REKENKAMERCOMMISSIE COEVORDEN LOKAAL INKOPEN

Transcriptie

1 REKENKAMERCOMMISSIE COEVORDEN LOKAAL INKOPEN

2 Rekenkamercommissie Coevorden - drs. A.J.M. Smale, voorzitter - mr. H. Haan, plaatsvervangend voorzitter - mr. J. Riddersma - J. IJpma - G.A. Zoons Ambtelijke ondersteuning rekenkamercommissie: - drs. F.A.C. Lucassen - drs. C.H. Horstmeier Opstellers rapport: - drs. K. Bongers (Partners + Pröpper) - ing. P. Struik MBA (Partners + Pröpper) Adres: Gemeente Coevorden Rekenkamercommissie Postbus AA Coevorden T E rekenkamer@coevorden.nl I Coevorden, juni 2012

3 Inhoudsopgave Leeswijzer... 4 Deel I: De kern... 5 Aanleiding...5 Doelstelling...5 Vraagstelling...6 Aanpak van het onderzoek...6 Bevindingen en conclusies...6 Aanbevelingen...9 Bestuurlijk wederhoor door college Nawoord Rekenkamercommissie Coevorden Deel II: De onderbouwing Beleid om inkopen bij lokale ondernemers te bevorderen Aandeel lokale inkopen in totaal inkoopvolume Kwantitatief: inkoopvolume Kwalitatief: aard van de inkopen Kansen voor het lokale bedrijfsleven in de praktijk Algemeen Aandeel lokale inkopen in het totale inkoopvolume Focus op lokaal inkopen bij medewerkers Extra kansen lokaal inkopen bij afdeling Bouwkunde Inkopen in regionaal verband Extra kansen lokaal inkopen bij grote aanbestedingen Lokaal inkopen soms niet mogelijk Informatie aan lokale ondernemers Hanteren TON-principes Deel III: Bijlagen Bijlage 1 Normenkader Bijlage 2 Bronnen Bijlage 3 Aandeel lokaal per productgroep

4 Leeswijzer Dit rapport bestaat uit drie delen. DEEL I DE KERN Dit deel kan in principe los van de andere delen gelezen worden en bevat de onderzoeksvragen, de kernbevindingen, conclusies, aanbevelingen, het bestuurlijk wederhoor door het college van burgemeester en wethouders en het nawoord van de rekenkamercommissie. DEEL II DE ONDERBOUWING Dit deel bevat een gedetailleerde onderbouwing van de bevindingen en conclusies uit deel I en bevat hiervoor al het relevante onderzoeksmateriaal. De volgorde van de paragrafen is dezelfde als die van de onderzoeksvragen. DEEL III DE BIJLAGEN Dit deel bevat drie bijlagen: het normenkader, de bronnenlijst en een tabel die per productgroep het lokale aandeel in de gemeentelijke inkoop over 2010 toont. Drie onderzoekstechnische achtergrondstukken zal de Rekenkamercommissie Coevorden alleen digitaal publiceren, op haar website Dit zijn een beschrijving van de onderzoeksaanpak, de bij het onderzoek gehanteerde vragenlijst en een samenvatting van de voor het onderzoek geselecteerde dossiers. 4

5 Deel I: De kern Aanleiding In 2011 bereikten geluiden de raad dat lokale ondernemers onvoldoende kansen zouden krijgen om voor de gemeente opdrachten uit te voeren. Dit was aanleiding voor twee fracties om aan de rekenkamercommissie voor te stellen een onderzoek te starten naar het lokaal inkoopbeleid van de gemeente. De rekenkamercommissie heeft tevens besloten om de lokale inkopen te benchmarken met de gemeente Hardenberg en heeft daarom ten tijde van het onderzoek samengewerkt met de rekenkamercommissie Hardenberg. Deze liet in het voorjaar van 2012 namelijk een uitgebreid onderzoek uitvoeren naar het Hardenbergse inkoopbeleid. Lokaal inkopen is een onderdeel van dat onderzoek, dat al eerder openbaar werd. De resultaten van het rapport dat nu voor u ligt bevat dus ook reeds openbaar geworden gegevens uit de gemeente Hardenberg. De rekenkamercommissies van Hardenberg en Coevorden hadden al in 2011 besloten om gezamenlijk een onderzoek uit te voeren, om van elkaars werkwijze te leren en om te zien welke inhoudelijke voordelen een dergelijke benchmark kan brengen. De gemeenteraad van Coevorden had bovendien bij de evaluatie van de Rekenkamercommissie Coevorden op 2 december 2010 gevraagd om incidenteel samen te werken met andere gemeentelijke rekenkamercommissies. Het voorliggende onderzoek is hiervan het resultaat. Eerder heeft de Rekenkamercommissie Coevorden het inkoop- en aanbestedingsbeleid al onderzocht. Op 2 juli 2007 bood de Rekenkamercommissie Coevorden haar rapport Investeer in inkoop aan de gemeenteraad aan. Sindsdien zijn er een aantal zaken rond inkopen verbeterd, zoals het formaliseren van beleid en het centraliseren van de inkoopcoördinatie. In 2010 heeft zij bovendien in een 'nazorgrapport' bekeken, in hoeverre de overgenomen aanbevelingen uit dit onderzoek tot verbetering op dit beleidsterrein hebben geleid. Er was dan ook geen aanleiding om opnieuw de gehele gemeentelijke inkoopbeleid te onderzoeken. Alleen het aspect lokale inkoop werd dan ook gezamenlijk met Hardenberg onderzocht. Doelstelling De rekenkamercommissie formuleerde de volgende doelstelling: Inzicht verkrijgen in de doelstellingen en de uitvoering van het lokaal inkoopbeleid, het bereiken van de gestelde doelstellingen. 5

