EUROPESE COMMISSIE Brussel, 28.02.2001 SG(2001) D/ 286506 Betreft: Steunmaatregel nr. N 484/2000 - Nederland Verwijderingsbijdrage voor kunststof gevelelementen Excellentie, 1. Procedure Bij brief van 8 juni 2000 (geregistreerd op 14 juni 2000 onder nr. A/34797) hebben de Nederlandse autoriteiten hun voornemen aangemeld om een verwijderingsbijdrage voor kunststof gevelelementen in Nederland algemeen verbindend te verklaren voor alle bedrijven in de betrokken bedrijfstak. Deze nieuwe algemeen verbindend verklaring heeft betrekking op de periode 2001-2005. De oorspronkelijke algemeen verbindend verklaring voor de periode 1997-2000 werd bij brief van 1 augustus 1997 goedgekeurd, omdat de Commissie concludeerde dat het hierbij niet om een steunmaatregel ging 1. De Commissie heeft bij brief van 11 juli 2000 (D/53777) om inlichtingen over de verlenging verzocht, en met name over de motivering van de hoogte van de betalingen die de deelnemers aan het systeem moeten verrichten. De Nederlandse autoriteiten hebben bij brief van 31 juli 2000 (geregistreerd op 7 augustus 2000 onder nr. A/36623) om meer tijd voor het geven van antwoorden verzocht. Dit uitstel werd verleend bij brief van 22 augustus 2000 (D/54359). De Nederlandse autoriteiten hebben bij brief van 8 september 2000 (geregistreerd op 13 september 2000 onder nr. A/37419) geantwoord. De Commissie heeft bij brief van 25 september 2000 verdere vragen gesteld. De Nederlandse autoriteiten hebben bij brief van 12 oktober 2000 (geregistreerd op 16 1 Staatssteun N 382/97. Zijne Excellentie Mr J.J. VAN AARTSEN Minister van Buitenlandse Zaken Bezuidenhoutseweg 67 Postbus 20061 NL 2500 EB s-gravenhage Wetstraat 200 - B-1049 Brussel - België Telefoon: direkte lijn 32 (0) 2 299.11.11. Telex: COMEU B 21877. Telegramadres: COMEUR Brussel
oktober 2000 onder nr. A/38446) om meer tijd voor het geven van antwoorden verzocht. Dit uitstel werd verleend bij brief van 30 oktober 2000 (D/55412). De antwoorden werden gegeven bij brief van 16 november 2000 (geregistreerd op 17 november 2000 onder nr. A/39536), brief van 24 november 2000 (geregistreerd op 24 november 2000 onder nr. A/39771) en brief van 19 december 2000 (geregistreerd op 22 december 2000 onder nr. A/40903). 2. Beknopte beschrijving van de maatregel Het algemene doel van het verwijderingssysteem is ervoor te zorgen dat de bedrijven die verantwoordelijk zijn voor de verkoop van kunststof gevelelementen, ook de verantwoordelijkheid voor het recycleren van deze elementen op zich nemen. De verwerking van PVC-afval heeft aanzienlijke gevolgen voor het milieu, die niet ophouden aan de staatsgrenzen. De verantwoordelijkheid van de PVC-bedrijven voor een milieuvriendelijker verwerking van PVC-afval wordt algemeen erkend en is in overeenstemming met het beginsel "de vervuiler betaalt" 2. Hierop wordt ook ingegaan in het onlangs door de Commissie aangenomen groenboek "PVC en het milieu" 3. In Nederland zijn verschillende partijen die actief zijn op het gebied van productie, consumptie en vervoer van kunststof, het eens geworden over een systeem dat het beginsel "de vervuiler betaalt" in de praktijk brengt. Een centrale plaats in dit systeem wordt ingenomen door de Stichting Recycling Vereniging Kunststof Gevelelementenfabrikanten (hierna: SRVKG), die in 1994 werd opgericht. Deze stichting is verantwoordelijk voor de organisatie en het logistiek beheer van de inzameling en recycling van kunststof gevelelementen. Momenteel participeren ongeveer 110 bedrijven in de kunststof gevelelementensector in dit systeem. Het