Discussienotitie Toekomstige samenwerking Voorne-Putten Inleiding In de gezamenlijke radenbijeenkomst in Brielle op 3 september 2013 heeft de Stuurgroep de uitdaging op zich genomen met concrete voorstellen te komen ter verbetering van de regionale samenwerking. Er was een breed gedeeld gevoelen dat de samenwerking niet effectief is. Op inhoud en proces bestonden er zeker meningsverschillen (uitgesproken en onuitgesproken), maar deze uitdaging aan de Stuurgroep werd door niemand tegengesproken. Ook tijdens de radenbijeenkomst in het kader van de regionale bestuurskrachtmeting erkenden vele raadsleden van diverse gemeenten de gebrekkigheid van de samenwerking en de (urgente!) noodzaak van baanbrekende oplossingen. Het BMC-rapport over de regionale bestuurskrachtmeting bevat een kritisch oordeel over die regionale samenwerking: "Onvoldoende". Hoofdstuk 4 van deze regionale BKM is als bijlage bijgevoegd. In de door de stuurgroep gehouden evaluatie begin 2013 worden eveneens de manco s in de samenwerking onderkend. Het is belangrijk in de discussie onderscheid te maken tussen de Probleemstelling en de Oplossingen. I. Probleemstelling Het BMC-rapport over de regionale bestuurskracht is duidelijk: de samenwerking is onvoldoende effectief. De leden van de Stuurgroep onderschrijven (in meer of mindere mate) de inhoud en analyse in dit rapport. Voor het vervolg van de discussie en het proces nemen wij dit rapport als vertrekpunt. De leden van de stuurgroep zijn van mening dat er sprake is van een ernstig bestuurlijk vraagstuk dat vraagt om adequate, baanbrekende oplossingen. Het is niet voldoende om 1
binnen bestaande structuren "kleine stapjes voorwaarts" te zetten en elkaar plechtig te beloven dat we de komende jaren wel "echt goed gaan samenwerken". De (persoonlijke) voornemens zijn zonder meer goed, maar in de structuren en bestuurlijke verhoudingen zitten vele beperkingen die in de weg staan aan effectieve samenwerking. Immers de huidige samenwerkingsstructuur kent slechts zeer beperkte bevoegdheden, waardoor een effectieve samenwerking wordt belemmerd. Te noemen zijn: verantwoordelijkheid van iedere raad en college van B&W voor de eigen gemeentefinanciën; noodzaak voor iedere bestuurder verantwoording af te leggen aan de eigen gemeenteraad, in het licht van het eigen gemeentelijk belang en de eigen financiële huishouding; moeilijke en moeizame bestuurlijke en ambtelijke aansturing van een groot aantal gemeenschappelijke regelingen, daartegenover de huidige vrijblijvende samenwerking; langdurige ambtelijke en bestuurlijke processen met relatief weinig opbrengst, de nodige vertragingen en regelmatig irritaties. Het is belangrijk dit uitgangspunt met elkaar vast te stellen: dat geeft de discussie richting. II. Probleemstelling tegen de achtergrond van de Nieuwe Ontwikkelingen. 1. In iedere gemeente staat de begroting onder druk. Er wordt overal zwaar bezuinigd; de komende jaren zal er verder worden bezuinigd, mede ten gevolge van afboekingen in de grondexploitaties. 2. De decentralisaties in het sociaal domein leggen, die per 1 januari op de gemeenten afkomen, een zware verantwoordelijkheid bij de gemeentebesturen. Het zijn ingewikkelde taken die om hechte samenwerking vragen. De financiële risico's zijn groot. 3. De fusie van de gemeenten Spijkenisse en Bernisse krijgt nader vorm in 2014. Per 1 januari 2015 is de gemeente Nissewaard een bestuurlijk gegeven. Deze gemeente met 85.000 inwoners zal een centrale en dominante plaats innemen in de huidige bestuurlijke samenwerkingsstructuren. Niet alleen vanwege de getalsmatige meerderheid, maar vooral ook vanwege de noodzaak slagvaardig besluiten te kunnen nemen en uitvoeren. 4. Door de liquidatie van de Stadsregio Rotterdam, naar verwachting op 1 januari 2015, vallen taken, die nu door de SRR worden uitgevoerd, vrij. Deze worden niet overgenomen door de Metropoolregio Rotterdam Den Haag. In de besluitvorming rond de liquidatie van de SRR is het voornemen uitgesproken om de vrijvallende taken op Voorne-Putten niveau op te pakken. 5. De structuurwijzigingen in het Toekomstig Beheer Natuur- en Recreatiegebieden en de plaats en positie van de recreatieschappen is volop in discussie. Een gezamenlijk optreden, mede in relatie tot de metropolitane landschappen, wordt voorgestaan. 2