6 Vraagstelling De hoofdvraag van het onderzoek luidt: In hoeverre slaagt de gemeente Coevorden erin om lokaal in te kopen? Deze hoofdvraag is uitgewerkt in drie deelvragen. De hoofdvraag en de deelvragen worden hieronder beantwoord en voorzien van conclusies. Dit deel sluit af met de aanbevelingen van de rekenkamercommissie naar aanleiding van het onderzoek. Aanpak van het onderzoek Het onderzoek betrof de jaren 2007 tot en met De crediteuren- en inkoopgegevens waren voor de jaren 2007 tot en met 2010 voorhanden. Voor de benchmark waren vanuit Hardenberg deze gegevens over de jaren 2009 tot en met 2011 beschikbaar. Het onderzoek werd namens de rekenkamercommissie uitgevoerd door drs. Katja Bongers en ing. Peter Struik MBA van het onderzoekbureau Partners + Pröpper. Een nadere verantwoording van de onderzoeksopzet vindt u in bijlage 1. Het normenkader vindt u in bijlage 2. Bevindingen en conclusies Beantwoording hoofdvraag In hoeverre slaagt de gemeente Coevorden erin om lokaal in te kopen? De gemeente geeft goed invulling aan haar ambitie tot lokaal inkopen. Zij heeft dit in haar inkoopbeleid vastgelegd en slaagt er - binnen de bestaande kaders van wet- en regelgeving - ook goed in om lokaal in te kopen. Beantwoording deelvragen 1. Welk beleid heeft de gemeente om inkoop bij lokale ondernemers te bevorderen? In het inkoopbeleid is vastgelegd dat tot aan de drempels voor openbare aanbesteding minimaal één lokale dan wel regionale partij wordt uitgenodigd om een aanbieding te doen. Voorwaarde is wel dat dit de prijs/kwaliteitverhouding niet schaadt. In de praktijk kijkt de gemeente ook naar de grootte van het lokale bedrijf. Grotere klussen gunt zij uit risico-overwegingen (met name continuïteit en kwaliteitsborging) in de praktijk niet vaak aan ZZP-ers. De rekenkamercommissie concludeert dan ook dat Coevorden -binnen de bestaande kaders van geldende wet- en regelgeving- zeer goed uitvoering geeft aan het lokale inkoopbeleid. 6

7 2. Hoe is de verhouding (kwantitatief en kwalitatief) tussen inkoop bij het bedrijfsleven in de gemeente en elders? De gemeente koopt per jaar voor tussen de circa 40 miljoen en 54 miljoen in. Het betreft werken (bijvoorbeeld de aanleg van wegen of de bouw van het gemeentehuis), leveringen (bijvoorbeeld kantoorartikelen of bestratingsmaterialen) en diensten (bijvoorbeeld de inhuur van schoonmaakpersoneel). Kwantitatief wordt een wisselend aandeel daarvan (tussen de 9% en 20% per jaar) ingekocht bij lokale leveranciers, waarbij een dalende trend waarneembaar is. Kwalitatief, uitgesplitst naar productgroepen, was het grootste gemiddelde inkoopvolume in de onderzoeksperiode in de productgroepen aannemerij (civiel en bouw). Het aandeel van lokale ondernemers in sommige productgroepen is groot, maar in andere juist klein. Dit verschilt per jaar. In 2010 was het aandeel lokale inkopen in de productgroepen horeca/catering, schoonmaak en inkopen kleiner dan 500 het grootst, terwijl bijvoorbeeld in de productgroepen ICT-advies, en telecommunicatie in het geheel niets lokaal werd ingekocht. 1 De rekenkamercommissie komt tot de conclusie dat de gemeente goed invulling geeft aan haar ambitie om lokaal in te kopen, zowel kwantitatief als kwalitatief. 3. Waaruit blijkt of, en zo ja hoe, het lokale bedrijfsleven in de praktijk de kans krijgt om mee te dingen naar gemeentelijke inkoopopdrachten? De gemeente Coevorden heeft vanaf 2008 haar inkoopfunctie geprofessionaliseerd: Het beleid (ook het lokale inkoopbeleid) is geformaliseerd, er zijn tools zoals interactieve invulformulieren- beschikbaar om het proces te stroomlijnen, de afdeling Inkoop vervult haar coördinerende taken goed en wordt waar nodig ingeschakeld bij inkopen en aanbesteden. Er is relatief veel aandacht voor lokaal inkopen, zowel in het beleid als in de uitvoering, waarbij ook nog extra kansen worden gecreëerd voor lokale ondernemers als dat mogelijk is. Zo worden soms al vanaf een inkoopbedrag van meerdere offertes opgevraagd bij lokale leveranciers, terwijl het opvragen van meerdere offertes op grond van het inkoopbeleid pas bij inkopen vanaf verplicht is. Ook doet de gemeente veel moeite om lokale ondernemers te informeren over en te betrekken bij het gemeentelijke inkopen. Zo heeft de afdeling inkoop bijvoorbeeld een aantal malen aangeboden om voor lokale ondernemersverenigingen presentaties te verzorgen. Hiervoor was echter amper belangstelling. Ook bij lokaal inkopen is de kwaliteit doorslaggevend, en moeten inkopen passen binnen het budget. Maar lokaal inkopen blijkt soms te duur. Door gemeenschappelijk in te kopen met buurgemeenten, zou de prijs van inkopen naar beneden kunnen. Echter, 1 Zie voor details bijlage 6. 7

8 doordat de contractsommen dan groter worden, worden drempels waarboven nationaal of Europees moet worden aanbesteed sneller bereikt en is het voeren van lokaal voorkeursbeleid niet meer toegestaan. Een goed toegankelijk en volledig contractregister ontbreekt nog, ondanks de toezegging door het college naar aanleiding van het eerdere rekenkameronderzoek naar inkoop uit 2007, dat dit zou worden ingericht. Hierdoor is het moeilijk om mogelijke doelmatigheidswinsten en kansen om lokaal in te kopen te signaleren. Soms worden bestaande contracten over een te lange periode jaarlijks verlengd. De oorzaak hiervan ligt in vertragingen die niet voorzien werden. In het onderzoek werd dit een aantal malen geconstateerd voor werkzaamheden waarvoor lokaal meerdere leveranciers voorhanden zijn. Het steeds weer verlengen van contracten brengt het risico met zich mee dat lokale ondernemers mogelijk minder kansen hebben om een gemeentelijke opdacht te verwerven. In Coevorden blijkt het gehele inkoopbeleid actueel te zijn en is de inkoopfunctie zeer goed ingebed in de organisatie. Organisatorisch is de inkoopfunctie in Coevorden ook beter opgezet en maakt de organisatie beter gebruik van de bij de inkoopfunctie aanwezige kennis dan in Hardenberg. Uit de benchmark blijkt dat zowel Coevorden als Hardenberg lokaal voorkeursbeleid hanteren waar dat mogelijk is. Niettemin is het aandeel lokale inkopen in het totale inkoopvolume in Coevorden in vergelijking met Hardenberg lager. De rekenkamercommissie concludeert dat de meest plausibele verklaring voor het lagere aandeel lokale inkopen in Coevorden ten opzichte van Hardenberg het feit is dat in Hardenberg in de praktijk tot aan de drempel van Europees aanbesteden altijd onderhands wordt aanbesteed en daarbij kan lokaal voorkeursbeleid worden gevoerd. De gemeente Coevorden besteed ook via nationale procedures aan en daarbij is het voeren van lokaal voorkeursbeleid, net als bij Europese aanbestedingsprocedures, juist niet toegestaan 2. De rekenkamercommissie concludeert tevens dat er nog doelmatigheidsvoordelen te behalen zijn met het inrichten van een goed contractenregister. Met behulp van een contractenregister kunnen ook gemakkelijker kansen voor lokaal inkopen worden gesignaleerd. De rekenkamercommissie concludeert tenslotte: - Lokale ondernemers zijn amper geïnteresseerd in presentaties over inkopen door de gemeente en moeten dus op een andere manier moeten worden benaderd; - Inkopen samen met buurgemeenten brengt het risico met zich mee dat lokaal inkopen minder goed of zelfs helemaal niet meer mogelijk is. 2 De verschillende procedures worden toegelicht in tabel 2 in deel II van dit rapport. 8