gaat hierbij om producenten en importeurs van gevelelementen, bedrijven die het afval sorteren, recyclingbedrijven en producenten van PVC-granulaat of vervangende grondstoffen. Samen hebben zij een marktaandeel van ongeveer 95% op het gebied van kunststof gevelelementen. De meeste bedrijven zijn Nederlands, maar er nemen ook bedrijven uit andere landen deel. De stichting staat open voor elke geïnteresseerde producent of handelaar, zonder discriminatie. In de overeenkomst is bepaald dat de producenten en importeurs van kunststof gevelelementen de volgende bedragen moeten betalen: NLG 0,17 ( 0,077) per kg in Nederland op de markt gebracht hoofdprofiel NLG 5 ( 2,27) per in Nederland op de markt gebracht standaardkozijn. Importeurs moeten dezelfde bedragen betalen als binnenlandse producenten; bij uitvoer is geen bijdrage verschuldigd. 2 Sinds 1 januari 1997 is het in Nederland verboden om afval van gesloopte gebouwen te storten, zodat verbranding overbleef als belangrijkste manier om van dit afval af te komen. Verbranding van PVC brengt diverse problemen met zich mee die zijn beschreven in het recente door de Commissie aangenomen groenboek PVC en het milieu. Het recycleren van PVC-elementen in het afval is dan ook belangrijk geworden. 3 COM (2000)469 van 16 juli 2000, http://www.europa.eu.int/comm/environment/pvc. 2
Deze middelen worden gebruikt voor de kosten van de inzameling en de verwerking van gevelelementen, inclusief de transportkosten. Namens de producenten en importeurs van kunststof gevelelementen gebruikt de SRVKG de inkomsten uit de verwijderingsbijdragen voor: administratieve uitgaven, bijdragen in de kosten van sorteerondernemingen en depothouders: NLG 45 ( 20) per ton afgedankte kunststof gevelelementen, bijdragen in de transportkosten: gemiddeld NLG 165 ( 75) per ton, bijdragenindekostenvanrecycling:nlg84( 38) per ton. Op deze wijze zorgen de producenten en importeurs van kunststof gevelelementen ervoor dat het recyclingsysteem economisch rendabel is. De bijdrage van de SRVKG in de sorteer- en depotkosten is vastgesteld via een openbare aanbesteding die ook open stond voor bedrijven uit andere lidstaten. Elke sorteeronderneming en depothouder uit Nederland of uit een andere lidstaat, wanneer de offerte aan de kwaliteitscriteria voldoet, kan aan het systeem deelnemen en ontvangt dezelfde bijdrage van NLG 45. In hun offertes hebben de sorteerondernemingen en depothouders rekening gehouden met de prijs die zij dachten van de sloopbedrijven te kunnen vragen. Deze prijs moet aantrekkelijker zijn dan het goedkoopste alternatief voor de sloopbedrijven, namelijk verbranding 4. SRVKG, de sorteerders of de verwerkers selecteren de transporteurs eveneens via aanbestedingsprocedures. Hetzelfde geldt voor de selectie van de verwerkers. Een Duits bedrijf heeft de beste offerte ingediend op de openbare aanbesteding van SRVKG. Op basis van deze offerte werd de bijdrage vastgesteld op NLG 84 per ton. Dit bedrijf en elk ander bedrijf kan zijn diensten aanbieden om deze bijdrage te ontvangen. De bijdragen van NLG 45 en NLG 84 blijven geldig tot 1 januari 2003. Indien nu nieuwe aanbestedingsprocedures zouden worden uitgevoerd, zou dit naar alle waarschijnlijkheid hogere bijdragen tot gevolg hebben, voornamelijk omdat de huidige hoeveelheid afgedankte kunststof gevelelementen kleiner is dan verwacht. De SRVKG heeft zich ertoe verbonden nieuwe aanbestedingsprocedures te volgen om nieuwe bijdragen vast te stellen met ingang van 1 januari 2003. De Nederlandse autoriteiten zullen hierop toezien. Door de