Quickscan Natuur- en Recreatieschap Reeuwijkse Plassen en omgeving

Transcriptie

1 Quickscan Natuur- en Recreatieschap Reeuwijkse Plassen en omgeving Tilburg, november 2011 Drs. M.M.H. Quanjel Dr. Ir. G.M. van Dijk IVA beleidsonderzoek en advies IVA is gelieerd aan de Universiteit van Tilburg

2 ii Quickscan Natuur- en Recreatieschap Reeuwijkse Plassen e.o. Uitgever: IVA Warandelaan 2 Postbus LE Tilburg Telefoonnummer: Telefax: IVA Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of worden openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm, of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van het IVA. Het gebruik van cijfers en/of tekst als toelichting of ondersteuning bij artikelen, boeken en scripties is toegestaan, mits de bron duidelijk wordt vermeld.

3 IVA beleidsonderzoek en advies iii Inhoudsopgave 1 Inleiding De opdracht Aanpak Samenvatting van de bevindingen Uitgangspunt Leeswijzer Kosteneffectiviteit TerreinBeheerModel (TBM) Reservering voor groot onderhoud en vervanging Bijdrage per inwoner Schaalgrootte Communicatie Samenwerkingsvormen Trends in de omgeving Beeld van het functioneren van het schap Bestuurlijke ambities Criteria om samenwerkingsvormen te beoordelen Verkenning van samenwerkingsvormen: 2 stappen Stap 1: Individueel uitstappen of samen opheffen? Stap 2: huidig schap of in koepelschap?... 18

4

5 IVA beleidsonderzoek en advies 1 1 Inleiding 1.1 De opdracht In opdracht van het Dagelijks Bestuur van het Natuur- en Recreatieschap Reeuwijkse Plassen e.o. heeft IVA, Instituut voor Beleidsonderzoek en advies in de tweede helft van 2011 een Quickscan uitgevoerd. Deze Quickscan omvat de resultaten van twee deelopdrachten, namelijk: 1. Op basis van reeds beschikbare informatie op hoofdlijnen te onderzoeken of taken op het vlak van beheer en gebiedsontwikkeling door het recreatieschap uit bedrijfseconomisch oogpunt kosten-efficiënt worden uitgevoerd. 2. Op hoofdlijnen te onderzoeken in hoeverre het recreatieschap een geëigende samenwerkingsvorm is om de bestuurlijke ambities van provincie en gemeenten op het vlak van regionale recreatie, toerisme, natuur en landschap te ondersteunen. 1.2 Aanpak IVA heeft de volgende aanpak gevolgd: bestudering beschikbare documentatie twee gesprekken met een ambtelijke klankbord groep met vertegenwoordigers van G.Z-H en gemeenten (groeps)interviews met de vertegenwoordigers in het Dagelijks Bestuur en het Algemeen Bestuur van het schap vanuit Bodegraven-Reeuwijk, Boskoop, Gouda, Waddinxveen, de provincie Zuid-Holland en de directie van Groenservice Zuid-Holland alsmede hun ambtelijke ondersteuners. De gesprekken vonden plaats gegroepeerd per deelnemende partij in het schap. presentatie eerste resultaten aan Dagelijks Bestuur en met het DB, de criteria voor gewenste organisatievorm geformuleerd presentatie concept-rapportage DB presentatie definitieve rapportage in het Algemeen Bestuur (16 december 2012) Een quickscan betekent dat de bovengenoemde deelopdrachten op hoofdlijnen zijn bestudeerd, dat het een overzicht geeft van de huidige stand van zaken en dat het een doorkijk op hoofdlijnen naar de toekomst biedt. De resultaten zijn gepresenteerd in de vorm van een sheetpresentatie waarbij per sheet een korte toelichting is gegeven. De sheets met toelichting vormen de basis voor de voorliggende rapportage.

