aanbevelingen met betrekking tot het strategische HR beleid - College: stel een plan van aanpak op waarbij de respectievelijke knelpunten op HR gebied vanwege maatschappelijke ontwikkelingen, inzichtelijke worden gemaakt. De nota Venray Waardeert Mensen dateert van enige jaren geleden en legt de focus op bezoldiging binnen het totale HR beleid. Daarna heeft de organisatie het algemeen strategisch HR beleid vastgelegd in de nota: talent voor de klant 2011-2014. Hierin is op basis van maatschappelijke ontwikkelingen en ontwikkelingen op de arbeidsmarkt het Venrayse HR beleid voor de komende jaren beschreven. Deze nota is niet verstrekt en daarom ook niet in het onderzoek meegenomen. Eind 2012 is het MT in overleg met HR adviseurs gestart met het opstellen van een strategische personeelsplanning voor de komende jaren: wat hebben we zowel kwantitatief als kwalitatief bekeken aan personeel nodig om toekomstige taken te kunnen uitvoeren? Is ons huidige HR beleid dan nog toereikend? Daarnaast zal een analyse plaatsvinden van het huidige personeelsbestand (kwantitatief en kwalitatief). Door huidige personeelsbestand te koppelen aan het gewenste bestand ontstaat inzicht in HR knelpunten en het plan van aanpak om deze knelpunten op te lossen (voorzien in februari 2013). NB. In het HR beleid wordt overigens tevens rekening gehouden met het principe-akkoord cao gemeenten 2011-2012 waarin sociale partners afspraken hebben gemaakt over o.a. inhuur van externen, het opstellen van een strategische personeelsplanning en het benutten van kwaliteiten uit de regio. Venray onderschrijft het belang van terugdringing van externe inhuur en de voorgestelde maatregelen m.b.t. registratie en een HR beleid dat gericht is op verhoging van kwaliteit van medewerkers om de afhankelijkheid van externen in de toekomst tot een minimaal noodzakelijk niveau terug te brengen (dmv loopbaan- en ontwikkelbeleid). Venray rapporteert jaarlijks over o.a. inhuur aan OR en Raad d.m.v. een sociaal jaarverslag. Het A+O fonds is bezig met het ontwikkelen van een instrument waarmee het inzicht op het aantal externen maximaal is en op basis waarvan gestuurd kan worden door het management. - College: heroverweeg de organisatiestructuur, de rekenkamercommissie adviseert de HR functie onder te brengen bij een afdeling (middelen), afstemming en kruisbestuiving tussen strategie en uitvoering is hiermee (in het MT) geborgd. In 2008 heeft de organisatie gekozen voor integrale beleidsvorming en verbetering van de totale bedrijfsvoering. Tot 2008 hadden de diverse PIJOCAFF (personeel, informatie, juridisch, organisatie, communicatie, automatisering, financien, facilitair) onderdelen de taak zowel advisering als beleid te verzorgen. De dagelijkse advisering ging echter ten koste van beleidsvorming. Ook integrale beleidsontwikkeling was door de verkokering ook een lastige opgave. Daarom is in 2008 gekozen voor een integraal beleidsteam op het gebied van bedrijfsvoering. De disciplines communicatie, P&C, juridisch, informatie en HR zijn vervolgens ondergebracht in het team Concerncontrol, onderdeel van de afdeling Bestuurszaken, de afdeling die tevens verantwoordelijk is voor strategische inhoudelijke beleidsontwikkeling.