6. Ontwikkeling en mogelijke realisatie van bedrijventerreinen, maar ook van woningbouwprojecten vraagt om een gezamenlijke aanpak, gelet op de nauwe verwevenheid op Voorne-Putten en om ongewenste concurrentie te voorkomen. Deze ontwikkelingen vragen om een nadere duiding. Vele taken, hetzij strategisch beleidsmatig als operationeel zijn steeds moeilijker in te vullen door de individuele gemeenten, hetzij door haar complexiteit, door de intergemeentelijke samenhang, maar ook vanuit kostenoverwegingen. Samenwerking kan leiden tot het verhogen van de kwaliteit en het verminderen van de kwetsbaarheid van de organisatie. Op operationeel niveau kan samenwerking leiden tot een efficienter gebruik van de bij de verschillende gemeenten aanwezige kennis en kunde, efficiënte inzet van medewerkers en het behalen van schaal- en kostenvoordelen. Op strategisch, beleidsmatig niveau kan samenwerking de kracht van Voorne-Putten versterken. Het innemen van een gezamenlijk standpunt betekent een belangrijker stem voor Voorne-Putten, zeker naar derden toe, zoals Provincie, Metropoolregio en bedrijfsleven. Gezamenlijk gedragen beleid dan wel afstemming van beleid en uitvoering ervan op het niveau van Voorne-Putten door een niet vrijblijvende, efficiënte en effectieve samenwerking is tevens een duidelijk signaal naar de inwoners en alle partners op Voorne- Putten dat de gezamenlijke gemeenten heel goed in staat zijn nadere invulling te geven aan de (boven/inter)gemeentelijke opgaven. Tevens kunnen de kennis en kunde van de medewerkers effectief worden ingezet. Samenwerking brengt naast genoemde voordelen, ook nadelen met zich mee. Op zowel strategisch, beleidsmatig, als operationeel niveau zal de samenwerking dienen plaats te vinden op een wijze dat de individuele gemeenten een gelijkwaardige inbreng kunnen hebben. Op strategisch, beleidsmatig, niveau betekent samenwerking bovendien het afstaan van een deel van de autonomie van de deelnemende gemeenten. Het betekent het accepteren van een gezamenlijke lijn, die een resultante is van de door de individuele gemeenten ingebrachte visies op de verschillende beleidsterreinen. Deze resultante kan voor een individuele gemeente een suboptimale oplossing betekenen. Wil de samenwerking goed van de grond komen, zullen geld en menskracht beschikbaar moeten worden gesteld. De leden van de stuurgroep zijn van mening dat deze ontwikkelingen de vijf gemeenten dwingen om op zo kort mogelijke termijn, d.w.z. in 2014, tot eensluidende conclusies te komen over de ambtelijke en bestuurlijke samenwerking. De nieuwe gemeenteraden en colleges van B&W op Voorne-Putten moeten elkaar in dat jaar weten te vinden, om te voorkomen dat de komende vier jaar zich kenmerkt door dezelfde problemen als op dit moment. III. Oplossingen. Belangrijk is om de lange termijn-oplossingen nader te verkennen, met een beschrijving van voor- en nadelen. Het BMC rapport schetst twee oplossingsrichtingen voor bestuurlijke samenwerking, t.w. 3
1. De gemeenten op Voorne-Putten richten een krachtig bestuurlijk gremium op(gemeenschappelijke Regeling) dat gedelegeerd namens de gemeenten besluiten kan nemen op de essentiele dossiers. 2. De gemeenten Hellevoetsluis, Brielle en Westvoorne besluiten tot herindeling. Gesproken is in eerder stadium ook over een herindeling gericht op één gemeente Voorne- Putten. Geconstateerd moet worden dat dat Spijkenisse en Bernisse op dit moment vol aan de gang zijn met het eigen fusieproces. Een verdergaande fusie, zo dat één gemeente Voorne-Putten ontstaat, zal door dit lopende fusieproces de eerste jaren niet aan de orde zijn (zoals deze richting door alle gemeenten in een eerdere fase ook bekrachtigd is). In het kader van oplossingen moet ook verkend worden hoe de ambtelijke samenwerking vorm gegeven moet worden. Natuurlijk moeten bestuurlijke en ambtelijke structuren congruent