9 Aanbevelingen De rekenkamercommissie komt op basis van het onderzoek tot de volgende 6 aanbevelingen, waarvan 2 aan de raad en 4 aan het college. Aan de raad 1. Draag het college op om binnen drie maanden een goed toegankelijk en volledig contractenregister in te richten. 2. Vergroot de mogelijkheid om lokaal voorkeursbeleid te voeren door het drempelbedrag, tot waaraan de gemeente onderhands kan gunnen, te verhogen. Laat onderzoeken, wat daarvoor de optimale grens is en let daarbij op mogelijke positieve en negatieve neveneffecten, zoals op de prijs/kwaliteitsverhouding en een vermindering van transparantie over de gemeentelijke inkopen. Aan het college 3. Continueer het huidige beleid voor lokaal inkopen en blijf in de uitvoering voortdurend aandacht vragen voor dit beleid. 4. Informeer lokale ondernemers over gemeentelijke inkopen en aanbestedingen, door deze op het internet te publiceren of door hen de mogelijkheid te bieden zich als potentiële leverancier via internet aan te melden (bijvoorbeeld door aan te sluiten bij een internet-marktplaats voor gemeenten). 5. Betrek bij de keus om samen met buurgemeenten in te kopen altijd de vraag of dit ten nadele van lokale leveranciers is. 6. Verleng bestaande contracten niet zonder ook te kijken naar alternatieve (lokale) leveranciers. 9

10 Bestuurlijk wederhoor door college [Besloten door het College van B&W op 5 juni 2012; integraal overgenomen:] 10

11 11

12 Nawoord Rekenkamercommissie Coevorden De Rekenkamercommissie Coevorden is verheugd dat het college het merendeel van de aanbevelingen overneemt. Over aanbeveling 2 verschillen het college en de rekenkamercommissie van mening. Voor de rekenkamercommissie is dit de belangrijkste aanbeveling uit het rapport. Het zou immers goed zijn als de gemeente de inkoop bij haar eigen ondernemers zou kunnen vergroten, zonder al te grote nadelen op andere terreinen. De rekenkamercommissie vindt dat het opvragen van onderhandse offertes bij lokale ondernemers even objectief kan zijn als de procedure van nationale aanbestedingen. Het is de verantwoordelijkheid van de gemeente om dit te waarborgen, los van de hoogte van het drempelbedrag. Wij bevelen daarom nog steeds de raad aan om het drempelbedrag tot waar de gemeente onderhands mag gunnen, op te hogen. Het is een politieke keuze om het eigen bedrijfsleven zo veel mogelijk kansen te gunnen, afgezet tegen eventueel financieel nadeel. De verkenning die wij daarbij aanbevelen, dient om vast te stellen waar het optimum ligt tussen (lokaal-economische) voordelen en (financiële) nadelen voor de gemeente. De Rekenkamercommissie Coevorden is overigens verbaasd dat voor de inrichting van een contractregister een langere periode moet worden uitgetrokken (zie aanbeveling 1). Het college had immers al na het rekenkameronderzoek naar inkoop uit 2007 gemeld dat het dit register aan het opbouwen was. 12

13 Deel II: De onderbouwing 1 Beleid om inkopen bij lokale ondernemers te bevorderen Het inkoopbeleid van de gemeente Coevorden werd in september 2009 vastgesteld en is actueel. Ten aanzien van lokaal inkopen is hierin het volgende opgenomen: Indien mogelijk dient bij enkelvoudig en meervoudig onderhandse aanbestedingen minimaal één lokale dan wel regionale partij 3 te worden uitgenodigd om een aanbieding te doen. Voorwaarde is wel dat dit de prijs/kwaliteitverhouding niet schaadt. Wanneer lokale/regionale partijen worden uitgenodigd tot het doen van een aanbieding is het de verantwoordelijkheid van de (deel)budgethouder om de marktconformiteit van de offertes te toetsen. De uiteindelijke gunning zal alleen op de vooraf opgestelde gunningscriteria plaatsvinden. Het feit dat het een lokale/regionale leverancier betreft, mag verder geen invloed hebben op de beoordeling. De gemeente Coevorden heeft bij inkopen en aanbestedingen welke qua opdrachtwaarde boven de drempel voor nationaal aanbesteden uitkomen geen lokaal/regionaal voorkeursbeleid. Het inkoopbeleid van de gemeente Hardenberg werd in 2007 vastgesteld en behoeft een actualiseringslag. Wel is in het Hardenbergse beleid een vergelijkbare passage over voorkeur voor lokaal inkopen opgenomen. Nota Bene: Het begrip regio in het inkoopbeleid van Coevorden is ruim omschreven. De regio omvat namelijk ook Duits grondgebied (het Graftschaft Bentheim). Tijdens het onderzoek werd geconstateerd dat in het Duitse deel van de regio in de onderzoeksperiode slechts enkele malen per jaar werd ingekocht, voor relatief kleine bedragen. Zo werd in 2010 zes maal in Duitsland ingekocht, waarvan vier maal in het Graftschaft Bentheim. De totale waarde van deze inkopen bedroeg Omdat voor dit onderzoek werd gefocust op lokale inkopen ( lokaal werd gedefinieerd als binnen het postcodegebied van de gemeente ) gaat het rapport hier verder niet op in. 3 Voor dit onderzoek werd het regionale voorkeursbeleid buiten beschouwing gelaten. 13