verwijderingsbijdrage stijgen de kosten van de gevelelementen met ongeveer 0,5%. De producenten en importeurs zijn erbij gebaat het systeem zo efficiënt mogelijk te houden en te zorgen voor zo laag mogelijke verwerkingskosten. Om deze reden zijn zij in de SRVKG vertegenwoordigd. Met het oog op de verwachte toename van de hoeveelheid afgedankte kunststof gevelelementen in de komende decennia, en om een hoge heffing op nieuwe elementen tijdens 4 In vergelijking met verbranding heeft het sloopbedrijf te maken met extra kosten, zoals de kosten voor het sorteren op de sloopplaats en extra transportkosten. Het staat de sloopbedrijven vrij om afgedankte gevelelementen aan te bieden aan bedrijven die niet aan het systeem deelnemen. 3
pieken in latere jaren te voorkomen, wordt een financiële reserve opgebouwd. Voor de periode van de aangemelde regeling bedraagt de bijdrage aan de reserve naar verwachting ongeveer NLG 2 miljoen ( 0,9 miljoen). Dit is ruimschoots onder de geraamde kosten voor 2015 of 2050. De bijdrage wordt berekend aan de hand van de geraamde kosten voor het systeem per ton kunststof gevelelementen. Deze bedragen 136 (NLG 300). Dit bedrag stemt ruwweg overeen met de werkelijke kosten op het moment: de bijdrage aan de sorteerbedrijven en depothouders bedraagt 20 (NLG 45), die aan de verwerkingsbedrijven 38 (NLG 84) en de gemiddelde betaling voor transport bedraagt 75 (NLG 165). De verwachte verkopen en de verwachte hoeveelheden afgedankte kunststof gevelelementen zijn geraamd door een onafhankelijke consultant. SRVKG zal voor het einde van de aangemelde regeling verder onderzoek doen om een nauwkeuriger analyse van de vereiste heffingen te kunnen maken. Volgens de Nederlandse autoriteiten wordt het systeem thans gebruikt voor vrijwel 100% van de op de markt gebrachte kunststof gevelelementen, nadat de levensduur is verstreken. Meestal gebeurt dit wanneer het gebouw waarin het is gebruikt, wordt gesloopt of gerenoveerd. Kunststof gevelelementen hebben een uitzonderlijk lange levensduur van ongeveer 25-40 jaar. De hoeveelheden te verwijderen kunststof gevelelementen zullen aanzienlijk stijgen, met naar verwachting pieken rond 2015 en 2050. Om ervoor te zorgen dat alle producenten en importeurs van kunststof gevelelementen hun verantwoordelijkheid nemen inzake een milieuvriendelijke verwijdering, hebben de Nederlandse autoriteiten de regeling op basis van artikel 15.36 van de Wet Milieubeheer algemeen verbindend verklaard voor alle marktdeelnemers. De hiervoor wettelijk voorgeschreven procedure, met name de bekendmaking van het verzoek van de ondertekenende partijen, is naar behoren gevolgd. Deze algemeen verbindend verklaring geldt voor de periode 15 augustus 2000 15 augustus 2005. De Nederlandse Mededingingsautoriteit heeft deze zaak onderzocht en bij brief van 2 augustus 2000 medegedeeld een uitzondering toe te staan op grond van artikel 17 van de Nederlandse mededingingswet. In vervolg op de aanmelding door de Vereniging van Kunststof Gevelelementenfabrikanten heeft de Europese Commissie in haar brief van 14 december 2000 te kennen gegeven, dat haar geen redenen zijn gebleken om verdere stappen te ondernemen ten aanzien van de overeenkomst uit hoofde van artikel 81, lid 1, EG-Verdrag. Tenslotte is de SRVKG verplicht jaarlijks aan de Nederlandse autoriteiten verslag uit te brengen. 