6 2 Quickscan Natuur- en Recreatieschap Reeuwijkse Plassen e.o. 1.3 Samenvatting van de bevindingen Kosten-efficiëntie De taken op het vlak van beheer en gebiedsontwikkeling worden door het recreatieschap uit bedrijfseconomisch oogpunt kosten-efficiënt uitgevoerd. Dat blijkt uit het volgende: 1. G.Z-H, als uitvoeringsdienst van het schap, werkt met het TerreinBeheerModel (TBM) waarmee zij de kosten van zowel beheer, onderhoud als reservering voor onderhoud transparant maakt. De begrote prijzen van de diverse beheersproducten in TBM zijn iets hoger dan marktconform maar de door G.Z-H gehanteerde opslag voor overhead in TBM is juist iets lager dan de aanbevolen normen, alsook de door CROW en Staatsbosbeheer gehanteerde opslagen. Wij zien geen redenen om kanttekeningen bij het TBM als systematiek te plaatsen noch bij de gehanteerde begrote kosten. 2. Het schap heeft de afgelopen jaren onvoldoende reserveringen gedaan voor groot onderhoud terwijl zij daar wettelijk wel toe verplicht is. Het schap heeft daarmee een schuld opgebouwd. In de huidige systematiek van TBM worden er wel reserveringen voor groot onderhoud conform wettelijke verplichtingen, opgenomen. 3. Bijdragen van bewoners: In een vergelijking van de bijdragen die andere gemeenten in door G.Z-H bediende schappen betalen valt de enorme spreiding op, variërend van 16,29 tot 0,11. (Het gaat hier overigens om bruto-bedragen. Schappen die deelnemen aan het Koepelschap Buitenstedelijk Groen kennen namelijk een systematiek van onderlinge verevening waardoor hun bijdrage netto op ongeveer 7 per inwoner uitkomt. Dit is inclusief reserveringen voor onderhoud en vervanging en beheer van nieuwe gebieden.) De schappen verschillen in hun exploitatie door de mate waarin ze subsidies van derden ontvangen en de mate waarin ze hun verdienmogelijkheden benutten. In hun kostenstructuur worden grote verschillen veroorzaakt door de onderhoudsintensiteit van de beheerde gebieden. De bijdrage per inwoner is daarmee een grootheid die zich nauwelijks laat vergelijken tussen gemeenten. 4. Wij zien grote efficiencyvoordelen van samenwerking met G.Z-H in het schap ten opzichte van individuele gemeenten als gevolg van schaalgrootte. Schaalgrootte leidt tot aanbestedingsvoordelen, dus lagere kosten, leidt tot meer ervaring, dus leereffect en meer kwaliteit, en betekent meer gebundelde formatieruimte, dus meer specialisatie en meer kwaliteit. 5. Communicatie: De oordelen over het functioneren van het schap en de uitvoeringsorganisatie wordt in belangrijke mate gevoed door beeldvorming en veel minder door feiten, zo stellen wij vast op basis van de interviews en de bestudeerde documentatie. Waar uit de documentatie een helder beeld rijst over de wijze waarop G.Z-H als uitvoeringsdienst van het schap opereert (begroting en

7 IVA beleidsonderzoek en advies 3 TBM leveren zeer veel inzicht op) is dat zelfde inzicht bij deelnemende gemeenten minder aanwezig. En waar de finesses van een systeem als niet helder worden ervaren, is ruimte voor argwaan en onzekerheid. Daar ligt een belangrijke oorzaak voor vaak onterechte beeldvorming. Samenwerkingsvormen Naar aanleiding van ons onderzoek zijn aan het DB mogelijke beoordelingscriteria voor samenwerkings- of organisatievormen voorgelegd. De volgende vijf beoordelingscriteria of eisen voor de samenwerkings- en organisatievormen zijn gekozen als de belangrijkste. 1. Kosten: alle mogelijke financiële aspecten van de samenwerking. Gemeenten streven naar zo laag mogelijke kosten. 2. Bestuurlijke drukte: bestuurders geven aan dat hun betrokkenheid in het schap in verhouding moet zijn tot de financiële omvang. 3. Lokale betrokkenheid / invloed: Gemeenten willen graag een grote lokale invloed. 4. Meerwaarde voor de burger (natuur- en recreatie): Hoe groter de mogelijkheid meerwaarde voor de burger te realiseren, hoe beter. 5. Bestuurlijke slagkracht: Dit criterium bevat niet alleen een organisatorische component, maar gaat ook over de bestuurscultuur. In overleg met het Dagelijks Bestuur is gekozen voor onderzoek naar de volgende vier mogelijkheden voor de verdere samenwerking op het gebied van natuur en recreatie door betrokken partijen: 1. Als individuele gemeente uit het schap stappen. 2. Met alle partijen samen het schap opheffen. 3. Voortzetten van het huidige schap. 4. Voortzetten van het schap onder de vlag van een breder koepelschap. In eerste aanleg is gekeken naar de opties 1 en 2. Uitstappen en liquidatie scoren slecht op bovengenoemde criteria voor zover gebieden ook buiten de gemeentegrens vallen. De criteria 2 t/m 5 scoren beter voor gebieden die binnen de gemeentegrenzen vallen. Het kostencriterium laat een uitgesproken negatief beeld zien, zoals ook al is aangetoond in een onderzoek uit 2005 dat is uitgevoerd door de gemeenten Gouda en Reeuwijk. Vertalen van de daar genoemde bedragen naar de situatie 2011 gaat de strekking van deze quickscan te boven. De aard van de conclusies is echter nog steeds geldig, zo wijst onderzoek uit: uitstappen of liquideren zijn beide scenario s die niet opportuun zijn. Wij delen die conclusie. Vervolgens is gekeken naar de opties 3 en 4, respectievelijk verder gaan in het huidige schap of met het huidige schap onder de vlag van een koepelschap. Hierbij treedt een complicatie op: omdat het provinciale beleid omtrent deze materie sterk in ontwikkeling is, is op dit moment niet helder hoe een koepelschap er uit zal gaan zien. Dat bemoeilijkt het maken van vergelijkingen. Daarom is in de quickscan geïn-