zijn, maar de verkenning van de optie vergaande ambtelijke samenwerking (strategisch regionaal bureau, ambtelijke fusie, servicecentrum e.d.) dient als een serieuze (tussen-)stap te worden beschouwd. Elders in Nederland dient deze optie zich ook aan. Tot slot is het van belang onderscheid te maken tussen lange termijn- en korte termijnoplossingen. De discussie over lange termijn-oplossingen dient zoals gezegd in 2014 plaats te vinden. IV. Wijze van samenwerking Voor een keuze voor de vorm van samenwerking, die voor de korte en lange termijn de gewenste en mogelijke oplossing biedt, zijn diverse scenario s (zowel bestuurlijk als ambtelijk) de revue gepasseerd: 1. Gemeentelijke herindeling Voorne-Putten 2. Gemeentelijke herindeling Hellevoetsluis, Brielle, Westvoorne 3. Ambtelijke fusie 1 (De Kompanije, CGM, BEL) 4. Ambtelijke fusie 2 (BAR) 5. Shared Service Centre 6. Gastheermodel (Emmen, Odoorn, Leeuwarden-VAST) 7. Coöperatie (Parkeren Utrecht, 25 gemeenten) 8. Programmamodel (Regio Rivierenland) 9. WGR Voorne-Putten 10. WGR outsourcing 11. Netwerkalliantie/differentiatemodel 12. Huidige situatie continueren Zoals aangegeven zullen de gezamenlijke gemeenten de discussie voor ontwikkelingen voor de lange termijn in 2014 moeten voeren. Voor de korte termijn oplossing hebben de gezamenlijke gemeentesecretarissen, samen met het projectteam VP, in opdracht van de stuurgroep de verschillende taken van de gemeenten afgezet tegen deze 12 scenario s. In bijlage 2 is het resultaat van deze excercitie opgenomen. De conclusie van deze excercitie geeft aan dat voor de korte termijn een uitwerking van scenario 5 voor de operationele taken en 8 voor de strategische en tactische zaken de voorkeur heeft. 4
Voor scenario 5 geldt dat bedoeld wordt één allesomvattend SSC, voor (bedrijfs)uitvoeringstaken, en niet een SSC per taak. Dit scenario wordt aangestuurd door de gezamenlijke gemeentesecreatrissen. Scenario 8 krijgt invulling door de oprichting van de regio Voorne-Putten nieuwe stijl, middels een regionaal programmabureau. Hiertoe zal een uitvoeringsprogramma worden opgesteld, waarbij het principe van programmatisch werken geldt. Bij dit uitvoeringsprogramma dient bij duidelijkheid te zijn over Bestuurlijk opdrachtgever Bestuurlijk opdrachtnemer Ambtelijk opdrachtgever Ambtelijk opdrachtnemer Kwaliteit, tijd, geld, doorlooptijd, etc. De politieke en bestuurlijke betrokkenheid, alsmede de plaats en de positie van de raden, Colleges en portefeuillehopudersoverleggen zullen in de nieuwe structuur een plaats dienen te krijgen, alsook de plaats en positie van de externe partners. De leden van de stuurgroep zien kansen voor de eerste concrete verbeteringen van de samenwerking op korte termijn, te weten op basis van deze resultaten: samenwerking op het gebied van de "gemeentelijke RUD-taken", uiteraard in relatie tot de DCMR; samenwerking op economisch gebied (bedrijventerreinen, economisch beleid, toerisme en recreatie en promotie). de decentralisaties op sociaal gebied. Parallel daaraan kan verkend worden hoe de gemeente Hellevoetsluis zich op korte termijn kan aansluiten bij de bestaande ICT-samenwerking, als ook hoe de vrijvallende taken van de SRR gezamenlijk kunnen worden opgepakt. V. Conclusies en gevraagde uitspraken. Op basis van bovenstaande kunnen de volgende conclusies getrokken worden: 1. In 2014 zal de discussie moeten plaats vinden over de lange termijn oplossing, in het perspectief van het rapport van BMC aangaande de bestuurskrachtmeting. 2. Voor de korte en middellange termijn zullen keuzen moeten worden gemaakt over de taken die gezamenlijk zullen worden opgepakt en over het samenwerkingsmodel dat daarvoor geschikt is. Gevraagde uitspraken: De gezamenlijke raden wordt gevraagd zich uit te spreken over: 1. De wenselijkheid van de discussie nog dit jaar over het lange termijn perspectief van de samenwerking; 2. De randvoorwaarden waaronder de samenwerking verder kan worden uitgewerkt; 3. de gewenste gezamenlijke taken voor de korte en middellange termijn; 4. de voorkeur van de leden van de stuurgroep voor een gezamenlijk SCC voor de operationele taken en voor een, slank, regionaal programmabureau voor de strategische, beleidsmatige taken; 5. het bieden van de ruimte aan de stuurgroep om met de gemeentesecretarissen tot nadere voorstellen te komen voor de opzet en implementatie van (de) operationele 5