De verbetering van bedrijfsvoering, inclusief HR, wordt vormgegeven op basis van een kwaliteitsmodel voor organisatieontwikkeling: het Overheids Ontwikkel Model. Dit geeft tevens inzicht in de positie van HR ten opzichte van de overige onderdelen van bedrijfsvoering. De kruisbestuiving tussen strategie en uitvoering is een belangrijk aandachtpunt. HR beleid wordt dan ook in nauwe samenwerking tussen de afdelingen BZ en Middelen tot stand gebracht. De gekozen structuur vormt hierin geen belemmering. Benchmark Ieder jaar wordt door het A&O fonds gemeenten een monitor uitgegeven. In vergelijking met referentiegemeenten met een zelfde aantal inwoners kan geconcludeerd worden dat de gemeente Venray boven het landelijke gemiddelde zit, in 2009 was dat een fors aantal FTE (18), in 2010 is dat nog maar ruim 6 FTE en in 2011 is dat aantal nog verder afgenomen (+ 3 FTE). Ook uit het Berenschot onderzoek van 2009 bleek de gemeente ruim boven de benchmark te scoren maar deze score wordt negatief beïnvloed door formatie voor die bestemd is voor andere gemeenten. Capaciteitsplanning Op basis van het Berenschot onderzoek wordt een voorstel gedaan om het basiscapaciteitsplan te actualiseren. Bedoeling is om beter inzicht te krijgen in de benodigde formatie, zowel kwalitatief als kwantitatief, in relatie tot de activiteiten maar ook de ambities van de gemeente. Bedoeling was dat in 2012 alle afdelingen doorgelicht waren op basis waarvan een methodiek ontwikkeld zou zijn die voldoende inzicht zou geven. Aangegeven is dat het een moeilijk traject is, geen landelijke best practices maar ook de neiging om te veel in detail te gaan, bleek een valkuil. Er is op dit moment dus nog geen tool op basis waarvan men structureel kan sturen op formatie. Ook wordt de formatie nog niet concreet nagecalculeerd op basis waarvan men de oorspronkelijk geraamde formatie kan toetsten. In de bestaande afdelingsplannen (2011 en 2012) wordt nog niet in alle gevallen een relatie gelegd tussen de activiteiten van de afdelingen en de benodigde capaciteit. Aanbevelingen met betrekking tot het capaciteitsvraagstuk - College: De rekenkamercommissie adviseert door te gaan met het ontwikkelen van een normatief capaciteitsmodel. Dit houdt in dat model ook nadrukkelijk rekening gehouden moet worden met competenties op basis waarvan afdelingen de personeelsplanning kunnen inrichten. Het capaciteitsmodel moet meebewegen met de pieken en dalen met betrekking tot projecten en rekening houdt met benodigde externe inhuur.
Eind 2012 is het MT in overleg met HR adviseurs gestart met het opstellen van een strategische personeelsplanning voor de komende jaren: wat hebben we zowel kwantitatief als kwalitatief bekeken aan personeel nodig om toekomstige taken te kunnen uitvoeren? Het resultaat is vergelijkbaar met een capaciteitsmodel dat de nodigde kwantiteit en kwaliteit inzichtelijk maakt. In dit strategisch personeelsplan wordt tevens een voorstel voor een zogenaamde flexibele schil meegenomen om mee te kunnen bewegen met pieken en dalen in opgaves. - College: Zorg dat in de afdelingsplanning nadrukkelijk rekening wordt gehouden met de capaciteitsbehoefte (inclusief competenties) afgestemd op de activiteiten van de gemeente, zowel reguliere als projectmatig activiteiten. De afdelingsplannen zijn een jaarlijkse vertaling van het directieplan, gebaseerd op het Collegeprogramma en de begroting. Hierin zijn de organisatieopgaven vertaald naar de betreffende afdeling en de betrokken teams. De opgaven worden op indiv idueel niveau vertaald in Individuele Werkplannen. Uitgangspunt is de huidige basiscapaciteit. In de afdelingsplannen worden taken daarom niet gekoppeld aan capaciteit. Indien nodig wordt op individueel niveau in Individuele Werkplannen een capaciteitsraming op hoofdlijnen gemaakt. Daarbij wordt