14 2 Aandeel lokale inkopen in totaal inkoopvolume 2.1 Kwantitatief: inkoopvolume Uit de crediteurenbestanden over de jaren 2007 tot en met 2010 blijkt dat de gemeente Coevorden jaarlijks tussen de circa 40 miljoen en 54 miljoen inkoopt. In onderstaande tabel 4 staan de beschikbare cijfers over de jaren die in het onderzoek werden betrokken en voor zover beschikbaar- de vergelijkende cijfers voor de gemeente Hardenberg: Jaar Bedrag totaal Bedrag totaal Hardenberg Coevorden Tabel 1: inkoopvolumes Het inkoopvolume in Coevorden fluctueert aanzienlijk over de jaren. Dit wordt grotendeels verklaard door de grote verschillen per jaar in de investeringen in infrastructurele werken en bouwwerkzaamheden. In 2008 werd hieraan circa 13 miljoen uitgegeven, in miljoen en in 2010 voor ruim 10 miljoen. Daarbij volgen betalingen soms in een jaar dat volgt op de aanbesteding (de bouw van het gemeentehuis werd bijvoorbeeld aanbesteed in 2009 en de meeste betalingen voor de uitvoering volgden in 2010), wat verschuivingen geeft in het totaalbeeld per jaar. 2.2 Kwalitatief: aard van de inkopen Naar productgroepen In Coevorden worden alle inkopen geadministreerd naar productgroepen. In sommige productgroepen (zoals Drukwerk of kleding wordt maar weinig ingekocht, maar in andere productgroepen juist zeer veel. In de onderzoeksperiode waren de productgroepen met het grootste gemiddelde inkoopvolume de productgroepen aannemerij (Civiel en Bouw). Het aandeel van lokale ondernemers in sommige productgroepen is klein. In andere productgroepen is dit aandeel juist groot, maar ook dat verschilt per jaar. 4 De gemeente Coevorden heeft circa inwoners en de gemeente Hardenberg circa De genoemde bedragen zijn daarom in Coevorden lager dan in Hardenberg. Dit betreft zuivere inkoop. De volumes zijn geschoond voor subsidies, declaraties, betalingen aan de belastingdienst en dergelijke. 14

15 Ter illustratie is in bijlage 6 een totaaloverzicht opgenomen van inkopen per productgroep uit het meest recent beschikbare overzicht (2010), met daarin het aandeel van lokale inkopen (in aantallen ondernemers en Euro s). Nota bene: In Hardenberg worden de inkopen niet geadministreerd naar productgroepen of een andere kwalitatieve indeling. Een vergelijking met Hardenberg valt op dit punt dan ook niet te maken. Naar aanbestedingsprocedure Voor inkopen worden verschillende aanbestedingsprocedures gehanteerd, dit is afhankelijk van het type opdracht en van het met de inkoop gemoeide bedrag. In 2009 werden de volgende drempelbedragen met bijgehorende procedures voor Coevorden vastgelegd in het inkoopbeleid 6 : DREMPELBEDRAGEN EN PROCEDURES COEVORDEN (BEDRAGEN EXCL.BTW) Procedure Type Opdracht Leveringen diensten en Europese Aanbestedingsprocedure Nationale Procedure Onderhands meervoudig (minimaal 3 offertes) > > > Werken > > > Tabel 2: drempelbedragen en procedures Onderhands enkelvoudig (= gunning uit de hand ) < < Kleine inkopen mogen conform het inkoopbeleid van de gemeente Coevorden enkelvoudig onderhands worden gegund. Dat houdt in dat er niet verschillende offertes behoeven te worden opgevraagd en dat er direct zaken kan worden gedaan met de leverancier (dit wordt ook wel aangeduid als gunnen uit de hand ). Bij grotere inkopen geldt dat er meerdere offertes moeten worden aangevraagd, die op prijs en kwaliteit worden vergeleken, voordat er wordt overgegaan tot gunning (dit wordt ook wel aangeduid als meervoudig onderhands aanbesteden ). Bij de grote inkopen geldt de regel dat nationaal openbaar moet worden aanbesteed, dan wel volgens de regels van Europese aanbestedingen. Dit is afhankelijk van het type inkoop (dienst, levering of werk), de omvang in Euro s exclusief BTW en de mate waarin een opdracht (mogelijk) een grensoverschrijdend karakter heeft. Bij openbaar aanbesteden (Europees of nationaal) is het voeren van voorkeursbeleid voor lokale ondernemers niet toegestaan, omdat dit indruist tegen de TON-principes was maatgevend voor het onderzoek en daarom zijn de bedragen uit 2009 in de tabel genoemd. Echter, de te hanteren drempelbedragen voor Europese aanbestedingsprocedure zijn sindsdien uiteraard wel aangepast en doorgevoerd in Coevorden. 15