taken; 6. het bieden van de ruimte aan de stuurgroep voor het inhuren van externe deskundigheid om het regionaal programmabureau nader uit te werken, zowel wat betreft taken, organisatie als kosten en het uitwerken van de daarbij optimale bestuursconstructie, die optimale betrokkenheid waarborgt voor College en gemeenteraden. De inhuur van de extern deskundige zal plaats dienen te vinden binnen de reeds aanwezige budgetten van de stuurgroep. 6
BIJLAGE 1 BMC-rapport Regionale Bestuurskrachtmeting Voorne-Putten Hoofdstuk 4 Aanbevelingen voor versterking van deregionale bestuurskracht Op basis van de analyse van regionale samenwerking en de beoordeling ervan komen wij met een aantal aanbevelingen om de samenwerkingskracht van Voorne-Putten te versterken. De aanbevelingen richten zich op de drie onderscheiden niveaus van samenwerking: 1. strategische samenwerking; 2. beleidsvorming en -uitvoering; 3. bedrijfsvoering en dienstverlening. Maar eerst worden algemene aanbevelingen gepresenteerd die betrekking hebben op alle niveaus van samenwerking. Algemene aanbevelingen 1. Zorg ervoor dat de regio meer van de gemeenteraad wordt. De gemeenteraden staan op enige afstand van de regionale besluitvorming. Ze zijn daarom niet in staat om lokale en regionale belangen met elkaar te verbinden. In plaats daarvan worden lokale en regionale belangen tegen elkaar afgewogen, waarbij lokale belangen vaak de doorslag geven. Het is daarom noodzakelijk dat de regio meer van de gemeenteraden wordt. Zonder meteen de vorming van een soort regioparlement te bepleiten, zijn er ook andere mogelijkheden om gemeenteraden een sterkere rol te geven in regionale beleidsprocessen. Kern van onze aanbeveling is dat gemeenteraden meer het college moeten sturen in hun regionale aanpak, in plaats van dat colleges gemeenteraden informeren over de ontwikkelingen die regionaal spelen. 2. Erken dat de verschillen tussen gemeenten groot zijn en kies voor een robuuste regio met gedelegeerde taken of voor herindeling. Door de herindeling van Bernisse en Spijkenisse wordt de disbalans in de regio versterkt, waardoor Brielle en Westvoorne pregnant de kleine gemeenten zullen zijn. Het gevaar is groot dat deze gemeenten daardoor onvoldoende de belangen van hun burgers in de regio kunnen behartigen en te weinig kunnen bijdragen aan de samenwerkingsverbanden. Dat klemt eens te meer omdat de visitatiecommissie stelt dat de toekomstbestendigheid van de gemeente Westvoorne in de huidige bestuurlijke constellatie daarbij in het geding is. (Noot 4 BMC, 2013, Westvoorne: focus op strategie en samenwerken; observaties en oordelen van de visitatiecommissie Bestuurskracht Voorne-Putten.) Ook bij de toekomstbestendigheid van Brielle plaatst de visitatiecommissie vraagtekens. Onzes inziens zijn er maar twee oplossingsrichtingen denkbaar. (Noot 5 BMC, 2013, Brielle: toekomstbestendigheid en strategisch vermogen; observaties en oordelen van de visitatiecommissie Bestuurskracht Voorne-Putten.) Óf de gemeenten op Voorne-Putten richten een krachtig bestuurlijk gremium 7
(Gemeenschappelijke Regeling) op, dat gedelegeerd namens de binnenkort nog vier gemeenten besluiten kan nemen op de essentiële dossiers, zoals daar zijn economie, infrastructuur en de transities in het sociale domein. In dat geval kan er ook één portefeuillehouder optreden namens de gemeenten op Voorne- Putten. Óf de gemeenten Hellevoetsluis, Brielle en Westvoorne besluiten tot herindeling, waardoor er twee stevige gelijkwaardige gemeenten komen op het eiland. Strategische samenwerking 3. Organiseer de belangenbehartiging/lobby vanuit het gemeenschappelijke niveau. Ervan uitgaande dat onze aanbeveling 2 wordt gevolgd, betekent dat er voor het strategische niveau een goede platform ontstaat. Daarbij past dat ook de voorbereiding