www.overijssel.nl Aan Provinciale Staten Postadres Provincie Overijssel Postbus 10078 8000 GB Zwolle Telefoon 038 499 88 99 Telefax 038 425 4803 Uw kenmerk Uw brief Ons kenmerk Datum 2007/0026494 09 01 2007 Bijlagen Doorkiesnummer Inlichtingen bij 038-4999413 W.J.M. Pol Onderwerp Evaluatie Burgerparticipatie in Overijssel Samenvatting Het college heeft het Uitvoeringsprogramma Burgerparticipatie in Overijssel geëvalueerd. De evaluatie richt zich op de rol van de burger als co-producent van beleid. In deze rol wordt de burger de mogelijkheid geboden om te participeren in de voorbereiding, besluitvorming en uitvoering van beleid. Daarbij is onder meer gekeken naar de pilotprojecten IJsseldelta en Nationaal Landschap Noordoost-Twente en naar het project Debatcentrum Overijssel. Ook is gekeken naar projecten, waarvoor geldt dat er bij de (wettelijke) inspraakbijeenkomsten veel invloed van burgers is geweest. Voorbeelden hiervan betreffen de reconstructie en verkeer en vervoer. Geconstateerd wordt dat er in de afgelopen periode successen zijn geboekt. Ook zijn er leerpunten en verdient de aanpak op die punten aanscherping in de volgende collegeperiode. 1. Inleiding Begin 2005 hebben de staten het Uitvoeringsprogramma Burgerparticipatie in Overijssel (PS/2004/1134) vastgesteld. Dit programma omvatte een aantal concrete acties. Door het college werd daarbij toegezegd dat er na twee jaar een evaluatie zal plaatsvinden. Doel van de evaluatie is: vast te stellen welke leerervaringen zijn opgedaan en of deze vragen om een wijziging van de aanpak. Deze evaluatie richt zich op de projecten uit het Uitvoeringsproject Burgerparticipatie die aansluiten bij de rol van de burger als co-producent van beleid. In deze rol wordt de burger de mogelijkheid geboden om te participeren in de voorbereiding, besluitvorming en uitvoering van beleid. Het betreft de projecten IJsseldelta (Nationaal Landschap en IJsseldelta-Zuid), Nationaal Landschap Noordoost-Twente en Bij correspondentie graag ons kenmerk vermelden. RABO Zwolle 3973.41.121 Per 24 juni 2006 heeft de provincie nieuwe telefoonnummers en e-mail adressen. Het nieuwe algemene nummer is 038 499 88 99, het e-mail adres postbus@overijssel.nl. Bezoekadres Luttenbergstraat 2 Zwolle
2 Debatcentrum Overijssel. Voor een overzicht van de resultaten van de overige projecten wordt verwezen naar de bijlage. Naast de projecten uit het Uitvoeringsprogramma geldt ook voor diverse andere projecten dat er bij de (wettelijke) inspraakbijeenkomsten veel invloed van burgers is geweest. Voorbeelden hiervan zijn de reconstructie en projecten op het terrein van verkeer en vervoer (onder meer N348, rondweg Heeten, rondweg Weerselo, rondweg Wesepe, traverse Lonneker). Bij laatstgenoemde projecten heeft de inspraak onder meer geleid tot de aanleg van extra fietstunnels en veiliger oversteekplaatsen. Voorstellen hiervoor werden uitgewerkt in overleg met betrokken (groepen van) burgers. Een ander voorbeeld van een effectieve vorm van burgerparticipatie is de ontwikkeling van de servicenormen (project deregulering en ontbureaucratisering), welke in nauw overleg met de burgers zijn opgesteld. Tot slot zijn er de nieuwe projecten (zoals Ruimtelijke Kwaliteit (Sallandse Ruimte) en het Provinciaal Omgevingsplan (POP). Mogelijk biedt de evaluatie handvatten voor deze en andere nog te starten projecten. In paragraaf 2 wordt toegelicht waarom de evaluatie zich richt op de rol van de burgers als co-producent van beleid. In paragraaf 3 worden vervolgens op basis van de in de projecten opgedane leerpunten conclusies geformuleerd. 