Gemeente Den Haag. de gemeenteraad

Transcriptie

1 RIS135865_02-FEB-2006 Gemeente Den Haag Retouradres: Postbus , 2500 DJ Den Haag de gemeenteraad Uw brief van Uw kenmerk Ons kenmerk rm DSO/ RIS Doorkiesnummer adres Onderwerp Rapport van de commissie Erfpacht Aantal bijlagen 3 Datum 28 februari Inleiding In uw raad van 22 september 2005 is een motie van VVD, PvdA en CDA aanvaard waarin werd verzocht een onderzoek door een commissie van externe deskundigen in te laten stellen naar het in Den Haag gehanteerde stelsel van uitgifte van gronden in erfpacht. In de motie is het verzoek opgenomen om de opdrachtformulering alsmede de samenstelling van de commissie aan de raad voor te leggen en het onderzoeksrapport voor het einde van deze raadsperiode aan de raad te presenteren.. Bij besluit van 1 november 2005 heeft het college rm vastgesteld waarin de onderzoeksopdracht alsmede de samenstelling van de commissie is vastgelegd. Met de inhoud is vervolgens ingestemd via behandeling in de commissie SWB op 11 november De onderzoeksopdracht resulteerde in een zevental vragen aan de commissie. De commissie is in haar onderzoek ondersteund door het onderzoeksinstituut OTB. Bijgaand treft u het door het OTB opgestelde rapport Toekomst van het Haagse gronduitgiftesysteem aan, alsmede een door de commissie opgestelde oplegnotitie waarin de antwoorden op de onderzoeksvragen zijn opgenomen. Wij gaan in deze raadsmededeling achtereenvolgens in op de motie (par. 2), de onderzoeksopdracht (par. 3), het resultaat van het onderzoek door de commissie (par. 4). In par. 5 wordt een nadere beschouwing van het college over het grondbeleid naar aanleiding van het uitgevoerde onderzoek gegeven In par. 6 wordt tot slot ingegaan op de vervolgprocedure. Inlichtingen bij Postadres: Postbus , 2500 DJ Den Haag Telefoon: Bezoekadres: Spui 70, Den Haag Fax: Internetadres:

2 DSO/ De motie De motie van de fracties van VVD, PvdA en CDA die op 22 september 2005 is aanvaard, luidde: De Gemeenteraad van Den Haag, in vergadering bijeen op 22 september 2005 ter bespreking van het erfpachtstelsel, Overwegende dat: - het wettelijke instrumentarium van de overheid en de rechtspraak op het gebied van ruimtelijke ordening, grondpolitiek en aanverwante beleidsterreinen de afgelopen tijd flinke ontwikkelingen hebben doorgemaakt en hiermee het lokale bestuur meer bevoegdheden en sturingsmogelijkheden heeft gekregen; - er nieuwe wetgeving, zoals een grondexploitatiewet en wijziging van de wet ruimtelijke ordening, aanstaande is; - het gezien deze ontwikkelingen wenselijk is om te onderzoeken of het erfpachtinstrument geheel of gedeeltelijk kan worden afgeschaft dan wel hervormd, al dan niet met een overgangsregime voor lopende contracten; - bij dit onderzoek niet alleen de belangen van de overheid, maar ook die van burgers en bedrijven onder ogen moeten worden gezien: - het onderzoek daarom niet alleen woningen, maar ook kantoren en bedrijfsterreinen dient te betreffen; - het onderzoek uitgevoerd moet worden door een onafhankelijke externe commissie van minimaal drie gezaghebbende deskundigen, op basis van een neutrale opdrachtformulering, teneinde op basis van de resultaten van het onderzoek een raadsdebat te voeren Verzoekt het college om: 1. Met in achtneming van het bovenstaande omgaand een dergelijk onderzoek in te stellen 2. Voor november aan de raad de opdrachtformulering voor te leggen met de namen van beoogde deskundigen, vergezeld van een toelichting waaruit blijkt dat aan hen een gezaghebbend oordeel kan worden toevertrouwd. 3. Het onderzoeksrapport voor het einde van deze raadsperiode aan de raad te presenteren. 3. De onderzoeksopdracht Als opdracht aan de commissie zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd (zie rm ): 1. Welke gemeentelijke doelstellingen werden in 1985 beoogd met de invoering van een nieuw stelsel van erfpacht? 2. Zijn deze doelstellingen nog steeds actueel en zijn sindsdien nieuwe gemeentelijke doelstellingen geformuleerd? 3. Kunnen deze doelstellingen ook met de nieuwe of gewijzigde wet- en regelgeving (nieuwe Wet ruimtelijke ordening, Grondexploitatiewet enz.) worden gerealiseerd? 4. Is een systeem van erfpacht een noodzakelijk aanvullend instrument om deze doelstellingen te realiseren? Zo ja, op welke onderdelen? Is het instrument zinvol/nodig bij nieuwe doelstellingen, zoals handhaving? Zijn er ook andere instrumenten die hiertoe adequaat zijn?