3. Beoordeling van de maatregel De Commissie is van oordeel dat de regeling de mededinging niet vervalst of dreigt te vervalsen door bepaalde ondernemingen of de productie van bepaalde goederen te bevoordelen. Zij vormt derhalve geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG- Verdrag. De Commissie is tot deze conclusie gekomen in het licht van een aantal factoren: de kosten van de recycling van kunststof gevelelementen die ongeveer 30 jaar eerder zijn verkocht, zouden normaliter niet door de producenten en importeurs worden gedragen; de bijdrageregeling voor producenten en importeurs van kunststof gevelelementen; en de aanbestedingen voor het opslaan, sorteren, transporteren en verwerken. Wat betreft de producenten en importeurs van kunststof gevelelementen 4
In de eerste plaats zouden de verwerkingskosten voor ongeveer 30 jaar eerder verkochte kunststof gevelelementen normaliter niet door de producenten en importeurs worden gedragen op de wijze waarop deze bijvoorbeeld reclame- of promotiekosten zouden dragen. Er bestaat geen communautaire wetgeving die de producenten van kunststof gevelelementen een dergelijke verplichting oplegt. De Commissie beschouwt de regeling derhalve, rekening houdend met de andere factoren die hieronder worden besproken, niet als bevoordeling van de producenten en importeurs van kunststof gevelelementen, omdat zij niet worden verlost van kosten die zij normaliter zouden moeten dragen. Voorts heeft de Commissie rekening gehouden met de bijdrageregeling, op grond waarvan juist de ondernemingen die kunststof gevelelementen verkopen aan de SRVKG bijdragen overeenkomstig het beginsel "de vervuiler betaalt". De Commissie stelt vast dat de bijdrage op het gebied van de verwerking een zeer specifiek en uniek doel heeft, daar er een rechtstreeks en noodzakelijk verband bestaat tussen de bijdrage en de betaling, die beide betrekking hebben op precies hetzelfde product, op verschillende tijdstippen van zijn economische levensduur. In deze omstandigheden is het effect van de regeling slechts dat ondernemingen die kunststof gevelelementen verkopen, ertoe worden verplicht alle werkelijke milieukosten van hun activiteiten voor eigen rekening te nemen, zonder dat enige andere financiële bijdrage van de lidstaat nodig is. Bovendien stelt de Commissie vast dat de bijdrage wordt berekend op basis van realistische veronderstellingen ten aanzien van de geraamde kosten van het systeem per ton kunststof gevelelementen. Tijdens de beginperiode van het systeem wordt zelfs verwacht dat de inkomsten uit de bijdragen hoger zijn dan de betalingen voor de verwerking, zodat een reserve wordt gevormd die aan het einde van de huidige algemeen bindend verklaring ongeveer NLG 2 miljoen zal bedragen. Het opbouwen van een dergelijke reserve is noodzakelijk om de verwachte sterke stijging in het aanbod van afgedankte kunststof gevelelementen in 2015 en 2050 te kunnen verwerken. SRVKG doet verder onderzoek om een nauwkeuriger analyse te kunnen maken van de heffing die na 2005 nodig is. Het is de bedoeling dat de inkomsten uit de bijdragen voldoende zullen zijn om alle betalingen te kunnen verrichten, waarbij de lidstaat geen bijdrage uit andere bronnen zal leveren zonder de Commissie daarvan van tevoren op te hoogte te brengen overeenkomstig artikel 88, lid 3, van het EG-Verdrag. Rekening houdend met al deze factoren concludeert de Commissie ten aanzien van de kunststof gevelelementenfabrikanten dat de regeling de concurrentie niet vervalst of dreigt te vervalsen door bepaalde ondernemingen of de productie van bepaalde goederen te bevoordelen. Wat betreft de depot-, sorteer-, transport- en verwerkingsbedrijven De open aanbestedingsregeling zorgt ervoor dat de vergoeding beperkt blijft tot het