2. Wat verstaan we onder burgerparticipatie? Een doelstelling van het college is de betrokkenheid van burgers bij provinciale thema s te vergroten. Dit kan via verschillende lijnen worden bereikt: communicatie, dienstverlening, burgerparticipatie, en politieke representatie. In het Uitvoeringsprogramma Burgerparticipatie kwam dit onderscheid in lijnen tot uitdrukking in het benoemen van vier burgerrollen (klant, onderdaan, kiezer en co-producent ). Burgerrollen Burger als klant Burger als onderdaan Burger als kiezer Burger als coproducent Communicatie door provincie Dag van Overijssel Overijssel.nl Portal Overijssel E-nieuwsbrieven Dienstverlening door provincie Digitalisering loketfunctie Juridische kwaliteitszorg Participatie in provinciaal beleid Debatcentrum NL IJsseldelta NL NOT Politieke representatie Burgerinitiatief PS-Publieksdebatten Gedurende de afgelopen twee jaar is echter gebleken dat, ondanks het onderscheid in rollen, de beelden bij bestuurders en ambtenaren over burgerparticipatie divers zijn en dat dat onder andere komt doordat de vier lijnen communicatie, dienstverlening, burgerparticipatie en politieke representatie in de beeldvorming door elkaar heen lopen. Deze lijnen kennen echter verschillende doelstellingen en ook andersoortige activiteiten. Het komt de helderheid ten goede om het begrip Burgerparticipatie te beperken tot de rol van de burger als co-producent van beleid. Voor de andere lijnen zijn al geschikte eigen kaders. De verwarring is ook veroorzaakt door het feit dat de indicator die in eerste instantie werd gekozen, vooral betrekking had op communicatie: de bekendheid van de provincie bij de burgers. Dat sluit niet aan bij de burger als co-producent. Daarom is in de begroting van 2007 nu een nieuwe indicator opgenomen: de mate van tevredenheid bij burgers die in de besluitvorming van de provincie geparticipeerd hebben, over de wijze waarop zij in het proces zijn betrokken en hun inbreng hebben kunnen leveren. De indicator meet dus de kwaliteit waarmee de provincie burgers laat participeren.
3 Burgerparticipatie beperkt zich tot de rol van (groepen van) burgers als co-producent van beleid. In deze rol wordt (groepen van) burgers de mogelijkheid geboden deel te nemen aan en invloed uit te oefenen op de voorbereiding en uitvoering van provinciaal beleid. 3. Leerpunten uit de praktijk Op basis van de ervaringen die gedurende de afgelopen periode in het kader van de rol van de burger als co-producent van beleid (onder meer pilotprojecten IJsseldelta en Nationaal Landschap Noordoost-Twente en het project Debatcentrum Overijssel) is een aantal leerpunten en aanbevelingen geformuleerd. Deze worden in deze paragraaf toegelicht. 3.1 Wat wil de provincie met burgerparticipatie bereiken? De provincie is niet op alle beleidsterreinen voor de burger even zichtbaar. Deels is dat geen enkel probleem omdat de meerwaarde van de provincie zich op een schaalniveau bevindt, waar in eerste instantie andere organisaties, zoals gemeenten, woningbouwverenigingen, zorginstellingen, onderwijsinstellingen, etc. mee te maken hebben. Echter, veel van het provinciale beleid en uitvoering hebben wel degelijk grote effecten voor de kwaliteit van leven van de inwoners van Overijssel. Neem bijvoorbeeld een regionale structuurvisie, daar worden de hoofdlijnen gelegd voor de ruimtelijke kwaliteit van de leefomgeving. Dus, omdat de provincie een democratisch bestuur is dat ook richting geeft aan publieke belangen en ten behoeve van publieke belangen intervenieert, is het wel belangrijk dat burgers weten wat de provincie is en doet. Bovendien kan de kwaliteit van beleid en uitvoering gediend zijn bij betrokkenheid van burgers. De betrokkenheid van burgers bij de provincie wordt groter naarmate helderder is wat de specifieke toegevoegde waarde en rol van de provincie is en niet door geforceerd rechtstreeks met de burger te maken te hebben op een projectniveau dat niet meer van regionale schaal is. 3.2 Wanneer is burgerparticipatie zinvol? In zijn rol als co-producent van