tevens gekeken naar benodigde competenties. Eventueel worden afspraken gemaakt om competenties verder te ontwikkelen. Wanneer de opgave niet past binnen de reguliere capaciteit, wordt hiervoor bij wijze van uitzondering separaat een voorstel voor tijdelijke uitbreiding dan wel inhuur gedaan. Mandatering De mandatering en of het verstrekken van volmachten is vastgelegd in diverse regels. Volmacht aan de afdelingsmanagers, binnen de vastgestelde begroting, is verleend ten aanzien van het aangaan, verlengen, opzeggen en beëindigen van arbeids- cq. uitzendovereenkomsten voor tijdelijke inhuur van personeel. Inkoop- en aanbestedingsbeleid Het inkoop- en aanbestedingsbeleid is op een adequate wijze vastgelegd in een beleidsnota. Venray is georganiseerd volgens het gecoördineerd inkoopmodel, afdelingen zijn zelf integraal verantwoordelijk voor het eigen inkoopproces en aanbestedingen. Inkoop en aanbestedingen worden jaarlijks getoetst middels het interne controleplan. De gemeente heeft een inkoopadviseur in dienst die procedures toetst en de afdelingsmanagers adviseert over aanbestedingstrajecten. De inkoopadviseur is niet (structureel) betrokken bij externe inhuur. Aanbevelingen met betrekking tot aanbestedingsbeleid: - College: Bij het verlengen van contracten van extern ingehuurden kan het voorkomen dat aanbestedingsgrenzen worden overschreden. De inkoopadviseur wordt niet structureel betrokken bij inhuur. Geadviseerd wordt, om risico s van onrechtmatigheid te voorkomen, deze te betrekken bij externe inhuur (toets). De toetsing/advisering op inhuur loopt in 2012 in vergelijking met 2011 en 2010 consistenter en consequenter. De adviseur personeelszaken en afdelingsmanagers betrekken de (interne)
inkoopadviseur bij nieuwe inhuurvraagstukken waarvan de verwachting is dat de inhuur het bedrag van 50.000 kan overschrijden. Inkoopvoorwaarden De gemeente Venray heeft in 2005 de algemene inkoopvoorwaarden vastgesteld. Uit het bestuderen van de dossiers van de externen is ons gebleken dat niet altijd duidelijk is of de gemeente de inkoopvoorwaarden verplicht heeft gesteld, bij het beoordelen van de personeelsdossiers zijn regelmatig inkoopvoorwaarden van de leverancier aangetroffen. Aanbevelingen met betrekking tot de inkoopvoorwaarden College: Neem het handhaven van de afspraken met betrekking tot de inkoopvoorwaarden op in het interne controleplan, breng de spelregels nogmaals onder de aandacht van de organisatie en vraag de afdelingshoofden hierop toe te zien. Bij de interne controle op de inhuur van personeel/derden wordt getoetst op zowel het interne beleid (o.m. op vastgestelde drempelwaarden voor diensten) als de Europese regelgeving Na het gereedkomen van het rapport is bestuurlijk aangegeven dat in 2012 de inkoopvoorwaarden vervangen zijn door een nieuwe set inkoopvoorwaarden. Deze inkoop voorwaarden zijn in grote mate gelijk aan het door de VNG aangeboden VNG model algemene inkoopvoorwaarden. De rekenkamercommissie heeft deze nieuwe inkoopvoorwaarden niet meer getoetst. Interne controle In de gemeente Venray wordt jaarlijks een interne controle onderzoek gedaan naar externe inhuur. De rekenkamercommissie heeft de indruk dat de aanbevelingen niet structureel opgevolgd worden. Regelmatig terugkerende opmerkingen hebben te maken met de kwetsbaarheid bij het inhuren van medewerkers met specifieke expertise en dat vaak niet duidelijk is hoelang externen worden ingehuurd. Ook in 2011 is in het kader van interne controle een onderzoek gedaan naar de externe inhuur. Dit rapport is opgeleverd in het voorjaar van 2012 en gaat in tegenstelling tot de rapporten uit 2009 en 2010 wel wat nadrukkelijker in op de stand van zaken naar aanleiding van de gedane aanbevelingen uit de vorige rapporten. Door de rekenkamercommissie is tijdens het onderzoek (zie paragraaf 