3 DSO/ Is er aanleiding om het Haagse systeem van erfpacht aan te passen? Zo ja, op welke wijze en al dan niet met een overgangsregime voor lopende contracten. 6. Wat zijn de gevolgen voor de individuele erfpachter? 7. Is het erfpachtsysteem een relevante vestigingsplaatsfactor voor het bedrijfsleven? Overigens stond het de onderzoekers vrij om bovenstaande vragen uit te werken en aan te vullen. Het onderzoek is uitgevoerd door het Onderzoeksinstituut OTB van de TU Delft onder auspiciën van de commissie van in Nederland gezaghebbende deskundigen op het gebied van grondbeleid. De commissie bestaat uit de volgende personen: Prof.dr. Jitske de Jong, hoogleraar onroerend-goedrecht TU Delft/Onderzoeksinstituut OTB Peter Jager, algemeen directeur Frisia Makelaars, voormalig voorzitter NVM Dr. Ir. A.G. Bregman, senior stafmedewerker Instituut voor Bouwrecht De ambtelijke begeleiding is door de Dienst Stedelijke Ontwikkeling verzorgd. 4. Resultaat van het onderzoek door de commissie Het hoofdrapport is zoals gezegd opgesteld door het OTB van de TU Delft onder auspiciën van de commissie van drie deskundigen. De commissie is voor de bespreking van het onderzoek een drietal keren bijeengeweest: voorafgaand aan de start van het onderzoek (bespreking van de opzet), halverwege (bespreking tussenresultaten en te ontwikkelen scenario s) en bij de oplevering van het onderzoek. De commissie heeft vervolgens zelf een oplegnotitie opgesteld waarin de gestelde onderzoeksvragen aan de orde komen. Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen heeft literatuur- en dossieronderzoek plaatsgevonden en zijn interviews gehouden met diverse partijen (ambtelijk in Den Haag, andere gemeenten, marktpartijen). Opbouw van het rapport Het OTB-rapport bestaat uit twee delen alsmede een overzichtskaart van grondbezit in Den Haag.. Deel A van het rapport vormt het algemene deel. Allereerst wordt kort stilgestaan bij gronduitgifte in algemene zin (hfdst. 2). Vervolgens wordt ingegaan op de veranderingen in de verhouding tussen publiek- en privaatrecht en worden publiek- en privaatrechtelijke alternatieven voor erfpacht behandeld (hfdst. 3). Tot slot wordt ingegaan op ontwikkelingen rond gronduitgifte in een aantal andere Nederlandse (erfpacht)gemeenten (hfdst. 4). Deel B van het rapport zoomt in op het Haagse gronduitgiftesysteem. Het geeft in hfdst. 5 een korte schets van de ontwikkeling van het Haagse gronduitgiftesysteem en van het huidige systeem (Algemene Bepalingen 1986 herz. 1993). Hfdst. 6 gaat in op de doelstellingen van het systeem bij invoering in 1986 en de mogelijke latere doelstellingen die daaraan toe te voegen zijn. Vervolgens wordt in hfdst. 7 ingegaan op de potentie van het erfpachtsysteem, m.a.w. voor welke doelstellingen erfpacht waardevol kan zijn. Hfdst. 8 gaat in op de betekenis van het systeem in de huidige praktijk. Tenslotte wordt in hfdst. 9 een aantal scenario s gepresenteerd met betrekking tot de toekomst van het Haagse gronduitgiftesysteem. Naast de betekenis voor het gemeentelijk beleid worden ook de gevolgen voor consumenten en bedrijven daarin meegenomen. Het rapport eindigt in hfdst. 10 met een aantal concluderende opmerkingen met betrekking tot de inventarisatie.