beleid wordt de burger de mogelijkheid geboden om te participeren in de voorbereiding, besluitvorming en uitvoering van beleid. Participatie door burgers is alleen zinvol: wanneer burgers zich door burgerparticipatie meer betrokken voelen bij het provinciale beleid en er meer draagvlak ontstaat; wanneer burgerparticipatie kan leiden tot kwalitatief beter beleid doordat de in de maatschappij aanwezige kennis en deskundigheid wordt aangeboord. Voor beide aspecten is gebleken dat het van belang is dat er wat met de uitkomsten kan worden gedaan. Participatie creëert verwachtingswaarden bij de betrokken (groepen van) burgers. Het is van belang dat er sprake is van een follow-up, dat de overheid open staat voor de uitkomsten van participatie, bereid is daar wat mee te doen en eventueel haar beleid daarop wil aanpassen. Dit moet ook van tevoren duidelijk zijn. Wanneer dat niet het geval is, dan heeft het aanbieden van participatiemogelijkheden geen zin. Conclusies a. Burgerparticipatie is een standaardtool in het beleidsproces.als logische vraag kan daartoe in de beleidsontwikkeling worden gesteld: is het voor kwaliteit, draagvlak of soepele uitvoering relevant om een vorm van burgerparticipatie toe te passen? b. Als er een vorm van burgerparticipatie wordt toegepast, moet van tevoren duidelijk worden gecommuniceerd hoe de inbreng van burgers wordt benut. Ook moet er terugkoppeling komen over wat er uiteindelijk mee gedaan is en waar het toe geleid heeft. 3.3 Hoe kan de provincie Overijssel burgerparticipatie effectief vormgeven? Doelgroepen In de startnotitie Burgerparticipatie werden zowel individuele burgers als organisaties op het
4 maatschappelijke middenveld als doelgroep aangemerkt. Bij de laatste categorie gaat het om organisaties (georganiseerde groepen van burgers, belangenverenigingen, maatschappelijke instellingen en bedrijven), die zich bevinden op het niveau tussen overheid en burgers in. Gedurende de afgelopen twee jaar bleek bij participatie in de vorm van meedenken over beleidsontwikkeling en/of over mogelijke (uitvoerings)projecten vooral sprake te zijn van (eerste) contacten met de diverse organisaties op het maatschappelijke middenveld. Soms bleef de participatie beperkt tot deze georganiseerde groeperingen (Nationaal Landschap Noordoost-Twente) en soms werden via deze georganiseerde kanalen contacten gelegd met individuele burgers (project IJsseldelta en Debatcentrum). Op deze manier kunnen burgers ook deel uit maken van de vitale coalities die nodig zijn voor de aanpak van grote maatschappelijke vraagstukken, zoals in de Overijsselse visie op het middenbestuur. Gezien het schaalniveau richt burgerparticipatie op provinciaal niveau zich zeker ook, naast de mogelijkheden om iets met individuele burgers te doen, op de participatie door georganiseerde groepen van burgers, belangenverenigingen, maatschappelijke instellingen en bedrijven. Instrumentarium Wat betreft het instrumentarium is in het project IJsseldelta sprake geweest van een breed scala aan instrumenten. De VROM-adviescommissie onder leiding van Riek Bakker was in haar eindrapport aan de VROM-minister zeer lovend over de wijze waarop in 2005 de creativiteit van betrokkenen is benut en draagvlak is verkregen voor de uitvoeringsprojecten. In het gebied Salland werden in het kader van het ILG twee originele avonden ( Brommers kiek n en Bokaomd ) georganiseerd. Daar werden onder andere via een speed-date -formule door de uitgenodigde organisaties gezamenlijke project-ideeën opgesteld. De opkomst was groot. Van nieuwe internetinstrumenten als discussieforum, elektronische enquête en visualisaties is bij de Overijsselse pilotprojecten nauwelijks sprake geweest. Wel is gedurende het afgelopen jaar het Debatcentrum Overijssel van start gegaan en is de Jongerenraad een belangrijk