16 (Transparant, Objectief en Non-discriminatoir) en vrije toegang tot overheidsopdrachten van niet-lokale ondernemers, -ook uit andere lidstaten van de Europese Unie- zou blokkeren. Het toepassen van de regels voor Europees aanbesteden is overigens boven de daarvoor gestelde drempels verplicht. Dat is zelf zo als het (zeer) onwaarschijnlijk lijkt dat een ondernemer uit een andere lidstaat de opdracht kan uitvoeren en de toepassing ervan vanuit gemeentelijk perspectief ondoelmatig is. Immers, er moeten uitgebreide aanbestedingsdocumenten worden opgesteld die openbaar moeten worden gemaakt op aanbestedingskalender.nl. Deze investering in tijd en moeite (kosten) moet ertoe leiden dat ook leveranciers van ver buiten de eigen regio, of zelfs uit een andere lidstaat kunnen meedingen naar de opdracht. Als blijkt dat deze geen interesse tonen in de opdracht of geen winnende offerte indienen, zijn de kosten uitsluitend gemaakt om aan de regels voor Europese aanbestedingen te voldoen, maar heeft de gemeente daar zelf geen baat bij. 7 Voor de inkoop van diensten (bijvoorbeeld de inhuur van personeel), leveringen (bijvoorbeeld software) en werken (bijvoorbeeld bouwactiviteiten) gelden deels specifieke regels. In Hardenberg worden andere drempelbedragen gehanteerd dan in Coevorden. Tot aan de drempel van Europese aanbestedingsprocedures wordt in Hardenberg in de praktijk enkelvoudig of meervoudig onderhands aanbesteed. 3 Kansen voor het lokale bedrijfsleven in de praktijk 3.1 Algemeen Hiervoor werd in paragraaf 2 het beleid beschreven dat in Coevorden wordt gevoerd om lokaal inkopen te bevorderen. Er zijn een aantal zaken die in de dagelijkse praktijk van invloed zijn op de mate van succes om het beleid te realiseren: Duurzaam inkopen/ton Het gemeentelijk beleid bevat ook regels ten aanzien van duurzaam inkopen en over het toepassen van de TON-principes. In de praktijk betekent dit dat de gemeente waar mogelijk duurzaam inkoopt, met oog voor social return on investment 8 en dat TONprincipes worden toegepast. 7 Zo werd in Coevorden het leveren van zonnepanelen Europees aanbesteed. Echter, uiteindelijk werd de opdracht gegund aan een lokale leverancier. 8 Dit betekent dat personen met een grote achterstand tot de arbeidsmarkt (zoals gehandicapten of bijstandsgerechtigden) bij de uitvoering moeten worden betrokken. In casus 4 (Groenonderhoud) kwam dit uitgebreid aan de orde. 16

17 Positie afdeling inkoop/inkoopadviseur In Coevorden werd naar aanleiding van het rekenkamerrapport uit 2007 de inkoopfunctie opnieuw ingericht. Sinds 2008 wordt de functie van inkoopadviseur extern ingehuurd voor drie dagen per week. De kosten hiervoor werden gedekt uit de ruimte die budgettair bestond voor 1 inkoper. In 2008 is door de afdeling inkoop begonnen met opstellen van inkoopbeleid en inkoopvoorwaarden. Dit beleid werd in 2009 door het college vastgesteld. In de loop van de tijd werden door de afdeling Inkoop alle nationale en Europese aanbestedingen verzorgd en begeleid. Het is verplicht om bij aanbestedingen boven de drempel van nationale aanbestedingen de afdeling inkoop in te schakelen. Dit blijkt in Coevorden ook te gebeuren. Onder die drempel mogen de afdelingen zelf inkopen en aanbesteden en zijn zij ook relatief vrij in het voeren van lokaal voorkeursbeleid, omdat onder die drempels vanuit de wet en regelgeving geen beperkingen gelden. In Hardenberg wordt tot hogere bedragen onderhands gegund dan in Coevorden en kunnen individuele afdelingen dus vaker en voor grotere bedragen inkopen bij lokale ondernemers. Beschikbare systemen en hulpmiddelen Sinds het vorige rekenkameronderzoek naar inkopen is in Coevorden via intranet een inkooptool beschikbaar voor alle inkopen en aanbestedingen van de gemeente. Voor aanbestedingen onder een ton zijn alle benodigde tools beschikbaar voor de budgethouders. De tool is simpel en interactief en het gebruik ervan is ingebed in de vastgestelde werkwijze. Na het invullen van het bedrag van de aanbesteding komen automatisch de juiste standaarddocumenten beschikbaar. Er wordt 2x per jaar steekproefsgewijs door de afdeling Inkoop gecheckt of de ingevulde bedragen juist zijn (en dus of de gevolgde procedure de juiste is en of er terecht onderhands is aanbesteed, waarbij lokaal voorkeursbeleid is toegestaan). In Hardenberg is niet de beschikking over een dergelijke tool. Wel is er een zogenoemd startdocument waarmee onder meer de te volgen procedure kan worden bepaald, maar dit heeft geen formele status. De contractmodule in Corsa (het Document Management Systeem) is in Coevorden nog niet ingericht. Het contractregister wordt daarom in Coevorden in Excel bijgehouden. Een inventarisatie van alle lopende contracten bij de afdelingen is al wel gedaan, maar de inkoopadviseur heeft de indruk dat het beeld nog niet compleet is. De inrichting en volledigheid van het register is nu niet geborgd, en is afhankelijk van de medewerking van de individuele budgethouders. De nieuwe contracten zet de afdeling Inkoop wel meteen in het Excel bestand. Maar commitment vanuit de leiding is nodig om een goed toegankelijk en volledig contractregister in te richten. 17

18 Overigens werd tijdens de interviews aangegeven dat het contractregister in de regel niet behoeft te worden geraadpleegd, om lokale leveranciers te zoeken. Die kent men naar eigen zeggen uit het hoofd. Overigens presenteren sommige lokale ondernemers zich uit eigen beweging aan de gemeente. Dit leidt soms tot een offerteaanvraag bij de bewuste leveranciers. Ondernemers die zich zelf melden, maken dus meer kans op een opdracht van de gemeente. Ook in Hardenberg was er ten tijde van het onderzoek geen operationeel, volledig bijgewerkt contractregister voorhanden. Externe inhuur bij aanbestedingen Soms maken budgethouders in Coevorden de keus om een externe deskundige (niet de inkoopadviseur) in te huren om het traject te begeleiden, met name voor het opstellen van bestekken (dit zijn documenten die bij de offerteaanvraag worden gebruikt en die aangeven wat de gemeente wil inkopen en welke procedure daarbij wordt gevolgd). Zonder extra kosten zou de afdeling Inkoop dat ook kunnen doen, dus eigenlijk zouden die kosten vermeden kunnen worden. De inkoopadviseur heeft wel de indruk dat de inhuur van externen voor dit soort werkzaamheden steeds minder wordt. De weg naar de afdeling Inkoop wordt steeds beter gevonden. De functie van inkoopadviseur wordt in Coevorden overigens, zoals gezegd, ook extern ingehuurd. In Hardenberg blijkt de inhuur van externen bij aanbestedingen regelmatig en tegen veel hogere kosten voor te komen dan in Coevorden. Jaarlijkse spend analyse Jaarlijks doet de afdeling Inkoop een spend analyse, waarbij kan worden bepaald waar de focus op inkopen op is en bij welke leveranciers vergelijkbare zaken worden ingekocht. De analyse kan ook gebruikt worden om zaken die kunnen worden ondergebracht in een mantelovereenkomst te traceren of om te achterhalen waar nog doelmatigheidsvoordelen kunnen worden geboekt (bijvoorbeeld door dezelfde artikelen of diensten in te kopen bij een leverancier, tegen een lagere prijs). In Hardenberg bestaat dezelfde intentie, maar de benodigde crediteurenscan is daar sinds 2010 bij gebrek aan een goede tool en aan menskracht niet meer uitgevoerd. 3.2 Aandeel lokale inkopen in het totale inkoopvolume In Coevorden wordt tussen de circa 9% en 20% van het inkoopvolume per jaar lokaal ingekocht, waarbij sprake is van een dalende trend. In 2009 daalde het percentage lokale inkopen van 16,6% naar 8,6%. De verklaring hiervoor is volgens de afdeling inkoop dat de gemeente in 2008 circa 13 miljoen besteedde in de productgroep infrastructuur en dat betreffende werkzaamheden grotendeels werden uitgevoerd door regionale en lokale leveranciers. In 2009 besteedde de gemeente Coevorden nog maar voor circa 2 miljoen in deze productgroep. 18