8 4 Quickscan Natuur- en Recreatieschap Reeuwijkse Plassen e.o. ventariseerd welke mogelijke voor- en nadelen een koepelschap kent ten opzichte van doorgaan met het huidige schap. Alhoewel nu nog niet aantoonbaar verwachten we dat er aan de koepelschapsconstructie kostenvoordelen zijn verbonden. Op de andere vier criteria zijn zowel voorals nadelen te onderscheiden. Onze opmerkingen daar zijn meer op te vatten als een bijdrage aan de discussie over het nieuwe koepelschap dan als een oordeel. In onze ogen is de samenwerking in een breder koepelschap een ontwikkeling die voordelen kan bieden. Hoe dat koepelschap er uit zal gaan zien en of die voordelen daarin gerealiseerd worden is nu nog ongewis. 1.4 Uitgangspunt Een belangrijk uitgangspunt vormt in onze ogen de gedachte dat in het denken over natuur en recreatie de uiteindelijke gebruiker, de burger centraal dient te staan. Activiteiten rondom natuur en recreatie vinden plaats in een bepaald gebied dat een recreatie- of natuursysteem vormt. De grenzen van zo n systeem vallen niet per definitie samen met gemeentegrenzen. Vaak liggen de recreatie- of natuursystemen in meerdere gemeenten. Burgers kiezen zelf van welke recreatiesystemen ze gebruik willen maken. Of dat in de eigen of een andere gemeente is, is niet van invloed op die keuze. Mensen recreeren daar waar dat voor hen het gemakkelijkst of aantrekkelijkst is. Consequentie van dit uitgangspunt is dat de gemeenten die met elkaar recreatiesystemen delen op elkaar zijn aangewezen voor het realiseren van meerwaarde in de recreatie van hun burgers. Hierin schuilt de bestaansreden voor regionale samenwerking in een schap. 1.5 Leeswijzer In de voorliggende rapportage schenken we eerst aandacht aan de kosteneffectiviteit van het schap om daarna de samenwerkingsvormen aan de orde te stellen. We doen dat steeds door de eerder gepresenteerde sheets centraal te stellen en in de tekst een toelichting op hoofdlijnen daarbij te geven.

9 IVA beleidsonderzoek en advies 5 Allereerst de kosteneffectiviteit. Het is van belang de discussie daarover te ontdoen van beeldvorming en terug te brengen naar de feiten. Daarom schenken we eerst aandacht aan de beelden die we onder de deelnemers aantroffen en daarna aan onze analyse van de feiten. We baseren onze analyse op de interviews en beschikbare documentatie. In de interviews is naast de kosteneffectiviteit onder meer aandacht geschonken aan trends uit de omgeving, het beeld over het functioneren van het schap en de bestuurlijke ambities van de deelnemende partijen. In de interviews is ook gevraagd naar mogelijke samenwerkingsvormen voor de partijen in het schap en criteria voor de beoordeling daarvan. We sluiten af met een beoordeling van mogelijke samenwerkingsvormen vanuit de ontwikkelde criteria.

10 6 Quickscan Natuur- en Recreatieschap Reeuwijkse Plassen e.o.

11 IVA beleidsonderzoek en advies 7 2 Kosteneffectiviteit Om zicht te krijgen op het beeld van de kosteneffectiviteit van G.Z-H hebben we in de interviews gevraagd: wat vindt u goed en wat minder goed? We zien dat er meer negatieve dan positieve beelden heersen. Het positieve beeld wordt ontleend aan de voordelen die een uitvoeringsorganisatie als G.Z-H door haar schaalgrootte heeft. G.Z-H werkt immers voor veel meer recreatieschappen en die schaal leidt tot kostenvoordelen en een grotere expertise binnen de organisatie. Bij een meerderheid van de geïnterviewden bestaat een negatief beeld van de kosteneffectiviteit van het NRRP. Deels betreft dit de financiële stand van zaken (onderbenutting van de mogelijkheden inkomsten te verwerven, onvoldoende reserveringen voor onderhoud), maar bovenal bepalen indrukken, verwachtingen en zelfs gevoelens de mening. Is dat terecht? Om die vraag te beantwoorden staan we hierna wat langer stil bij onze analyse van de kosteneffectiviteit van het NRRP. We gaan in op de volgende aspecten:

12 8 Quickscan Natuur- en Recreatieschap Reeuwijkse Plassen e.o. 1. Is het TerreinBeheerModel (TBM) een valide en verantwoord model om beheerskosten inzichtelijk te maken en te begroten? 2. Er wordt veel gediscussieerd over het al dan niet doen van reserveringen voor groot onderhoud en vervanging. Hoe zien wij dat? 3. De bijdrage per inwoner lijkt een belangrijk ijkpunt in de discussie te zijn. Hoe zit dat bij andere recreatieschappen? Betalen de inwoners bij NRRP veel of weinig? 4. Vaak vragen gemeenten zich af of uitbesteden van onderhoud aan andere partijen niet voordeliger zou zijn. Is dat zo? 5. Tenslotte staan we stil bij de communicatie: tussen gemeenten en het schap en van beide met de burger. 2.1 TerreinBeheerModel (TBM) In 2005 heeft G.Z-H het TerreinBeheerModel (TBM) ontwikkeld. Natuur- en recreatiegebiedselementen staan daarin beschreven en gewaardeerd naar onderhoudsbehoefte, zowel qua regulier onderhoud als het onderhoud op (midden)lange termijn. Ook wordt rekening gehouden met een reservering voor vervanging. Dat model maakt het mogelijk op basis van normtarieven te begroten. Bovendien geeft het inzicht in de onderhoudskosten bij keuzes die rondom de inrichting van een terrein worden gemaakt. Op dit moment wordt het model herijkt. TBM is getoetst en gevalideerd door Alterra in Alterra is op dit terrein een gezaghebbend en onomstreden instituut, zo hebben wij vastgesteld. Alterra concludeert in haar rapportage dat de systematiek van indeling naar verschillende beheerstypen een adequate is. Met betrekking tot de begrote prijzen van de diverse beheersproducten zit TBM iets hoger dan marktconform. In de door G.Z-H gehanteerde opslag voor overhead constateert Alterra dat TBM juist iets lager zit dan de door CROW aanbevolen normen, alsook de door Staatsbosbeheer gehanteerde opslagen. In 2008 heeft een ambtelijke werkgroep van G.Z-H en de deelnemende gemeenten vastgesteld dat het kwaliteitsniveau van onderhoud en vervanging in TBM per saldo niet afwijkt van wat gemeenten individueel doen. Wij zien geen redenen om kanttekeningen bij het TBM als systematiek te plaatsen.

13 IVA beleidsonderzoek en advies 9 Met nadruk wijzen wij op het volgende: TBM is een plannings- en begrotingsinstrument. Bij de afrekening van feitelijk gemaakte kosten worden gerealiseerde aanbestedingsvoordelen door G.Z-H doorgegeven aan het schap. Bij de bespreking van de communicatie komt ook (de beeldvorming over) TBM weer aan de orde. 2.2 Reservering voor groot onderhoud en vervanging NRRP heeft een achterstand opgelopen in de reservering voor vervanging en groot onderhoud van haar gebiedsinfrastructuur. Deze reserveringen vloeien echter voort uit een wettelijke verplichting. In feite zo zou men kunnen stellen heeft NRRP daarmee een schuld opgebouwd. In de discussie over de invoering van TBM horen wij in de interviews vaak het beeld terugkomen als zou TBM zo veel duurder zijn. Daarbij wordt dan verwezen naar deze reserveringen voor groot onderhoud en vervanging. Het moge duidelijk zijn dat zo n beeld niet terecht is: welk systeem men ook hanteert, deze wettelijke verplichting geldt ook dan. 2.3 Bijdrage per inwoner Gemeenten lijken zo constateren we op basis van de interviews de bijdrage aan het exploitatiesaldo van het schap in euro s per inwoner te verabsoluteren. Men vergelijkt met andere gemeenten en vindt dan vooral de eigen bijdrage te hoog. In een vergelijking van de bijdragen die andere gemeenten in door G.Z-H bediende schappen betalen valt de enorme spreiding op, variërend van 16,29 tot 0,11. (Het gaat hier overigens om bruto bedragen. De schappen die deelnemen aan

14 10 Quickscan Natuur- en Recreatieschap Reeuwijkse Plassen e.o. het Koepelschap Buitenstedelijk Groen kennen namelijk een systeem van onderlinge verevening waardoor hun netto-bijdrage per inwoner ongeveer 7 bedraagt. Dit is inclusief reserveringen voor onderhoud en vervanging en het onderhoud van nieuwe gebieden.) De schappen verschillen in hun exploitatie door de mate waarin ze subsidies van derden ontvangen en de mate waarin ze hun verdienmogelijkheden benutten. In hun kostenstructuur worden grote verschillen veroorzaakt door de onderhoudsintensiteit van de beheerde gebieden. De bijdrage per inwoner is daarmee een grootheid die zich nauwelijks laat vergelijken tussen gemeenten. 2.4 Schaalgrootte Wij zien grote efficiencyvoordelen van samenwerking met G.Z-H ten opzichte van individuele gemeenten als gevolg van schaalgrootte. Voor de schappen kunnen gezamenlijke aanbestedingen gedaan worden. Dit leidt tot kostenvoordelen ten opzichte van individuele aanbesteding, bv accountantsdiensten. Bij nieuwe aanbestedingen worden eerdere ervaringen meegenomen om de aanbestedingen steeds efficiënter en effectiever te laten verlopen. Voor een individueel opererende gemeente is het aantal aanbestedingen lager waardoor de leereffecten navenant minder zijn. Uitvoering van werkzaamheden voor meerdere schappen leidt tot voordelen door minder management en overhead ten opzichte van aparte organisaties. De kennis en kunde wordt eenmalig verzameld en is beschikbaar en inzetbaar voor alle opdrachtgevers. Tevens is het mogelijk de omvang van de formatie te optimaliseren door het creëren van fulltime functies over de opdrachtgevers heen. Als voorbeeld is de administratie van een schap of de communicatie van een schap geen dagtaak. Door het in gezamenlijkheid oppakken van werkzaamheden ontstaan fulltime/parttime functies. Ook kan zo worden voldaan aan de eisen van administratieve organisatie en controle zoals functiescheiding. Wijzigingen in relevante wet- en regelgeving worden voor alle schappen gezamenlijk in de gaten gehouden en waar nodig verwerkt in de relevante schapsrichtlijnen. Dat-