4 DSO/ De oplegnotitie van de commissie De commissie gaat in deze oplegnotitie in op de gestelde onderzoeksvragen. Deze notitie kan als samenvatting worden gezien van de kern van het OTB-rapport. Teneinde recht te doen aan de visie van de externe deskundigen en de nuances daarin, zie n wij ervan af de oplegnotitie hier samen te vatten. De omvang van de notitie noodzaakt daar ook niet direct toe. Wij verwijzen derhalve voor de antwoorden van de commissie op de gestelde onderzoeksvragen naar de integrale tekst van de bijgevoegde oplegnotitie. 5. Nadere beschouwing van het college In 1985 (rv. 456) en 1986 (rv. 123) heeft de gemeenteraad met grote meerderheid steun gegeven aan de invoering van een stelsel van eeuwigdurende erfpacht (AB 1986 herz. 1993) in Den Haag. De motieven voor dit stelsel waren ondermeer: - een breed politiek draagvlak - een politiek en economisch stabiel grondbeleid - generiek, slagvaardig en eenvoudig - continuïteit van een consistent grondbeleid - het zoveel mogelijk slechten van het financieel economisch onderscheid tussen erfpacht en eigendom - een bewust gebruik van grondbeleid als beheer- en ontwikkelinstrument in de ruimtelijke ordening De commissie van deskundigen constateert in de antwoorden op de vragen 1 en 2 dat de doelstellingen van destijds nog steeds actueel zijn en aangevuld kunnen worden met enkele nieuwe doelstellingen (herstructurering, handhaving, meervoudig grondgebruik, parkmanagement). Veel afzonderlijke gemeentelijke doelstellingen zijn ook via publiekrecht of andere privaatrechtelijke middelen te realiseren (vraag 3). Daarbij is de legitimiteit van het gebruik van privaatrecht afgenomen. De commissie stelt echter vast dat erfpacht uitkomst brengt om de gemeentelijke doelstellingen integraal vast te leggen en dat dit systeem dus integrale en robuuste mogelijkheden biedt (vraag 4). De commissie constateert ook dat erfpacht in de praktijk van de handhaving tot op heden geen rol van betekenis speelt. Bij de uitvoering van sancties dient publiekrecht voorrang te krijgen. Er bestaat volgens de commissie geen directe aanleiding het Haagse systeem aan te passen. Een wijziging van stelsel, zo stelt de commissie, is meer een politieke keuze (vraag 5). Bij de vragen 6 en 7 naar de gevolgen voor burgers en bedrijven stelt de commissie enerzijds dat deze bij een vrije keuze eigendom zouden prefereren, maar anderzijds dat het stelsel van eeuwigdurende erfpacht zonder veel problemen wordt geaccepteerd. Als er al discussie is over erfpacht, dan ontstaat deze over de omzetting van oude rechten naar eeuwigdurende erfpacht bij heruitgifte en dan eigenlijk alleen over het financiële aspect daarvan. De commissie komt tot de slotsom dat van de mogelijke scenario s uit het OTB-rapport er twee de voorkeur hebben: continuering van het bestaande stelsel met versterking van het handhavingsbeleid of de vrije keus tussen erfpacht en eigendom mogelijk maken. De keuze tussen deze scenario s vindt de commissie een politieke keus.