instrument bij de jongerenparticipatie gebleken. Het Debatcentrum Overijssel (i.o.) heeft het afgelopen jaar zes debatten georganiseerd, die inhoudelijk hoog werden gewaardeerd. Het Debatcentrum is op initiatief van de provincie ingesteld en krijgt de vorm van een onafhankelijke stichting met een eigen bestuur en programmaraad. Verdere profilering van het Debatcentrum heeft in 2007 prioriteit. Naar de toekomst toe is het van belang ook tot nieuwe vormen van burgerparticipatie te komen. Het gaat daarbij niet alleen om participatie door (groepen van) burgers in overheidsprocessen. Ook kan worden gekeken naar mogelijkheden om als overheid aan te sluiten bij processen die door (groepen van) burgers zelf in gang zijn gezet. Dit zou overheidsparticipatie kunnen worden genoemd. Voorbeelden vormen de dorpsontwikkelingsplannen en in de toekomst zijn er mogelijkheden ten aanzien van de WMO. Conclusie Het is van belang te experimenteren met verschillende vormen van burgerparticipatie zodat we er ervaring mee krijgen, het effectief kunnen inzetten, maar vooral beter kunnen bedenken of het effectief is en op welke wijze. 3.4 Hoe verhoudt burgerparticipatie zich tot democratische vertegenwoordiging? PS onderhouden als volksvertegenwoordiger diverse relaties met burgers. Daarnaast kan de kwaliteit van de beleidsontwikkeling en uitvoering gediend zijn met een vorm van burgerparticipatie. Zoals uit onderstaand schema blijkt, is dat op een ander moment in het beleidsproces, en dus ook met een ander doel. Kortom, de relatie van PS met burgers is duidelijk onderscheiden van de momenten waarop onder verantwoordelijkheid van GS in beleidsvoorbereiding of uitvoering een vorm van participatie door burgers wordt benut. Voorbereiding Ontwerpkaderstelling Kaderstelling Uitvoering Controle/evaluatie PS en GS GS PS GS PS PS heeft als volksvertegenwoordiging het primaat bij het signaleren en agenderen van maatschappelijke
5 vraagstukken en vervolgens het aanjagen en faciliteren van de discussie met de Overijsselse samenleving (zie ook het Communicatieplan van PS). Het betreft hier vooral de fase van voorbereiding van beleid. In deze fase hebben de staten gedurende de afgelopen periode (samen met het Debatcentrum Overijssel) een aantal PS-publieksdebatten georganiseerd. Voor het PS-publiekdsdebat Hoe wil ik oud worden in Overijssel (januari 2006, Deventer) heeft het college in opdracht van de staten een debatnotitie geschreven. Input voor deze debatnotitie vormde de uitkomsten van een deskundigendebat over dit onderwerp dat door de kwartiermaker debatcentrum in juli 2005 was georganiseerd. Verder hebben de staten in 2003 het initiatiefstatenvoorstel Burgerinitiatief vastgesteld. Onduidelijk is waarom burgers geen gebruik van dit instrument hebben gemaakt. Wellicht kunnen ervaringen bij andere overheden (rijk, provincies en gemeenten) PS voorbeelden bieden om het politieke proces aantrekkelijker te maken en burgers direct op het politieke proces te betrekken (bijvoorbeeld door introductie van een politieke markt of een variant daarop). Er is een duidelijk onderscheid tussen de betrokkenheid van de burgers op het werk van PS ten aanzien van de agendasetting en besluitvorming en de betrokkenheid van de burgers als co-producent van beleid bij de beleidsvoorbereiding en uitvoering door GS. Het betreft andere relaties tot de burger en er hoeft dus geen onderlinge concurrentie te bestaan. 3. Afsluiting Wij beschouwen deze evaluatie als een tussenrapportage. Het is geen afgerond traject. We vinden het van belang dat burgerparticipatie ook in de volgende periode een vervolg krijgt. Onze conclusie is dat in de afgelopen jaren een aantal successen is geboekt en dat de aanpak aanscherping behoeft ten aanzien van de geformuleerde conclusies. Gedeputeerde Staten van Overijssel, Voorzitter, Secretaris,