15 IVA beleidsonderzoek en advies 11 zelfde geldt voor beleid dat binnen een schap ontwikkeld wordt: waar dat ook relevant is voor andere schappen brengt G.Z-H dat daar in. Door het gezamenlijk beheren van gebieden worden materieel, wagenpark, kleding, opleidingen van personeel (o.a. Toezicht & Handhaving), huisvesting aangekocht door G.Z-H en op basis van het aantal uren dat door het schap wordt afgenomen doorbelast aan de schappen. Dit zorgt voor lagere kosten voor het schap dan wanneer alle zaken zelfstandig door het schap moeten worden aangekocht. Bij het opstellen van contracten voor huren en erfpachten worden ervaringen in andere gebieden en met andere ondernemers meegenomen waardoor de contracten goed aansluiten bij de doelstelling van het schap. 2.5 Communicatie De oordelen over het functioneren van het schap en de uitvoeringsorganisatie wordt in belangrijke mate gevoed door beeldvorming en veel minder door feiten, zo stellen wij vast op basis van de interviews en de bestudeerde documentatie. Waar uit de documentatie een helder beeld rijst over de wijze waarop G.Z-H als uitvoeringsdienst van het schap opereert (begroting en TBM leveren zeer veel inzicht op) is dat zelfde inzicht bij deelnemende gemeenten minder aanwezig. En waar de finesses van een systeem als niet helder worden ervaren, is ruimte voor argwaan en onzekerheid. Daar ligt een belangrijke oorzaak voor vaak onterechte beeldvorming.

16 12 Quickscan Natuur- en Recreatieschap Reeuwijkse Plassen e.o. Die beeldvorming kan ontstaan omdat alhoewel G.Z-H daar wel aandacht aan besteedt bestuurders en ambtenaren bij gemeenten regelmatig wisselen: de relevante dossierkennis verwatert dan onvermijdelijk. G.Z-H moet zich van dit effect bewust zijn en meer investeren in het actueel houden van kennis bij bestuurders en ambtenaren. Daarnaast speelt de bestuurlijke focus een rol: bestuurders hebben zich te veel gericht op operationele zaken waar het beter was geweest vanuit een strategisch perspectief hun rol in te vullen. Een goed voorbeeld daarvan is de claim dat het onderhoud goedkoper moet kunnen zodat uiteindelijk de bijdrage per inwoner lager kan. Die bijdrage is niets anders dan de uiteindelijke vertaling van het exploitatiesaldo van het schap. En dat saldo is de resultante van de keuzes van het bestuur. Als de bijdrage lager moet, moet het bestuur inhoudelijke keuzes maken die daartoe leiden.

17 IVA beleidsonderzoek en advies 13 3 Samenwerkingsvormen Om mogelijke samenwerkingsvormen goed te kunnen beoordelen is het belangrijk dat degenen die deze beoordeling moeten maken de bestuurders dat doen op basis van dezelfde criteria. De informatie daarvoor hebben we in de interviews verzameld. We bespreken achtereenvolgens welke trends uit de omgeving van invloed zijn (3.1), hoe men oordeelt over het functioneren van het schap (3.2) en welke bestuurlijke ambities men heeft voor het schap (3.3). In een bespreking van onze resultaten met het Dagelijks Bestuur zijn de door ons geïnventariseerde criteria vertaald in vijf beoordelingscriteria voor samenwerkingsvormen. Deze geven we weer in paragraaf 3.4. In paragraaf 3.5 tenslotte gaan we nader in op vragen die leven rondom mogelijkheden voor samenwerking. 3.1 Trends in de omgeving Geïnterviewden noemden de trends hiernaast naar aanleiding van de vraag: Wat ziet u in uw omgeving gebeuren? Waarmee moet het schap en uw eigen organisatie rekening houden? Wat zijn met andere woorden de kaders waarbinnen we handelen? We zien hierin dat de trends zich lijken te concentreren op drie soorten ontwikkelingen, namelijk: inhoudelijke ontwikkelingen waarin natuur- en recreatiewaarde en de toeristische ontwikkeling centraal staan, ontwikkelingen die te maken hebben met veranderingen in het bestuurlijke krachtenveld, en tenslotte, de bezuinigingen waar alle overheidsorganisaties inclusief G.Z-H als provinciale uitvoeringsorganisatie - nu door getroffen worden.