5 DSO/ In navolgende beschouwing hebben wij de materie vanuit de volgende invalshoeken bezien: - politieke - bestuurlijke - vanuit erfpachters (burgers/bedrijfsleven) - de gemeentelijke doelstellingen Politieke invalshoek Het is geen geheim en we hoeven de programma s van de verschillende partijen er maar op na te slaan dat de keuzes voor het te voeren grondbeleid waar het betreft het syste em van gronduitgifte principieel van elkaar verschillen. Deze programma s lopen uiteen van verzwaring van erfpachtvoorwaarden, handhaving van het huidig systeem, geheel of gedeeltelijke heroverweging tot afschaffing van erfpacht en uitgifte in eigendom. De standpunten zijn ten principale niet anders dan in de jaren 80. Met de invoering van het huidig stelsel van eeuwigdurende erfpacht is destijds een compromis gevonden in een erfpachtstelsel dat voor de erfpachters de kenmerken heeft van (economisch) eigendom. Een stelsel dat daarom, na een periode van bijna 4 jaar intensieve discussie, op een breed politiek draagvlak kon rekenen. De commissie komt tot de constatering dat er geen directe aanleiding bestaat het Haagse systeem van erfpacht aan te passen doch dat wijziging een meer politieke keuze is. De commissie draagt echter geen alternatieven aan voor een ander systeem van gronduitgifte dat de politieke standpunten -hoe onverenigbaar ook- beter verenigt dan het huidig erfpachtstelsel. Voor de goede orde zij opgemerkt dat dit geen waardeoordeel is over het werk van de commissie; er bestaat hoogstwaarschijnlijk geen alternatief dat de politieke standpunten beter verenigt. Bestuurlijke invalshoek Het streven naar een breed politiek draagvlak beoogde het fundament te zijn voor continuïteit, consistentie en stabiliteit in het grondbeleid van de gemeente Den Haag. Dit waren enkele hoofdmotieven die centraal stonden in raadsvoorstel 456 van Het ging daarbij om het zoveel mogelijk voorkomen van maatschappelijke onrust, nieuwe rechtsongelijkheden en onzekerheden voor betrokkenen. De Haagse onroerend goed markt is gebaat bij rust op het vlak van het grondbeleid dat de gemeente voert. Een nieuwe (langdurige) discussie over een ander stelsel kan dit in gevaar brengen en is niet in het belang van de ontwikkeling van de stad. Het karakter van een grondbeleid waarin erfpachtrechten voor eeuwig worden gevestigd, veronderstelt ook een beleid dat continuïteit en stabiliteit kent. Het college heeft dat ook steeds uitgedragen en laatstelijk in mei 2005 bij rm de initiatiefvoorstellen van de fracties van D66, GroenLinks en Leefbaar Den Haag ontraden. Uitvoerig zijn in die rm de motieven voor en de grondslagen van het huidig erfpachtstelsel nog eens beschreven. En herbevestigd door de conclusie dat de ingediende voorstellen op gespannen voet staan met de hoofdlijnen van het erfpachtbeleid en daarmee het politiek compromis ter discussie stellen.