6 Bijlage bij brief betreffende Evaluatie Burgerparticipatie (januari 2007) 1. Overzicht resultaten acties Uitvoeringprogramma Burgerparticipatie Acties Resultaat (eind 2006) Leerervaringen Digitalisering Loketfunctie Visie is gereed, plan van aanpak is in voorbereiding De ketenreeksbenadering vraagt veel tijd, omdat het goede interne en externe (o.m. gemeenten) afstemming vereist. Juridische kwaliteitszorg (mediation) Dag van Overijssel Overijssel.nl en Overijssels Buiten E-nieuwsbrieven Portal Overijssel Debatcentrum NL IJsseldelta IJsseldelta Zuid NL Noordoost-Twente Uit klanttevredenheidsonderzoek 2005 blijkt dat bezwaarmakers positiever zijn geworden over de procedure, vooral door het aanbieden van alternatieve oplossingsmogelijkheden. Deze dag, die op 28 mei 2005 plaatsvond, voldeed aan de inhoudelijke doelstelling om een breed publiek te laten zien wat de provincie doet. 3 maart 2007 is de volgende. Uit de evaluatie van eind 2005 bleek dat het niet wenselijk is de bladen samen te voegen. Het Overijssels overzicht verschijnt sinds 2005 digitaal.voor het gebiedsgericht werken zijn digitale nieuwsbrieven ontwikkeld. Samenvoeging website www.prv-overijssel en portal www.overijssel.nl in juli 2005. In 2006 is het Debatcentrum Overijssel opgericht. Organisatie van zes debatten. Adviescommissie gebiedsontwikkeling o.l.v. Riek Bakker was in haar eindadvies lovend over de wijze waarop in 2005 de creativiteit van betrokkenen is benut en draagvlak is verkregen voor de uitvoeringsprojecten. Belangenvereniging Kamperveen heeft een zesde scenario toegevoegd, welke de voorkeur had van een meerderheid in Kamperveen, Noordeinde en Kampen. Door burgergroepen zijn nu zo n 100 projectideeën aangeleverde. Selectie hiervan moet nog plaatsvinden. Het aanbieden van alternatieve oplossingsmogelijkheden (zoals medition) geeft de provincie een menselijker gezicht. Voor een efficiënte organisatie van de open dag is het van belang dat er tijdig duidelijkheid is over budget, beschikbare menskracht en betrokkenheid van PS. De inhoud van een informatiebulletin bepaalt de omvang van de lezersgroep. Digitale nieuwsbrieven zijn een goede informatieve aanvulling op het bieden participatiemogelijkheden. Samenwerking met partners onder regie van provincie leidt tot een krachtiger website. Formule van debatten is van belang. Het Debatcentrum moet iets te bieden hebben aan de Overijsselse samenleving. Onder meer: - Doordat van tevoren is nagedacht over de meerwaarde van burgerparticipatie, kon aan de verwachtingspatronen bij burgers worden tegemoetgekomen. - De toepassing van burgerparticipatie heeft veel persoonlijke inzet gevraagd. - Via georganiseerde kanalen zijn contacten met de organisaties zelf gelegd en met de individuele burgers. Onder meer: - Planmoeheid in het gebied heeft belemmerend gewerkt. - Participatie door burgergroepen bleek in dit gebied het meest effectief. - Het is van belang dat er financiële ruimte is om wat te kunnen doen met de project-ideeën. 2. Selectiecriteria voor onderwerpen Ervaringen in de provinciale projecten hebben geleid tot de volgende selectiecriteria: a. het onderwerp moet concreet zijn en (een deel van) de Overijsselse samenleving bezighouden; b. het onderwerp moet actueel zijn en (een deel van) de Overijsselse samenleving bezighouden; c. het onderwerp moet een (in)direct belang voor de burger hebben; d. het onderwerp moet voldoende speelruimte bieden voor bestuur en burgers; e. inwoners in een gebied moeten openstaan voor participatie (mentaliteit); f. in het gebied mag geen sprake zijn van planmoeheid in het gebied; g. bestuur en ambtelijke organisatie moeten bereid zijn tijd en geld te investeren in de burgerparticipatie; Tot slot kan aansluiting op rijksbeleid een positieve stimulans geven (zie bijvoorbeeld IJsseldelta).