19 Jaarlijks wordt door de gemeente Hardenberg voor circa 17% van het totale inkoopvolume per jaar lokaal ingekocht. Jaar Lokale inkopen Lokale inkopen Coevorden Hardenberg ,9% ,6% ,6% 15,2% ,8% 17,1% ,3% Tabel 3: inkopen bij leveranciers uit het gemeentelijke postcodegebied, als percentage van het totale inkoopvolume Uit gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek blijkt dat Coevorden in 2010 binnen de gemeentegrenzen bedrijven had, terwijl er in Hardenberg bedrijfsvestigingen waren in alle bedrijfstakken. De verdeling over de verschillende bedrijfstakken is relevant. Een gemeente koopt in een aantal bedrijfstakken als regel namelijk niets in. Dat geldt bijvoorbeeld voor agrarische bedrijven (veehouderijen, akkerbouwbedrijven). En met bedrijven uit een aantal andere bedrijfstakken heeft een gemeente geen inkooprelatie, maar een subsidierelatie (zoals met sportclubs of culturele instellingen). Als er dus bijvoorbeeld uitsluitend bedrijven in die bedrijfstakken in de gemeente zouden zijn, dan zou de gemeente geen enkele Euro bij een lokale ondernemer kunnen besteden. Hierin zou wellicht een verklaring kunnen worden gezien voor het lagere aandeel van lokale inkopen in Coevorden ten opzicht van Hardenberg. In het kader van dit onderzoek werd onderzocht of dit inderdaad het geval is. Ter vergelijking zijn de bedrijven in beide gemeenten gesorteerd naar bedrijfstak: 9 Jaar Coevorden Hardenberg Totaal geregistreerde vestigingen van bedrijven in de gemeente volgens CBS-gegevens in Landbouw, bosbouw en visserij en delfstoffen Industrie Energievoorzieningen 5 0 Waterbedrijven en afvalbeheer 5 5 Cultuur, sport en recreatie Gezondheids- en welzijnszorg Resteert: lokale bedrijven in bedrijfstakken waar de gemeente potentieel bij zou kunnen inkopen (64%) (63%) Tabel 4: Bedrijven binnen het postcodegebied van de gemeente naar bedrijfstak 9 CBS, Bedrijven: vestigingen naar bedrijfstak en gemeenten (StatLine). 19

20 De keus in lokale leveranciers is in aantallen dus beduidend kleiner in Coevorden dan in Hardenberg, maar daar kan op zich geen verklaring in worden gevonden voor het kleinere aandeel van lokale inkopen in het totale inkoopvolume. Immers, van alle leveranciers is nagenoeg een gelijk aandeel in het totale lokale leveranciersbestand potentieel leverancier van de gemeente (namelijk 64%). 3.3 Focus op lokaal inkopen bij medewerkers Lokaal en regionaal inkopen wordt gedaan vanuit het beleid en vloeit voort uit een politieke keuze. Echter, ook vanuit persoonlijke overtuiging van individuele medewerkers dat dit goed is voor de gemeente (stimuleren lokale economie, goede service, korte lijnen) wordt ruim aandacht geschonken aan lokaal inkopen. Als het mogelijk is, wordt er lokaal aanbesteed. Dat zit volgens eigen zeggen bij de medewerkers tussen de oren. Maar het moet budgettair natuurlijk wel kunnen. De juiste kwaliteit moet voor een goede prijs worden ingekocht. Slechts in één geval constateerde de rekenkamercommissie dat het voorkeursbeleid voor lokale leveranciers niet bekend was. Echter, in dit geval bleek een lokale leverancier die de werkzaamheden zou kunnen uitvoeren ook niet voorhanden. Het lokale voorkeursbeleid was in Hardenberg minder bekend binnen de organisatie dan in Coevorden. 3.4 Extra kansen lokaal inkopen bij afdeling Bouwkunde Voor inkopen boven de worden door de afdeling Bouwkunde altijd meerdere offertes aangevraagd, hoewel dit volgens de vastgestelde drempelbedragen formeel pas hoeft boven de Het betreft dan inkopen inzake installatiewerk, vervanging van CV-ketels, schilderwerk bouwkundige werkzaamheden, dakdekkerswerk en dergelijke. Doordat ook dit soort relatief kleine opdrachten meervoudig aan te besteden, waarvoor lokaal ruim leveranciers voorhanden zijn, krijgen deze extra kansen om een opdracht voor de gemeente te mogen uitvoeren. Service, vakbekwaamheid en zelfstandigheid (dit laatste beperkt de uren die vanuit de gemeente voor toezicht nodig zijn) geven de doorslag bij het gunnen van de klus. De gemeente werkt overigens niet mee aan het aanbieden onder de kostprijs. Dat is voor de continuïteit van de leveranciers namelijk niet goed, de kwaliteit is in de regel onder de maat en bovendien zijn vervolgopdrachten veel te duur, omdat de leverancier daarmee zijn (te) goedkope eerste opdracht probeert te compenseren. Deze werkwijze werd in Hardenberg niet aangetroffen. Echter, daar zijn de drempels tot waaraan onderhands wordt aanbesteed veel hoger dan in Coevorden (namelijk tot aan de drempels voor Europees aanbesteden). Nationale procedures worden in Hardenberg in de praktijk niet gevoerd. Hierdoor kan een opdracht in Hardenberg tot een groter bedrag eenvoudiger aan een lokale ondernemer worden gegund. 20