4.2.2.) geconstateerd dat er een risico op onrechtmatigheid ontstaat bij het verlengen van contracten (overschrijden aanbestedingsgrens). In de IC rapportage 2011 worden concrete verbetermaatregelen benoemd die dit risico moeten inperken. De rekenkamercommissie heeft niet kunnen toetsen of deze aanbevelingen reeds worden opgevolgd. Aanbevelingen met betrekking tot de interne controle onderzoeken - College: de rekenkamercommissie beveelt aan om expliciet aandacht te schenken aan de opvolging van de aanbevelingen uit de interne controles. De aanbevelingen uit de interne controles worden bij volgende controles getoetst of ze ingevoerd zijn. Indien aanbevelingen cruciaal zijn wordt tussentijds de concerncontroller betrokken om dit met de betreffende afdeling te bespreken. Projectmatig werken
In de gemeente Venray wordt projectmatig gewerkt. In de notitie projectmatig werken worden kaders geschetst met betrekking tot projectmatig werken. Projectmedewerkers moeten voldoende tijd hebben, er moet vooraf goed gekeken worden naar benodigde competenties en in de afdelingsplannen moet nadrukkelijk rekening worden gehouden met projecturen naast reguliere uren. De rekenkamercommissie heeft geconstateerd dat in de meeste afdelingsplannen 2012 nadrukkelijker rekening wordt gehouden met projecten. Aanbevelingen met betrekking tot projectmatig werken - College: In de afdelingsplannen wordt weliswaar rekening gehouden met het uitvoeren van projecten maar nog onvoldoende duidelijk wordt welke competenties nodig zijn bij het uitvoeren van projecten. De rekenkamercommissie beveelt aan om met name in de projectplannen hiermee rekening te houden. In afdelingsplannen wordt rekening gehouden met projecten. Bij de toedeling van projecten aan medewerkers komen competenties in beeld. Wanneer medewerkers de beschikken over onvoldoende competenties om het werk te kunnen uitvoeren, worden hierover in het Individueel Werkplan van de medewerker afspraken gemaakt m.b.t. ontwikkeling, begeleiding, opleiding etc. Bij het toewijzen van projecten wordt rekening gehouden met competenties die nodig zijn voor realisering van de diverse soorten projecten. Bezuinigingen Sinds enige jaren hebben de bezuinigingen ook in de gemeente Venray een prominente plek gekregen, zowel bestuurlijk als ambtelijk. In dat kader worden de kosten voor externe inhuur aanzienlijk teruggebracht. De gemeente is behoorlijk op koers voor wat betreft de geïnitieerde bezuinigingen. Niet alle beoogde bezuinigingen zijn haalbaar maar dan worden alternatieve bezuinigingen voorgesteld. De raad wordt regelmatig geïnformeerd over de stand van zaken. De afbouw van externe inhuur levert geen onoverkomelijke problemen op, wel begint het bij een afdeling te knellen, ook al vanwege de decentralisatie. De decentralisatie van taken van uit de rijksoverheid naar de gemeente wordt bestuurlijk niet als een ernstig knelpunt gezien, verondersteld wordt dat voldoende capaciteit meegedecentraliseerd wordt. Toch veronderstelt de rekenkamercommissie een risico. Het feit dat boventalligheid ontstaat in de markt vanwege decentralisatie wil nog niet zeggen dat elders boventalligen de benodigde expertise hebben. Aanbevelingen met betrekking tot decentralisatie - College: De gemeente pakt de decentralisatie projectmatig aan. Houd in deze projectmatige aanpak voldoende rekening met benodigde competenties. Venray heeft de decentralisatie projectmatig vormgegeven. Naar aanleiding van het recente Regeerakkoord zijn de implicaties hiervan o.a. vertaald naar de benodigde kwaliteit van personeel (competenties). Deze worden meegenomen in het op te stellen strategische personeelplan voor Venray. Na vergelijking tussen benodigd en aanwezig personeel zullen eventuele knelpunten zichtbaar worden en door middel van een HR plan van aanpak worden opgepakt.