18 14 Quickscan Natuur- en Recreatieschap Reeuwijkse Plassen e.o. 3.2 Beeld van het functioneren van het schap In de interviews hebben we onze gesprekspartners gevraagd te benoemen wat er goed en minder goed gaat in het functioneren van het schap. Heden en verleden lopen daarin door elkaar. Bovendien kunnen beelden in tegenspraak zijn met elkaar. In de beelden over het functioneren van het schap worden als positief gezien de impuls die is uitgegaan van de bestuurswisseling en de daarmee gepaard gaande wil tot een echte herstart. De betrokkenheid is groot. Ook wordt het adequate functioneren van G.Z-H als uitvoeringsorganisatie genoemd. Als we vragen naar wat er minder goed gaat in het functioneren van het schap gaat het veel over de verstoorde verhoudingen uit het verleden en over hoe dat ook nu nog doorwerkt. Ook worden vraagtekens geplaatst bij het functioneren van G.Z-H. Een deel daarvan lijkt echter ook te herleiden naar de eerder geschetste onderlinge communicatie en het soms ontbrekende zicht op de achtergronden van ontwikkelingen. Tenslotte klinkt de behoefte aan meer lokale beïnvloedingsmogelijkheden door.

19 IVA beleidsonderzoek en advies Bestuurlijke ambities Op de vraag wat de bestuurlijke ambitie van het schap is, blijven de antwoorden algemeen. De belangrijkste conclusie hier onderschreven bij de eerste bespreking van deze Quickscan in het Dagelijks Bestuur is dat het ontbreekt aan een goede visie op waar men met de schapsgebieden naar toe wil. Zonder visie is het moeilijk sturen op strategisch niveau. Daarom verzandt de discussie steeds in operationele zaken en blokkeert die op strategisch niveau. 3.4 Criteria om samenwerkingsvormen te beoordelen In de interviews is aan de orde geweest wat de betreffende bestuurders belangrijk vinden in de samenwerking. Vervolgens hebben wij in bespreking met het Dagelijks Bestuur deze vertaald in vijf beoordelingscriteria of eisen voor de samenwerkings- en organisatievorm. Deze vijf zijn: 1. Kosten: hiermee doelen we op alle mogelijke financiële aspecten van de samenwerking. Het gaat dan niet alleen om de kosten in euro per inwoner, maar ook om bijvoorbeeld de financiële bijdrage van de provincie, de kosten van het uitreden uit het schap etc. Gemeenten streven naar zo laag mogelijke kosten. 2. Bestuurlijke drukte: bestuurders geven aan dat hun betrokkenheid in het schap in verhouding moet zijn tot de financiële omvang. Nu doet het schap een te grote aanslag op hun tijdsbesteding. Hoe lager de bestuurlijke druk, hoe beter. 3. Lokale betrokkenheid / invloed: deze uit zich in zowel betrokkenheid van de burger als de gemeenteraad als de mogelijkheid vanuit het gemeentelijk niveau invloed te kunnen uitoefenen op het schapsbeleid. Gemeenten willen graag een grote lokale invloed. 4. Meerwaarde voor de burger (natuur- en recreatie): dit criterium sluit in feite aan bij het op pagina 3 genoemde uitgangspunt. Hoe groter de mogelijkheid meerwaarde voor de burger te realiseren, hoe beter. 5. Bestuurlijke slagkracht: zijn bestuurders in deze samenwerkingsvorm in staat adequaat te reageren? Dit criterium bevat niet alleen een organisatorische component, maar gaat ook over de bestuurscultuur.