21 3.5 Inkopen in regionaal verband Om doelmatig in te kunnen kopen wordt steeds meer samen ingekocht in BOCE-verband (Borger-Odoorn, Coevorden, Emmen). Dan wordt wel sneller en vaker drempel voor Nationaal of Europees aanbesteden overschreden. Het voeren van voorkeursbeleid is dan wettelijk niet meer mogelijk. Er wordt mede daarom door de gemeente Coevorden wel steeds bekeken per inkoop of samenwerking met BOCE nuttig en nodig is. In Hardenberg wordt er nog niet veel samen met buurgemeenten ingekocht. Incidenteel wordt er wel gezamenlijk met Ommen ingekocht, maar daarbij lijken de kansen voor lokale ondernemers vooralsnog niet ingeperkt te worden. 3.6 Extra kansen lokaal inkopen bij grote aanbestedingen Lokale ondernemers zijn in de productgroepen met het grootste inkoopvolume ondervertegenwoordigd. Dit is te verklaren uit het feit dat hiervoor in de regel Europese aanbestedingsregels gelden en de opdrachten zeer omvangrijk zijn. Het voeren van lokaal voorkeursbeleid is dan niet toegestaan en de kans dat er een lokale ondernemer groot genoeg is om de klus uit te kunnen voeren is (zeer) klein. Omgekeerd zijn lokale ondernemers oververtegenwoordigd in de kleinere productgroepen. Voor kleine inkopen wordt sneller een beroep gedaan op een lokale leverancier (zie bijlage 6). Bij de nieuwbouw van het gemeentehuis, de grootste aanbesteding van de gemeente Coevorden in de onderzoeksperiode, zijn echter ook lokale en regionale bedrijven expliciet uitgenodigd om offertes uit te brengen voor allerlei facilitaire zaken. Als er een grote aanbesteding wordt gedaan, waarvoor lokale leveranciers voorhanden zijn, dan wordt bovendien door de afdeling inkoop gekeken of die kunnen voldoen aan de minimumeisen, voordat de aanbesteding wordt opgestart. Dit kan eventueel nog leiden tot bijstelling van de minimumeisen vóór publicatie, zodat kleine, lokale leveranciers niet bij voorbaat afvallen. Zo is het mogelijk geworden dat zonnepanelen op het dak van het gemeentehuis door een lokale partij worden geleverd, terwijl er toch Europees moest worden aanbesteed en de lokale leverancier potentieel concurrentie had van leveranciers uit de gehele Europese Unie. Van deze of een vergelijkbare werkwijze is uit het onderzoek in Hardenberg niet gebleken. 3.7 Lokaal inkopen soms niet mogelijk Soms bestaat de intentie wel om lokaal in te kopen of ligt het gezien de aard en omvang van de aanbesteding voor de hand om lokaal in te kopen, maar lukt dat niet. Dit werd in het onderzoek bij de helft van de acht onderzochte casussen geconstateerd, te weten casus 3 (Waterdoorlatende stenen), casus 5 (Gebakken stenen), casus 6 (Schilderwerkzaamheden) en casus 8 (Onderhoud molen). Met uitzondering van casus 6 blijken er geen lokale leveranciers voor de leveringen en diensten voorhanden. De betreffende inkopen in die casussen konden dus inderdaad niet lokaal worden gedaan. 21

22 Uit de provinciale werkgelegenheidsenquête blijkt dat er in het postcodegebied van de gemeente Coevorden 19 bedrijven zijn gevestigd waarvan de activiteiten volgens de Standaard Bedrijfsindeling 10 wordt vermeld als Schilderen en glaszetten. Acht daarvan hadden meer dan 1 werknemer en hadden de schilderwerkzaamheden uit casus 6 voor de gemeente kunnen uitvoeren. Wellicht dat de bedrijven met slechts één werknemer dat ook hadden gekund, want het was niet zo n omvangrijke klus. Echter, voor deze schilderwerkzaamheden werd een regionaal bedrijf aangetrokken, dat naar verwachting de beste kwaliteit kon leveren. De keus hiervoor is gemaakt op basis van zijn offerte en goede ervaringen uit het verleden. In Hardenberg is de situatie vergelijkbaar: soms kan er lokaal niet worden ingekocht, omdat er geen geschikte leverancier voorhanden is. 3.8 Informatie aan lokale ondernemers Vanuit Inkoop is al drie keer aan lokale ondernemersverenigingen aangeboden om een presentatie te houden over gemeentelijk inkopen. Twee keer moest de presentatie worden afgeblazen omdat er niet genoeg aanmeldingen waren. De titel van de presentatie was Hoe maakt u kans op een opdracht uit de gemeente, en dat is zonder meer wervend. Desondanks bleek er vanuit de lokale ondernemers amper belangstelling. Via de KvK Noord Nederland in samenwerking met de Drentse Zuid-as gemeenten is wel met succes een keer een presentatie gegeven. In Hardenberg is van het verzorgen van dergelijke presentaties door de gemeente niet gebleken. 3.9 Hanteren TON-principes TON-principes worden in de regel toegepast. Wat betreft het criterium Objectief kan hier worden gesteld dat het aan de kant zetten van dit principe ten behoeve van een lokale leverancier gerechtvaardigd is en binnen de regels ook kan. Daar wordt door de gemeente Coevorden ook pragmatisch mee omgegaan. Met name voor kleinere opdrachten (tot voor leveringen en diensten en voor werken) wordt geprobeerd om in ieder geval een lokale leveranciers uit te nodigen om deel te nemen. Als de kwaliteit dan maar goed is. In Hardenberg worden de TON-principes ook toegepast. Maar daar werd in het onderzoek ook geconstateerd dat het criterium Objectief soms niet werd toegepast als dit formeel wel had gemoeten. 10 De Standaard Bedrijfsindeling wordt landelijk door de Kamer van Koophandel gehanteerd. 22