minimumbedrag dat nodig is om de doelstellingen van het afvalverwerkingssysteem te verwezenlijken. De Commissie is van oordeel dat de bewoordingen van de aanbestedingen doorzichtig en niet-discriminerend zijn, omdat de opgelegde voorwaarden objectief gerechtvaardigd zijn en geen aanleiding geven tot de facto discriminatie. De lidstaat komt op geen enkele wijze tussenbeide om de betalingen te verhogen of een te hoge vergoeding te betalen aan de betrokken bedrijven. De open aanbestedingsprocedures zorgen er tevens voor dat de vergoeding voor gerecycleerd PVC wordt beperkt tot het minimumbedrag dat nodig is om met nieuwe grondstoffen voor kunststof gevelelementen te kunnen concurreren. De bijdrage van SRVKG aan de verwerkingsbedrijven is de laagst mogelijke bijdrage die het verschil tussen de kosten van 5
recycling en de marktprijs van het granulaat kan overbruggen. De bijdragen stellen deze bedrijven niet in staat om granulaat onder de heersende marktprijs aan te bieden. Wanneer zich een algemeen effect op producenten van nieuwe PVC-granulaat zou voordoen, zou dit hoe dan ook slechts een typisch gevolg zijn van regels die voorschrijven dat alle milieukosten door de bedrijfstak als geheel voor zijn rekening moeten worden genomen. De open aanbestedingen zijn op zichzelf niet genoeg om te concluderen dat er geen sprake is van staatssteun. Het is echter de verantwoordelijkheid van de producenten en importeurs van kunststof gevelelementen om, overeenkomstig het beginsel "de vervuiler betaalt", zoals zij onderling zijn overeengekomen en zoals werd bevestigd door de algemeen bindend verklaring, zorg te dragen voor de uitvoering van de activiteiten waarvoor de vergoeding wordt betaald. De Commissie is dan ook van oordeel dat het effect van de regeling is dat de bedrijven die zich bezighouden met depot-, sorteer-, transport- en verwerkingsactiviteiten, in eerste instantie een dienst verlenen aan de bedrijven in de sector kunststof gevelelementen, en niet aan de lidstaat of de consumenten. Deze dienst bestaat erin de milieuvervuiling die kunststof gevelelementenfabrikanten is toe te rekenen, te elimineren tegen een via een aanbestedingsprocedure vastgestelde vergoeding. Rekening houdend met al deze factoren concludeert de Commissie ten aanzien van de depot-, sorteer-, transport- en verwerkingsactiviteiten dat de regeling de concurrentie niet vervalst of dreigt te vervalsen door bepaalde ondernemingen of de productie van bepaalde goederen te bevoordelen. 4. Conclusie De Commissie concludeert dat de algemeen bindend verklaring geen staatssteun vormt in de zin van artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag. Derhalve beoordeelt de Commissie de regeling in het kader van dit besluit niet in het licht van andere Verdragsbepalingen. Indien deze brief vertrouwelijke informatie bevat die niet mag worden bekendgemaakt, dient u de Commissie hiervan binnen vijftien werkdagen na de datum van ontvangst in kennis te stellen. Indien de Commissie binnen deze termijn geen met redenen omkleed verzoek ontvangt, zal zij ervan uitgaan dat u instemt met het eventuele verstrekken van de informatie aan derde partijen en met de publicatie van dit schrijven in zijn geheel in de authentieke taal op Internet: http://europa.eu.int/comm/sgb/state_aids/. Uw verzoek dient, aangetekend of per fax, te worden gezonden naar: 6
Europese Commissie Directoraat-generaal Concurrentie Staatssteun Griffie Wetstraat 200 B-1049 Brussel Fax: (32) 2 296 12 42 Met bijzondere hoogachting, Voor de Commissie Mario MONTI Lid van de Commissie 7