20 16 Quickscan Natuur- en Recreatieschap Reeuwijkse Plassen e.o. 3.5 Verkenning van samenwerkingsvormen: 2 stappen Met in de interviews genoemde opties als input is in het Dagelijks Bestuur gesproken over mogelijke vormen van samenwerking. Dat leidt tot een behandeling hier in twee stappen. De gemeenteraad van Bodegraven-Reeuwijk heeft haar bestuurder opdracht gegeven te onderzoeken of de gemeente uit het schap kan stappen, een gedachte die ook leeft bij enkele andere deelnemende gemeenten. Daarom hebben we als stap 1, eerst onderzocht wat het betekent als een gemeente individueel uit stapt en wat het betekent als het huidige schap wordt opgeheven. Een belangrijke rol daarbij speelt het rapport Uitstappen of Veranderen uit De toenmalige gemeenten Reeuwijk en Gouda hebben onderzocht wat de consequenties zouden zijn van individueel uitstappen en van een liquidatie van het schap. Omdat er sindsdien in de relevante wet- en regelgeving geen wijzigingen zijn doorgevoerd beschouwen we dit als een nog steeds geldige analyse. Uiteraard zijn de omstandigheden wel gewijzigd. Daarom moeten cijfers uit dat rapport met de nodige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd. Voorts hebben we de vijf benoemde criteria geprojecteerd op deze beide opties (uitstappen of opheffen). Op de volgende pagina s gaan we hier nader op in. Vervolgens hebben we, stap 2, op hoofdlijnen verkend wat het zou betekenen als het schap in haar huidige vorm wordt voortgezet, dan wel onder de vlag van een nog nader te definiëren Koepelschap. We zetten daarbij de mogelijke voor- en nadelen van een koepelschap af tegen voortzetting van het huidige schap. 3.6 Stap 1: Individueel uitstappen of samen opheffen? De conclusies uit het hierboven aangehaalde onderzoek van 2005 kunnen niet 1:1 worden overgenomen. De redenen daarvoor zijn: De prijzen zijn ten opzichte van 2005 conform de CBS-index met 28% gestegen. De huidige bedragen zijn dus fors hoger dan in het rapport genoemd. Er is géén rekening is gehouden met het in de afgelopen jaren ontstane achterstand in onderhouds- en vervangingsreserveringen. Ook die kosten moeten worden verrekend bij uittreden/opheffen.

21 IVA beleidsonderzoek en advies 17 Reeuwijk is nu Bodegraven-Reeuwijk. In het rapport is gerekend met de veel hogere bijdrage per inwoner van Reeuwijk (2005) dan die van Bodegraven-Reeuwijk nu. In het uittrede-scenario nemen de kosten voor Gouda structureel met ruim een ton per jaar toe en moet Gouda bovendien een afkoopsom van ruim 10 miljoen euro betalen. Reeuwijk zal situatie 2005! - een beperkt structureel voordeel realiseren, maar moet 7,5 miljoen afkoop betalen. De in het rapport genoemde terugverdientermijn van 16 jaar is niet meer realistisch. Zo er al sprake is van terugverdienen, is die termijn in de huidige omstandigheden veel langer. In het liquidatiescenario wordt voor beide gemeenten geconstateerd dat overname van beheer en onderhoud door het verzelfstandigde Cyclus tot een structurele lastenstijging van ruim twee ton (Gouda) dan wel bijna een ton (Reeuwijk) leidt (IVA: we herhalen de woorden beeldvorming en communicatie). Daarnaast betaalt Gouda aan incidentele lasten ruim 1,4 miljoen euro en moet Reeuwijk wellicht ontvangen subsidies terugbetalen. Voor de andere gemeenten gelden andere bedragen, maar zo nemen wij aan zijn de consequenties van vergelijkbare aard. Voorts wordt geconstateerd dat de invloed van beide gemeenten ten opzichte van de provincie afneemt en wordt gewezen op wat men noemt een mogelijk bestuurlijk isolement m.b.t. dagrecreatie, hetgeen wij interpreteren als een afname van de mogelijkheden meerwaarde te realiseren voor de eigen burgers. Tenslotte wijzen we er nogmaals op dat de hier genoemde bedragen slechts indicaties zijn: we ontlenen ze immers aan de situatie van Voor een exactere inschatting is nader onderzoek nodig, hetgeen de strekking van deze Quickscan te boven gaat. Dit alles overziend is het naar ons oordeel alleen al vanuit kosten overwegingen niet opportuun voor deze weg te kiezen. We staan echter ook even stil bij een beoordeling op de vijf eerder benoemde criteria. Of een gemeente individueel uittreedt of dat alle gemeenten gemeenschappelijk tot opheffen van het schap besluiten is voor de behandeling hier minder relevant: de gemeente gaat alleen verder. Vanuit dat uitgangspunt behandelen we de criteria. [1] Kosten: Zoals op de vorige pagina al behandeld hebben zowel individueel uitstappen als een gezamenlijke opheffing van het schap negatieve financiële conse-