23 Deel III: Bijlagen Bijlage 1 Normenkader Normenkader Coevorden Blok 1 Norm 1.1 Norm 1.2 Fase A: Specificeren & opstellen van programma van eisen Er is een contractregister en dat wordt geraadpleegd alvorens wordt overgegaan tot inkoop. Er is een duidelijke omschrijving van de specificaties van de inkoop (evt. PvE). Blok 2 Norm 2.1 Norm 2.2 Norm 2.3 Blok 3 Norm 3.1 Blok 4 Norm 4.1 Fase B: Selecteren van leveranciers bij wie offerte wordt aangevraagd Voor de selectie van aanbieders wordt zo mogelijk het criterium lokale aanbieder gehanteerd. (Nota bene: cf de nota Beleid Inkoop en Aanbesteding van de gemeente Coevorden uit 2009 wordt lokaal/regionaal voorkeursbeleid gevoerd (par. 4.9). De Samtgemeinde Emlichheim en het Grafschaft Bentheim behoren beide tot de regio). Het uitnodigingsbeleid voldoet aan de TON-principes en voorkomt integriteitsproblemen (Transparant, Objectief en Non discriminatoir) Gunning van een opdracht vindt plaats op basis van een keus uit meest passende van 2 mogelijke gunningscriteria : de laagste prijs. de economisch meest voordelige inschrijving. Bij het opstarten van de offerteprocedure is vastgelegd welk gunningscirterium doorslaggevend zal zijn en dit is ook in de offerteaanvraag opgenomen. Fase C/DE/F: Contracteren en bestellen, Bewaken en evalueren De uitvoering wordt bewaakt en de kwaliteit van het eindproduct is beoordeeld. Fase G: Nazorg Jaarlijks wordt er een crediteurenscan uitgevoerd, met het oog op onderbrengen van soortgelijke aankopen in een mantel- of raamcontract en/of lokale ondernemers 23

24 Bijlage 2 Bronnen S: Schriftelijke stukken I: Interviews Schriftelijke stukken S Volgnr. Jaar Titelbeschrijving S Algemene inkoopvoorwaarden gemeente Coevorden, augustus 2009 S Inkoop- en aanbestedingsbeleid Gemeente Coevorden , september 2009 S Bestuursopdracht inkoop en aanbesteding gemeente Coevorden, Versie S Rapport van de rekenkamercommissie Coevorden Investeer in inkoop van juli 2007 S Rapport van de rekenkamercommissie Coevorden Veel wel, een deel nog niet. Uitvoering van raadsbesluiten over rekenkamerrapporten uit januari 2010 S Excel-overzichten met crediteurenbestanden S Ingevulde vragenlijst zelfevaluatie en dossierstukken Schoonmaak (Casus1) S Ingevulde vragenlijst zelfevaluatie en dossierstukken Geluidsapparatuur (Casus 2) S Ingevulde vragenlijst zelfevaluatie en dossierstukken Waterdoorlatende stenen (Casus 3) S Ingevulde vragenlijst zelfevaluatie en dossierstukken Groenonderhoud (Casus 4) S Ingevulde vragenlijst zelfevaluatie en dossierstukken Gebakken stenen (Casus 5) S Ingevulde vragenlijst zelfevaluatie en dossierstukken Schilderwerkzaamheden (Casus 6) S Ingevulde vragenlijst zelfevaluatie en dossierstukken (Casus 7) S /2010 Ingevulde vragenlijst zelfevaluatie en dossierstukken Arbodienst (Casus 8) S Gegevens CBS over vestigingen per bedrijfstak in de gemeenten Coevorden en Hardenberg Interviews I Volg dhr/mevr, voorletter, Functie Datum nr. naam I 1 Dhr. Gerard Nijland Hoofd Facilitaire Zaken I 2 Dhr. R. Snijders Teamleider binnendienst

25 I 3 Dhr. Wim Beukema Medewerker Bouwkunde, Afdeling Beheer en Realisatie I 4 Mw. Janneke Berends Beleidsmedewerker HRM en dhr. Joldert de Vries Teamleider P&O I 5 Dhr. Sjoerd Oskam Inkoopadviseur

26 Bijlage 3 Aandeel lokaal per productgroep 2010 Product- Aantal Omzet Aantal Omzet Aandeel aantal lok Aandeel omzet lok groep leveranciers 2010 leveranciers 2010 leveranciers tov leveranciers tov Niet-lokaal Lokaal totaal aantal lev totale omzet , ,74 Algemeen 33,33 45, , ,58 Aannemerij civiel 10,26 9, , ,95 Aannemerij Bouw 33,33 3, , ,00 Advertentie 16,67 1, , ,27 Advies en dienstverlening 3,16 3, , ,60 Afval 12,50 1, , ,66 Architecten 40,00 5, , ,48 ICT-Hardware 25,00 37, , ,46 ICT-Software 3,70 2, ,72 ICT-Advies 0,00 0, , ,76 Beveiliging 6,67 10, , ,78 Contributies/abonnementen/lectuur 16,67 1, , ,90 Drukwerk 28,57 19, , ,16 Audio/Video 14,29 39, , ,65 Bouwmaterialen en gereedschappen 13,73 9, , ,32 Groen 21,74 37, , ,03 Horeca/Catering 63,16 76, , , , ,43 Installaties en electro-electronische werkzaamheden Installaties en electro-werktuigbouwk. werkzaamheden 20,51 28,31 33,33 50,00 26

27 , ,35 Kantoorartikelen/ meubilair 21,43 6, , ,25 Kleding 16,67 14, , ,44 Kunst & Cultuur 37,50 2, , ,08 Medisch 22,58 2, WVG woningaanpassingen , ,60 Nutsvoorziening 7,14 2, , ,92 Onroerend goed 50,00 94, , ,60 Opleiding 4,92 2, , ,64 Onderwijs 14,29 13, ,43 Post 0,00 0, , ,11 Promotie 33,33 37, , ,44 Schilderwerkzaamheden 12,50 48, , ,60 Schoonmaak 35,29 75, , ,70 Straatmeubilair 11,11 18, ,38 Telecommunicatie 0,00 0, , ,66 Uitzend en detachering 16,67 5, , ,48 Vervoer en verhuizing 37,04 4, ,58 Verzekering 0,00 0, ,00 Kopieën 0,00 0, ,55 Financiële kosten 0,00 0, , ,22 Onderhoud 20,00 5, , ,86 Leveranciers< 500,-- euro 54,47 56, , ,74 Totaal 35,30 11,78 27