6 DSO/ Het college heeft op basis van de argumenten en overwegingen in rm besloten principiële wijzigingen op het Haagse erfpachtstelsel af te wijzen en heeft dan ook de initiatiefvoorstellen ontraden. Bij de behandeling van rm in uw raad op 22 september 2005 is de onderhavige motie van VVD, PvdA en CDA ingediend en aanvaard. De ingediende initiatiefvoorstellen zijn ingetrokken dan wel, het D66-initiatiefvoorstel, verworpen. Misschien wel het belangrijkste kenmerk van het Haagse erfpachtsysteem is dat de positie van de erfpachter economisch nagenoeg gelijk is aan die van een eigenaar van grond. Deze positie is nog verder versterkt door uw besluit goedgekeurd doorde raad bij rv 117 dd. 4 oktober 2005 waarin is geregeld dat erfpachters met ingang van 1 maart 2003 vrijgesteld worden van afdracht van de economische meerwaarde van de grond bij volume-uitbreiding <50m2 van woningen ouder dan 20 jaar. Daarmee zijn de bezwaren weggenomen die bij een aantal erfpachters zwaar wogen en waarmee tegelijk een stimulans is gegeven aan het beleid op het terrein van woninginnovatie. De burger geeft weliswaar de voorkeur aan eigen grond boven erfpacht, maar het Haagse stelsel wordt evenwel zonder problemen geaccepteerd Met het oog op continuïteit en stabiliteit van beleid zou naar de mening van het college vanuit bestuurlijke invalshoek het beleid alleen heroverwogen c.q. gewijzigd moeten worden, indien het nu voorliggende onderzoek daar zwaarwegende en concrete feiten voor aandraagt. De gemeentelijke doelstellingen (zie ook hierna) zijn nog immer actueel en kunnen nog worden aangevuld. En hoewel andere publiek- en privaatrechtelijke mogelijkheden bestaan voor het bereiken van veel afzonderlijke doelstellingen brengt erfpacht uitkomst om ze alle integraal vast te leggen. Er bestaat volgens de commissie ook geen directe aanleid ing het Haagse systeem van erfpacht aan te passen. Vanuit de erfpachters bezien De commissie stelt, zoals gezegd, dat de individuele erfpachters en het bedrijfsleven in deze stad eigen grond boven erfpacht prefereren. Maar zij constateert tegelijkertijd dat het Haagse stelsel van erfpacht zonder veel problemen geaccepteerd wordt en dat bij het bedrijfsleven de uitgiftevorm laag scoort als vestigingsplaatsfactor. En dat eeuwigdurende erfpacht dan ook nog het meest courant is. De bevindingen ten aanzien van de acceptatie van het Haagse systeem worden ook in de dagelijkse praktijk van gronduitgifte als zodanig ervaren. Eigenlijk vormen de voorwaarden nooit enig probleem. De erfpachter kan zich binnen de bestemming en omvang van de bebouwing waarop de grondprijs bij uitgifte is gebaseerd, gedragen als economisch eigenaar. De waardeontwikkeling van het onroerend goed, inclusief de grond, valt volledig aan hem toe. De positie van de erfpachter/bewoner is nog versterkt door het voormelde recente besluit om uitbreiding van bouwvolume bij woningen ouder dan 20 jaar tot een omvang van 50 m2 vrij te stellen van de afdracht van meerwaarde. De discussie die zo nu en dan optreedt over erfpacht heeft betrekking op de gevolgen van de heruitgifte van oude erfpachtvoorwaarden (AV 1923 en AB 1977) naar die van het huidig stelsel van eeuwigdurende erfpacht. En dan eigenlijk alleen om het financiële aspect daarvan. De commissie constateert dat de heruitgifte tegen marktwaarde dient plaats te vinden en geeft als haar oordeel dat de heruitgifte objectief bezien correct verloopt.

7 DSO/ Daartoe zijn in 1986 waarborgen door de raad vastgelegd die tot in hoogste instantie, de Hoge Raad, als redelijk en billijk werden beoordeeld. Dat betrof niet alleen procedurele waarborgen (deskundigenadviezen, beroepsmogelijkheden, taxatie -instructie e.d.) maar ook een begrenzing in financiële zin door de vastgelegde 55%-regel. De grote stijging in grondwaarde resp. canon bij heruitgifte wordt niet veroorzaakt door het stelsel van erfpacht, maar door de waardeontwikkeling van het onroerend goed. Wijziging van stelsel of overgang naar bijvoorbeeld uitgifte in eigendom zou aan deze problematiek c.q. discussie niets veranderen. Integendeel, bij uitgifte in eigendom zouden de erfpachters die nu in grote getale (75%) kiezen voor jaarlijkse canonbetaling