22 18 Quickscan Natuur- en Recreatieschap Reeuwijkse Plassen e.o. quenties. Bovendien is het de vraag in hoeverre de provincie in het nieuwe beleid haar financiële bijdrage zal bestemmen via een koepelschap. [2] Bestuurlijke drukte: Voor de individuele gemeente neemt de bestuurlijke drukte waarschijnlijk af. Het thema natuur & recreatie wordt binnen de reguliere gang van zaken meegenomen. Bij gemeentegrens overstijgende gebieden hangt het van de wijze van invulling af of de bestuurlijke drukte toe- of afneemt. Weinig drukte lijkt dan ook gepaard te gaan met weinig invloed. [3] Lokale betrokkenheid / invloed: bij gebieden die binnen de gemeentegrenzen vallen neemt dit toe, immers volledige zeggenschap door de gemeente. Bij gemeentegrens overstijgende gebieden neemt het juist af. [4] Meerwaarde voor de burger: omdat er minder beïnvloedingsmogelijkheden zijn over gemeentegrenzen heen en recreatiegebieden vaak over grenzen heen gaan, dan wel in andere gemeenten liggen, zijn er minder ontwikkelingsmogelijkheden. De mogelijkheden meerwaarde te realiseren voor de burger nemen af. [5] Bestuurlijke slagkracht: Het is evident dat die groot is voor de gebieden die binnen de gemeentegrenzen liggen. Voor gebieden die gemeentegrenzen overschrijden neemt de slagkracht juist af, te meer alternatieve samenwerkingsvormen minder verplichtend en bindend zijn dan de Gemeenschappelijke Regeling. Op het kostencriterium scoren de opties om individueel dan wel gezamenlijk het schap te verlaten negatief. Op de andere criteria scoort individueel verder gaan positief voor zover het gaat om gebieden die binnen de gemeentegrenzen liggen. Voor gebieden die grensoverstijgend zijn of zelfs geheel buiten de gemeente liggen scoren ook deze criteria negatief. Daarmee houden we vast aan ons advies niet voor de opties van uittreden of opheffen te kiezen. 3.7 Stap 2: huidig schap of in koepelschap? Het huidige Koepelschap Buitenstedelijk Groen is een financieel koepelschap. In dat schap vindt een financiële verevening plaats, waardoor een meer evenredige lastenverdeling tussen deelnemende gemeenten ontstaat. Bovendien wordt zo voorkomen dat gemeenten die van meerdere schappen lid zijn telkens het volle pond moeten bijdragen. Met de herijking van het provinciale beleid op het terrein van natuur, recreatie en toerisme wordt over een nieuwe invulling van dit koepelschap gediscussieerd. Er is met andere woorden nu nog géén helder beeld van hoe dat nieuwe koepelschap er uit zal zien. Dat maakt vergelijken moeilijk.

23 IVA beleidsonderzoek en advies 19 Toch willen we daar een handreiking voor doen, namelijk door vanuit de vijf benoemde criteria te bezien waar de voor- en nadelen van zo n koepelschap zouden kunnen liggen ten opzichte van de samenwerking in het huidige schap NRRP. Gezien de discussie, hebben wij de volgende verwachtingen: [1] Kosten: In de koepelschapstructuur vindt een verevening plaats waardoor de bijdragen van de gemeenten aan de schappen op vergelijkbare niveaus komen. Te verwachten is dat de provinciale bijdrage aan het beleid vooral via dit koepelschap zal lopen. Voorts mag verwacht worden dat de schaalvergroting tot kostenreductie zal leiden (bijvoorbeeld: G.Z-H heeft met één bestuur te maken in plaats van 11). Het zou uiteindelijk goedkoper kunnen worden, maar dat is niet nu al aantoonbaar. Tenslotte biedt een verbeterde afstemming over gebiedsgrenzen heen mogelijkheden het (toeristische) verdienpotentieel beter te benutten. [2] Bestuurlijke drukte: die kan verminderen, mits goed wordt afgebakend waarover je het hebt op het niveau van het koepelschap en waarover op gebiedsniveau. Dat vereist een getrapte vertegenwoordiging. De vraag is of dat geaccepteerd wordt. [3] Lokale betrokkenheid / invloed: indien in een koepelschap met bestuurlijke commissies wordt gewerkt die zich sterker inhoudelijk op een gebied richten, kan de betrokkenheid toenemen. Op andere dan de inhoudelijke terreinen neemt de afstand toe. Dat zien wij echter niet als een nadeel. [4] Meerwaarde voor de burger: die is er op twee niveaus. Allereerst doordat de opschaling naar een koepelschap meer financiële tegendruk biedt aan bezuinigingen. Als de provincie terugtreedt en haar bijdrage via het koepelschap geeft, leidt dat voor een zelfstandig schap uiteindelijk tot verschraling van het aanbod. Daarnaast biedt de meer inhoudelijke afstemming over schapsgrenzen heen meer mogelijkheden voor de ontwikkeling van een meer uitgebalanceerd en op elkaar aangesloten aanbod van natuur- en recreatiemogelijkheden. [5] Bestuurlijke slagkracht: In een samenwerkingsvorm binnen een koepelschap waarin gemeenten in bestuurlijke commissies inhoudelijk beleid voor hun gebied ontwikkelen, neemt de slagkracht toe. Indien echter alle bij het koepelschap betrokken gemeenten in de beleidsontwikkeling worden betrokken, neemt de slagkracht juist af.

24 20 Quickscan Natuur- en Recreatieschap Reeuwijkse Plassen e.o. Daarmee is de samenwerking in een koepelschap een ontwikkeling die veel voordelen kan bieden. Hoe dat koepelschap er uiteindelijk uit gaat zien is echter nog ongewis.