van de belangenbehartiging/lobby richting stadregio/metropoolregio en de provincie Zuid-Holland een efficiëntere voorbereiding gaat krijgen. Niet vijf gemeenten bereiden stukken en standpunten voor, maar de regionale organisatie dan wel de twee gemeenten zorgen voor een efficiënte ondersteuning van de bestuurders. Beleidsvorming en -uitvoering 4. Zorg voor een goede vertaling van de toekomstvisie in een uitvoerings- programma. De gebiedsvisie Voorne-Putten (her)ontdekt! uit 2012 vormt de basis voor de toekomstvisie van Voorne-Putten, die kan worden gekarakteriseerd als de regio Voorne-Putten als groen-blauwe oase tussen stad en delta. Uit deze visie is een 10-puntenplan geformuleerd voor Voorne- Putten. Het is noodzakelijk om een goed uitvoeringsprogramma te maken, zodat de toekomstvisie specifiek, toetsbaar en tijdsgebonden wordt. Dat betekent een doorvertaling naar concrete doelstellingen, waarbij aangegeven wordt wat men concreet wil bereiken, hoe men het wil bereiken (wie doet wat en wat betekent dat voor de individuele gemeenten?) en wat het kost. 5. Verminder de bestuurlijke drukte en vereenvoudig de overlegstructuur. Er is sprake van veel overlegvormen en verschillende samenwerkingsverbanden. Het merendeel betreffen overleggen binnen de regio Voorne-Putten. Er wordt aangegeven dat er naast de 27 bestuurlijke overleggen binnen de regio nog een groot aantal (circa 60) ambtelijke overleggen zijn op allerlei terreinen, waaraan de gemeenten van Voorne-Putten deelnemen. Een overzicht is te vinden in bijlage 4. Dit leidt uiteindelijk tot een onbestuurbare situatie, die gezien de grote (financiële) belangen in het sociale domein kunnen leiden tot een onbeheersbaar uitgaven- niveau. Om die reden bevelen wij aan om al op korte termijn een herstructurering van de overlegstructuur te starten. De gemeentesecretarissen zullen hierin het voortouw moeten nemen. 6. Versterk de externe gerichtheid. De overlegvormen zijn veelal overlegvormen tussen medeoverheden. Bij slechts enkele overlegvormen sluiten maatschappelijke partners, ruimtelijk-economische partners en/of burgers aan. Anders gezegd: de samenwerking is te intern gericht en onvoldoende gericht op het bundelen van krachten met maatschappelijke, ruimtelijk- economische partners en burgers zowel binnen als buiten de regio. Het versterken van de externe gerichtheid en daarmee het 8
vergroten van de externe druk zal de professionaliteit van de aanpak van bestuurlijke vraagstukken vergroten. Bedrijfsvoering en dienstverlening 7. Sluit de rijen in de operationele samenwerking. Samenwerken betekent het delen van lusten en lasten en het inleveren op autonomie. Dat is geen boodschap die alle samenwerkingspartners direct weten te waarderen. Met name het gegeven dat de samenwerking nogal eens beperkt blijft tot twee of drie gemeenten is contraproductief. Voor de toekomstbestendigheid van ook de operationele taken is een exclusieve keuze voor elkaar noodzakelijk. Om die reden adviseren wij om samenwerking op operationele taken in principe voor alle gemeenten op Voorne-Putten gezamenlijk te organiseren. 9
BIJLAGE 2 Toekomstperspectief Voorne-Putten: afweging Scenario s voor de toekomst 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Taken 1. Wabo/RUD/VTH X 2. Sociale zaken en werkgelegenheid X 3. Welzijn X 4. Jeugdbeleid X 5. Onderwijs X X 6. Kunst en Cultuur X 7. Toerisme en recreatie X X 8. Milieu X 9. Groen/Openbare werken X 10. Ruimtelijke Ordening X 11. Verkeer en vervoer X 12. Openbare orde en veiligheid X 13. Economische zaken X 14. Riolering X 15. Wonen X 16. KCC X 17. Bedrijfsvoering X 18. Scenario s: 1. Gemeentelijke herindeling Voorne-Putten 2. Gemeentelijke herindeling Hellevoetsluis, Brielle, Westvoorne 3. Ambtelijke fusie 1 (De Kompanije, CGM, BEL) 4. Ambtelijke fusie 2 (BAR) 5. Shared Service Centre 6. Gastheermodel (Emmen.Odoorn, Leeuwarden VAST) 7. Coöperatie (Parkeren Utrecht, 25 gemeenten) 8. Programmamodel (Regio Rivierenland) 9. WGR Voorne-Putten 10. WGR outsourcing 11. Netwerkalliantie/differentiatemodel 12. Huidige situatie continueren 10