gedwongen worden tot hypothecaire financiering van hun afkoopsom met de financiële gevolgen van dien. Bij omzetting van erfpacht naar eigendom zullen erfpachters (en mogelijk ook de gemeente) tevens geconfronteerd worden met, in ieder geval, extra transactiekosten die globaal worden geschat ca. 1000,00 per erfpachtrecht. Dit betreft behandelingskosten en notariskosten. En hoewel er economisch nauwelijks waardeverschil is tussen eeuwigdurende erfpacht en eigendom, kan sprake zijn van bijbetaling op de grondwaarde verhoogd met overdrachtsbelasting. Daarnaast kan de erfpachter te maken krijgen met wijziging van hypotheekakten en de daaraan verbonden kosten. Tot slot is ook vanuit de optiek van (toekomstige) erfpachters en bedrijfsleven continuïteit en stabiliteit in beleid van belang voor rust op de onroerend goed markt en daarmee voor de waarde en verhandelbaarheid van hun onroerend goed. Vanuit gemeentelijke doelstellingen bezien Het OTB-rapport en de commissie gaan uitgebreid in op de gemeentelijke doelstellingen die bij de invoering van het stelsel werden beoogd en de ontwikkeling van beleid nadien. In hoofdstuk 7.4 van het OTB-rapport en in het antwoord op vraag 4 wordt aangegeven voor welke mogelijke doelstellingen erfpacht waardevol kan zijn. Het gaat om de volgende drie thema s: a. Regulering van het gebruik b. Meerwaardeafroming c. Beschikkingsmacht en herontwikkeling Bij de regulering van het gebruik constateert de commissie dat de rol van erfpacht op dit moment beperkt is. Erfpacht is inzetbaar voor handhaving van gedetailleerd vastgelegde bestemmingen, tegengaan van leegstand en bij verplichtingen tot herbouw. Verder is erfpacht uitstekend inzetbaar als aanvullend instrument, waarbij de commissie denkt aan de actuele aanpak van rotte kiezen en brandpanden, van prostitutiepanden en bij illegale kamerverhuur. De commissie bepleit, indien de politieke keus voor handhaving van erfpacht wordt gemaakt, de inzet van het instrumentarium in het kader van het handhavingsbeleid te optimaliseren. De commissie stelt dat de afroming van economische meerwaarde alleen solide via erfpacht geregeld kan worden. Deze meerwaarde doet zich in het algemeen voor bij toevoeging van bouwvolume (of sloop en nieuwbouw), wijziging van gebruik of splitsing en uitponding.

8 DSO/ Direct in het verlengde daarvan liggen de mogelijkheden die erfpacht kan bieden bij herontwikkeling (eenvoudiger, goedkoper). De erfpachtvoorwaarden bieden, naast de mogelijkheid van beëindiging op grond van algemeen belang, de gemeente een sterke onderhandelingspositie om de gewenste ontwikkeling te sturen. De meerwaardeclausules in de erfpachtvoorwaarden bieden het handvat om tot financieel aanvaardbare condities te komen. Zo is erfpacht bijvoorbeeld van doorslaggevend belang geweest in de afspraken met de woningcorporaties over herstructurering van de woningvoorraad. Resumerend Uitgaande van de beoordeling van de verschillende scenario s in het OTB-rapport spreekt de commissie twee voorkeursscenario s uit: - voortzetting van het huidig erfpachtsysteem met versterking van de inzet bij het handhavingsbeleid of - de vrije keus van uitgifte in eigendom of erfpacht mogelijk maken. En erfpacht als maatwerk in bijzondere situaties. De voorkeur van de commissie voor deze twee scenario s spreekt het college aan. 6. Vervolgprocedure Ter voldoening aan het verzoek van uw raad om v??r het einde van deze raadsperiode het resultaat van het onderzoek door de externe deskundigen aan de raad te presenteren doen wij u bij deze het OTB-rapport alsmede de door de commissie van deskundigen opgestelde oplegnotitie toekomen. Het huidig college spreekt op basis van het resultaat van het onderzoek uit nader de conclusies te willen bestuderen. Het betreft ondermeer de mogelijkheden van aanscherping van het handhavingsbeleid en de uitvoeringspraktijk o.b.v. erfpacht en de financiële gevolgen van de scenario s. Op basis hiervan zal een definitief standpunt worden ingenomen. Het nieuwe college kan na de raadsverkiezing desgewenst een voorstel ter besluitvorming aan de nieuwe raad voorleggen. Het college van burgemeester en wethouders, de secretaris, de burgemeester, G.J. Boot, lo. W.J. Deetman